王永寶，黨俊琦，肖子蛟

1.西北政法大學(xué) 國(guó)家安全學(xué)院，陜西 西安 710063； 2.西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710207；3.西安市公安局，陜西 西安 710002； 4.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081

一、引言

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局?！盵1]這為新時(shí)代社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新和體系完善指明了方向。全球化的深入發(fā)展，為新時(shí)代移民管理營(yíng)造了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段為移民管理提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。在國(guó)際環(huán)境云譎波詭的形勢(shì)下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造移民管理共建共治共享的新格局，是推動(dòng)移民管理服務(wù)政策制度創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能的必然要求。移民管理多元共治理論，注重政府組織和非政府組織、企業(yè)性單位和非企業(yè)性單位、直屬單位和非直屬單位等多元主體在移民管理領(lǐng)域進(jìn)行廣泛的協(xié)同合作[2]。這不僅需要處理好政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，還需要處理好具有移民管理職能的不同政府部門(mén)之間的關(guān)系，建成協(xié)同有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代化移民治理體系勢(shì)在必行。貫徹移民管理多元共治理論，樹(shù)立協(xié)同高效可持續(xù)的發(fā)展觀，有利于引領(lǐng)和解決我國(guó)移民管理領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，標(biāo)本兼治地解決好發(fā)展“為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)、我是誰(shuí)”的根本問(wèn)題[3]。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神和黨中央決策部署，國(guó)家移民管理局制定了《“十四五”移民管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，形成“十四五”時(shí)期推進(jìn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局和實(shí)施方案?！兑?guī)劃》要求把“多元共治”等新理念完整、準(zhǔn)確、全面貫徹到移民管理工作全過(guò)程和各領(lǐng)域，主動(dòng)跟進(jìn)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，全面推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)移民管理工作高質(zhì)量、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[4]。根據(jù)這一戰(zhàn)略部署，國(guó)家移民管理局聯(lián)合教育、科技、海關(guān)等職能部門(mén)和各級(jí)地方政府，共同制定了來(lái)華留學(xué)生入境和居留的審查辦法及具體操作細(xì)節(jié)，對(duì)留學(xué)生來(lái)源國(guó)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)留學(xué)生進(jìn)行層次劃分。對(duì)來(lái)華留學(xué)生實(shí)施多元共治，能夠?yàn)楦黜?xiàng)相關(guān)規(guī)劃和政策制定預(yù)留充足工作空間，確保移民管理工作內(nèi)外協(xié)同有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)行，全面推進(jìn)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。鑒于此，本文對(duì)來(lái)華留學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀、治理措施予以分析，進(jìn)而探索多元共治的創(chuàng)新方案。

二、來(lái)華留學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀

國(guó)際留學(xué)生在留學(xué)目的地就業(yè)已經(jīng)成為一種國(guó)際慣例。以對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)為代表的我國(guó)一些高校成立了來(lái)華留學(xué)生就業(yè)(實(shí)習(xí))指導(dǎo)中心，為來(lái)華留學(xué)生提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化、正規(guī)化的實(shí)習(xí)和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。然而，針對(duì)留學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)并沒(méi)有在各類(lèi)院校中廣泛開(kāi)展，嚴(yán)重脫離留學(xué)生的現(xiàn)實(shí)需求。2012年7月1日，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出境入境管理法》)頒布，對(duì)來(lái)華留學(xué)生的助學(xué)和實(shí)習(xí)等具體事項(xiàng)作出解釋說(shuō)明，進(jìn)一步規(guī)范包括來(lái)華留學(xué)生在內(nèi)的外國(guó)人在我國(guó)的出境入境停居留事宜。目前，來(lái)華留學(xué)生就業(yè)情況主要包括勤工助學(xué)、實(shí)習(xí)、工作等幾種形式。

