焦方義 李 婷（1.黑龍江大學a.經(jīng)濟與工商管理學院；b.法學院，黑龍江哈爾濱 150080；2.財政部黑龍江監(jiān)管局，黑龍江哈爾濱 150010）

預算是財政的基石，對于確定政府職能和政策、各部門權(quán)責有著重要的參考價值，貫穿政府行政過程的始終，是國家治理的重要支撐手段。政府預算績效管理與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)，是完善預算管理制度和轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措［1］。首先，在權(quán)責劃分上，績效預算是判斷政府是否能夠承擔某一職責的重要手段。其次，在行政評價上，績效預算是評價政府行政效能的重要技術(shù)支撐。政府預算績效管理以財政支出的結(jié)果為依據(jù)，構(gòu)建績效目標設定、監(jiān)控、評價與監(jiān)督系統(tǒng)，不僅意味著對支出結(jié)果的考察，而且是評估績效項目是否有價值的重要依據(jù)。最后，在行政決策上，績效預算是政府進行行政決策的重要參考依據(jù)，可以有效促進行政決策的科學性和有效性。

政府預算績效管理是目標導向和結(jié)果導向的有機結(jié)合，在此基礎上，政府部門通過政府預算績效管理工作，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，明確資金分配，使行政決策建立在科學的、真實的決策信息之上。隨著時代的發(fā)展，我國政府預算績效管理進入從探索向?qū)嵤┑霓D(zhuǎn)變階段［2］。2018 年，《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”；2022 年，黨的二十大報告明確指出，要“健全現(xiàn)代預算制度”。當前，我國正處于實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要階段，財政收入增速的放緩與其支出的剛性增長之間的矛盾等，使得政府預算績效管理已不再僅僅是一種對支出效率進行評估的工具，而是國家治理現(xiàn)代化的重要機制，其符合國家治理現(xiàn)代化的基本取向和運行方式，發(fā)揮著推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵點和突破口的作用［3］18，［4］。在此背景下，基于政府預算績效管理的理論研究與實踐探索，總結(jié)政府預算績效管理的發(fā)展趨向，剖析政府預算績效管理中存在的問題，探尋政府預算績效管理的優(yōu)化路徑，具有一定的必要性和緊迫性。

一、政府預算績效管理的理論研究與實踐探索

政府預算績效管理是在財政支出績效評價工作廣泛開展的基礎上，通過對國外績效預算先進理念的學習，借鑒其成熟做法，對我國政府預算管理進行完善創(chuàng)新的一種預算管理模式［5］。多年來，圍繞政府預算績效管理不乏相關(guān)理論研究與實踐探索，這為政府預算績效管理發(fā)展趨向的總結(jié)，提供了理論和實踐基礎。

（一）政府預算績效管理的理論研究

政府預算績效管理的基礎在于績效管理，可追溯至歐美國家的公共部門預算管理。伴隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，提高公共支出的效率、提升政府績效評價水平以及完善有關(guān)績效管理的頂層設計等需求日益凸顯，亟須探索符合我國發(fā)展的政府預算績效管理制度。進入21 世紀，伴隨西方績效管理理念與方法的引入，我國開啟了結(jié)合中國實際的本土化預算績效管理模式的探索之路。在這一過程中，相關(guān)研究也圍繞政府預算績效管理面臨的問題及優(yōu)化對策展開探討。

1.對本土化政府預算績效管理方式的探索

由于西方國家具有比較完善的有利于政府預算績效管理發(fā)展的相關(guān)制度，因而構(gòu)成了比較優(yōu)渥的外部環(huán)境。為探究適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要的本土化政府預算績效管理方式，國內(nèi)學者圍繞中國實施政府預算績效管理的外部環(huán)境展開探討，主要包括績效文化氛圍、預算權(quán)力結(jié)構(gòu)、法律支持、組織實施系統(tǒng)、信息化建設等［6］。而在績效管理主體的主導機制上，學術(shù)界形成了兩種主流觀點：一是主張以政府為主導，以推動政府預算績效管理在各層級政府的實施；二是主張由人大主導，強調(diào)人大主導下的政府等多主體的協(xié)同［7］。與此同時，也有相關(guān)研究從預算績效管理的監(jiān)督方式入手，對我國預算績效管理的內(nèi)部運行機制進行分析。為加強對公共部門利用公共資源的相關(guān)性、效率和效果的全面考察，對預算編制與審批、預算執(zhí)行與控制、預算報告與審計進行監(jiān)督，應構(gòu)建對資源使用以及產(chǎn)生結(jié)果負責的、覆蓋預算周期全過程的結(jié)果鏈績效預算監(jiān)督體系［8］。然而，總的看來，“中國研究與國外相比，缺少充分的制度供給，頂層制度設計明顯落后，且較少涉及對現(xiàn)有已實施的制度效果進行檢驗”［7］，由此相關(guān)研究仍需進一步加強。

