民辦高校分類管理研究演進(jìn)路徑、不足與展望
——基于學(xué)術(shù)史的考察

楊 程

（國(guó)家教育行政學(xué)院，北京 102617）

黨的二十大報(bào)告提出 “引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”，這與黨的十八大報(bào)告中的 “鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育”、黨的十九大報(bào)告中的 “支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育” 有了很大的調(diào)整，為未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)民辦教育的發(fā)展指明了新方向。將黨的二十大報(bào)告關(guān)于民辦教育的新精神貫徹到民辦教育改革發(fā)展中，是當(dāng)前重要的任務(wù)。對(duì)此，學(xué)術(shù)界應(yīng)該學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好黨的二十大精神，結(jié)合民辦教育改革的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，認(rèn)真研究、積極發(fā)聲，將新精神貫徹到民辦教育改革之中。

當(dāng)前，民辦高校分類管理無(wú)疑是民辦高等教育改革發(fā)展的重要研究問(wèn)題之一。這項(xiàng)改革是對(duì)民辦教育發(fā)展方向的根本性制度重構(gòu)，其影響程度之深、范圍之廣不言而喻。因此，對(duì)民辦高校分類管理進(jìn)行學(xué)術(shù)史梳理，既是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，有助于厘清民辦高校分類管理研究的脈絡(luò)，有助于結(jié)合黨的二十大精神對(duì)未來(lái)研究提出新的建議。研究過(guò)程中，在中國(guó)知網(wǎng)上以 “民辦高?！薄ⅰ懊褶k教育” 和 “分類管理” 作為檢索主題，截至2022 年9 月，共有文獻(xiàn)1047 篇。本研究以這些成果為對(duì)象，以標(biāo)識(shí)性政策事件、關(guān)鍵概念及代表性爭(zhēng)論觀點(diǎn)為切入點(diǎn)，梳理民辦高校分類管理研究演進(jìn)路徑，分析當(dāng)前面臨的難點(diǎn)問(wèn)題，為未來(lái)民辦高校分類管理研究提供參考建議。

一、民辦高校分類管理研究演進(jìn)路徑

基于學(xué)術(shù)史的考察，民辦高校分類管理研究有四條清晰的主線：一是從1997 年出臺(tái) 《社會(huì)力量辦學(xué)條例》 到2002 年通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱 《民促法》）實(shí)施前，“能不能” 實(shí)施分類管理是學(xué)者們討論的重點(diǎn)；二是從 《民促法》 正式實(shí)施到2010 年出臺(tái) 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），“要不要” 實(shí)施分類管理是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)；三是從 《規(guī)劃綱要》 提出 “積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理” 到2017 年新修正的 《民促法》 實(shí)施前，“會(huì)不會(huì)” 實(shí)施分類管理成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的難點(diǎn)；四是從新修正的 《民促法》 實(shí)施以來(lái)，“有沒(méi)有” 實(shí)施分類管理成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。

1.“能不能” 實(shí)施分類管理：民辦高校分類管理探討（1997—2003 年）

改革開(kāi)放以來(lái)，受國(guó)家整體政治經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境變化的影響，社會(huì)各領(lǐng)域均發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，高等教育領(lǐng)域也不例外。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，教育事業(yè)主要是滿足國(guó)家需要的公益性事業(yè)，絕不能以營(yíng)利為目的。1997年頒布的 《社會(huì)力量辦學(xué)條例》 第六條規(guī)定，“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營(yíng)利為目的”，從法律制度層面明確了民辦高校不能以營(yíng)利為目的，阻斷了民辦高校分類管理的路徑。但是，隨著高等教育對(duì)社會(huì)力量開(kāi)放程度越來(lái)越高，民辦高等教育市場(chǎng)屬性日益凸顯，民辦高校難以避免地出現(xiàn)了營(yíng)利空間和既定事實(shí)。對(duì)此，利益相關(guān)者站在各自立場(chǎng)積極發(fā)聲，提出了分類管理。有學(xué)者倡導(dǎo)捐資辦學(xué)不僅針對(duì)非營(yíng)利性民辦高校，對(duì)于營(yíng)利性民辦高校也應(yīng)該允許社會(huì)辦學(xué)。[1]有學(xué)者指出民辦學(xué)校法定的非營(yíng)利性與舉辦者投資尋利性之間的矛盾已成為我國(guó)民辦教育發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。我國(guó)民辦教育政策應(yīng)有所突破，允許社會(huì)力量投資舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。[2]有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)把民辦學(xué)校一分為三，即非盈利型民辦學(xué)校、準(zhǔn)盈利型民辦學(xué)校和純盈利型民辦學(xué)校。[3]

