黃溢

（蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 蘇州 215000）

1 引言

步入新世紀至今，雖然我國在環(huán)保治理領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)了長足進步，但環(huán)保風(fēng)險仍然巨大。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2018年中國人均GDP消耗總量為46.4億噸，較2017年減少了3%，雖然2018年GDP單位GDP消耗較2017年增加了3.1%，且煤炭在中國能源消費規(guī)模的比例依然較高，達到了59%。另外，在全國的338個地級及以上城市中有121個符合或高于縣級空氣質(zhì)量指標，占全國城市數(shù)量的35.8%，較2017年提高了6.5%。黨的十八大后，生態(tài)文化建設(shè)被納入中國“五位一體”社會主義目標的總綱，第一次提出了“美麗中國”這一生態(tài)文明的創(chuàng)建。十九大報告指出，要推進生態(tài)文明制度的改革，建設(shè)一個美好中國。同時，相關(guān)單位也清楚地指出，應(yīng)以企業(yè)及社會團體為主體、公眾參與的環(huán)保及節(jié)約能源系統(tǒng)，凸顯國家環(huán)保的決心及重要的戰(zhàn)略位置。2014年5月，原環(huán)境保護部首次發(fā)布了《環(huán)境保護部企業(yè)檢查負責(zé)人檢查辦法》，將“企業(yè)檢查”改為“國家檢查”。2015年生效的新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了各經(jīng)濟實體：政府、公司和個人在監(jiān)測、保護和防止污染方面的法律義務(wù)，并加大了對非法排放的處罰。它被描述為歷史上 “最嚴厲”的環(huán)境法，給企業(yè)和政府組織環(huán)境保護帶來巨大壓力。另外，《大氣污染防治法》近期修正，以及多項新規(guī)定，其中有10條關(guān)于空氣的規(guī)定，10條關(guān)于水的規(guī)定，10條關(guān)于土壤的規(guī)定，都加強了環(huán)境保護，還對法律進行了修訂，以反映合法化程度的提高。因此，地方政府也加強了本地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，并改善了環(huán)境法的執(zhí)行。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒（2018）》，2017年和2016年生效的地方環(huán)境法規(guī)數(shù)量分別為480部和318部，比2016年增加101部和23部；2017年開展行政檢查1 077次，比2016年的562次增加515次。整個體系的結(jié)構(gòu)，新的或變化的環(huán)保方針的采納，和越來越多的當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的監(jiān)督，都使環(huán)保法規(guī)的力度加大，因而加大了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保和節(jié)約能源的負擔(dān)[1]。

另外，隨著廣大市民和當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境保護意識的提高，地方環(huán)保機構(gòu)與企業(yè)對環(huán)保問題日益敏感，更多的利益相關(guān)方參與到當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護和節(jié)約能源的管理之中。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒（2018）》，2017年，原環(huán)境保護部信訪辦共受理群眾關(guān)于環(huán)境問題的來信7 038件，個人來訪2 848件（次），當(dāng)事人來訪1 458件（次）。與2016年比較，信件總量增長了46%，當(dāng)事人數(shù)量（次）增加了2%，個人來訪數(shù)量（次）增長了3%[1]。同時由于社會利益相關(guān)者更多地投入到對環(huán)保和節(jié)能措施的監(jiān)督中，除了正式的環(huán)境監(jiān)管外，非正式的環(huán)境監(jiān)管也增加了地方環(huán)境與節(jié)約能源的壓力。

總的來說，在環(huán)保法規(guī)日益嚴格的情況下，如何更好推進當(dāng)?shù)丨h(huán)保和節(jié)約能源，是國內(nèi)外學(xué)者普遍關(guān)心的課題。為此，文章將環(huán)境規(guī)制劃分為命令型、市場型以及非正式環(huán)境規(guī)制三類，并選取了污染管制投入作為評價指標，以探討環(huán)境規(guī)制在當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理中的作用與異質(zhì)性[2]。

2 文獻綜述與研究假設(shè)