2.優(yōu)化政府預算績效管理的對策研究

因為績效預算制度在我國屬于“移植”而來的制度，所以在建立與發(fā)展的過程中無疑會產(chǎn)生一些“水土不服”的問題。有學者提出，通過多中心治理理論在政府預算績效管理中的應用，能夠解決政府全面實施預算績效管理中的搭便車問題、政府失靈問題、“X-低效率”與官僚行為理論問題［9］。有研究提出，相比于西方預算體制，我國預算體制在發(fā)展階段、面臨問題以及環(huán)境方面與之存在差異，應先建立“控制取向”的部門預算和國庫管理體制后再推行績效預算［10］。有學者結(jié)合我國的實際情況，提出“政府預算績效管理改革宜采取‘流程再造，整體設計，積極試點，分步實施’的推進思路，進一步做好預算資金編制環(huán)節(jié)的績效管理工作，對財政支出進行流程再造，建立預算績效管理總體框架”［11］，同時，強調(diào)對財政資金績效管理的全面規(guī)劃，建立規(guī)范的項目績效預算等。

（二）政府預算績效管理的實踐探索

政府預算績效管理作為國家治理的基礎性工作，是一項需長期堅持并不斷探索的系統(tǒng)性工程。自2003 年以來，隨著政府預算績效管理頂層設計的不斷完善，各地方、各部門改革已全面鋪開，積累了可復制、可推廣的有益經(jīng)驗。

1.政府預算績效管理的頂層設計

中共中央、國務院對政府預算績效管理高度重視，多次對加強政府預算績效管理作出重要部署。黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”；黨的十七屆二中、五中全會分別提出“推行政府績效管理和行政問責制度”“完善政府績效評估制度”；黨的十八大進一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”；黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。這標志著我國將政府預算績效管理上升到了國家戰(zhàn)略的高度。相關(guān)法律法規(guī)也對各級政府部門實施政府預算績效管理作出了規(guī)定和要求。2015 年1 月1 日實施的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）要求，各級預算應遵循“講求績效”的原則，并對績效目標、績效評價等作出簡要規(guī)定。2018 年9 月1 日印發(fā)的《意見》是我國第一部專門針對政府預算績效管理的綱領(lǐng)性文件，明確規(guī)定了實施政府預算績效管理的總體要求、基本原則、工作目標和保障措施等，是新時代我國政府預算績效管理的頂層設計和根本遵循。2020 年10 月1 日起施行的《中華人民共和國預算法實施條例》結(jié)合近幾年實踐，對政府預算績效監(jiān)控、評價和評價結(jié)果應用進行了相對細化的規(guī)定。此外，財政部已印發(fā)的十多部部門規(guī)章，對不同領(lǐng)域財政專項轉(zhuǎn)移支付資金、評價體系和評價方式等進行了明確規(guī)定，表明實施政府預算績效管理的頂層設計已進入快車道。

2.政府預算績效管理的試點探索

自2003 年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，我國政府預算績效管理試點拉開帷幕。2003 年，北京市、廣東省等地開始試點建立重點項目支出績效評價；2004 年，山西省對三項資金開展評價試點工作；2008 年，福建省等地開始試點工作并積累了一定經(jīng)驗；2011 年，依據(jù)黨中央的要求，受國務院委托，原監(jiān)察部牽頭建立了政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，此后，財政部逐步完善政府預算績效管理制度體系［3］42-43，推動績效管理由事后向事前、事中拓展，推進了全過程政府預算績效管理的實施；2011—2018 年間，江蘇、海南等省份開展了事前績效目標評價，云南、湖北等省份開展了整體支出績效評價試點，廣東、浙江、湖北等省份在促進績效評價結(jié)果應用方面作出了有益探索［3］43。