雖然受歷史傳統(tǒng)、政策法規(guī)等方面的制約，《民促法》 中沒(méi)有且不能采用分類管理的制度設(shè)計(jì)，但學(xué)術(shù)界的研究探討仍有其時(shí)代價(jià)值。其一，明確提出了分類管理的概念。設(shè)計(jì)改革的核心制度首先要對(duì)關(guān)鍵概念的內(nèi)涵與外延進(jìn)行準(zhǔn)確界定。不論是合理回報(bào)，還是分類管理，這兩個(gè)影響民辦高校改革發(fā)展走向的核心制度，在這個(gè)階段首次受到了專家學(xué)者的重點(diǎn)關(guān)注。其二，突破了教育不能營(yíng)利的觀念。觀念是制度的思想基礎(chǔ)，如果一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)不符合時(shí)代的社會(huì)觀念，那么制度就沒(méi)有執(zhí)行的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)觀念中，教育是不能營(yíng)利的。民辦高校舉辦者取得合理回報(bào)都是經(jīng)過(guò)激烈的討論才得以入法，遑論分類管理。制度的創(chuàng)新必須將觀念中的障礙予以掃除，學(xué)術(shù)界的討論起到了破舊立新的效果，分類管理概念的提出就是對(duì)社會(huì)觀念的重大突破。其三，為分類管理制度的頂層設(shè)計(jì)留下了空間。當(dāng)時(shí)的法律政策所倡導(dǎo)的是構(gòu)建以非營(yíng)利、公益屬性價(jià)值為主導(dǎo)的民辦高校價(jià)值體系。但是迫于與辦學(xué)實(shí)際情況相銜接的需要，《民促法》 中設(shè)計(jì)了合理回報(bào)，對(duì)此各方也并未統(tǒng)一意見(jiàn)。一些委員、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等認(rèn)為，合理回報(bào)不符合國(guó)家對(duì)教育實(shí)施優(yōu)惠政策的初衷，會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅收和土地政策的紊亂。[4]這些觀點(diǎn)為民辦高校分類管理改革的探討留下了空間。

2.“要不要” 實(shí)施分類管理：民辦高校分類管理爭(zhēng)論（2004—2010 年）

學(xué)術(shù)界在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)對(duì)分類管理存在較大爭(zhēng)議，學(xué)者們見(jiàn)仁見(jiàn)智，從不同的視角提出各自的見(jiàn)解。反對(duì)進(jìn)行分類管理的研究者們認(rèn)為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)分類管理的時(shí)機(jī)尚不成熟，民眾財(cái)力難以承受營(yíng)利性民辦學(xué)校的高學(xué)費(fèi)，法律限制短期內(nèi)難以突破，政府和社會(huì)對(duì) “教育以營(yíng)利為目的” 的偏見(jiàn)也難以消除等。[5]而且，民辦教育的分類管理會(huì)影響民辦教育的質(zhì)量，特別是營(yíng)利性民辦學(xué)?？赡軙?huì)為營(yíng)利而不顧教育質(zhì)量，所以不能為了改革而改革。贊成進(jìn)行分類管理的研究者們認(rèn)為分類管理從制度安排上將有利于提高社會(huì)資本投入教育的積極性，分類界定民辦高校法人性質(zhì)、分類界定政府對(duì)民辦高校的資助與扶持義務(wù)，不僅有助于民辦高校的分類調(diào)整與規(guī)范，而且有助于我國(guó)高校類別結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。[6]應(yīng)該看到，不論是贊成分類管理的觀點(diǎn)，還是反對(duì)分類管理的觀點(diǎn)，都具有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

