唐虎梅

內(nèi)容提要：推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，是2013 年黨中央作出全面深化改革重大決定的重要組成部分。本文從財政職能和實際作用角度研究分析了財政與推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革的關(guān)系，從解決改革近10 年未到位的關(guān)鍵問題和加強整體謀劃入手，提出了切實發(fā)揮財政職能作用，加快推進省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革的政策建議：抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一改革方案；立足財政職能，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)；科學研究論證，提出完整方案；增強政策權(quán)威，報經(jīng)中央批準；統(tǒng)一部署實施，推動改革落地。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。這是黨中央從確保依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)、加快建設社會主義法治國家、推進法治中國建設的高度作出的戰(zhàn)略部署，是全面深化改革的重要組成部分。

省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理，是對法院、檢察院財物保障體制和運行機制的全面改革，既涉及法院、檢察院這一司法領域與財物相關(guān)的經(jīng)費保障體制、經(jīng)費政策管理、投資政策管理、預算管理、資產(chǎn)管理等方面的改革，更涉及為法院、檢察院的財和物提供保障、實施管理的財政等相關(guān)領域的改革，是一項涉及面很廣，政策性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性很強的工作。習近平總書記提出，全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究，各領域的改革緊密聯(lián)系、相互交融，任何一個領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。①《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2013 年第1 版，第87 頁。因此，有必要對財政在推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革中的作用進行充分研究。

一、財政與推動省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理的關(guān)系

（一）推動省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革是發(fā)揮財政基本職能的應有之義

我國現(xiàn)行公共財政是國家為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供公共服務、彌補市場失靈、進行宏觀調(diào)控的一種政府經(jīng)濟行為。它體現(xiàn)為國家以社會和經(jīng)濟管理者身份籌集財政資金，滿足社會公共需要，保障國家安全，維護社會秩序，提高公共服務水平，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，促進社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康、有序發(fā)展，具有資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理四項基本職能。①胡樂亭、盧洪友、左敏：《公共財政學》，中國財政經(jīng)濟出版社1999 年版，第53-54 頁、第57 頁。其中，資源配置職能是通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、合理安排政府投資規(guī)模、加強支出管理等途徑，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。保障政府機關(guān)正常運轉(zhuǎn)需要的物品、勞務及基礎設施建設等，是財政資源配置的重要內(nèi)容。監(jiān)督管理職能是在財政運行過程中，通過預算監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督、財務會計監(jiān)督、財經(jīng)紀律監(jiān)督等方式，影響和制約社會經(jīng)濟活動。②同上書，第72-74 頁。

法院、檢察院是我國重要的政權(quán)機關(guān)，其正常運轉(zhuǎn)所需的物品、勞務及基礎設施建設等，是財政資源配置職能的重要內(nèi)容。國家財政通過安排法院和檢察院的人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦案業(yè)務經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費及基礎設施建設和維修經(jīng)費等，保障其履行職能的需要。同時，法院、檢察院也是社會經(jīng)濟活動的重要參與主體，其活動必然要接受財政監(jiān)督。例如，通過接受財政事前監(jiān)督、日常監(jiān)督、事后監(jiān)督，防患于未然，保障法院、檢察院經(jīng)濟活動正常進行，總結(jié)經(jīng)驗教訓，提高管理水平；通過對法院、檢察院貫徹執(zhí)行財政政策、法令、制度情況和存在問題的監(jiān)督檢查，保障預算收支任務的順利實現(xiàn)，使其收入取之合理、支出用之得當。

按照2014 年中央有關(guān)部門下發(fā)的關(guān)于深入司法體制改革相關(guān)文件提出的要求，推進省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理，一是要研究建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制；二是地方各級法院、檢察院經(jīng)費上收省級統(tǒng)一管理，保證辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平；三是地方法院和檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費；四是省以下地方法院、檢察院經(jīng)費統(tǒng)一管理，要體現(xiàn)財政管理特點，發(fā)揮高級法院、省檢察院了解下級單位情況的優(yōu)勢。按此要求，推進省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革的核心內(nèi)容包括，地方法院、檢察院的經(jīng)費體制從市縣同級保障，改革為省級統(tǒng)籌保障；財物管理方式從省級指導市縣級管理，改革為省級直接管理；財力分配從市縣同級財力支出為主、中央和省級安排部分轉(zhuǎn)移支付，改革為省級財力直接支出、中央安排部分轉(zhuǎn)移支付。可見，推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理，涉及財政對法院、檢察院資源配置方式及監(jiān)督管理方式的重大調(diào)整，需要充分發(fā)揮財政職能作用才能實現(xiàn)。

（二）推動省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革是發(fā)揮“治理財政”作用的重要體現(xiàn)