2.1 文獻綜述

2.1.1 環(huán)境立法對企業(yè)環(huán)境治理的影響

這些研究可以分為兩大類：研究環(huán)境立法對環(huán)境保護投資的影響，在環(huán)保和能源方面進行了投入；本文主要探討了環(huán)保法規(guī)對環(huán)保行為的作用，并將其應(yīng)用于環(huán)保和能源節(jié)約方面。企業(yè)作為企業(yè)環(huán)保投入主體，已有的研究多集中在企業(yè)環(huán)保投入上，并得出了一些可能的結(jié)論。根據(jù)合法性或利益相關(guān)者理論，企業(yè)傾向于遵守環(huán)境法規(guī)和增加環(huán)境投資，以維持其合法性或滿足其利益相關(guān)者，從而產(chǎn)生正相關(guān)。根據(jù)權(quán)衡理論，環(huán)境投資的短期成本與環(huán)境合規(guī)的收益相權(quán)衡，企業(yè)傾向于減少環(huán)境保護的投資，導(dǎo)致負面或不明顯的結(jié)果。由于對線性關(guān)系的研究沒有得到一致的結(jié)果，研究人員還調(diào)查了兩個因素之間更復(fù)雜的關(guān)系。

2.1.2 環(huán)境立法對地方環(huán)境政策的影響

地方社區(qū)與企業(yè)一起，是環(huán)境政策的主要接受者。因此，一些研究者還研究了環(huán)境監(jiān)管對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和企業(yè)的環(huán)境政策的整體影響。由于研究地點、研究方法、研究時間和測量變量的不同，關(guān)于環(huán)境監(jiān)管對環(huán)境政策影響的結(jié)果存在爭議。結(jié)果表明，環(huán)境監(jiān)管對地方環(huán)境政策的影響可能不是純線性的，而是一種更復(fù)雜的非線性效應(yīng)。同時，文獻回顧表明，目前的研究需要改進。首先，地方環(huán)境政策不僅依賴于企業(yè)的環(huán)境投資，也依賴于地方政府的環(huán)境投資，尤其是在強調(diào)“企業(yè)控制”和“行政控制”的新環(huán)境治理框架下，以建設(shè)生態(tài)文明。新的環(huán)境治理框架特別強調(diào)了“操作控制”和“行政控制”在建設(shè)生態(tài)文明中的作用。所以，必須有指標來更好地說明對區(qū)域環(huán)境政策的影響。其次，過去的環(huán)境監(jiān)測只注重于單一的環(huán)境保護策略對地區(qū)的影響，而忽略了其他形式的環(huán)保監(jiān)管，例如：政府與民間的環(huán)保監(jiān)管。由于環(huán)保管理體系已逐步從由傳統(tǒng)的命令型環(huán)境規(guī)制為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅钚?、市場型以及非正式環(huán)境規(guī)制組成的多維度、多層次環(huán)境政策體系，忽視其他類型環(huán)境規(guī)制的影響，則不能全面反映環(huán)境規(guī)制對地方環(huán)境治理的影響[3]。

2.2 理論分析與假設(shè)的提出

強制性環(huán)境法規(guī)旨在通過設(shè)定排放限制和技術(shù)標準來減少污染物排放。如果實際排放量超過排放標準，企業(yè)將被罰款或被迫改進生產(chǎn)工藝，嚴重的還會被關(guān)閉。與基于任務(wù)的監(jiān)管不同，基于市場的環(huán)境監(jiān)管是基于一系列的經(jīng)濟手段，使企業(yè)在選擇或投資適當(dāng)?shù)臏p排方法和技術(shù)方面具有更大的靈活性。另一方面，以市場為基礎(chǔ)的環(huán)保法規(guī)將會幫助企業(yè)利用防止和治理技術(shù)來降低廢氣的排放量。目前，主要的市場化環(huán)境監(jiān)管手段是環(huán)境稅、污染費和排放交易。政府旨在通過各種環(huán)境法規(guī)促進地方環(huán)境與節(jié)能，改善環(huán)境質(zhì)量。一旦有了正式的環(huán)境法規(guī)，企業(yè)往往會決定加大對環(huán)境保護的投入，更加重視環(huán)境與節(jié)能，以滿足環(huán)境法規(guī)的要求，展示盈利能力，避免因違規(guī)而受到懲罰。