官方也對(duì)分類管理進(jìn)行了廣泛調(diào)研，邀請(qǐng)專家學(xué)者參加座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、投票等。實(shí)施分類管理得到了官方的認(rèn)可。這一階段的研究?jī)r(jià)值體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是全面系統(tǒng)對(duì)比了分類管理的利與弊。通過(guò)利弊比較，認(rèn)為實(shí)施分類管理是比合理回報(bào)更徹底、更深層次的改革，有利于激發(fā)社會(huì)資本的積極性，有利于厘清民辦高校的產(chǎn)權(quán)屬性、辦學(xué)機(jī)制、扶持舉措等，其有利的一面大于不利的一面。二是基本達(dá)成了分類管理更符合我國(guó)實(shí)際的共識(shí)。針對(duì)分類管理的爭(zhēng)論，大致可以分為三類：少數(shù)學(xué)者不贊成實(shí)施分類管理；部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該實(shí)施分類管理，但是當(dāng)前分類管理的時(shí)機(jī)尚不成熟；而大部分學(xué)者認(rèn)為實(shí)施分類管理更能促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。這些觀點(diǎn)凝聚了改革的共識(shí)，成為民辦高校分類管理改革的重要參考依據(jù)。三是為政策的制定奠定了基礎(chǔ)。在學(xué)術(shù)界基本形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，《規(guī)劃綱要》 中明確提出，“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”。自2008 年《規(guī)劃綱要》 起草小組提出分類管理的意見(jiàn)之后，這一條款被刪改多次，首次出現(xiàn)在國(guó)家正式的政策文件中。

3.“會(huì)不會(huì)” 實(shí)施分類管理：民辦高校分類管理試點(diǎn)（2011—2016 年）

分類管理的爭(zhēng)論在政策層面終于有了定論。時(shí)至今日，再去爭(zhēng)論教育本身是營(yíng)利還是非營(yíng)利，就像當(dāng)年?duì)幷撌袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)姓社姓資一樣，沒(méi)有意義。[7]政策明晰后，關(guān)鍵在于會(huì)不會(huì)推進(jìn)落實(shí)。在理念層面，民辦教育的分類應(yīng)遵循自愿和政府審核兩大原則。[8]借鑒理論成果與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，遵循穩(wěn)步推進(jìn)、尊重選擇、既往不咎、鼓勵(lì)公益、堅(jiān)持改革、和諧發(fā)展等原則來(lái)進(jìn)行民辦高校的分類管理。[9]在制度層面，民辦高校分類管理政策的目標(biāo)在于通過(guò)一系列的民辦高校管理政策工具和政策條款的實(shí)施，提高政策的針對(duì)性、合理性、有效性。[10]在實(shí)踐探索層面，2010 年，國(guó)務(wù)院將上海、浙江、廣東深圳、吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院（現(xiàn)已更名為吉林外國(guó)語(yǔ)大學(xué)）確定為民辦學(xué)校分類管理的試點(diǎn)，福建省也確定了6 所民辦高校作為試點(diǎn)學(xué)校。[11]廣東針對(duì)民辦教育地方性法規(guī)進(jìn)行了相應(yīng)修改。[12]吉林華僑外國(guó)語(yǔ)學(xué)院在明確非營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、強(qiáng)化辦學(xué)資金的監(jiān)管、提高管理信度、提升高校軟資本六個(gè)方面進(jìn)行了探索。[13]

可以說(shuō)，自2010 年民辦高校分類管理頂層制度設(shè)計(jì)明確以來(lái)，不論是相關(guān)研究論文、專著的數(shù)量，還是課題、研討會(huì)等數(shù)量，都取得了突破性進(jìn)展。第一，在構(gòu)建系統(tǒng)性、可操作的民辦高校分類管理配套制度研究中有所突破。民辦高校改革涉及的利益群體多、資金體量大、風(fēng)險(xiǎn)高，從政策目標(biāo)制定到政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要產(chǎn)權(quán)制度、稅收制度、管理制度、財(cái)政制度等一整套配套制度的配合。學(xué)術(shù)界針對(duì)不同的制度進(jìn)行了深入研究，為分類管理實(shí)踐提供了參考。第二，為 《民促法》 的修正提供了理論基礎(chǔ)。2016 年，新修正的 《民促法》 將分類管理從政策設(shè)計(jì)上升為法律制度，這離不開(kāi)學(xué)術(shù)界的研究探索與建言獻(xiàn)策。第三，總結(jié)了民辦高校分類管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。不論是理論支撐還是制度設(shè)計(jì)，其目標(biāo)仍是推動(dòng)民辦高校分類管理的實(shí)踐。自2010 年以來(lái)，有的地方從政策制修訂、具體實(shí)操等方面進(jìn)行了探索，學(xué)術(shù)界也對(duì)相關(guān)進(jìn)展進(jìn)行了研究，為從試點(diǎn)到全國(guó)全面實(shí)施提供了參考。