財政是國家治理的基礎和重要支柱。在中國共產(chǎn)黨成立后的百年發(fā)展歷史中，我國財政經(jīng)歷了“革命財政”“建設財政”“改革財政”和“治理財政”四個階段，在革命戰(zhàn)爭、社會主義建設、改革開放和新時代發(fā)展的勝利推進中發(fā)揮了重要的基礎作用。在新時代，財稅體制改革成為全面覆蓋國家治理全過程、各領域綜合性制度安排的抓手，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基礎和支撐（傅志華、李成威，2022）。

黨的十八大以來，我國財稅體制改革不斷深化。從黨的十八大提出“建立現(xiàn)代財政制度”，到黨的十九大提出“加快建立現(xiàn)代財政制度”，再到黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預算制度”，都與推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革息息相關(guān)。黨的十八大提出“建立現(xiàn)代財政制度”，把建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預算管理制度作為現(xiàn)代財政制度的基礎，重點推進改進年度預算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度等改革；把健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制，作為現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎，完善中央地方事權(quán)和支出責任劃分。①《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2013 年第1 版，第171-178 頁。黨的十九大提出“加快建立現(xiàn)代財政制度”，把建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效預算管理等作為加快建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。②《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017 年10 月版，第259-262 頁。黨的二十大提出“健全現(xiàn)代預算制度”，把發(fā)揮中央和地方兩個積極性、完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，增強重大決策部署財力保障、健全財政資源統(tǒng)籌機制，提升財政資金效益和政策效能、進一步完善預算管理制度，強化財經(jīng)紀律約束、優(yōu)化財會監(jiān)督體系，作為深入推進現(xiàn)代預算制度改革的重點任務。③《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社2022 年10 月版，第263-266 頁；《劉昆：健全現(xiàn)代預算制度》，財政部網(wǎng)站，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202211/t20221104_3849848.htm。

法院、檢察院是國家治理體系的重要組成部分。省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，作為確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，建設公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度的重要內(nèi)容，既涉及預算管理制度改革，又涉及轉(zhuǎn)移支付制度改革，還涉及中央地方事權(quán)與支出責任劃分改革，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度和現(xiàn)代預算制度的重要內(nèi)容，應充分發(fā)揮“治理財政”的職能作用，將推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革這一事關(guān)司法經(jīng)費保障最根本制度建設，作為推進司法領域綜合性制度安排的抓手，與深化財稅體制相關(guān)改革一體謀劃、同步推進，盡快建立科學合理、規(guī)范高效的法院、檢察院司法經(jīng)費保障體制及其相應的制度機制，為推動司法領域在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中發(fā)揮更大作用提供堅實的基礎和有力的支撐。

二、財政在歷次司法經(jīng)費保障體制改革中的作用

推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，從根本上看是改革法院、檢察院的司法經(jīng)費保障體制及其相應的運行機制。新中國成立以來，我國司法經(jīng)費保障體制經(jīng)歷了四個階段的改革。在前三個階段，從1979 年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，到1980 年開始實行“分級管理、分級負擔”體制，再到2009 年實行“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，財政都發(fā)揮了十分重要的作用。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制決定了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的司法經(jīng)費保障體制

新中國成立至1979 年，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制和“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制，各項主要收入均屬中央收入，財政支出由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，財政管理權(quán)限也集中在中央。與“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制相適應，從新中國成立到1979 年的30 年，我國實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”的司法經(jīng)費保障體制，即各級司法機關(guān)各項收入統(tǒng)歸中央財政，所需經(jīng)費均需編制收支預算和財務收支計劃，逐級上報中央財政，經(jīng)由中央統(tǒng)一審核批準后，逐級撥付至各司法機關(guān)使用。

（二）在“分灶吃飯”財政體制下建立和實施了“分級管理、分級負擔”的司法經(jīng)費保障體制

自1980 年起，我國實行了“分灶吃飯”的財政體制，即按照行政隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方財政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。與“分灶吃飯”的財政體制相適應，從1980 年開始我國實行了“分級管理、分級負擔”的司法經(jīng)費保障體制，即中央、省級、市級、縣級司法機關(guān)的經(jīng)費，按照其不同級次的行政隸屬關(guān)系分別由中央、省級、市級和縣級政府負擔。為有效落實“分級管理、分級負擔”的司法經(jīng)費保障體制，努力做好司法機關(guān)經(jīng)費保障工作，財政部門充分發(fā)揮職能作用，制定完善保障管理政策，提供經(jīng)費保障，強化經(jīng)費管理，在“分級管理、分級負擔”司法經(jīng)費保障體制實施中起著決定性作用。

