林地征占用工作存在的問(wèn)題及優(yōu)化策略

汪艷云

（廣西賀州市富川瑤族自治縣麥嶺木材檢查站，廣西 賀州 542700）

0 引言

縱觀整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，我國(guó)針對(duì)林地資源的需求量一直處于較高狀態(tài)，但在自然災(zāi)害、工程建設(shè)等因素影響下，非林地面積逐步提升。相關(guān)部門針對(duì)林地資源發(fā)展提出了明確要求，即做到林地面積和森林覆蓋率“雙增長(zhǎng)”。因此，相關(guān)部門針對(duì)征占用林地設(shè)置了限額管理策略，這也讓林地保護(hù)壓力逐步提升。如何構(gòu)建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)，加大對(duì)林地資源的保護(hù)力度，是各級(jí)政府及相關(guān)部門需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

1 林地征占用基本概念界定

1.1 林地的概念

林地主要指某地塊中存在天然林、次生林以及人工林覆蓋，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)林、防護(hù)林等苗圃。根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》中對(duì)林地的解釋，林地的郁閉度數(shù)值在0.2 以上，且包含相應(yīng)的喬木林地、竹林地等內(nèi)容，或者相關(guān)部門通過(guò)規(guī)劃，獲得的宜林地等，皆可以被稱之為林地。

1.2 林地征用的概念

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》明確規(guī)定，為了更好維護(hù)公共利益需求，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章制度中可以征收集體所有土地和單位以及個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)。一般來(lái)說(shuō)，土地概念中同樣包含林地，所以說(shuō)，林地征用主要指由于建設(shè)工程等方面的需要，對(duì)所需林地進(jìn)行征收，該過(guò)程需要嚴(yán)格遵循相關(guān)程序內(nèi)容，將集體林地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，之后變化林地的實(shí)際用途。經(jīng)過(guò)該過(guò)程之后，林地所有權(quán)以及用途會(huì)出現(xiàn)明顯變化，最終所有權(quán)也變換成國(guó)家。林地征用屬于是政府部門的強(qiáng)制行為，但相關(guān)部門要依法給予相關(guān)單位、個(gè)人對(duì)應(yīng)的賠償金，這其中包括林木補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等，避免被征地農(nóng)民后續(xù)生活不能繼續(xù)維持，保護(hù)其相關(guān)合法權(quán)益。從政府征地整體角度來(lái)說(shuō)，具備明顯的范圍限制，除非與國(guó)防建設(shè)、公益建設(shè)等領(lǐng)域相關(guān)，否則不能隨意占用集體林地[1]。

1.3 林地占用的概念

所謂林地占用，主要指建設(shè)工程需要在林地范圍內(nèi)開(kāi)展，但不需要將林地所有權(quán)改變，只是賦予林地新的用途，將原本的林地土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地。其中，常見(jiàn)形式有城鄉(xiāng)建設(shè)占用集體林地等。相比之下，林地占用的范圍十分廣泛，除了征用外，其他形式均可以視為占用，對(duì)應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)不同，最終確定最佳的林地應(yīng)用形式。

2 新形勢(shì)下林地征占用分析

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，很多領(lǐng)域?qū)ν恋氐男枨罅看蠓嵘?，需要通過(guò)不斷征用土地來(lái)維持自身的全面發(fā)展。尤其是在一些省份之中，對(duì)于大型工程建設(shè)的重視度越來(lái)越高，很多工程項(xiàng)目先后落地，征用的土地?cái)?shù)量也較往年有所提升。受此影響，我國(guó)林地管理與保護(hù)工作壓力越來(lái)越明顯，稍有不慎，便會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)破壞，不利于可持續(xù)發(fā)展。除此之外，從我國(guó)各地林地管理工作開(kāi)展情況來(lái)看，缺陷問(wèn)題數(shù)量依舊很多。例如，在水利水電工程、公路等項(xiàng)目修建上，導(dǎo)致很多林地資源被占用，及時(shí)一些區(qū)域林地資源較多，但依舊會(huì)對(duì)整個(gè)林地系統(tǒng)產(chǎn)生損害。更為重要的是，我國(guó)相關(guān)法律觀念建設(shè)并不深入，再加上利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致其林地管理無(wú)法按照相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行。從20 世紀(jì)末開(kāi)始，我國(guó)很多區(qū)域的林地占用問(wèn)題開(kāi)始突顯。以新疆為例，庫(kù)車縣土地管理單位濫用林地面積曾經(jīng)高達(dá)700hm2，具體征占用林地用途如圖1 所示。在此過(guò)程中，很多地區(qū)針對(duì)林地占用的賠償資金無(wú)法及時(shí)到位，導(dǎo)致部分人民群眾自身利益受到影響，甚至還會(huì)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。該縣2017—2021 年征占用林地?cái)?shù)量如表1 所示。