4.“有沒(méi)有” 實(shí)施分類管理：民辦高校分類管理全面執(zhí)行（2017 年至今）

新修正的 《民促法》 自2017 年9 月1 日起開(kāi)始施行，這意味著民辦高校分類管理從試點(diǎn)探索階段進(jìn)入全面推進(jìn)階段，學(xué)術(shù)界針對(duì)地方、高校推進(jìn)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的情況開(kāi)展了初步研究。首先，學(xué)術(shù)界關(guān)注地方政府配套政策制定的情況。全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門頒發(fā)了若干政策文件，形成了民辦高校分類管理的頂層設(shè)計(jì)。在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的指引下，地方省份因地制宜細(xì)化了民辦高校分類登記的關(guān)鍵要求，形成了地方的政策舉措。[14]通過(guò)聚類分析發(fā)現(xiàn)，雖然各省級(jí)政策相對(duì) “國(guó)務(wù)院三十條” 在文本結(jié)構(gòu)上調(diào)整顯著，但整體內(nèi)容上相似度較高，舉措的創(chuàng)新和突破有限。[15]其次，探討了分類管理政策執(zhí)行中遇到的困境。研究發(fā)現(xiàn)，分類管理政策體系尚未完善、執(zhí)行主體的作用需要進(jìn)一步激發(fā)、目標(biāo)群體對(duì)分類管理政策存在分歧、分類管理政策執(zhí)行缺乏良好的政策環(huán)境等阻礙了民辦教育分類管理的執(zhí)行。[16]特別是有學(xué)者關(guān)注到了民辦高校中比較特殊的獨(dú)立學(xué)院分類管理的問(wèn)題，指出分類管理為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)高校提出了新要求新挑戰(zhàn)，要么轉(zhuǎn)設(shè)為非營(yíng)利性，要么選擇轉(zhuǎn)設(shè)為營(yíng)利性，學(xué)校性質(zhì)不能再模糊不清、灰色運(yùn)行，必須涇渭分明，作出選擇。[17]再次，學(xué)術(shù)界分析了民辦高校分類管理的進(jìn)展情況。除少數(shù)捐資辦學(xué)的學(xué)校之外，大多數(shù)民辦高校既不敢登記為營(yíng)利性高校，又不愿登記為非營(yíng)利性高校。因而形成當(dāng)前大多數(shù)民辦高校處于觀望之中的尷尬局面。[18]此外，有學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注了分類管理執(zhí)行中教師權(quán)益的問(wèn)題。有的民辦高校教師反映在很多方面享受不到公辦高校教師的同等法律地位，讓政策內(nèi)容成為一紙空文。基于此，建議根據(jù)教師崗位特性制定相匹配的、切實(shí)可行的教師培訓(xùn)、人才流動(dòng)、獎(jiǎng)懲措施等配套制度文件，切實(shí)將民辦高校教師與公辦高校教師的同等法律地位落到實(shí)處。[19]

自新修正的 《民促法》 確立分類管理這一重大制度變革以來(lái)，學(xué)術(shù)界的研究?jī)r(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，研究了民辦高校分類管理的推進(jìn)情況。研究發(fā)現(xiàn)，自民辦高校分類管理全面推進(jìn)以來(lái)，進(jìn)展情況并不是十分順利，整體推進(jìn)緩慢。第二，歸納了民辦高校分類管理面臨的困境。這種困境并不是某一個(gè)方面的，而是系統(tǒng)性的。學(xué)術(shù)界歸納出包括制度、管理、招生、稅收等在內(nèi)的多重困境，如何克服這些困境仍是民辦高等教育改革面臨的重要課題。第三，為民辦高校分類管理推進(jìn)提供了建議。針對(duì)推進(jìn)過(guò)程緩慢、面臨的困境，學(xué)術(shù)界在政策執(zhí)行、高校落實(shí)等方面提出了有針對(duì)性的意見(jiàn)建議，為民辦高校分類管理的深入推進(jìn)提供了參考。