3.政府預算績效管理的制度保障

政府預算和績效信息公開是實現(xiàn)政府預算績效管理，特別是公眾廣泛參與評價的重要基礎。自2015 年1 月1 日《預算法》實施以來，各級政府、各部門、各單位逐步將績效信息公開作為政府預決算信息公開的重要內(nèi)容之一。如中央部門本級重點項目績效目標報送全國人大常委會的范圍自2017 年以來，從10 個增加到36 個、50 個和75 個［3］53。隨同決算報送全國人大的項目績效自評結(jié)果從2017 年的111 個大幅增加到2021 年的493 個，財政和部門績效評價結(jié)果從2016 年的5 個增加到2021 年的29 個［3］53。2021 年，101 個中央部門隨同部門決算公開了434 個項目績效自評表和101 個項目績效評價報告［3］53。地方預算績效信息公開進展同樣迅速。以2018 年績效信息公開為例，絕大多數(shù)省份均組織向同級人大公開了預算績效信息并向社會公開，31個省份公開了績效目標，29 個省份公開了自評、績效評價結(jié)果，河北等20 多個省份將部門省本級項目支出、專項資金、省對下轉(zhuǎn)移支付績效目標及重點績效評價報告提交省級人大常委會審議或參閱，北京市、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)公開了所有省本級項目績效目標和績效自評結(jié)果，四川等16 個省份公開重點項目績效評價報告，部分省份將省級財政部門牽頭開展的重點績效評價報告全部向社會公開［3］53。

二、政府預算績效管理的發(fā)展趨向

由前文可知，在過去的近二十年間，我國政府預算績效管理經(jīng)歷了從頂層設計到試點探索，再到相關(guān)制度保障的制定與實施的過程，在此過程中，政府預算績效管理逐步得到發(fā)展與完善。從相關(guān)的理論研究中也可以看出，相關(guān)研究圍繞政府預算績效管理本土化方式及其面臨的問題和優(yōu)化對策進行了探討。基于有關(guān)政府預算績效管理的理論與實踐分析，可以看出，我國政府預算績效管理逐漸呈現(xiàn)出價值取向的服務趨向性、評價主體的公眾趨向性、評價內(nèi)容的民生趨向性［12］和評價程序的規(guī)范趨向性等發(fā)展趨勢。

（一）價值取向的服務趨向性

績效預算的價值取向是指政府基于自身的價值判斷處理行政問題所遵循的原則，是政府秉持的宗旨，影響著績效預算目標體系、評價體系的構(gòu)建及應用。在我國政府職能由“管理型”向“服務型”轉(zhuǎn)變的過程中，政府預算績效評價也開始從政府機構(gòu)績效管理轉(zhuǎn)向公共服務績效管理，即在政府預算績效管理工作中，重視政府為公眾服務的水平與質(zhì)量，強調(diào)政府應積極履行公共管理和公共服務的職能，運用績效評估對政府的服務行為進行定位。具體來說，在政府預算績效管理改革過程中，價值取向的服務趨向性體現(xiàn)在科學的發(fā)展觀念上，我國政府預算績效管理堅持民本位理念，在政府預算績效管理工作過程中堅持服務導向、公眾導向，無論在績效目標和指標設定階段，還是在績效評估和結(jié)果運用階段，都始終堅持為人民服務，重點關(guān)注與人民群眾利益切實相關(guān)的內(nèi)容，并將其作為考察政府預算績效是否達成的重要標準。

（二）評價主體的公眾趨向性

政府預算績效管理評價主體的公眾趨向性主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是政府行政理念從“官本位”轉(zhuǎn)向“公眾本位”。在政府績效管理體制的改革過程中，無數(shù)實踐經(jīng)驗表明，政府只有為社會公眾服務，滿足社會公眾的需要，才能充分發(fā)揮政府對公眾的凝聚效應，使績效管理凝結(jié)、聚合政府與公眾的橋梁作用更為穩(wěn)固。只有代表公眾利益、滿足公眾合理要求的政府，才是真正踐行“以人民為中心”價值取向的政府。二是公眾參與政府預算績效管理的范圍不斷擴大，參與水平不斷提高。在政府預算績效管理體制改革過程中，我國政府充分借鑒國外經(jīng)驗，在結(jié)合我國國情的基礎上，不斷提升政府預算績效評估體系中公眾的參與度，提高公眾參與的積極性，這既為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務，又使公眾對預算績效工作形成廣泛支持、普遍參與、認真監(jiān)督的積極態(tài)度，由此推動績效管理工作朝著民主的方向不斷發(fā)展。三是體現(xiàn)政府服務于民的宗旨，在政府預算績效評價體系中逐步將公眾滿意度作為主流的評價標準。隨著政府管理意識和水平的不斷提高，政府預算績效工作逐漸打破了相對封閉的狀況，通過設計與公眾滿意度相關(guān)的績效評價指標、建立公眾參與的第三方績效評價體系等措施，逐漸滿足公眾參與政府公共事務管理的合理訴求，不斷完善績效管理評價體系，提高政府決策的科學性和民主性。