表1 2017—2021 年征占用林地?cái)?shù)量

圖1 征占用林地具體用途分布情況

3 林地征占用工作中存在的問(wèn)題

3.1 相關(guān)人員對(duì)林地認(rèn)知存在不足

雖然我國(guó)針對(duì)林地征占用管理出臺(tái)了很多法律法規(guī)政策，但卻沒(méi)有進(jìn)行深度宣傳，導(dǎo)致部分群眾以及相關(guān)工作人員未能對(duì)林地有更加深入的認(rèn)知，片面認(rèn)為荒山、灌木林等并不在林地的概念范圍內(nèi)。因此，在該類林地占用上，沒(méi)有按照具體要求辦理林地占用手續(xù)，進(jìn)而引發(fā)非法占用林地情況。與此同時(shí)，一些地方政府部門為了提升項(xiàng)目工程進(jìn)度，手續(xù)辦理上盡可能簡(jiǎn)潔，也沒(méi)有按照具體規(guī)定要求對(duì)手續(xù)進(jìn)行完善，便直接開(kāi)工，后續(xù)利用處罰手續(xù)辦理來(lái)彌補(bǔ)之前的不足。即使相關(guān)手續(xù)在后續(xù)能夠補(bǔ)辦，但違規(guī)占用林地的事實(shí)無(wú)法改變[2]。

3.2 征占林地管理難度較大

林地征占用過(guò)程中，主要是為了滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者是社會(huì)建設(shè)需求，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容具備明顯的分散性特點(diǎn)，這也為監(jiān)管工作開(kāi)展帶來(lái)巨大壓力。如果是政府部門批次用地，或者是房屋、道路建設(shè)用地等，可采取一次性規(guī)劃和實(shí)施，監(jiān)管難度并不高。但部分企業(yè)的所處區(qū)域具備偏遠(yuǎn)性特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)過(guò)程中，企業(yè)采取的開(kāi)發(fā)模式以梯級(jí)、滾動(dòng)等開(kāi)發(fā)形式為主，還會(huì)在其中引入大量現(xiàn)代化機(jī)械設(shè)備，開(kāi)發(fā)速度極快，監(jiān)管工作開(kāi)展上容易受到地理、時(shí)間等限制，很難確保監(jiān)管工作的及時(shí)性和有效性。

3.3 容易受到行政干預(yù)影響

自我國(guó)制定“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度得到了提升，但在該過(guò)程中，很多地方政府沒(méi)有將經(jīng)濟(jì)建設(shè)與林業(yè)資源保護(hù)工作聯(lián)系在一起，無(wú)法制定合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，只是注重短期經(jīng)濟(jì)利益，為了取得更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，甚至還會(huì)選擇破壞林業(yè)資源。還有一些區(qū)域以功利性心態(tài)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以工程建設(shè)、市政建設(shè)等內(nèi)容為主，爭(zhēng)取更多的林地征占用資源，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)管操作執(zhí)行時(shí)，不能發(fā)揮出自身的監(jiān)管價(jià)值，原本在法律保護(hù)范圍內(nèi)的林地資源直接被征占。還有一些地方政府在林地征占用審批方面，具備明顯的形式化特點(diǎn)，甚至還會(huì)將審批流程忽略，讓林地征占用問(wèn)題越來(lái)越明顯。受此影響，大量林地資源流失，林地面積大幅下滑，進(jìn)而導(dǎo)致后續(xù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)法處于可持續(xù)狀態(tài)。