二、民辦高校分類管理研究的不足之處

1.分類管理推進(jìn)的制度研究多，實(shí)踐進(jìn)展跟蹤研究少

針對(duì)民辦高校分類管理的研究，從 “能不能” 到 “要不要”、從 “會(huì)不會(huì)” 到 “有沒(méi)有”，都與國(guó)家民辦教育重要制度的出臺(tái)緊密關(guān)聯(lián)。教育制度體現(xiàn)著國(guó)家的教育意志，引導(dǎo)著民辦高校分類管理的發(fā)展方向，在黨中央的部署下，全國(guó)人大制定、修訂了民辦教育的法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院及教育部等部門頒發(fā)了若干民辦教育政策文件，構(gòu)建了民辦高校分類管理的頂層設(shè)計(jì)。地方省份陸續(xù)頒發(fā)了相關(guān)的配套政策文件，形成了涉及民辦高校審批登記、產(chǎn)權(quán)歸屬、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政扶持、招生考試、市場(chǎng)監(jiān)管、投資融資等多個(gè)方面的分類管理制度。伴隨著民辦高校分類管理制度體系的構(gòu)建，學(xué)術(shù)界在民辦教育立法、修法、價(jià)值導(dǎo)向等方面展開(kāi)了大量卓有成效的研究，為民辦高校分類管理制度設(shè)計(jì)建言獻(xiàn)策。

在身處分類管理改革的新時(shí)代，外部制度環(huán)境的更新必然帶動(dòng)民辦教育理論要素的升華，這要求民辦教育理論工作者時(shí)刻秉持扎根實(shí)踐的理論自覺(jué)，用實(shí)踐檢視、完善中國(guó)民辦教育理論體系，為民辦教育理論話語(yǔ)權(quán)的確立不懈努力。[20]但是，分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)下針對(duì)民辦高校分類管理的實(shí)踐進(jìn)展研究相對(duì)較少。特別是自2017年分類管理全面實(shí)施以來(lái)，民辦高校分類管理到底進(jìn)展到什么程度，多少省份開(kāi)展了相關(guān)工作，多少省份進(jìn)展順利，多少省份在過(guò)渡期內(nèi)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，學(xué)術(shù)界對(duì)此研究較少。分析其中的原因，一方面，學(xué)術(shù)研究是有周期的，為了能夠及時(shí)將學(xué)術(shù)成果進(jìn)行發(fā)表，學(xué)術(shù)界往往會(huì)緊跟政策熱點(diǎn)開(kāi)展研究。對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行分析不難發(fā)現(xiàn)，在2003 年的 《民促法》、2010年的 《規(guī)劃綱要》 以及2016 年新修正的 《民促法》 頒布前后，學(xué)術(shù)界針對(duì)民辦高校分類管理的研究相對(duì)較多，論文數(shù)量均出現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，而后續(xù)跟蹤研究卻相對(duì)較少。另一方面，針對(duì)民辦高校分類管理推進(jìn)情況的調(diào)研相對(duì)較難?，F(xiàn)有的研究多以個(gè)案為主，包括對(duì)個(gè)體高校或個(gè)別省份的調(diào)研。因?yàn)獒槍?duì)分類管理小規(guī)模樣本的研究相對(duì)簡(jiǎn)單，但是涉及全國(guó)范圍的整體調(diào)研需要投入的不僅僅是時(shí)間精力，還需要各省、市、自治區(qū)大量人脈資源的支撐。相較于國(guó)家教育行政部門以一紙文件開(kāi)展工作調(diào)研而言，專家學(xué)者開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模、系統(tǒng)性的調(diào)研難度較大。但是，學(xué)術(shù)研究應(yīng)該克服困難，永攀高峰，除個(gè)案研究之外，還要持續(xù)、深入、全面地跟進(jìn)研究，通過(guò) “滾雪球式” 的方法拓展資源，開(kāi)展全國(guó)范圍的情況調(diào)查研究。