除了制定高層制度，修訂或通過環(huán)境保護的法律和法規(guī)外，中央政府還不斷調(diào)整公務(wù)員的晉升制度，把環(huán)保和節(jié)約的職責(zé)交給當(dāng)?shù)?，既要重視發(fā)展的速度，又要重視發(fā)展的品質(zhì)，將環(huán)境與節(jié)能的責(zé)任移交給地方政府，并解決地方環(huán)境與節(jié)能的不良表現(xiàn)。晉升評價體系的變化，鼓勵地方政府相互鼓勵，從而改善環(huán)境與節(jié)能。一方面，地方政府面對來自外部監(jiān)管機構(gòu)和內(nèi)部激勵機制的強大壓力，加強了環(huán)境法的執(zhí)行，增加了環(huán)境保護的投資，以解決環(huán)境問題。另一方面，它們促進了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與節(jié)能，迫使有污染的企業(yè)在環(huán)境保護方面進行更多投資[4]。

隨著公眾對環(huán)境的日益關(guān)注，和越來越多的利益相關(guān)方，如環(huán)保組織和公司也越來越關(guān)注環(huán)保問題，并開始介入當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保工作，因此，非正式環(huán)境監(jiān)測已成為正式環(huán)境監(jiān)測的有效補充，為地方環(huán)境與節(jié)能增加了砝碼，有力地推動了區(qū)域環(huán)境與節(jié)能工作的開展，從而促使地方政府部門和機構(gòu)更加積極地參與環(huán)境與節(jié)能工作。總之，環(huán)境檢查的增加和正式與非正式環(huán)境監(jiān)管的壓力相結(jié)合，進一步促進了區(qū)域環(huán)境治理的發(fā)展。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和自然環(huán)境的破壞持續(xù)進行，必須在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間找到一個平衡。為了有效應(yīng)對我國目前面臨的嚴峻的環(huán)境問題，中央政府必須加強對環(huán)保的監(jiān)管，通過各種手段解決污染問題，如在最高層進行制度規(guī)劃，出臺新的環(huán)境政策或修訂現(xiàn)有環(huán)境政策，加大環(huán)境法規(guī)的力度，調(diào)整地方官員的晉升和考核制度。地方政府在外部環(huán)境監(jiān)管的壓力越來越大的情況下，有更大的動力推動環(huán)境保護，將嚴格執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，加大環(huán)境保護的投入，促進地方環(huán)境治理。鑒于遵守環(huán)境法規(guī)的壓力越來越大，相關(guān)的罰款成本也越來越高，從商業(yè)角度來看，僅僅遵守環(huán)境法規(guī)并不能滿足利益相關(guān)者的期望，違規(guī)罰款的成本遠遠超過環(huán)境保護的投資成本，迫使企業(yè)在環(huán)境保護方面進行更多的投資，推動環(huán)境政策。李哲（2018）發(fā)現(xiàn)，民眾對環(huán)保的需要促使當(dāng)?shù)卣又匾暛h(huán)保問題，而這又鼓勵企業(yè)進行綠色投資?？偟膩碚f，增加的外部壓力鼓勵地方政府和企業(yè)在環(huán)境政策方面進行更多投資[5]。