(一)來(lái)華留學(xué)生勤工助學(xué)情況

勤工助學(xué)是學(xué)生利用閑暇時(shí)間，在學(xué)校統(tǒng)一組織下，通過(guò)合法勞動(dòng)獲取報(bào)酬的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，既能夠鍛煉學(xué)生的綜合能力，也能夠在一定情況下改善學(xué)生的經(jīng)濟(jì)條件。來(lái)華留學(xué)生和企事業(yè)單位對(duì)勤工助學(xué)的態(tài)度較為積極：來(lái)華留學(xué)生可以通過(guò)勤工助學(xué)體驗(yàn)社會(huì)生活，并賺取一定報(bào)酬；企事業(yè)單位則可以雇傭到較為低廉的勞動(dòng)力。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的高校只負(fù)責(zé)學(xué)生的教學(xué)和學(xué)籍管理，留學(xué)生住宿、勤工助學(xué)等后勤服務(wù)事項(xiàng)大都交給社會(huì)和學(xué)生組織?！冻鼍橙刖彻芾矸ā泛汀陡叩葘W(xué)校國(guó)際留學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)勤工助學(xué)的性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)、工時(shí)、保險(xiǎn)等作出了明確規(guī)定。如：勤工助學(xué)分為校內(nèi)崗和校外崗，時(shí)間原則上每周不超過(guò)8小時(shí)、每月不超過(guò)40小時(shí)，學(xué)生不能超出規(guī)定的崗位范圍和時(shí)限，等等。然而，大部分學(xué)校沒(méi)有對(duì)此規(guī)定精準(zhǔn)施策，對(duì)勤工助學(xué)組織不到位、管理制度不完善，從而導(dǎo)致一些來(lái)華留學(xué)生利用閑暇時(shí)間從事非法商業(yè)演出、非法外語(yǔ)翻譯、非法外語(yǔ)培訓(xùn)等非法勞動(dòng)。由于留學(xué)生對(duì)中國(guó)法律和社會(huì)規(guī)則不甚熟悉，與雇主發(fā)生勞動(dòng)糾紛等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[6]。

(二)來(lái)華留學(xué)生實(shí)習(xí)情況

在我國(guó)，實(shí)習(xí)是指學(xué)生未工作前在企事業(yè)等單位積累經(jīng)驗(yàn)的一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。我國(guó)高校已經(jīng)普遍將來(lái)華留學(xué)生的實(shí)習(xí)列入培養(yǎng)方案，需經(jīng)考核計(jì)入學(xué)分，并作為畢業(yè)的一個(gè)必要條件，一般指畢業(yè)前夕赴學(xué)校推薦或聯(lián)系的相關(guān)行業(yè)開(kāi)展實(shí)習(xí)，并獲取一定報(bào)酬。辦理實(shí)習(xí)簽證(加注)是來(lái)華留學(xué)生在校外實(shí)習(xí)的必要條件，并不改變留學(xué)生的學(xué)生身份。然而，在實(shí)施過(guò)程中，不少學(xué)校并未按照法律規(guī)定辦理實(shí)習(xí)簽證(加注)。

在美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家，一般將學(xué)生畢業(yè)后的社會(huì)實(shí)踐稱(chēng)為實(shí)習(xí)。如美國(guó)政府專(zhuān)門(mén)為畢業(yè)學(xué)生設(shè)置一個(gè)實(shí)習(xí)期，即“OPT”(Optional Practical Training)，也就是免簽實(shí)習(xí)期，由學(xué)生根據(jù)自身需求和市場(chǎng)需要實(shí)施。在美留學(xué)生完成學(xué)業(yè)之后的一年，可以在美國(guó)停留，尋求與自己專(zhuān)業(yè)相關(guān)的工作機(jī)會(huì)。學(xué)生在實(shí)習(xí)期間，仍保留F-1簽證，OPT是學(xué)生到就業(yè)身份轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段。OPT并不是一種簽證類(lèi)型，留學(xué)生的學(xué)生身份并沒(méi)有改變。英國(guó)2019年新增國(guó)際學(xué)生實(shí)習(xí)計(jì)劃，規(guī)定在英境內(nèi)的國(guó)際學(xué)生畢業(yè)后，可以直接從Tier4學(xué)生簽證轉(zhuǎn)成為期一年的Tier5國(guó)際學(xué)生實(shí)習(xí)工作簽[7]。