2.國(guó)外經(jīng)驗(yàn)歷史研究多，最新情況研究少

他山之石，可以攻玉。在推動(dòng)我國(guó)民辦高校分類管理的進(jìn)程中，學(xué)術(shù)界作了大量的比較研究，吸收借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)民辦高校分類管理政策制定、標(biāo)準(zhǔn)劃分、支持保障、規(guī)范發(fā)展等提供了借鑒。比如，在 “要不要” 實(shí)施分類管理爭(zhēng)論階段，研究了美國(guó)私立大學(xué)的起源、發(fā)展與現(xiàn)狀，分析了聯(lián)邦政府、州政府與私立大學(xué)的關(guān)系；[21]在“會(huì)不會(huì)” 實(shí)施分類管理階段，選取了美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、澳大利亞、日本五個(gè)國(guó)家為代表開(kāi)展研究，結(jié)果表明雖然五個(gè)國(guó)家的私立學(xué)校分類管理系統(tǒng)特點(diǎn)鮮明，但在回應(yīng)市場(chǎng)需求、激發(fā)私營(yíng)活力、完善私立教育管理體系方面，致力于制定差別化的支持政策；[22]在“有沒(méi)有” 實(shí)施分類管理階段，借鑒美國(guó)高等教育投資政策的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)制定政策要關(guān)注弱勢(shì)群體、注重公平性、引導(dǎo)資金來(lái)源多元化以及政策體系要具有完整性等特點(diǎn)；[23]同時(shí)，營(yíng)利性大學(xué)的代表阿波羅教育集團(tuán)真正發(fā)揮了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，擴(kuò)大了其辦學(xué)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。[24]

誠(chéng)然，我國(guó)民辦高校投資辦學(xué)的發(fā)展道路與西方捐資辦學(xué)的發(fā)展道路不同，照搬照抄國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯然會(huì)南橘北枳，甚至有可能帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。但是，歷史上國(guó)外一些好的經(jīng)驗(yàn)確實(shí)促進(jìn)了我國(guó)民辦高校分類管理的發(fā)展。兼聽(tīng)則明，偏信則暗，民辦高校分類管理比較研究?jī)r(jià)值的重要性不言而喻。通過(guò)對(duì)近幾年文獻(xiàn)的分析，目前對(duì)國(guó)外私立高等教育研究的論文數(shù)量較少，對(duì)國(guó)外營(yíng)利性或非營(yíng)利高校發(fā)展的跟蹤研究不多，這值得引起學(xué)術(shù)界的反思。在我國(guó)民辦高校分類管理推進(jìn)緩慢的形勢(shì)下，有必要加強(qiáng)國(guó)際比較研究，研判國(guó)際私立高等教育發(fā)展的趨勢(shì)，為我國(guó)民辦高校發(fā)展提供參考。此外，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要注意從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，扎根中國(guó)大地辦教育。

3.質(zhì)性研究多，實(shí)證研究少

任何一項(xiàng)研究都離不開(kāi)研究方法的支撐。從某種意義上說(shuō)，沒(méi)有研究方法的科學(xué)研究是不存在的，不使用研究方法，研究就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。針對(duì)民辦高校分類管理的研究，采用歸納和演繹、分析和概括等方法對(duì)理論和政策的思辨研究較多，針對(duì)個(gè)體高校、個(gè)別省域的案例分析較多，如民辦高校分類管理的思考、民辦高等教育發(fā)展的若干重要問(wèn)題、民辦高校分類管理的風(fēng)險(xiǎn)、吉林華僑外國(guó)語(yǔ)學(xué)院案例等。但是，質(zhì)性研究缺乏數(shù)據(jù)支撐，難以為宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)。反觀定量研究的文獻(xiàn)不多，其中比較有代表性的更是鳳毛麟角。比如，通過(guò)對(duì)全國(guó)29 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行問(wèn)卷和訪談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)舉辦者辦學(xué)回報(bào)和剩余財(cái)產(chǎn)分配、非營(yíng)利性民辦學(xué)校扶持和監(jiān)管、營(yíng)利性民辦學(xué)校獲取捐助和融資、師生權(quán)益保障這四個(gè)問(wèn)題是業(yè)界分類管理推進(jìn)的難點(diǎn)；[25]針對(duì)陜西省民辦學(xué)校分類管理進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)47.4%的決策者內(nèi)心最真實(shí)的訴求是選擇營(yíng)利性，36.0%的決策者選擇非營(yíng)利性但通過(guò)其他方式獲得收益，11.7%的決策者選擇非營(yíng)利性不獲取任何回報(bào)，另有4.9%的決策者選擇轉(zhuǎn)讓學(xué)?；蚪K止辦學(xué)，就此退出。[26]在今后的研究中，可以加強(qiáng)量化研究，從而更加科學(xué)地揭示民辦高校分類管理發(fā)展的規(guī)律、預(yù)測(cè)發(fā)展的趨勢(shì)。

