國有企業(yè)實行全面預算管理的效用和要點

何靜園

20世紀初以來，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，國有企業(yè)實行了體制改革，走上了自主經(jīng)營、自負盈虧的市場化道路。近年來，多地國資部門發(fā)布了深化國企改革力度，促進國企高質量發(fā)展的相關文件。國有企業(yè)在經(jīng)濟形勢浪潮的沖擊下，逐步引進各種先進的管理工具，以期能夠激活和挖掘國有企業(yè)的潛力。盡管如此，相比其他企業(yè)，國有企業(yè)還是存在競爭性小甚至是壟斷性（如水、電、氣等公用事業(yè)）、風險低、效益平穩(wěn)、增長動力不足等特點，本文針對國有企業(yè)的特點，闡述其實行全面預算管理的效用和要點。

全面預算是一種全員參與、全過程、全覆蓋的現(xiàn)代化管理模式，把企業(yè)的戰(zhàn)略目標平鋪分解至預算年度的投、融資和日常經(jīng)營活動中去，通過合理調配資源，和業(yè)務、部門之間的高度協(xié)同來確保企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，對戰(zhàn)略目標的落地、提高國有企業(yè)財務管理水平，完善企業(yè)制度建設有著深遠的影響。但國有企業(yè)在實施過程中，需結合市場和公司實情，做好調研，循序漸進，切忌生搬硬套，揠苗助長。

一、國有企業(yè)實行全面預算管理的效用

（一）激發(fā)企業(yè)發(fā)展?jié)撃埽ζ髽I(yè)的戰(zhàn)略目標實現(xiàn)

在國有企業(yè)改革日益深化的經(jīng)濟時代，“上級兜底”和“干好干壞一個樣”的傳統(tǒng)思想已然成為國有企業(yè)向前發(fā)展的一大障礙，這也是各級國資部門要求國有企業(yè)制定階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，實行年度預算指標考核的重要原因之一。

戰(zhàn)略規(guī)劃目標是企業(yè)發(fā)展的導向和動力，其實現(xiàn)需從人、財、物等方面在規(guī)劃期間進行鋪排，細化為一個個能落地實施的小目標。因此，全面預算工作應將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃分解至每年的全面預算計劃中（覆蓋周期以未來3年為宜），并漸進地給執(zhí)行單位增加難度和壓力，使企業(yè)經(jīng)歷“躺平式”狀態(tài)至踮起腳尖方能夠著目標、要奮力起跳才能達到目標等一系列的沖擊、改變，其技術、管理和市場開拓等多方面的潛能亦將被逐步激發(fā)。

（二）有利于合理配置資源，促進企業(yè)效益最大化

立足于可持續(xù)發(fā)展角度，對于社會整體、國家或是企業(yè)均需將可持續(xù)發(fā)展視為推動自身發(fā)展的長遠奮斗目標。由于各種資源總量是相對有限的，資源分布是分散的，企業(yè)想要實現(xiàn)可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，需不斷提高資源的使用率。全面預算管理工作的開展能使決策層全方面、多角度掌握各業(yè)務板塊的市場環(huán)境、企業(yè)當前的可用資源，以及管理人員的適配性等，例如市場競爭化業(yè)務板塊的管理人員是否熟悉行業(yè)政策，具備開拓進取、敢為人先的精神及豐富的人脈資源，費用額度是否足以支撐其積極對外拓展；相對穩(wěn)定或需弱化的業(yè)務板塊成本是否得到控制，管理人員的謹慎性和風險意識是否滿足要求等。如此，決策層便能通盤考慮整體格局，敲定可行性較高的預算方案，促使有限資源發(fā)揮最大化的作用，提高國有企業(yè)的核心競爭力。另外，受環(huán)境的動態(tài)化和企業(yè)生命周期演變影響，國有企業(yè)應該立足于自身具體情況，對戰(zhàn)略發(fā)展目標、資源配置情況等同步進行對應調整。

（三）提升內部控制管理，反哺高質量發(fā)展

企業(yè)在市場中的競爭不再只是單純的外部競爭，還表現(xiàn)在內部管理質量、管理水平等方面的競爭。推動國有企業(yè)內部管理水平和質量提高，能夠為企業(yè)運營管理的有序性、規(guī)范性給予強有力的支持，處理好企業(yè)未來發(fā)展的“后顧之憂”，不斷鞏固外部競爭所依賴的內部基礎條件。

首先，企業(yè)的每個部門，甚至每位員工均是全面預算工作的參與者，可提高員工對實現(xiàn)公司預算目標、戰(zhàn)略規(guī)劃的責任感，為提高企業(yè)內部管理質量提供良好的人文環(huán)境；其次，全面預算工作是公司資源配置的重要依據(jù)，為使有限的資源配置放在最有利的地方，企業(yè)務必重新梳理各子分公司和職能部門的業(yè)務流程，刪減冗余、精簡要點、完善不足；再次，各細分單元為爭取資源或者在資源有限的情況下達到預算目標，亦會不斷自我審視、自我提升；最終，國有企業(yè)的內部控制將得到全方位的提高，逐步向現(xiàn)代化、市場化的方向發(fā)展，在國企改革浪潮中立于不敗之地。