我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)類(lèi)似西方國(guó)家這樣的實(shí)習(xí)簽證，現(xiàn)有的實(shí)習(xí)簽證制度與西方國(guó)家不同。近年來(lái)，我國(guó)與法國(guó)、德國(guó)等國(guó)高?；Q留學(xué)生在酒店服務(wù)業(yè)、工廠制造業(yè)及部分公職部門(mén)實(shí)習(xí)，大部分予以辦理工作簽證。為了避免管理上的混亂，有必要對(duì)實(shí)習(xí)簽證予以規(guī)范設(shè)計(jì)。隨著我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求日益增大，來(lái)華留學(xué)生在中國(guó)實(shí)習(xí)工作的意愿日益強(qiáng)烈，應(yīng)逐步放開(kāi)來(lái)華留學(xué)生的實(shí)習(xí)簽證，給予其畢業(yè)后一定時(shí)間深度接觸中國(guó)企事業(yè)單位，全面了解中國(guó)社會(huì)，鼓勵(lì)他們將所學(xué)成果就地轉(zhuǎn)化。

(三)來(lái)華留學(xué)生工作情況

根據(jù)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)工作需具備兩年就業(yè)經(jīng)驗(yàn)。2017年1月，《人力資源社會(huì)保障部外交部教育部關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》指出：“外籍高校畢業(yè)生包括在中國(guó)境內(nèi)高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以?xún)?nèi)的留學(xué)生，以及在境外知名高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以?xún)?nèi)的國(guó)際留學(xué)生。”[8]現(xiàn)行政策對(duì)碩士學(xué)歷的要求將70%的本專(zhuān)科學(xué)歷留學(xué)生排除在外，進(jìn)而縮減了我國(guó)篩選、儲(chǔ)備外籍人才的基數(shù)。據(jù)調(diào)查，近1/3的留學(xué)生畢業(yè)后有意在中國(guó)工作或?qū)で蟀l(fā)展機(jī)會(huì)。很多企事業(yè)單位特別是有國(guó)際業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位，都有意愿聘用來(lái)華留學(xué)生為企事業(yè)單位拓展國(guó)際市場(chǎng)和服務(wù)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，源自第三世界的來(lái)華留學(xué)生，有意愿留在中國(guó)創(chuàng)業(yè)的比例達(dá)到50%，特別是多數(shù)來(lái)自中亞地區(qū)的留學(xué)生希望畢業(yè)后能長(zhǎng)期在中國(guó)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。然而，來(lái)華留學(xué)生畢業(yè)后能滿(mǎn)足條件的卻少之又少[9]。

三、來(lái)華留學(xué)生的治理措施

黨中央高度重視移民管理工作，作出組建國(guó)家移民管理局、改革移民管理體制的重大戰(zhàn)略決策部署。習(xí)近平總書(shū)記就移民管理工作作出系列重要指示批示，為新時(shí)代移民管理事業(yè)發(fā)展提供了根本遵循。全國(guó)移民管理機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新移民管理服務(wù)，行簡(jiǎn)政之道、革繁苛之弊，促進(jìn)引才引智，推動(dòng)外籍人才融入中國(guó)社會(huì)、中國(guó)文化，具體包括以下方面。

(一)來(lái)華留學(xué)生前置審查

為了建設(shè)高質(zhì)量的留學(xué)管理秩序，國(guó)家移民管理局、教育部聯(lián)合建立了前置審查機(jī)制，要求各省市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)牽頭，協(xié)同教育管理部門(mén)，嚴(yán)把國(guó)際學(xué)生招錄關(guān)，強(qiáng)化源頭管控，開(kāi)展本區(qū)域來(lái)華留學(xué)生入境和居留許可的人工審查工作，分析本地區(qū)高校留學(xué)生教育的招生規(guī)模、管理能力、生源結(jié)構(gòu)以及留學(xué)生的違法記錄等，綜合評(píng)估高校招生情況。對(duì)招生規(guī)模與管理能力不符、生源結(jié)構(gòu)不合理、日常管理松懈、留學(xué)生違法違規(guī)等問(wèn)題突出的高校，及時(shí)予以督促整改。2017年，教育部、外交部、公安部聯(lián)合出臺(tái)《學(xué)校招收和培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生管理辦法》，目的在于嚴(yán)把入學(xué)門(mén)檻，對(duì)申請(qǐng)來(lái)華學(xué)習(xí)者進(jìn)行入學(xué)資格審查、考試以及考核，切實(shí)加強(qiáng)管理，確保招收的學(xué)生符合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)[10]。2018年，教育部發(fā)布《來(lái)華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》)，要求各高校加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)來(lái)華留學(xué)生語(yǔ)言能力、學(xué)歷、身份資格的審查和經(jīng)濟(jì)保證的審核[11]。2019年，國(guó)家移民管理局、教育部共同制定國(guó)際留學(xué)生入境和居留審查辦法及操作細(xì)節(jié)，對(duì)留學(xué)生來(lái)源國(guó)、層次類(lèi)別進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。從招生情況來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)《留學(xué)中國(guó)計(jì)劃》[12]中2020年達(dá)到50萬(wàn)留學(xué)生規(guī)模的目標(biāo)。然而，在招生過(guò)程中，一些學(xué)校為了突擊提高“留學(xué)生指標(biāo)”，采用“花錢(qián)買(mǎi)學(xué)生”“弱化考試要求”“放開(kāi)敏感專(zhuān)業(yè)”等手段來(lái)完成招生計(jì)劃，個(gè)別高?！翱粗?cái)?shù)量，輕視質(zhì)量”，導(dǎo)致來(lái)華留學(xué)生素質(zhì)參差不齊。