一是制定積極的經(jīng)費保障政策，不斷提高司法經(jīng)費保障水平。自1985 年起，為解決司法機關(guān)業(yè)務經(jīng)費問題，財政部與中央司法機關(guān)分別制定下發(fā)關(guān)于業(yè)務經(jīng)費開支范圍的規(guī)定，強調(diào)保障要求、明確開支范圍，作為各級財政安排司法經(jīng)費的重要依據(jù)。1998 年，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《財政部關(guān)于政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動和實行“收支兩條線”管理后財政經(jīng)費保障的若干意見》，對司法機關(guān)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費的安排，采取了有別于一般黨政機關(guān)的特殊政策。人員經(jīng)費按照“從優(yōu)待警”的原則建立工資發(fā)放責任制，行政經(jīng)費按照高于當?shù)匾话阈姓C關(guān)一倍以上的標準安排，中央財政增加用于貧困地區(qū)司法機關(guān)的裝備、辦案和基礎設施維修專項經(jīng)費等，增強了司法經(jīng)費保障政策的有效性，為實現(xiàn)司法機關(guān)經(jīng)費由“收支掛鉤”的單位預算外收入與財政撥款共同保障向“收支脫鉤”的財政全額保障邁出了關(guān)鍵一步。2004-2006 年，財政部與中央各司法機關(guān)分別印發(fā)了制定縣級司法機關(guān)公用經(jīng)費保障標準的通知，對各司法機關(guān)制定公用經(jīng)費保障標準的原則、范圍和方法等作了明確規(guī)定，要求各省級財政和司法機關(guān)抓緊研究制定轄區(qū)內(nèi)基層司法機關(guān)公用經(jīng)費保障標準，并制定切實可行的保障措施，確保標準落實，為建立和完善基層司法機關(guān)經(jīng)費保障機制、解決當時基層司法機關(guān)經(jīng)費保障的突出困難問題發(fā)揮了重要作用。2007年，為解決因訴訟費用交納辦法調(diào)整造成法院經(jīng)費保障困難，中央財政安排專項經(jīng)費，用于補助中、基層法院特別是中西部地區(qū)中、基層法院辦案業(yè)務所需的經(jīng)費，并幫助地方建立了法院經(jīng)費保障長效機制。在積極的經(jīng)費保障政策指導和各級財政部門的大力支持下，司法機關(guān)經(jīng)費保障水平不斷提高，全國司法經(jīng)費支出從1978 年的18.82 億元增長到2008 年的2057.67 億元。

二是制定完善經(jīng)費管理制度，不斷加強司法經(jīng)費管理。財政部單獨或與司法部門共同制定發(fā)布一系列司法經(jīng)費管理的制度，作為推動和加強司法經(jīng)費管理的根本措施。1998 年財政部首次發(fā)布并于2012 年修訂了《行政單位財務規(guī)則》，建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政要求的獨立的行政單位財務制度體系，作為包括司法機關(guān)在內(nèi)的所有行政單位財務活動的基本準則和通用規(guī)則。根據(jù)各司法機關(guān)工作特點，2001 年和2014 年財政部分別與最高人民法院、最高人民檢察院共同制定了《人民法院財務管理暫行辦法》《人民檢察院財務管理暫行辦法》，作為各級法院、檢察院經(jīng)費管理的基本政策，為保障人民法院和人民檢察院依法履行職能和各項任務的順利完成提供了基本遵循。為確保?？顚Ｓ?，切實發(fā)揮?？钚б?，財政部繼1999 年制定印發(fā)《中央政法補助?？罟芾磙k法》后，分別于2001 年、2005 年制定了《中央政法補助?？铐椖抗芾磙k法》等三個管理辦法，2007 年財政部與最高人民法院共同制定印發(fā)了《中央補助人民法院辦案?？罟芾磙k法》。為統(tǒng)一部署司法經(jīng)費重大工作，2000 年10 月，財政部召開了首個“全國政法財務工作座談會”，專門對司法經(jīng)費工作進行系統(tǒng)全面部署，對解決當時司法機關(guān)普遍存在的經(jīng)費保障困難、經(jīng)費管理薄弱等問題起到了十分重要的作用。1999-2007 年，財政部先后多次召開會議或舉辦培訓班，推動在司法經(jīng)費保障工作中具有重大影響的中央政法補助專款管理工作。為指導推動司法經(jīng)費工作創(chuàng)新發(fā)展，2004 年，財政部職能部門領導帶隊，先后兩次到多個省份對中央政法補助?？钍褂们闆r進行專題調(diào)研后，提出了“充分發(fā)揮現(xiàn)有中央專款的作用、繼續(xù)加大各級政府對政法部門的投入”等五方面對策建議，形成了優(yōu)化管理的政策措施，有力推動了司法經(jīng)費工作的開展。從2004 年開始，財政部在注重采取直接措施強化對司法經(jīng)費管理的同時，不斷拓寬思路，研究提出優(yōu)化司法部門資源配置的具體建議，被列入2004 年12 月中央批轉(zhuǎn)印發(fā)的《中央司法體制改革領導小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》，作為“改革和完善司法機關(guān)經(jīng)費保障機制”的重要內(nèi)容。同時，制定完善“收支兩條線”政策，不斷嚴格、規(guī)范司法機關(guān)“收支兩條線”管理，實現(xiàn)司法機關(guān)履行職能經(jīng)費“全額保障”。