三、民辦高校分類管理研究未來(lái)展望

黨的二十大為民辦教育改革發(fā)展提出了新精神、新方向。在未來(lái)研究中，學(xué)術(shù)界要結(jié)合新要求，對(duì)民辦高校分類管理出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況、新制度，展開(kāi)豐富而獨(dú)具特色的學(xué)術(shù)研究，推動(dòng)相關(guān)精神的貫徹落實(shí)。

1.加強(qiáng)推進(jìn)情況調(diào)查研究，助力分類管理政策執(zhí)行

新修正的 《民促法》 實(shí)施以來(lái)，民辦高校分類管理的實(shí)際進(jìn)展并不是十分順利。除了廣東、遼寧、天津等省份外大部分省份都設(shè)置了過(guò)渡期，把民辦高校完成重新登記的期限設(shè)置在2021 年到2023 年之間。將現(xiàn)有民辦學(xué)校重新登記的過(guò)渡期規(guī)定為5 年左右是合理的。[27]但從實(shí)施的總體情況來(lái)看，已經(jīng)臨近或者超過(guò)過(guò)渡期完成民辦高校分類管理的省份并不多。這表明針對(duì)民辦高校改革發(fā)展方向預(yù)測(cè)的難度之大，今后要在充分認(rèn)識(shí)研究難度的基礎(chǔ)上，針對(duì)民辦高校分類管理進(jìn)行長(zhǎng)期、持續(xù)和深入的探索，特別是要針對(duì)推進(jìn)過(guò)程中存在的困境，如營(yíng)利性與非營(yíng)利性屬性轉(zhuǎn)換、清產(chǎn)核資費(fèi)用負(fù)擔(dān)、資產(chǎn)過(guò)戶稅費(fèi)征繳、土地保障等問(wèn)題開(kāi)展深入研究，分析背后深層次的原因，尋找加快推進(jìn)分類管理的有效對(duì)策，為制度的執(zhí)行提供參考。

2.加強(qiáng)政策評(píng)估研究，助力分類管理政策完善

在不同的研究階段，學(xué)術(shù)界對(duì)民辦高校分類管理政策的研究不可謂不多，為政策的制定、執(zhí)行、修訂提出了很多建設(shè)性的建議。但是通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的分析，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)民辦高校分類管理相關(guān)政策評(píng)估反思的研究相對(duì)較少。民辦高校分類管理政策涉及舉辦者、管理者、學(xué)生、教師等多方利益，隨著環(huán)境的發(fā)展變化，民辦高校分類管理政策的價(jià)值導(dǎo)向、實(shí)施過(guò)程、階段性成效、政策缺陷等需要進(jìn)行及時(shí)修改和完善，這就離不開(kāi)對(duì)政策的評(píng)估。目前，比較常用的評(píng)估方法有前后對(duì)比法、對(duì)象評(píng)定法、專家判斷法等。值得注意的是，每種政策評(píng)估方法都不是萬(wàn)能的，評(píng)估一項(xiàng)政策，從一方來(lái)看，有可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；但從其他方面來(lái)看，有可能引發(fā)很多潛在的問(wèn)題。因此，針對(duì)民辦高校辦學(xué)營(yíng)利與非營(yíng)利的不同目的，要組合運(yùn)用多種政策評(píng)估方法，按照 “評(píng)估—反饋—優(yōu)化” 的流程，針對(duì)黨的二十大提出的引導(dǎo)規(guī)范的新精神，對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行全面、系統(tǒng)評(píng)估，為引導(dǎo)規(guī)范民辦高校發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)國(guó)外比較研究，助力制定符合中國(guó)實(shí)際的制度保障體系