近年來(lái)，我國(guó)赴發(fā)達(dá)國(guó)家的留學(xué)生培養(yǎng)層次已發(fā)展到以研究生為主，本科生、進(jìn)修生為輔。而我國(guó)目前仍以接收本科學(xué)歷和語(yǔ)言進(jìn)修學(xué)生為主，留學(xué)生培養(yǎng)層次不高。我國(guó)一些高校對(duì)于來(lái)華留學(xué)生的本科、研究生學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立，對(duì)來(lái)華留學(xué)生的畢業(yè)率、升學(xué)率、出勤率和質(zhì)量考核制度亟須完善。來(lái)華留學(xué)生的生源國(guó)別和層次類(lèi)別還不合理，主要來(lái)自中亞、南亞以及非洲等第三世界國(guó)家[13]。從國(guó)際上看，美英等國(guó)對(duì)留學(xué)生的安全審查貫徹始終、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、手段多樣?！?·11”事件后，美國(guó)多數(shù)高校與執(zhí)法部門(mén)積極配合，把國(guó)際留學(xué)生相關(guān)資料提供給聯(lián)邦調(diào)查局或警方，還建立了“國(guó)際留學(xué)生資料庫(kù)”，由大學(xué)自我管理。該資料庫(kù)把移民局、高校、國(guó)務(wù)院以及教育部連通起來(lái)，共享國(guó)際留學(xué)生檔案資料。一旦國(guó)際留學(xué)生畢業(yè)后滯留不歸，或從事違法活動(dòng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)將其立即逮捕、拘留甚至遣送出境[14]。美國(guó)國(guó)會(huì)甚至要求招生院校與司法部簽訂合作協(xié)議，學(xué)校每季度向司法部門(mén)匯報(bào)國(guó)際留學(xué)生選修專(zhuān)業(yè)、簽證年限及違紀(jì)行為等有關(guān)情況，如發(fā)現(xiàn)其逃課或違反簽證規(guī)定，需立即通報(bào)移民局。筆者認(rèn)為，國(guó)家移民管理局、教育部對(duì)來(lái)華留學(xué)生的審查不應(yīng)僅限于前置審查，而應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)審查，建立來(lái)華留學(xué)生一年一審機(jī)制及其具體實(shí)施辦法。

(二)來(lái)華留學(xué)生報(bào)告事項(xiàng)