（三）“分稅制”財政體制和財政的積極作為催生了“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”司法經(jīng)費保障體制

黨的十四大以后，為建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的分級財政體制，從1994 年開始，我國實行了“分稅制”財政體制，即按稅種劃分中央與地方的收入范圍，按照現(xiàn)行中央與地方政府的事權(quán)劃分中央與地方的財政支出范圍，按統(tǒng)一比例確定中央對地方稅收的返還基數(shù)，實行過渡期轉(zhuǎn)移支付制度等。①項懷誠主編：《中國財政50 年》，中國財政經(jīng)濟出版社1999 年版，第16 頁。按照此種財政體制，中央本級負擔的“公檢法支出”，屬于中央財政支出的范圍；地方“公檢法支出”，屬于地方財政支出的范圍。

“分稅制”財政體制實施后，中央財政在全國財政收入中的比重大大提高，徹底扭轉(zhuǎn)了中央財力嚴重不足的狀況。與此相應，地方財政的財力水平大幅度下降，對司法機關(guān)的經(jīng)費保障能力不斷減弱，而司法經(jīng)費仍實行1980 年在“分灶吃飯”財政體制下建立的“分級管理、分級負擔”體制，地方司法機關(guān)經(jīng)費保障困難的問題日益突出。一方面，司法系統(tǒng)的組織、人員結(jié)構(gòu)和工作分布呈金字塔型，越往基層人越多，業(yè)務量越大，經(jīng)費需求也越大。特別是進入21 世紀后，隨著我國經(jīng)濟和社會事業(yè)的快速發(fā)展、各項改革的不斷深化，司法工作面臨著前所未有的新情況、新問題，黨的十六大和十六屆六中全會明確提出要“構(gòu)建和諧社會”“加大對社會治安的投入”，對作為構(gòu)建和諧社會重要建設力量與重要保障力量的司法部門能力建設及司法經(jīng)費保障提出了新要求。另一方面，“分稅制”改革后財權(quán)和財力向中央和地方高一級政府集中，財力分布呈倒金字塔型，越往上財力越充足，越往基層財政越困難。由于受司法事權(quán)與財力分布的雙重影響，基層司法機關(guān)經(jīng)費保障困難問題更加突出，絕大部分市、縣地方財政必須依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付來滿足其實現(xiàn)司法公共服務的資金需要。雖然中央逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度，但縣級司法經(jīng)費需求增長與財力困難的矛盾依然存在而且日趨突出。因此，改革已經(jīng)實行了近30 年的“分級管理、分級負擔”司法經(jīng)費保障體制成了必然要求。

為建立適應“分稅制”財政體制和司法工作特點的新司法經(jīng)費保障體制，財政部門深入研究探索、廣泛聽取意見、科學設計評估、積極推動落實，自始至終發(fā)揮著主導性作用。②唐虎梅：《司法經(jīng)費理論研究與實踐》，人民法院出版社2022 年版，第6-9 頁。

一是提前謀劃研究。自2004 年開始，財政部相關(guān)職能部門主動開展前瞻性研究，理論與實踐結(jié)合提出可操作的方案建議，為領導部門決策提供參考。首先是走出國門、開闊視野，2004 年和2005年兩次組織由中央財政和司法部門及地方財政部門人員參加的考察團赴不同類型國家考察，與所在國家官員就司法經(jīng)費相關(guān)工作直接深入細致交流，結(jié)合我國司法經(jīng)費實際，研究提出可供借鑒的經(jīng)驗。包括：調(diào)整司法管理體制，根據(jù)司法部門工作特點實行不同的經(jīng)費保障體制，法院、檢察院管理體制如調(diào)整為中央和省兩級管理，經(jīng)費保障體制則由現(xiàn)行的四級政府保障調(diào)整為中央和省兩級政府保障等。其次是2006 年設立《健全公共財政體制完善政法經(jīng)費保障機制》研究課題，組織財政、法律、行政管理等跨學科的專家學者與實際工作部門人員共同研究，收集國外司法經(jīng)費相關(guān)情況，進行綜合比較分析，重點研究各國司法經(jīng)費保障體制、保障模式等國際經(jīng)驗及對我國司法經(jīng)費體制改革的借鑒，為健全公共財政體制，建立與我國司法體制特點相適應的司法經(jīng)費保障體制，進一步理順和加大司法經(jīng)費投入，提高經(jīng)費管理水平，更好地發(fā)揮司法機關(guān)的職能作用等提供了重要參考。

二是廣泛深入調(diào)研。2007 年7 月至2009 年3 月期間，財政部相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)中央公檢法司部門，分赴全國15 個省、20 多個市、40 多個縣（區(qū)），在深入基層實際、扎實調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎上，進行全面總結(jié)梳理，陸續(xù)形成了改革政法經(jīng)費保障體制機制、政法機關(guān)“分級負擔”經(jīng)費管理體制、全國政法經(jīng)費保障狀況、改革法院檢察院經(jīng)費保障體制、深化司法保障體制改革等共10 多萬字的系列研究報告，提出一系列具體政策建議。