（三）評價內(nèi)容的民生趨向性

政府預算績效管理的民生趨向性主要體現(xiàn)在民生指標逐漸取代經(jīng)濟數(shù)據(jù)等顯性指標，成為績效預算評價體系的主要內(nèi)容。我國績效管理評價內(nèi)容的民生趨向性主要體現(xiàn)在：一是體現(xiàn)了政府職能。我國政府的職能指標主要包括社會管理（脫貧攻堅、維護社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等）、公共服務（基礎設施建設、社會保障等）、經(jīng)濟調(diào)控（財政收支、社會就業(yè)等）、市場管理（執(zhí)法規(guī)范、社會公平、法律完善等）以及國有資產(chǎn)管理（經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一）等內(nèi)容。隨著我國政府績效管理改革進程不斷推進，績效管理評價體系對于民生內(nèi)容的重視程度不斷提高，各級政府的績效管理評價體系也主要以改善民生環(huán)境和保障民生權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。二是以民生為出發(fā)點。我國政府績效評價指標體系的科學性與合理性直接體現(xiàn)為其指標體系的民生趨向性。目前，我國績效評價指標體系逐漸增加了教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、社會保障等隱性績效指標內(nèi)容。政府進行政府預算績效管理工作是為了更好地服務人民，而政府對于民生問題的處理能力，直接關(guān)乎政府的民生建設和公共服務水平。因此，政府績效評價指標體系向社會效益的傾斜與民生問題的解決息息相關(guān)。三是體現(xiàn)經(jīng)濟指標內(nèi)容。經(jīng)濟是民生的重要組成部分，創(chuàng)新績效評價指標體系并不意味著完全摒棄經(jīng)濟指標內(nèi)容，而是要深化經(jīng)濟指標體系建設，探究經(jīng)濟指標與人文、生態(tài)等領(lǐng)域的聯(lián)系，走可持續(xù)發(fā)展之路，堅持以民生為本的價值取向，以民生為出發(fā)點，建立科學合理、創(chuàng)新發(fā)展的績效評價指標體系。

（四）評價程序的規(guī)范趨向性

政府預算績效管理評價程序包括制訂評價方案（績效評價項目和內(nèi)容的確定）以及建立評價責任機制、監(jiān)督機制等環(huán)節(jié)。近年來，隨著我國政府預算績效管理改革的不斷深化，績效評價程序呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢。評價方案的規(guī)范性主要表現(xiàn)在：一是評價項目和評價內(nèi)容不斷完善。根據(jù)社會發(fā)展需求，對評價項目進行優(yōu)化選擇，使評價項目的價值性得到提升，不斷完善了評價內(nèi)容，即在前期準備階段明確績效管理的指導思想，構(gòu)建合理的評價體系，確定科學的評價標準，有針對性地選擇評價對象，運用適宜的評價方法以及根據(jù)評價對象確定評價主體。二是明確評價責任。在建立評價責任機制時，對績效評價參與者的法律責任、政治責任、行政責任以及主要責任和次要責任要予以充分解釋，做到權(quán)責統(tǒng)一。三是確定各監(jiān)督主體的職權(quán)范圍和監(jiān)督方式。在建立評價監(jiān)督機制時，需確定各監(jiān)督主體的職權(quán)范圍和監(jiān)督方式，整合監(jiān)督主體，形成監(jiān)督合力，建立全方位、協(xié)調(diào)互補的監(jiān)督系統(tǒng)。同時，也要建立評價申訴機制，當評價對象對評價結(jié)果有異議時，可以通過該機制進行申訴，以促進評估各方的有效溝通，提高績效管理的水平和能力。