（四）促進業(yè)財融合，提高財務管理水平

鑒于業(yè)務部門提供的預算數(shù)據(jù)最終會匯總至財務部形成財務報表供管理層決策，財務部在全面預算工作中發(fā)揮著穿針引線、承前啟后的統(tǒng)籌作用。尤其是在全面預算工作尚未成熟的初期，協(xié)助提供歷史數(shù)據(jù)和向業(yè)務部門普及財務基礎知識對于財務部來說，責無旁貸。這就要求財務人員具備較強的溝通協(xié)調能力和服務意識，深入了解業(yè)務流程，理清思路后耐心向業(yè)務部門解釋預算編制原則以及各費用項目的核算內容，引導他們提供準確、合理的預算數(shù)據(jù)，提高匯總合并效率，即使預算更有利于管理層決策和促進目標實現(xiàn)，同時也建立了財務部和業(yè)務部門溝通的良性循環(huán)，財務管理水平更上一個臺階。

（五）加強成本管控，釋放利潤空間

國有企業(yè)一般經(jīng)營的是市政基礎設施和民生工程，收入來源相對穩(wěn)定，深化改革之前的成本管控理念較為薄弱，手段欠缺，或多或少存在放任自由甚至鋪張浪費的現(xiàn)象。在面臨利潤考核壓力的時候，企業(yè)勢必從成本抓起，通過控制預算外開支、生產成本標準化管控、技術改造和創(chuàng)新等方式達到降本增效的目的。

（六）為企業(yè)和部門業(yè)績考核提供依據(jù)

為落實戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)高質量的穩(wěn)步增長，上級單位往往會設定多維度的考核目標來衡量業(yè)績?？己诵柽m當搭配定性和定量指標，否則難以獲得客觀、公正的考核結果，而經(jīng)管理層決策、上下有效溝通的全面預算數(shù)據(jù)正好為業(yè)績考核提供了可靠的量化標準，業(yè)績考核可謂是全面預算目標落地的有效督促手段。

二、國有企業(yè)實行全面預算管理的要點

（一）管理層高度重視和大力支持

由于全面預算需要各執(zhí)行單位根據(jù)歷史數(shù)據(jù)以及經(jīng)濟形勢動態(tài)對未來的業(yè)務進行預測，需要耗費一定的時間和精力，且最終輸出部門是財務部，容易導致其他部門和單位出現(xiàn)預算是財務部工作的錯誤觀念，從而遭到部分管理層的漠視而流于形式。

管理層應該高瞻遠矚，領悟到全面預算在國有企業(yè)改革中的指揮棒作用，樹立預算決策機構的權威，對全面預算工作予以高度重視和大力支持。有了管理層的重視，企業(yè)上下才能從思想上提高認識，行動上提高執(zhí)行力，確保預算工作的嚴肅性和上傳下達的效率。

（二）對各種性質的預算指標和業(yè)務板塊采取不同預算編制流程

對于大部分的預算指標，可以采用上下結合、分級編制、逐級匯總的編制流程。首先上級單位先結合戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃給子、分公司設定大方向原則，如年度內需要完成的重點工作、銷售量和生產成本、營業(yè)收入和職工薪酬的匹配性變動，關鍵費用的控制幅度等；然后預算執(zhí)行單位按照上述原則提交預算方案初稿；接著上級單位從整體利益最大化的角度出發(fā)，對執(zhí)行單位的預算方案進行審議。經(jīng)過多次的上下溝通和協(xié)調，最終得出具備可操作性且有利于企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的預算方案定稿。

對于類似三公經(jīng)費的預算指標，存在較高的可控性和敏感性，可由上級單位直接分配額度，并安排監(jiān)察審計部門對該類指標從預算編制到落實執(zhí)行進行全程監(jiān)督。這樣既提高了效率，又體現(xiàn)了特殊指標的嚴肅性。對于一些受政府規(guī)劃性影響的預算指標，則適合由集團層面和政府相關部門展開溝通，以掌握其政策和規(guī)劃，對相關單位的預算進行指導。

（三）實行預算項目劃分和歸口管理

為避免各部門推諉扯皮，可在總部層面將全面預算項目進行劃分后實行職能部門歸口管理，發(fā)揮歸口部門對歸口費用預算的前置管理作用。例如銷售量、銷售收入和生產成本預算歸業(yè)務部門負責、投資預算歸投資部負責、職工薪酬歸人力資源部負責、融資、財務費用、稅費和折舊歸財務部負責、三公經(jīng)費歸行政辦公部門負責等。

歸口管理部門應該梳理總結以往預算執(zhí)行的經(jīng)驗以及各執(zhí)行單位的業(yè)務發(fā)展趨勢對收集的預算數(shù)據(jù)進行審核，例如制定測算模型，根據(jù)業(yè)務量的增長、市場開拓需要等多方面進行評分后得出變動系數(shù)等，體現(xiàn)額度分配的科學性。