3 政策建議

近年來，中央政府推動當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護和節(jié)約能源，并有效處理環(huán)境問題，建立最佳實踐體系，調(diào)整公務(wù)員晉升和評估體系，審查環(huán)境政策，推行環(huán)保政策。作為對中央政策的回應(yīng)，各地政府在制定環(huán)保法、制定新的環(huán)保法、強化環(huán)保執(zhí)法等方面，也不斷強化當(dāng)?shù)丨h(huán)保立法。由于本地民眾和居民對環(huán)境保護的認識不斷提高，并且由于投資者和環(huán)境保護團體等相關(guān)方越來越關(guān)心環(huán)境問題，地方環(huán)境治理的壓力也在增加。因此，正式和非正式的環(huán)境法規(guī)在有效促進地方環(huán)境治理方面的壓力越來越大，這是一個迫切和實際的問題。為此，文章將各種環(huán)境管制劃分為命令型、市場型以及非正式三類，以此來研究不同類型的環(huán)境監(jiān)管的異質(zhì)性。同時，本文還對各種環(huán)境規(guī)制的作用，以及其產(chǎn)生的影響進行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，立法、市場監(jiān)管、非正規(guī)環(huán)保監(jiān)管與當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理的反U型關(guān)系，如果環(huán)境監(jiān)管強度不超過一個臨界值，就能促進地方環(huán)境治理，這既證實了過度監(jiān)管理論，也證實了異質(zhì)性理論。基于市場的環(huán)境監(jiān)管對地方環(huán)境治理的顯著影響隨著經(jīng)濟的增加而減少，而非正式環(huán)境監(jiān)管的顯著影響則隨著經(jīng)濟的增加而增加。進一步的分析表明：（1）以市場為基礎(chǔ)的環(huán)保規(guī)制與非正規(guī)的環(huán)保規(guī)制對經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域的環(huán)境管理具有明顯的作用，而指令性環(huán)境監(jiān)管對欠發(fā)達地區(qū)的地方環(huán)境治理有顯著影響；（2）以市場為基礎(chǔ)的環(huán)保法規(guī)對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境管理產(chǎn)生了明顯的負面效應(yīng)，而在變更之后，非正規(guī)的環(huán)保規(guī)制產(chǎn)生了明顯的效果。

這項工作的結(jié)果對于如何通過不同類型的環(huán)境監(jiān)管來促進地方環(huán)境治理具有重要意義。

4 結(jié)語

首先，由于這三類環(huán)境法規(guī)與地方環(huán)境政策呈倒U型關(guān)系，因此，環(huán)境法規(guī)的強度只要在臨界點之內(nèi)，就會對地方環(huán)境政策產(chǎn)生有利的影響。同時，對于不同類型的環(huán)境法規(guī)，臨界點的數(shù)值是不同的。因此，只有尊重不同類型環(huán)境法規(guī)的臨界點，并相應(yīng)提高環(huán)境法規(guī)的強度，才能有效促進地方環(huán)境政策的實施，而單方面提高環(huán)境法規(guī)的強度可能不利于地方環(huán)境政策。其次，由于地方官員評價體系改變后，“命令性”環(huán)境法律法規(guī)對地方環(huán)境政策的影響并不明顯，因此，應(yīng)根據(jù)“命令性”環(huán)境法律法規(guī)的臨界點值增加環(huán)境監(jiān)管力度，以提高“指令性”環(huán)境法律法規(guī)的積極影響。第三，由于市場化環(huán)境規(guī)制對地方環(huán)境政策的重大影響隨著地方官員評價體系的變化而降低，而且污染稅作為市場化環(huán)境規(guī)制的工具已經(jīng)逐漸被綠色稅收和碳交易等其他工具所取代，所以，有必要充分運用綠色稅收和碳交易政策等市場化環(huán)保法律規(guī)制的新工具，以進一步增強市場化環(huán)保法律規(guī)制的積極效果。第四，由于非正式環(huán)保法規(guī)在區(qū)域環(huán)境治理中的影響愈來愈大，政府有必要進一步促進公民更多地積極參與地方環(huán)境治理，以拓寬公民參與地方環(huán)境治理的途徑，進一步發(fā)揮其積極作用。尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地方，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民更多地積極參與環(huán)保政策法規(guī)的建設(shè)、監(jiān)督工作，從而更好地發(fā)揮環(huán)境法規(guī)的正面作用。第五，各類型的環(huán)境立法和規(guī)章具有各自的特點，對推動當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護的作用也各有利弊。為更好地運用環(huán)境法對各地環(huán)保政策產(chǎn)生的積極影響，可綜合利用各種類型的環(huán)保法規(guī)，以達到促進各地環(huán)保政策之間的協(xié)同效應(yīng)。