在來(lái)華留學(xué)生人數(shù)急劇增加的同時(shí)，留學(xué)生涉案數(shù)量正呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)趨勢(shì)。非法就業(yè)、非法居留、非法經(jīng)商、酒駕、醉駕、販賣(mài)毒品等違法犯罪活動(dòng)層出不窮，因此嚴(yán)格落實(shí)來(lái)華留學(xué)生報(bào)告事項(xiàng)制度就顯得非常重要。根據(jù)《出境入境管理法》第45條規(guī)定，聘用外國(guó)人工作或者招收國(guó)際留學(xué)生的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地公安機(jī)關(guān)報(bào)告相關(guān)信息。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)外國(guó)人有非法入境、非法居留、非法就業(yè)情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地公安機(jī)關(guān)報(bào)告。本條款的主體之一是“招收國(guó)際留學(xué)生的單位”，即以高等院校為主體的各類(lèi)學(xué)校，他們最有條件掌握來(lái)華留學(xué)生相關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)送信息。2018年教育部《規(guī)范》規(guī)定：高校要設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)際留學(xué)生出入境事務(wù)的機(jī)構(gòu)部門(mén)，配合協(xié)助公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)處理有關(guān)國(guó)際留學(xué)生事宜。根據(jù)《規(guī)范》要求，高校應(yīng)該建立來(lái)華留學(xué)生資料庫(kù)，并報(bào)告以下信息：入境后未報(bào)到學(xué)生的信息；考勤不達(dá)標(biāo)學(xué)生的信息；退學(xué)、被開(kāi)除、轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)生的信息；校內(nèi)、校外學(xué)生的登記信息；畢業(yè)后未離境學(xué)生的信息；“三非”學(xué)生的信息；經(jīng)濟(jì)費(fèi)用存在困難學(xué)生的信息；可疑身份國(guó)際留學(xué)生的信息；等等。對(duì)于未在規(guī)定時(shí)間報(bào)到注冊(cè)、擅自離校不歸或被學(xué)校勸退而未進(jìn)行簽證變更的來(lái)華留學(xué)生，學(xué)校應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)報(bào)告，并配合公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)對(duì)具有留學(xué)資格的來(lái)華留學(xué)生情況進(jìn)行初步調(diào)查。確實(shí)存在不配合學(xué)校管理、惡意居留情況的，市級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)可對(duì)外公布其簽證或居留許可作廢?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?7條規(guī)定：簽證、外國(guó)人停居留證件等出入境證件發(fā)生損毀、遺失、被盜搶或者簽發(fā)后發(fā)現(xiàn)持證人不符合簽發(fā)條件情形的，由簽發(fā)機(jī)關(guān)宣布該出境入境證件作廢。該條款雖對(duì)“不符合簽發(fā)條件”的解釋較為模糊，未具體提及留學(xué)生的此類(lèi)事宜，但在實(shí)際操作中此種處理較為合理。宣布其簽證或居留許可作廢，并設(shè)置15天的公示期，可發(fā)揮一定程度的緩沖作用，有助于督促來(lái)華留學(xué)生返回學(xué)校學(xué)習(xí)或配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查。值得注意的是，現(xiàn)有法律并未對(duì)招收國(guó)際留學(xué)生的單位未履行信息報(bào)告制度設(shè)置相應(yīng)的罰則。通常情況下，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)采用法律宣講(來(lái)華第一課)、通報(bào)、走訪、聯(lián)席會(huì)議等形式，加強(qiáng)對(duì)來(lái)華留學(xué)生的管理，有必要通過(guò)相應(yīng)手段嚴(yán)格簽證要求，以增強(qiáng)以證管人、以證管校的實(shí)效。如：對(duì)高校留學(xué)生學(xué)院管理進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)定，留學(xué)生辦理停居留證件時(shí)要求提供考勤率、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，并對(duì)其學(xué)習(xí)、資金情況進(jìn)行相應(yīng)的審核等[15]。