三是提出改革方案。經(jīng)過深入調(diào)查研究，充分聽取地方各級黨委政府及財政部門、中央和省市縣各級司法機關(guān)、有關(guān)專家學者等多方面意見，并對國際上不同類型國家的司法經(jīng)費保障模式和我國近10 年司法經(jīng)費開支情況進行研究分析，2008 年4 月財政部形成了《關(guān)于深化司法保障體制改革的專題調(diào)研報告》，對司法保障體制運行基本情況進行了全面反映，對當時司法經(jīng)費保障存在的主要問題進行了客觀分析，提出了實行“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”司法經(jīng)費新體制的建議。主要內(nèi)容包括：將司法經(jīng)費改革為本級管理、上級分擔部分下級司法經(jīng)費的體制；司法經(jīng)費劃分為七類，人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設經(jīng)費及各類基礎設施維修經(jīng)費四類由同級財政負擔，辦案業(yè)務經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費及業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費三類由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責任負擔；制定和完善業(yè)務裝備配備與基礎設施建設標準；建立公用經(jīng)費正常增長機制；嚴格實行收支脫鉤。這份報告報送中央領導部門，為政法經(jīng)費保障體制改革提供了方案，作為2008 年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》第四部分“關(guān)于加強政法經(jīng)費保障”，及2009 年7 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》的主要內(nèi)容，印發(fā)各地黨委、政府，成為指導推動全國司法經(jīng)費保障工作的綱領性文件。

四是推動有效落實。為使中央確定的司法經(jīng)費體制改革及時落實到位，財政部于2009 年7 月制定印發(fā)了《政法經(jīng)費分類保障辦法（試行）》，提出：中央財政和省級財政分別設立中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金，重點用于縣級、維穩(wěn)任務重的地區(qū)及中部和西部經(jīng)濟困難地區(qū)的市級政法機關(guān)辦案業(yè)務經(jīng)費和業(yè)務裝備經(jīng)費，并對人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費的保障，政法轉(zhuǎn)移支付資金的分配，政法經(jīng)費的管理與使用，績效考評與監(jiān)督檢查等作了具體規(guī)定，為各級財政部門提供明確依據(jù)。2009 年7 月，財政部在云南昆明召開“全國財政政法經(jīng)費保障體制改革工作會議”，認真貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于深化司法體制改革文件精神，部署全國財政系統(tǒng)政法經(jīng)費保障體制改革工作。會議要求各省級財政部門充分認識做好政法經(jīng)費保障體制改革工作的重要意義，全面準確把握政法經(jīng)費保障體制改革政策，把政法經(jīng)費保障體制改革作為當前和今后一段時期財政工作的一項重要任務。此次會議對統(tǒng)一思想，堅定信心，將2009 年政法經(jīng)費保障體制改革迅速在全國推開并取得巨大效果起到了關(guān)鍵作用。為推動實行新的司法經(jīng)費保障體制、落實司法經(jīng)費體制改革中中央應承擔的責任，從2009 年開始，中央財政專門設置了“政法體制改革補助經(jīng)費”，在堅持采用中央政法補助?？睢耙蛩胤ā狈峙涞耐瑫r，對“政法體制改革補助經(jīng)費”的安排、分配、使用及監(jiān)督采取了新的管理辦法，增強中央和省級財政共同支持市縣司法機關(guān)經(jīng)費保障工作的合力及各省級對所轄區(qū)域市縣司法機關(guān)經(jīng)費保障工作支持的針對性、有效性，充分體現(xiàn)中央各司法主管部門對地方司法業(yè)務工作的要求，促進各級財政和司法機關(guān)共同努力，合理分配、有效使用改革資金。

2009 年實行的“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”司法經(jīng)費保障體制，是財政部門充分發(fā)揮職能作用，將“分稅制”財政體制原則運用于司法領域的成功實踐。一是以明確責任、分類負擔為原則，在司法機關(guān)仍實行“分級管理”的基礎上，將司法機關(guān)的部分事權(quán)作為中央和地方的共同事權(quán)進行分擔，既以解決司法機關(guān)辦案業(yè)務經(jīng)費保障不足這一突出問題為導向，促進司法機關(guān)收支脫鉤、經(jīng)費由財政全額保障，又符合“按照中央與地方政府的事權(quán)劃分中央與地方的財政支出范圍”的“分稅制”財政體制原則。二是以加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付為保障，精準調(diào)節(jié)因“分稅制”財政體制實施后財力向中央和省級集中、基層財政困難對司法機關(guān)經(jīng)費保障能力不足的矛盾，切實解決中西部地區(qū)、特別是基層司法機關(guān)經(jīng)費困難，既拓寬貧困地區(qū)和基層司法機關(guān)經(jīng)費保障渠道，快速提高經(jīng)費保障水平，又符合“實行過渡期轉(zhuǎn)移支付制度”的“分稅制”財政體制原則。