（四）有統(tǒng)一、完善的財務核算基礎數(shù)據(jù)支撐

預算編制的歷史參考數(shù)據(jù)、預算執(zhí)行分析和控制的一個重要來源是財務核算基礎數(shù)據(jù)?；A數(shù)據(jù)的完善性和口徑一致性決定著預算執(zhí)行分析的參考價值。數(shù)據(jù)的完善主要體現(xiàn)在每個核算科目有清晰明確的核算內容；數(shù)據(jù)的一致性則包含兩個方面：一是核算口徑和預算口徑的一致性，二是各預算執(zhí)行單位以及同一單位在不同期間核算口徑的一致性。

由于部分國有企業(yè)是由事業(yè)單位改制而成，“鐵飯碗”的穩(wěn)定性質使國有企業(yè)的財務核算總體水平相對較低，有些甚至還保留著現(xiàn)金收付制入賬的習慣。先后整合的下屬單位核算水平或是參差不齊，或是科目核算口徑不一致，這些都需要在預算編制之前清查摸底，然后進行統(tǒng)一和完善，才能使預算執(zhí)行情況盡可能地減少人為主觀因素的干擾，客觀地呈現(xiàn)生產經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢。

（五）透過預算執(zhí)行情況挖掘經(jīng)營問題

全面預算涉及面廣，表格種類多，工作量可觀，很多企業(yè)預算編制報告有了，表格編了一大堆，執(zhí)行率偏離的原因也擺了出來，整個預算流程算是完整地走了一圈，但就是感覺不到預算給內部管理帶來的提升。這往往是由重編制輕執(zhí)行而引起的，企業(yè)務必把發(fā)現(xiàn)問題后及時制定各預算環(huán)節(jié)的完善和解決措施提高到重要的層面。

例如，成本費用項目完成率偏低，除客觀因素影響外，必須查找是業(yè)務部門預算編制不嚴謹還是由于懈怠而未能如期推進工作；財務費用完成率偏高，是業(yè)務量增加使融資需求增加還是未能制定更優(yōu)的融資方案等。應該從預算執(zhí)行情況去挖掘制約國有企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的痛點和難點，逐步使國有企業(yè)從以往松散的氛圍中走出來，向高效、高質的管理方式轉變。

（六）剛柔并濟地進行預算控制

剛柔并濟是被普遍認可的預算控制原則，但是如何同時達到控制目的而又不影響工作效率卻難以把握。于國有企業(yè)而言，建議選擇三公經(jīng)費、上級部門重點關注和控制的費用采用財務軟件系統(tǒng)進行具體到部門的剛性控制，對超預算的支出系統(tǒng)不支持生成憑證；對于其他費用，可進行單位層面的總額控制，且允許部門之間協(xié)調額度。

上述的控制建議在銷售和管理費用的可控費用、非政策性項目中進行。對于稅費、涉安全的生產經(jīng)營成本和政策性征收的費用等，切勿為了控制預算而出現(xiàn)偷工減料、延遲納稅等違法行為或者使用不規(guī)范的賬務處理。

（七）循序漸進地推行全面預算管理

全面預算管理需要企業(yè)的預算工作組能夠引導公司上下對預算的觀念由最初的抵觸，一步步過渡到接受、認可和積極配合，并將數(shù)年的經(jīng)驗總結形成一套行之有效的制度，這個過程需要一定的時間，切不可急于求成。有些國有企業(yè)在引進預算管理的初期就想一次到位、事無巨細地全面鋪開，設置大量的表格和冗長的分析報告，結果卻是員工疲于應付，但收效甚微。

循序漸進主要從三個方面著手：一是當利潤表所涉項目預算工作成熟后逐步增加資產負債表項目的預算；二是當年度預算工作流程能順利運作后，逐步細化到季度預算和月度預算；三是按照推行全面預算管理的不同階段，逐步增加剛性控制費用的數(shù)目和控制力度。尤其在企業(yè)處于全面預算工作的探索階段，預算編制的準確率不高，這時不適宜大規(guī)模地實行剛性控制，否則會影響工作效率和和諧氛圍。

（八）豐富全面預算與績效考核掛鉤的形式

全面預算與績效考核掛鉤最直接的體現(xiàn)是影響各預算執(zhí)行單位年度的工資額度分配，但具體的形式可以多維度考慮：例如對中、高層管理人員采取契約化或者職業(yè)經(jīng)理人的考核方式，加大績效薪酬的比例（建議不低于60%）并引進未完成考核目標底線的退出機制；對不具決策權的基層員工建議采取保守方案，即未完成考核目標則工資總額取上一年度的某個保底比例（該比例一般在75%～90%）；面對集團層面的指標缺口，可設置超額業(yè)績獎勵，對勇于認領缺口目標的單位發(fā)放額外獎金。豐富的形式可以更好地使全面預算管理體現(xiàn)公平性和激勵性。

結語：

國有企業(yè)全面預算管理的實踐經(jīng)驗有待積累，管理機制仍需深化改革，效率和人員綜合素質等多方面也有較大的提升空間。但只要能夠堅持探索，謹慎前行，通過自我審視，不斷完善管理流程，就能使全面預算真正成為經(jīng)營的導向，提高內部管理水平，增加國有企業(yè)效益。