3.4 項(xiàng)目“化整為零”情況比較常見(jiàn)

從相關(guān)規(guī)定角度來(lái)說(shuō)，如果遇到建設(shè)項(xiàng)目使用林地情況，建設(shè)單位需要通過(guò)申請(qǐng)，辦理相關(guān)審批手續(xù)，在此過(guò)程中，同一個(gè)項(xiàng)目不能分成幾個(gè)子項(xiàng)目分開(kāi)申請(qǐng)。但從實(shí)際操作角度來(lái)說(shuō)，很多地位會(huì)采取“鉆空子”的策略，利用“控制工期的單位工程”為名頭，把“非控制工期的單位工程”事先進(jìn)行申請(qǐng)，獲得林地征占用資格。與此同時(shí)，針對(duì)一些“化整為零”項(xiàng)目，往往同樣具備相關(guān)部門頒發(fā)的批準(zhǔn)文件，用以證明立項(xiàng)的合法性和合規(guī)性，受此影響，林業(yè)行政主管部門審核難度大幅提升，很難保證相關(guān)工作能夠順利進(jìn)行[3]。

3.5 林地征占用不具備充分的制度依據(jù)

現(xiàn)階段，我國(guó)林地資源征占用不合理情況依舊存在，相關(guān)部門為了抑制該類情況出現(xiàn)，出臺(tái)了很多規(guī)章制度，但所取得的效果十分有限，讓林地非法征占用情況無(wú)法得到抑制。由于林地征占用相關(guān)的法制依據(jù)不夠完善，更沒(méi)有打造新的法律法規(guī)體系，相應(yīng)的林地管理效果很難達(dá)到最佳狀態(tài)。在各項(xiàng)政策內(nèi)容落實(shí)方面，主要作用就是對(duì)林地資源進(jìn)行監(jiān)督，卻無(wú)法將征占用問(wèn)題全面解決，致使相關(guān)制度內(nèi)容的完善度受到影響。

4 林地征占用工作的具體優(yōu)化策略

4.1 加大林地資源宣傳教育力度

從我國(guó)林地資源征占用問(wèn)題角度來(lái)說(shuō)，發(fā)展思想是很多問(wèn)題出現(xiàn)的根源所在，想要將林地征占用問(wèn)題全面解決，相關(guān)部門應(yīng)從思想角度著手，保證林地資源管理者對(duì)具體林地資源應(yīng)用有一個(gè)正確認(rèn)知，并強(qiáng)化對(duì)該項(xiàng)資源管理的重視程度。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)制定與林地資源征占用相關(guān)的監(jiān)督和管理制度，以國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)廣大人民群眾意識(shí)到林業(yè)保護(hù)能夠?yàn)樽陨韼?lái)哪些好處，讓人民能夠自覺(jué)遵守相關(guān)制度要求。另外，還要提升群眾的認(rèn)知，在內(nèi)心產(chǎn)生對(duì)林地資源的保護(hù)觀念，規(guī)避非法征占用林地現(xiàn)象。

4.2 加大林地資源監(jiān)督管理力度

為了確保我國(guó)林地資源利用率處于較高水平，強(qiáng)化林地征占用問(wèn)題的管理力度，相關(guān)部門應(yīng)做好各項(xiàng)征地環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理工作，并以此為基礎(chǔ)，保證各級(jí)政府能夠在監(jiān)督管理上制定新的策略，強(qiáng)化自身監(jiān)督管理能力。針對(duì)林地資源管理，各級(jí)政府需要負(fù)主要管理責(zé)任，加大對(duì)非法征占用林地行為的懲處力度。地方政府部門還要與基層單位建立密切交流和合作機(jī)制，激發(fā)人民群眾的輔助監(jiān)督效果，鼓勵(lì)更多民眾參與到林地保護(hù)工作之中，一旦發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，應(yīng)立即向有關(guān)部門舉報(bào)，對(duì)于表現(xiàn)積極的人民群眾，應(yīng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，只有這樣，才能激發(fā)他們的監(jiān)督熱情，構(gòu)建起良好的林地征占用環(huán)境。在全面參與的幫助下，管理責(zé)任也能得到明確，突出我國(guó)林地資源管理成效[4]。