三、省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革存在的問題及原因分析

（一）省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革存在的主要問題

2013 年中央提出推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，是新中國成立以來司法經(jīng)費保障體制改革的第四個階段，也是我國司法經(jīng)費保障體制十分重要的改革；既是深化司法體制改革先行一步的四項基礎性、體制性、保障性改革之一，又是建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的重要組成部分。改革之初，相關(guān)部門極為重視，提出改革進度安排和試點方案，作為政治任務加以督促。但是，從改革進展看，截至2020 年，全國已經(jīng)全面推開省級統(tǒng)管改革的地方僅占56.76%，實行市級統(tǒng)管的地方占5.41%，進行部分試點改革的地方占10.81%，尚未開展改革的地方占27.03%。可見，未改革及未全面推開改革的地方比例很高，超過了40%，與中央提出的2017 年在全國全面推開改革的要求差距較大。從改革模式看，一是統(tǒng)管方式出現(xiàn)了變異走形，既有省級統(tǒng)管，也有市級統(tǒng)管，與2014 年中央有關(guān)文件明確提出“地方各級法院、檢察院經(jīng)費上收省級統(tǒng)一管理”不一致；二是保障方式出現(xiàn)了責任下移，有省級財政全額保障、省級財政和地方財政共同保障、市級財政保障3 種模式，與中央提出的地方各級人民法院和檢察院、專門人民法院和檢察院經(jīng)費“由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費”要求不一致；三是經(jīng)費管理模式未能發(fā)揮改革主體的作用，各地改革中實行省級財政直接管理，省級財政直接管理、省級法院和檢察院協(xié)助管理，省級財政直接管理、委托省級法院和檢察院進行管理三種模式，都充分體現(xiàn)了財政管理特點，但未能很好地發(fā)揮作為改革主體的省級法院和檢察院的作用，與中央提出法院、檢察院是司法改革的責任主體要求不一致。

改革進展緩慢及改革模式多樣化，導致全國法院檢察院經(jīng)費體制不統(tǒng)一，相關(guān)保障和管理政策難以出臺或出臺難以落實，在改革進展不同的地區(qū)出現(xiàn)了不同的困難和問題：一是在已經(jīng)全面推開統(tǒng)管改革的地區(qū)，面臨著省級無法逾越需要中央層面制定統(tǒng)一的政策措施、完善省級層面財物統(tǒng)管政策制度和工作協(xié)同機制、省級財政對法院檢察院的經(jīng)費和投資如何持續(xù)保障等急需解決的深層次問題；二是在開展財物統(tǒng)管改革的試點地區(qū)，出現(xiàn)了試而不推、停滯不前，“一省兩制”、保障不平衡矛盾突出，相關(guān)部門對改革準備不足、等待觀望等問題；三是在尚未推進財物統(tǒng)管改革的地區(qū)，經(jīng)費增長乏力，“兩庭”（法院的審判法庭和人民法庭）、“兩房”（檢察院的業(yè)務用房和技術(shù)用房）建設工作停頓，經(jīng)費保障力度受到較大影響。

（二）造成省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革問題的主要原因

通過認真研究分析，省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革遲遲不到位有以下兩方面原因。

一是推動改革的方式方法不盡合理。新中國成立以來，為維護國家法制統(tǒng)一，我國一直實行全國統(tǒng)一的司法經(jīng)費保障體制，并按照統(tǒng)一時間要求實施落實。省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，作為中央作出的重大決策，應自上而下、以“條”為主進行推動，即：由中央一級研究提出改革的頂層設計方案，對改革涉及的經(jīng)費體制、保障、管理等一系列重大問題提出全國性政策意見，制定統(tǒng)一政策，進行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施。即使在改革之初進行局部試點，也應在試點后的2 至3年內(nèi)由中央層面總結(jié)地方試點經(jīng)驗，盡快研究形成全國統(tǒng)一的改革方案并統(tǒng)一部署實施。實際上，與省以下法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革一起列入司法體制四項基礎性改革任務先行一步的司法責任制、司法人員分類管理、法官檢察官職業(yè)保障三項改革，自2013 年中央確定改革任務后，除中央制定的改革總體規(guī)劃和中央政法委印發(fā)的改革試點工作意見等文件外，都由中央有關(guān)職能部門會同（或法院、檢察院單獨）制定印發(fā)各項推動改革的具體方案和政策文件，自上而下進行具體指導。其中，由法院、檢察院等部門印發(fā)的司法責任制改革類文件10 多項，由中央組織部、人力資源和社會保障部及最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的人員分類管理類改革文件10 多項，由人力資源和社會保障部、財政部印發(fā)的法官檢察官職業(yè)保障類改革文件1 項，進而確保這三項改革任務大都在3 年內(nèi)落實到位并不斷完善，效果也十分顯著。