(三)來(lái)華留學(xué)生常住管理

2007年，公安部明確提出將外國(guó)人納入實(shí)有人口管理的工作機(jī)制和具體辦法，其中就包括各高校散居社會(huì)面的來(lái)華留學(xué)生。與此相應(yīng)的是，《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》(2011年)、《出境入境管理法》(2012年)，以及《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》(2013年)等涉及外國(guó)人出入境及居留的法律、法規(guī)、規(guī)章不斷出臺(tái)。來(lái)華留學(xué)生作為我國(guó)最大的一個(gè)外籍人群體，是公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)外國(guó)人管理工作中最基層、最基礎(chǔ)、最重要的部分。從中央到各省市及縣區(qū)都成立了外國(guó)人管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，形成了兩級(jí)機(jī)構(gòu)、三級(jí)管理的外國(guó)人管理模式。在國(guó)家移民管理局授權(quán)下，各地公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)對(duì)外國(guó)人入境、出境、過(guò)境、住宿、居留、旅游等各種事項(xiàng)實(shí)施管理，并負(fù)責(zé)查處涉外案事件、受理審批外國(guó)人簽證居留申請(qǐng)等工作。來(lái)華留學(xué)生群體具有聚集性、穩(wěn)定性、群居性等特性，一般以學(xué)校、族群聚集為主。公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)以住宿登記管理為主，高校以教學(xué)管理為主，此種管理模式能夠?qū)?lái)華留學(xué)生情況有一個(gè)比較全面的掌握。一些高校偏重于教學(xué)，有時(shí)對(duì)來(lái)華留學(xué)生的日常管理較為寬松，來(lái)華留學(xué)生違反住宿管理情況時(shí)有發(fā)生?！兑?guī)范》第13條“住宿管理”中規(guī)定，高等學(xué)校的來(lái)華留學(xué)生居住的宿舍或公寓應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)中對(duì)外國(guó)人居住場(chǎng)所的要求，并且是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)批準(zhǔn)可辦理外國(guó)人住宿登記的地點(diǎn)。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全宿舍或公寓管理制度，滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T(mén)和公安機(jī)關(guān)的管理要求。高等學(xué)校采用外部服務(wù)提供居住場(chǎng)所的，應(yīng)當(dāng)按照盡職原則，監(jiān)管外部服務(wù)行為，落實(shí)管理責(zé)任，如實(shí)、準(zhǔn)確、充分地向來(lái)華留學(xué)生提供相關(guān)信息。在遇到特殊情況(如X學(xué)生住在A區(qū)，學(xué)習(xí)在B區(qū)，違法情況發(fā)生在C區(qū))時(shí)，管理工作往往需要跨區(qū)配合。對(duì)此，可在住宿登記管理中給予一定的解釋?zhuān)缭撟∷迼l件不滿(mǎn)足公安機(jī)關(guān)對(duì)住宿的要求，公安機(jī)關(guān)可令其遷居別處，給予公安機(jī)關(guān)一定的住宿審查權(quán)。由于來(lái)華留學(xué)生素質(zhì)參差不齊，衍生出“三非”等不少社會(huì)問(wèn)題，亟待公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)聯(lián)合高校和其他職能部門(mén)，通過(guò)簽證等法治化手段更為有效地予以解決[16]。

四、來(lái)華留學(xué)生治理的創(chuàng)新路徑

來(lái)華留學(xué)生管理具有跨越校內(nèi)和校外、兼顧學(xué)習(xí)和工作等特征。從治理能力和治理資源的有限性出發(fā)，只依靠移民管理部門(mén)治理來(lái)華留學(xué)生，不僅容易造成“小馬拉大車(chē)”的局面，而且容易形成治理“盲區(qū)”。因此，治理來(lái)華留學(xué)生需要整個(gè)社會(huì)盤(pán)活、整合現(xiàn)有資源，共同發(fā)力。未來(lái)，建議考慮統(tǒng)籌移民管理部門(mén)、教育主管部門(mén)、高校、企事業(yè)單位等多元主體，依據(jù)各自職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)積極開(kāi)展移民管理工作，確保多元主體各司其職、各盡其責(zé)、彼此增能、良性互動(dòng)，夯實(shí)來(lái)華留學(xué)生多元共治的治理責(zé)任，做好來(lái)華留學(xué)生多元共治的選拔機(jī)制，強(qiáng)化來(lái)華留學(xué)生多元共治的科技應(yīng)用，進(jìn)一步提高來(lái)華留學(xué)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