4.3 制定完善的林地征占用行政管理機(jī)制

林地資源行政保護(hù)管理機(jī)制設(shè)定，屬于是該類問(wèn)題解決的重要環(huán)節(jié)之一。在我國(guó)，大多數(shù)地方林地資源保護(hù)機(jī)制均需要得到完善，并打造獨(dú)立的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)林地應(yīng)用情況，制定完善的林地資源保護(hù)流程，讓林地保護(hù)機(jī)制能夠展示出好的保護(hù)作用。為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)做好行政工作人員培訓(xùn)，賦予相關(guān)管理者正確的工作理念，強(qiáng)化自身專業(yè)能力，引導(dǎo)其領(lǐng)悟更多與林業(yè)資源管理相關(guān)的政策、法律等內(nèi)容，打造全新的林地資源考核制度，確保所有在崗人員都能認(rèn)真履行自身職責(zé)，突出林地資源監(jiān)督程序的完善性。另外，相關(guān)部門還需要建立合理的獎(jiǎng)罰體系，重點(diǎn)打擊非法征占用林地行為，針對(duì)那些為林地資源做出貢獻(xiàn)的人員，要給予獎(jiǎng)勵(lì)，只有這樣，才能激發(fā)其他工作人員的工作熱情。該項(xiàng)工作在執(zhí)行上，也可以將新的技術(shù)手段引入其中，依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，做到對(duì)林地資源的全面監(jiān)督和管理。在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)幫助下，林地征占用工作的監(jiān)督管理效率能夠得到提升，在不破壞原有林地資源平衡的前提下，做到經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

4.4 適當(dāng)放寬林地使用審批權(quán)限

為了更好的開(kāi)展森林資源管理工作，保證該項(xiàng)資源始終處于合理應(yīng)用狀態(tài)，相關(guān)部門可以對(duì)《占用征用林地審核審批管理方法》進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，建立新的審批程序，重點(diǎn)對(duì)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，適當(dāng)放寬林地審批權(quán)限，將林地定額管理作用展示出來(lái)。通過(guò)對(duì)林地定額指標(biāo)的逐級(jí)分解，能夠讓當(dāng)?shù)卣c林業(yè)部門有更多交流機(jī)會(huì)，以自身區(qū)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型為導(dǎo)向，制定合理的發(fā)展計(jì)劃，并做到統(tǒng)籌調(diào)配，確保林地定額指標(biāo)能夠展示出來(lái)，做到合理控制和應(yīng)用，確保林地用途能夠得到有序管制。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)林地使用審批權(quán)限放寬后，林地審批效率能夠進(jìn)一步提升，并呈現(xiàn)出更高的林業(yè)行政許可效率，規(guī)避少批多占等問(wèn)題出現(xiàn)[5]。

4.5 注重部門之間的協(xié)調(diào)與合作

針對(duì)林地征占用工作問(wèn)題的解決，各部門之間應(yīng)做到密切合作。林業(yè)部門作為主管部門，應(yīng)積極與礦產(chǎn)、招商等部門進(jìn)行交流，開(kāi)展與林業(yè)資源相關(guān)的跟蹤服務(wù)。當(dāng)項(xiàng)目落實(shí)后，還要與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，為其提供政策咨詢等服務(wù)內(nèi)容，引導(dǎo)其他部門了解與林地征占用相關(guān)的法律規(guī)章制度，讓與招商引資相關(guān)的林地征占用手續(xù)更加完善。更為重要的是，在具體林地征占用工程項(xiàng)目審批上，相關(guān)人員應(yīng)做好山林權(quán)證查驗(yàn)工作，避免出現(xiàn)山林權(quán)屬不清等問(wèn)題，在沒(méi)有設(shè)定相關(guān)法律依據(jù)前，不得開(kāi)展任何審批操作。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中，林地屬于是不可或缺的重要組成部分，尤其是在環(huán)境保護(hù)上，其作用和效果十分明顯。為了確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門不能因?yàn)檠矍袄嫒奚值兀謽I(yè)管理機(jī)構(gòu)也要盡可能提升執(zhí)法力度，設(shè)定明確的“生態(tài)紅線”，對(duì)林業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前行創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。