當(dāng)前，民辦高校分類管理已進(jìn)入 “深水區(qū)”，涉及的改革 “牽一發(fā)而動(dòng)全身”，推進(jìn)過(guò)程中需要考慮和兼顧各方利益。從我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展歷程來(lái)看，民辦高校是在資源高度短缺、外部環(huán)境充滿不確定性、借鑒國(guó)外制度體系的背景下發(fā)展起來(lái)的，面對(duì)不同利益主體之間的博弈，仍需要借鑒國(guó)外私立高等教育改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是要結(jié)合扎根中國(guó)大地辦教育的背景，取其精華去其糟粕，引入適合我國(guó)民辦高校的改革方案。其中，制度保障體系的重要性不言而喻。比如，美國(guó)對(duì)私立高校實(shí)行二元分類的管理政策，同時(shí)在50 個(gè)州對(duì)私立高校的管制有明確的法律規(guī)定，各自獨(dú)具特色。[28]反觀我國(guó)，民辦高校分類管理的制度保障體系仍存在不完善之處，針對(duì)如何構(gòu)建包括法律法規(guī)、政策文件、內(nèi)部制度在內(nèi)的系統(tǒng)性制度體系還有很多問(wèn)題值得探討。例如，在民辦高校分類管理的法律法規(guī)方面，未來(lái)的研究要加強(qiáng)對(duì)國(guó)外私立教育法律制度持續(xù)、深入的研究，全面呈現(xiàn)私立教育法律制度的價(jià)值定位、功能特征等，在比較研究中提煉適合我國(guó)法律制度的體系。再如，關(guān)于民辦高校分類管理的政策文件，目前學(xué)術(shù)界針對(duì)編制、財(cái)政、稅務(wù)、土地、物價(jià)等配套政策的研究還不夠全面，今后可參考借鑒國(guó)外好的做法，加強(qiáng)我國(guó)新舊制度銜接、政策操作細(xì)節(jié)、配套政策等方面的研究。此外，可以加強(qiáng)對(duì)國(guó)外高校章程、學(xué)生管理、教師管理等內(nèi)部制度的研究，更多地關(guān)注國(guó)外高校如何滿足利益相關(guān)者的訴求，特別是教師和學(xué)生的權(quán)益保障，借鑒國(guó)外高校內(nèi)涵式發(fā)展的做法，助力我國(guó)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展。

4.加強(qiáng)實(shí)證研究，助力提升研究成果的應(yīng)用價(jià)值

針對(duì)當(dāng)前民辦高校分類管理質(zhì)性研究多、量化研究少的現(xiàn)狀，要吸收使用多樣化的研究方法，深化研究分類管理推進(jìn)面臨的突出矛盾。比如，“有沒(méi)有” 實(shí)施分類管理已經(jīng)成為當(dāng)前的重要問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將研究問(wèn)題放在社會(huì)發(fā)展的大背景中進(jìn)行考量，放在引導(dǎo)規(guī)范的大趨勢(shì)中進(jìn)行考量，在研究各省市推進(jìn)民辦高校分類管理的情況時(shí)投入更多的精力。通過(guò)實(shí)證研究、量化分析，全面呈現(xiàn)民辦高校分類管理面臨的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，提供更多可參考的、更加科學(xué)化的實(shí)證數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考推進(jìn)民辦高校分類管理的對(duì)策建議。具體而言，民辦高校分類管理是實(shí)操性很強(qiáng)的研究問(wèn)題，相關(guān)學(xué)術(shù)研究不能僅僅從學(xué)理上、法律法規(guī)上進(jìn)行研究探討，目前需要更多具有應(yīng)用價(jià)值、便于操作的對(duì)策建議，需要一些實(shí)際效果很好、便于操作的地方改革創(chuàng)新舉措。特別是要進(jìn)行分類研究，針對(duì)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類民辦高校的分類管理，提出分類扶持、分類監(jiān)管的具體舉措?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著學(xué)術(shù)界投入更多的研究精力，聚焦更加精準(zhǔn)的研究主題，未來(lái)民辦高校分類管理在理論上、政策上、實(shí)踐上將取得更多優(yōu)秀的學(xué)術(shù)成果，引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展，推動(dòng)民辦高校分類管理改革，助力民辦教育向更高質(zhì)量發(fā)展。