(一)明確社會(huì)責(zé)任，創(chuàng)新治理體系

統(tǒng)籌移民管理部門(mén)、教育主管部門(mén)、高校、企事業(yè)單位等多元主體資源配置，支持移民管理部門(mén)承擔(dān)通報(bào)、走訪、宣講、報(bào)告、核查、聯(lián)席會(huì)議等公共服務(wù)職能，推行教育主管部門(mén)、高校與企事業(yè)單位黨組織共建，組織黨員、干部參與來(lái)華留學(xué)生管理，有效服務(wù)來(lái)華留學(xué)生，明確權(quán)責(zé)分明、互相配合、齊抓共管、高效協(xié)同的治理責(zé)任。高校內(nèi)部探索建立國(guó)際教育學(xué)院、國(guó)際學(xué)生中心等留學(xué)生“一站式”管理組織，統(tǒng)籌留學(xué)生管理和服務(wù)；校外建立來(lái)華留學(xué)生聯(lián)管共建機(jī)制，對(duì)院?？记诠芾?、住宿登記、簽證辦理、安全防范等留學(xué)生日常管理工作進(jìn)行檢查督導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、化解、整改傾向性和苗頭性問(wèn)題，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的移民管理共同體。具體而言：首先，教育主管部門(mén)和高校應(yīng)配合移民管理部門(mén)做好來(lái)華留學(xué)生出境、入境、居留許可證件、勤工助學(xué)和實(shí)習(xí)簽證加注等工作，做好相關(guān)信息報(bào)告，對(duì)來(lái)華留學(xué)生非法就業(yè)處罰方面按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)違法行為的法律后果、處罰措施，增加違法成本，切實(shí)保護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。其次，移民管理部門(mén)應(yīng)配合教育主管部門(mén)、高校定期對(duì)來(lái)華留學(xué)生進(jìn)行出入境法律法規(guī)宣傳和安全教育培訓(xùn)，對(duì)高校所報(bào)告信息給予反饋和關(guān)注，及時(shí)核查問(wèn)題信息，幫助高校管理好來(lái)華留學(xué)生。與此同時(shí)，應(yīng)定期走訪高校，召開(kāi)留學(xué)生簽證、居留咨詢(xún)會(huì)議，定期與留學(xué)生交流，掌握其思想動(dòng)態(tài)，提升公安機(jī)關(guān)對(duì)出入境事務(wù)的管理和服務(wù)能力。再次，移民管理部門(mén)應(yīng)與高校共建國(guó)際留學(xué)生管理服務(wù)站，制定具有可操作性的管理辦法。從事留學(xué)生管理工作的人員需掌握一些相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，尤其是要熟知外國(guó)人管理方面的法律法規(guī)。最后，外國(guó)人管理服務(wù)工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、牽扯面廣的復(fù)雜系統(tǒng)工作，需要通過(guò)聯(lián)席會(huì)議實(shí)現(xiàn)合力。對(duì)此，移民管理部門(mén)應(yīng)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，維持好高校、教育主管部門(mén)、地方政府、來(lái)華留學(xué)生及其來(lái)源國(guó)、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)組織之間的會(huì)商關(guān)系。

(二)健全選拔機(jī)制，創(chuàng)新治理理念

來(lái)華留學(xué)生是外籍人才的一支重要力量，是我國(guó)人力資源的重要補(bǔ)充。移民管理部門(mén)、高校，以及科技、商務(wù)等部門(mén)應(yīng)建立來(lái)華留學(xué)生選拔機(jī)制，借鑒國(guó)際、國(guó)內(nèi)城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，先行先試市場(chǎng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制，進(jìn)一步放開(kāi)學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)限制，滿(mǎn)足來(lái)華留學(xué)生和中國(guó)企事業(yè)單位的雙向需求，使來(lái)華留學(xué)生在中國(guó)學(xué)有所成、學(xué)有所用，不斷推動(dòng)我國(guó)留學(xué)生教育事業(yè)健康發(fā)展。具體而言：首先，建立全國(guó)統(tǒng)一的來(lái)華留學(xué)生中英文學(xué)術(shù)水平考試制度，以教育性和學(xué)術(shù)性問(wèn)題為導(dǎo)向，重點(diǎn)考察留學(xué)生的漢語(yǔ)讀寫(xiě)和邏輯思維能力，制定國(guó)際留學(xué)生選拔和管理指南，設(shè)置適宜的留學(xué)生入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立中國(guó)與國(guó)際教育文憑資格可比性認(rèn)可體系，提升國(guó)際招生資質(zhì)的跨國(guó)可比性和可兼容性。再次，建立留學(xué)生培養(yǎng)指標(biāo)體系，以此促進(jìn)和完善來(lái)華留學(xué)生的規(guī)范管理，保障其教育質(zhì)量。最后，推廣來(lái)華留學(xué)生就業(yè)(實(shí)習(xí))指導(dǎo)中心建設(shè)，針對(duì)來(lái)華留學(xué)生實(shí)施專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化的工作和實(shí)習(xí)服務(wù)，把來(lái)華留學(xué)生勤工助學(xué)、實(shí)習(xí)、工作納入學(xué)校平安校園建設(shè)，并對(duì)來(lái)華留學(xué)生管理服務(wù)工作進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和績(jī)效考核，考核結(jié)果與平安校園建設(shè)、獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放、國(guó)際學(xué)生招生資格等實(shí)行績(jī)效掛鉤。