三、政府預算績效管理的現(xiàn)狀分析

在市場經(jīng)濟背景下，我國政府預算績效管理工作由于預算規(guī)模大、資金鏈條長、涉及主體多，雖然經(jīng)過長期的改革實踐，取得了一定的成績，但是在績效預算管理理念、法律及制度體系支撐、評價體系、監(jiān)督體系等方面仍存在一些問題。

（一）政府預算績效管理理念尚未深入人心

實踐調(diào)查顯示，雖然政府預算績效管理工作已經(jīng)得到一定程度的開展，但是政府預算績效管理理念尚未深入人心［13-14］，部分管理者對于政府預算績效管理理念的接受度仍有提高空間。政府預算績效管理工作關(guān)乎政府財政管理制度改革，而如果部分管理者對于政府預算績效管理的認知仍停留在項目評價上，認為績效是項目績效，沒有從政府綜合治理和增強經(jīng)濟韌性角度考量績效管理，勢必影響政府預算績效管理改革的效果。針對有些工作人員對于政府預算績效管理的觀念認識不到位，責任主體意識還比較薄弱，常常將績效評價當作完成任務，缺乏主觀能動性和內(nèi)生動力，在執(zhí)行過程中并不考慮績效因素，觀望甚至是抵觸情緒較強，尚未形成必要的文化和理念認同等問題，必須予以重視與糾正。

（二）政府預算績效管理法律及制度體系支撐不足

政府預算績效管理工作的法律體系支撐力不夠，導致政府預算績效管理自上而下的改革、發(fā)展受到一定的阻礙。從國外政府預算績效管理的實踐來看，其通常采用立法的形式，制定與政府預算績效管理工作相關(guān)的法律，為政府預算績效管理工作的順利開展提供法律依據(jù)。雖然我國已實施了《預算法》等專項法律，出臺了綱領(lǐng)性文件以及其他補充性文件，但是目前還沒有出臺政府預算績效管理的專門性法律法規(guī)。因此，政府預算績效管理工作的法律支撐保障仍存在空缺［15］。這種現(xiàn)狀勢必導致我國政府預算績效管理工作的開展缺乏統(tǒng)一且具體的實施原則和指導標準。在政府預算績效管理制度體系建設方面，我國在這一領(lǐng)域的基礎保障仍需加強，現(xiàn)行的政府預算績效管理制度尚存在一些不足。同法律體系一樣，我國正處于加快制定、完善政府預算績效管理制度的進程中，財政部印發(fā)的《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》等管理辦法仍需進一步完善，如缺少事前績效評價、部門整體支出績效管理辦法等環(huán)節(jié)的績效管理制度。

（三）政府預算績效管理評價體系不夠完善

從政府預算績效管理評價體系上說，目前我國部分地區(qū)或部門尚未建立科學、系統(tǒng)的預算績效指標體系。

1.目標的規(guī)范性有待提高。首先，績效目標設定不夠完善，部分資金沒有按照要求設定績效目標。2018 年政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算中有402.65 億元未設立績效目標，1 個投資專項未填報績效目標表［16］。其次，部分績效指標沒有細化、量化。2020 年，17 個部門和245 家所屬單位的587 個項目績效目標不完整、未經(jīng)細化或脫離實際情況［17］。最后，績效目標管理程序不規(guī)范，部分績效目標未按要求審核。2018 年，9 個項目量化指標超出項目內(nèi)容或低于已完成情況；12 項專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標未與預算同步下達。［16］

2.評價標準尚未統(tǒng)一。政府的財政支出不同于一般企業(yè)財務支出，有其特殊性，即經(jīng)濟效益并不是支出活動的首要目標，且財政支出并不是完全處于市場機制的范圍內(nèi)。政府的財政支出有很大一部分以滿足人民群眾的切實需求為主要目的，這些成果是無法用其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益衡量的。除此之外，政府財政支出并不是單一的、針對某一特定領(lǐng)域的支出，而是具有多樣性、廣泛性的支出，其工作成效不僅具有經(jīng)濟效益，而且具有社會效益，社會效益往往是無法用短期經(jīng)濟指標衡量的。根據(jù)項目的規(guī)劃和時間的長短，項目效益的實現(xiàn)也不是一次性的，既有直接效益，也有間接效益。這就導致政府財政的預算績效管理評價體系指標設置面臨較大困難，財政部門難以采用靜態(tài)指標對政府財政支出進行簡單、直接的評價。