反觀省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，從2013 年中央提出到2020 年的8 年多來，所能依據(jù)的除有關(guān)部門已發(fā)布的三個司法改革各項工作文件中提及的幾項原則要求外，沒有制定過專項政策、提出過專門具體的要求，一直由各地進行試點，應該以“條”為主推進的改革卻實行了以“塊”為主的方式分地域推進。各地是否改革、改革方案如何確定，主要由各地制定，各地只能在地方黨委、政府職能范圍內(nèi)制定政策。而此項改革涉及的財物管理政策許多是地方無法逾越的中央層面的權(quán)限，如統(tǒng)管模式、保障責任劃分、保障機構(gòu)設置、車輛編制、投資保障機制調(diào)整、建設造價、中央加大投入等。由于缺乏統(tǒng)一政策要求和規(guī)范管理措施，對一些重要和復雜的問題，中、基層法院、檢察院無所適從。即使到2021 年10 月財政部與中央有關(guān)司法部門制定印發(fā)了《關(guān)于在推進省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革中進一步完善經(jīng)費保障機制的指導意見》，也主要對統(tǒng)一管理的工作機制進行了總結(jié)，對完善經(jīng)費保障機制提出了一些原則要求，既沒有對此項改革最核心的經(jīng)費保障體制予以統(tǒng)一明確，也沒有對涉及經(jīng)費保障的關(guān)鍵性問題，如中央和地方的保障責任、基本建設投資保障機制等作出規(guī)定，無論是系統(tǒng)性、完整性、全面性，還是權(quán)威性都不夠，難以作為實施中央重大決策部署、有效推動省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革的根本依據(jù)。

二是未能發(fā)揮財政等專業(yè)部門的職能作用。省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，是黨的十八屆三中全會確定的17 項司法改革任務中最難的兩項任務之一，改革的涉及面廣、政策性及專業(yè)性強、復雜程度高。在涉及面上，既涉及各級黨委及政府財政、發(fā)改、編制、住房、社保等多個職能部門，又涉及法院和檢察院內(nèi)部的財務裝備、人事、司改等部門；在政策方面，既需要改革經(jīng)費、投資、人員類經(jīng)費的政策，又需要對經(jīng)費體制、保障責任進行改革，還需要對改革涉及的部門之間、上下級之間的管理職責進行界定；在專業(yè)性方面，既需要具有經(jīng)濟思維、精通財經(jīng)業(yè)務政策制度的專業(yè)人員，又需要了解法院、檢察院工作實際和審判檢察業(yè)務發(fā)展規(guī)律的專業(yè)人員；在復雜程度上，既需要對經(jīng)費本身大量具體情況清晰明了，又需要對與經(jīng)費相關(guān)的人員、車輛、房屋、資產(chǎn)等情況全面掌握、統(tǒng)籌研究，協(xié)調(diào)難度很大。盡管如此，從根本上看，省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革是對“財”和“物”管理的改革，涉及的主要是財政職能。按照“專業(yè)之人做專業(yè)之事”的原則和歷次司法經(jīng)費保障體制改革的成功經(jīng)驗，此項改革應由財政部門牽頭，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門，研究提出專業(yè)改革方案，報黨中央、國務院決策實施，并制定具體配套措施加以落實。在此項改革推進過程中，財政部門也進行過調(diào)查研究，征求過中央和地方相關(guān)部門意見，提出過改革方案，但始終未能像2009 年改革那樣，由財政部門牽頭制定出臺全面、系統(tǒng)、完整的改革方案和政策文件報黨中央、國務院批準實施，以致對此次改革涉及的經(jīng)費體制及運行機制等一系列重大問題，沒有統(tǒng)一政策指導，加之沒有堅持統(tǒng)一的改革時間要求，形成了至今改革未到位、體制未統(tǒng)一、機制不健全、制度不完善等局面。

四、切實發(fā)揮財政在省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革中作用的政策建議

從上述研究分析可以看出，無論是從財政職能角度，還是從財物統(tǒng)管改革的現(xiàn)實角度，都應充分發(fā)揮財政的作用，加快推進省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革。主要應從以下五個方面入手。

（一）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一改革方案

回顧省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革從提出至今近10 年未能推進到位的原因，最關(guān)鍵的是沒有形成全國統(tǒng)一的改革具體方案和相應的配套措施，從而造成經(jīng)費體制、統(tǒng)管方式、推進時間等不一致，不僅改革任務未完成，還使地方法院、檢察院經(jīng)費保障出現(xiàn)了不少的困難。因此，應抓住推動改革的這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡快制定出臺全國統(tǒng)一的省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革方案，為此項改革提供全面、系統(tǒng)、完整的頂層設計方案和具體配套措施，為各地改革提供既全面指導、又操作性強的政策依據(jù)。

（二）立足財政職能，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)