(三)強(qiáng)化科技應(yīng)用，創(chuàng)新治理方式

來(lái)華留學(xué)生學(xué)習(xí)生活事務(wù)涉及面較廣，溝通環(huán)節(jié)較多，迫切需要推進(jìn)移民管理智能化建設(shè)應(yīng)用，建立一個(gè)資源共享的信息交流平臺(tái)。在各省市移民管理部門(mén)“線上有平臺(tái)、空中有探頭、手中有終端”的基礎(chǔ)上，突出來(lái)華留學(xué)生信息交流平臺(tái)和線上綜合服務(wù)大廳建設(shè)兩個(gè)抓手，進(jìn)一步推動(dòng)部門(mén)信息數(shù)據(jù)歸集，優(yōu)化平臺(tái)功能設(shè)置，拓展場(chǎng)景應(yīng)用，強(qiáng)化網(wǎng)格模塊實(shí)戰(zhàn)功能，提升社會(huì)治理“一網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”能力水平。高校、外事、教育主管部門(mén)及移民管理部門(mén)應(yīng)共建來(lái)華留學(xué)生信息交流平臺(tái)，建立線上“留學(xué)生綜合服務(wù)大廳”，更好地收集、發(fā)布相關(guān)信息，全面提升數(shù)字創(chuàng)新促動(dòng)力，加快移民管理與數(shù)字政府、數(shù)字高校、數(shù)字企業(yè)深度融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、示范運(yùn)行。目前，各部門(mén)依托自己的微信公眾號(hào)或網(wǎng)站等發(fā)布官方信息，沒(méi)有建立與來(lái)華留學(xué)生的交流平臺(tái)，信息多、源頭多、單向發(fā)送為主，未能第一時(shí)間將信息直接推送給來(lái)華留學(xué)生。高校出資搭建由學(xué)生組織管理的信息平臺(tái)，既可以互動(dòng)交流，又可以收集、發(fā)布相關(guān)信息(如：公安機(jī)關(guān)推送的社會(huì)治安情況、違法違紀(jì)信息，高校內(nèi)部發(fā)布的教學(xué)管理信息，社會(huì)企事業(yè)單位發(fā)布的工作、實(shí)習(xí)信息，學(xué)校勤工助學(xué)組織發(fā)布的招聘信息，中介機(jī)構(gòu)推送的房屋租賃、車(chē)輛出售信息，來(lái)華留學(xué)生求助信息，留學(xué)生來(lái)源國(guó)發(fā)布的相關(guān)信息，等等)，有利于移民管理部門(mén)和相關(guān)組織第一時(shí)間介入，為更高水平的來(lái)華留學(xué)生管理和移民管理現(xiàn)代化提供科技支撐[17]。

五、結(jié)束語(yǔ)

全球移民管理需要中國(guó)智慧、中國(guó)方案，來(lái)華留學(xué)生治理是中國(guó)移民管理事業(yè)的核心議題之一。目前，來(lái)華留學(xué)生的就業(yè)現(xiàn)狀主要包括勤工助學(xué)、實(shí)習(xí)以及工作，現(xiàn)有治理措施包括前置審查、報(bào)告事項(xiàng)以及常住管理，從多元共治視域出發(fā)，來(lái)華留學(xué)生治理的創(chuàng)新路徑包括夯實(shí)多元共治的治理責(zé)任、做好多元共治的選拔機(jī)制以及強(qiáng)化多元共治的科技應(yīng)用，著力構(gòu)建全面協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)特色社會(huì)主義移民管理體系。本文僅提供了一個(gè)來(lái)華留學(xué)生多元共治的研究框架，還有待進(jìn)一步深入研究。