3.評價結(jié)果應用不足。部分地區(qū)對于政府預算績效管理工作的評價結(jié)果應用沒有采取相應的措施，僅僅停留在書面報告的階段，偏重于確定項目執(zhí)行是否規(guī)范，其作用也只是停留在描述政府預算績效管理工作的現(xiàn)狀、找出問題的階段，還沒有使其與財政管理相結(jié)合，評價結(jié)果也難以與經(jīng)濟社會的發(fā)展目標相結(jié)合。此外，對于評價工作和評價結(jié)果的重視程度較低，存在“為評價而評價”的傾向，對于管理工作的改進效用難以實現(xiàn)。例如，2020 年財政部在5個部門16 個項目上年結(jié)轉(zhuǎn)1.53 億元的情況下，繼續(xù)向這些項目安排預算2.84 億元，至2020 年年底又結(jié)轉(zhuǎn)1.65 億元，未按規(guī)定收回3 個部門和31 戶央企結(jié)余資金25.61 億元［17］。

（四）政府預算績效管理監(jiān)督體系不夠健全

對預算績效工作進行監(jiān)督的前提是讓監(jiān)督者（上級或同級監(jiān)督部門、人民群眾等）了解預算績效的工作路徑，知曉預算績效工作應實現(xiàn)的工作目標及每個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，即明確自身的監(jiān)督內(nèi)容。當前，由于我國有關(guān)政府預算績效管理監(jiān)督的法律法規(guī)制度不完善，現(xiàn)有的相關(guān)政策文件法律效力較低，監(jiān)督者的權(quán)利受到了一定限制，監(jiān)督者難以真正參與監(jiān)督過程，實現(xiàn)監(jiān)督目標。問責制的缺失導致紀檢部門及審計部門的監(jiān)督作用還沒有得到充分發(fā)揮，紀檢部門、審計部門對評價結(jié)果的追責還幾乎處于空白。除此之外，作為監(jiān)督者的人民群眾由于其思想認識程度不到位，沒有認識到自己的監(jiān)督權(quán)利和責任，其參與監(jiān)督的渠道也缺乏必要的制度和機制保障。而監(jiān)督體系的不健全，也體現(xiàn)在預算信息公開中，如2018 年，財政部向全國人大報告了一級項目的績效目標36 個，還有約72.5%的既定績效目標未報告；21 項專項轉(zhuǎn)移支付績效目標尚未公開，26 個項目績效評價結(jié)果公開率僅為7.7%［16］。2019 年，在財政部開展績效評價的35 個項目中，公開評價報告的項目數(shù)量僅占20%；在部門預決算公開列示的一級項目中，公開績效目標占4.8%，自評結(jié)果占14%［18］。

四、政府預算績效管理的優(yōu)化路徑

針對我國政府預算績效管理上存在的上述問題，亟須從法律和制度層面入手，調(diào)整立法宗旨，建立健全法律體系，完善評價和監(jiān)督制度，推動政府預算績效管理制度化、法治化［19-21］。

（一）提高對政府預算績效管理工作的認同

在社會范圍內(nèi)形成對政府預算績效管理觀念上的認同，既依賴于硬性的制度約束，也依賴于軟性的宣傳引導。前者需調(diào)整以《預算法》為核心的預算管理立法宗旨，強調(diào)公共預算所要解決的不再是簡單的財政收支平衡問題，而是要更多地回應公共需要，實現(xiàn)“取之于民，用之于民，造福于民”的預算本質(zhì)，使政府部門管理者強化績效管理觀念，將優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)內(nèi)化為政府治理的承諾和責任；后者必須通過系統(tǒng)性宣傳和培訓，提高管理人員和工作人員對預算績效的熟悉和重視程度，其中包括創(chuàng)造良性氛圍和提高管理水平。同時，應優(yōu)化政府管理人員考核機制，特別是與財政預算直接相關(guān)的人員，應在年度考核的“能”“技”兩個方面加入預算績效考核指標，發(fā)揮績效考核的激勵約束作用，逐漸形成全政府、全社會對績效管理的廣泛認同。