推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，涉及各級政府為法院和檢察院提供公共產(chǎn)品方式的轉(zhuǎn)變，是財政資源配置和監(jiān)督管理職能的具體體現(xiàn)，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度和現(xiàn)代預算制度的重要組成部分，財政部門責無旁貸，應承擔起牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一組織設計、制定全面方案等工作，為全面推動改革提供專業(yè)、系統(tǒng)、科學的政策意見。同時，推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革還涉及許多其他部門的工作。例如，作為人員經(jīng)費管理基礎的人員編制和工資待遇涉及組織人事部門，醫(yī)療待遇涉及衛(wèi)生和健康部門，住房公積金涉及住房和建設部門；作為公用經(jīng)費管理基礎的基礎設施建設投資和維修，涉及發(fā)展改革和機關(guān)事務管理部門；國有資產(chǎn)購置和管理涉及資產(chǎn)管理和政府采購部門等，需要財政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革涉及的相關(guān)職能部門，以及作為改革主體的法院、檢察院，共同研究制定一攬子方案推進改革。

（三）科學研究論證，提出完整方案

省以下地方法院檢察院財物統(tǒng)一管理改革涉及面廣，政策性、綜合性、關(guān)聯(lián)性強，必須綜合研究、科學論證，提出符合司法工作和財政工作規(guī)律和實際的改革方案。

一是加強組織領導。中央層面成立由財政部門牽頭，國家發(fā)展改革委、最高人民法院、最高人民檢察院等部門參加的推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革工作小組，集中研究論證，提出改革方案，報黨中央、國務院決策。

二是廣泛深入調(diào)研。中央推動省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革工作小組應深入全國各地對改革情況進行全面廣泛調(diào)查研究，聽取各級財政、發(fā)展改革、法院、檢察院等相關(guān)部門意見，認真總結(jié)改革近10 年來各地在此項改革工作中的經(jīng)驗教訓，對改革涉及的各方面事項逐項深入研究，為制定改革方案提供翔實的依據(jù)。

三是提出完整改革方案。在深入調(diào)研、全面分析、廣泛聽取意見的基礎上，提出推動改革的方案，對改革涉及的一系列重大問題提出明確要求，擬訂推動改革的全國統(tǒng)一政策，指導全國改革。主要應包括：（1）地方法院、檢察院經(jīng)費保障體制應實行兩級保障，即省級統(tǒng)籌、中央保障部分經(jīng)費；中央保障部分經(jīng)費的方式和規(guī)模應該為，行政性經(jīng)費由省級保障，辦案業(yè)務性經(jīng)費由中央保障，建設性經(jīng)費由省級為主保障，中央對困難地區(qū)予以一定比例補助，市縣同級負責建設用地劃撥、相關(guān)規(guī)費減免、拆遷補償安置等。（2）預算管理模式應實行兩級管理，即：省級法院、檢察院為省級財政的一級預算單位，市縣級法院、檢察院為省級財政的二級預算單位；地方法院、檢察院的規(guī)費和罰沒收入統(tǒng)一上繳省級國庫；明確省級財政、發(fā)展改革、資產(chǎn)管理及法院、檢察院等部門在財物統(tǒng)管改革中的職責，使改革后市縣級法院、檢察院涉及財物的工作職責明確、運行順暢、管理及時到位。（3）明確推動改革的統(tǒng)一時間要求，以使改革任務全面完成，避免改革進程不一致、政策不統(tǒng)一給法院、檢察院經(jīng)費保障造成困難。同時，加強省級財政、法院和檢察院等部門財物統(tǒng)管機構(gòu)建設，確保有人、有力、及時做好省級統(tǒng)一管理后的各項工作，保障地方法院、檢察院辦案業(yè)務工作順利開展。

（四）增強政策權(quán)威，報經(jīng)中央批準

省以下地方法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革，涉及中央與省、市縣各級政府部門及法院、檢察院的經(jīng)費體制及財物管理關(guān)系。根據(jù)歷次司法經(jīng)費保障體制改革的成功經(jīng)驗，財政部門牽頭擬訂的改革方案應上報黨中央、國務院批準并以黨中央、國務院或中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式，印發(fā)各省級黨委、政府執(zhí)行，以增強政策的權(quán)威性，使此項已推行了近10 年的改革任務盡快全面完成，為建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度提供堅強有力的物質(zhì)保障。

（五）統(tǒng)一部署實施，推動改革落地

為使中央改革政策有效落地，中央財政、發(fā)展改革及法院、檢察院應分別制定具體配套政策，采取多種方式，統(tǒng)一部署落實。包括：財政部門對應由中央保障的經(jīng)費規(guī)模的預算安排、分配方式、使用管理等進行明確，對改革后法院、檢察院的財物管理制度進行修改完善；發(fā)展改革部門對統(tǒng)管改革后的投資保障機制進行明確，調(diào)整原由省與市縣本級投資負擔政策及中央對地方的投資政策；法院、檢察院應加強各級財物統(tǒng)管機構(gòu)建設，按照專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化要求，加強財物管理機構(gòu)和人員，使改革工作接得住、管得了、管得好。