（二）建立健全預算績效法律及制度體系

健全與預算績效有關(guān)的法律及制度體系是解決政府預算績效管理工作中存在問題的重要環(huán)節(jié)。從西方國家政府預算績效管理發(fā)展經(jīng)驗來看，預算績效工作的發(fā)展在很大程度上得益于健全、完善的法律法規(guī)體系。因此，逐步構(gòu)建涵蓋預算績效工作各個環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，明確預算績效主客體之間的法律關(guān)系，進一步完善預算績效各個環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定，為政府預算績效管理工作營造良好的法律環(huán)境尤為重要。從預算績效制度體系來看，財政部門必須加快建立健全關(guān)鍵領(lǐng)域的績效管理制度，完善各部門的績效管理配套管理制度，制定相關(guān)工作的實施細則，確保政府預算績效管理的各項工作能夠做到有章可循、有規(guī)可依。

（三）完善預算績效評價考核制度

1.制定科學合理的預算績效評價標準。評價標準決定著評價結(jié)果的應用價值，預算績效評價考核不僅是對政府工作的考核，而且如何利用評價考核結(jié)果對進一步提升政府的工作能力有著重要意義。預算績效考核往往是以對績效指標的完成情況進行定量或者定性的評價。在定量指標的評價上，評價標準往往以可以被直接量化的數(shù)值形式出現(xiàn)；而在定性指標的評價上，需要考核人員憑借自身的經(jīng)驗和相關(guān)知識進行判斷。因此，一方面應對考核人員進行相關(guān)知識的培訓，提高其思想認識和業(yè)務能力；另一方面，應探索更為科學的考核標準，使對于定性指標的評價更為客觀合理。

2.提高政府預算績效管理的目標規(guī)范性。財政部門首先應制定預算績效總體考核目標，并根據(jù)各個職能部門和項目執(zhí)行單位的工作職責，將總體目標進行解構(gòu)，分別設置各個職能部門和執(zhí)行單位的績效目標。職能部門和執(zhí)行單位根據(jù)工作人員的職責分工，需要在充分考慮內(nèi)部風險和外部風險的基礎上，圍繞政府預算績效管理工作的目標，探索其重點和關(guān)鍵，并將其落實到管理工作的過程中，使預算績效目標體系的科學性、合理性、規(guī)范性、具體性和可操作性都有所提高。在預算績效目標體系的建設完善過程中，必須有效兼顧定性指標和定量指標、經(jīng)濟效益指標和社會效益指標，對績效指標的制定規(guī)則進行有針對性的細化，以保證預算績效指標體系的作用能夠得到充分發(fā)揮。

3.提高評價考核結(jié)果的有效性。在完善預算績效評價考核制度的過程中，政府有關(guān)部門應結(jié)合項目申報緣由、發(fā)展計劃、有關(guān)法律政策等，通過將項目計劃委托第三方進行評估的方式開展前期績效評估。第三方評估是將項目實施的可行性、發(fā)展前景、績效目標科學性與相關(guān)理論相結(jié)合而進行的系統(tǒng)論證，并且將前期評價考核的結(jié)果作為申請預算的重要條件。為最大限度地發(fā)揮考核結(jié)果的效用，財政部門可以將評價考核結(jié)果作為預算績效安排的參考依據(jù)。

（四）強化績效運行監(jiān)督制度

在政府預算績效管理工作過程中，還應積極引導預算部門公開預算編制、預算執(zhí)行過程中與績效管理有關(guān)的信息，使預算績效目標從編制、執(zhí)行到結(jié)果反饋的全過程都面向服務對象，提高有關(guān)部門的責任意識、規(guī)范意識，以強化其政府預算績效管理意識，推動政府預算績效管理工作的改革進程。政府部門對預算績效目標的實施成效和預算執(zhí)行進程應該實行雙重監(jiān)控，對于預算績效工作的監(jiān)督應貫穿整個預算執(zhí)行的過程。對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的偏差要及時指出并責令糾正，結(jié)合經(jīng)濟社會狀況和項目執(zhí)行情況，適時調(diào)整預算，以保證績效目標的“按時按量”實現(xiàn)。對于在監(jiān)督過程中發(fā)生的重大問題，有關(guān)部門應根據(jù)實際情況對項目的執(zhí)行進行適當控制，如暫停或立即停止預算撥款，督促執(zhí)行機構(gòu)及時整改調(diào)整，在整改調(diào)整后再對項目執(zhí)行情況進行考核，以保證財政資金使用的高效性。