楊君偉

（中國南水北調(diào)集團中線有限公司，100036，北京）

水價在優(yōu)化水資源市場化配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用?！端こ坦┧畠r格管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會、水利部令2003 年第4 號，簡稱原《水價辦法》）和《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2006〕310 號，簡稱原《成本監(jiān)審辦法》）印發(fā)以來，對構(gòu)建水利工程供水價格形成機制，保障水利工程良性運行發(fā)揮了積極作用。近年來，黨中央、國務(wù)院對完善價格形成機制提出明確要求。原兩個辦法在定價方法、監(jiān)管模式、重要參數(shù)設(shè)置等方面已不符合新形勢發(fā)展變化需要，國家發(fā)展改革委商水利部于近期修訂印發(fā)了《水利工程供水價格管理辦法》（發(fā)改委令54 號，以下簡稱新《水價辦法》）和《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》（發(fā)改委令55 號，以下簡稱新《成本監(jiān)審辦法》），將于2023 年4 月1 日起施行。兩個辦法的修訂施行，為新時期進一步完善水利工程供水價格形成機制提供了制度保障。

一、兩個辦法修訂的重要意義

1.貫徹落實“兩手發(fā)力”的有效舉措

兩個辦法根據(jù)水利工程網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)屬性，既強調(diào)政府規(guī)制作用，明確水利工程供水價格原則上實行政府定價，又強化市場導(dǎo)向作用，具備條件的可由供需雙方協(xié)商定價，或通過招標投標等公開公平競爭形成價格。修訂兩個辦法是落實兩手發(fā)力有關(guān)要求，兼顧效率和公平的有效舉措。

2.適應(yīng)國家價格改革形勢的必然要求

2017年，國家發(fā)展改革委出臺《全面深化價格機制改革的意見》（發(fā)改價格〔2017〕1941號），要求建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)定價制度。2021年，又印發(fā)《“十四五”時期深化價格機制改革行動方案》（發(fā)改價格〔2021〕689號），提出建立健全有利于促進水資源節(jié)約和水利工程良性運行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制。修訂兩個辦法是適應(yīng)國家價格改革形勢，落實網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)“準許成本+合理收益”定價方法，完善水利工程價格形成機制的必然要求。

3.適應(yīng)水利投融資體制機制市場化改革的內(nèi)在需要

我國正在加快國家水網(wǎng)建設(shè)，2022 年水利建設(shè)完成投資突破1 萬億元，未來一段時期還將持續(xù)穩(wěn)步增長，以財政資金投入為主的投資模式難以為繼，迫切需要拓寬水利建設(shè)長期資金籌措渠道。修訂兩個辦法，充分發(fā)揮價格杠桿作用，建立合理的各類資本要素回報機制，為鼓勵和引導(dǎo)包括社會資本、債務(wù)資本在內(nèi)的各種資本要素參與水利工程建設(shè)和運營，擴大市場化融資規(guī)模創(chuàng)造了條件。

二、兩個辦法修訂的主要亮點和特點

1.重構(gòu)了水價核定的方法

原《水價辦法》規(guī)定水價由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成。新《水價辦法》按照“準許成本+合理收益”定價，準許收入由準許成本、準許收益和稅金構(gòu)成。準許成本包括固定資產(chǎn)折舊費、無形資產(chǎn)攤銷費和運行維護費等。主要變化是計取收益的對象由凈資產(chǎn)調(diào)整為供水有效資產(chǎn)，利息支出從供水成本調(diào)整到準許收益中，準許收益率包括權(quán)益資本收益率和債務(wù)資本收益率。其中：

（1）權(quán)益資本收益率

原《水價辦法》規(guī)定非農(nóng)業(yè)用水價格利潤率按國內(nèi)商業(yè)銀行長期貸款利率加2～3 個百分點確定。水利工程屬于重資產(chǎn)，受用水戶承受能力影響，難以達到社會平均資產(chǎn)回報率水平。綜合考慮國有資本經(jīng)營業(yè)績考核、吸引社會資本參與等因素，新《水價辦法》規(guī)定權(quán)益資本中的社會資本和政府資本實行差異化收益率政策，社會資本投入形成的有效資產(chǎn)按監(jiān)管周期初始年前一年國家10 年期國債平均收益率加不超過4 個百分點確定，根據(jù)目前國債收益率測算，最高可達到7%左右，具有吸引社會資本的能力；政府資本金注入形成的有效資產(chǎn)，權(quán)益資本收益率按不超過監(jiān)管周期初始年前一年國家10 年期國債平均收益率確定，最高可達到3%左右。政府資本和社會資本實行差異收益率政策，是水利行業(yè)基于自身行業(yè)特點，在價格改革方面做出的重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。

（2）債務(wù)資本收益率

新《水價辦法》規(guī)定實際貸款利率高于監(jiān)管周期初始年前一年貸款市場報價利率的，按照市場報價利率核定；實際貸款利率低于市場報價利率的，按照實際貸款利率加二者差額的50%核定，有利于激勵供水單位爭取低利率政策，降低用水戶負擔(dān)。

2.調(diào)整了準許成本的范圍

原《水價辦法》規(guī)定供水生產(chǎn)成本包括直接工資、直接材料費、其他直接支出、制造費用及合理銷售費用、管理費用和財務(wù)費用。新《水價辦法》規(guī)定準許成本包括固定資產(chǎn)折舊費、無形資產(chǎn)攤銷費和運行維護費。準許成本范圍的主要變化包括：

（1）固定資產(chǎn)折舊費

①固定資產(chǎn)原值。原《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定1994年3 月底前建成投產(chǎn)的水利工程，已進行過清產(chǎn)核資的，按財政或國有資產(chǎn)管理部門認定的各類固定資產(chǎn)價值確認；1994 年3 月底后的固定資產(chǎn)原值，以竣工財務(wù)決算報表為準。新的《水價辦法》規(guī)定可計提折舊的固定資產(chǎn)指履行必要審批手續(xù)購買、建設(shè)的與水利工程供水業(yè)務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)，以及政府無償劃撥的供水業(yè)務(wù)相關(guān)資產(chǎn)，不包括：供水經(jīng)營者開辦的多種經(jīng)營企業(yè)及“三產(chǎn)”等與供水業(yè)務(wù)無關(guān)的資產(chǎn)；未實際投入使用的、不能提供固定資產(chǎn)價值有效證明的或者社會無償投入的固定資產(chǎn)。

②固定資產(chǎn)折舊年限。原《成本監(jiān)審辦法》主要依據(jù)《水利建設(shè)項目經(jīng)濟評價規(guī)范（SL 72—2013）》，按照財務(wù)制度規(guī)定的固定資產(chǎn)分類折舊年限，一般按照經(jīng)濟壽命年限折舊；新《成本監(jiān)審辦法》主要依據(jù)《水利水電工程合理使用年限及耐久性設(shè)計規(guī)范（SL 654—2014）》，根據(jù)固定資產(chǎn)的性質(zhì)、設(shè)計使用年限和行業(yè)規(guī)范，并考慮資產(chǎn)使用狀況合理核定。壩、閘建筑物，溢洪設(shè)施，泄洪、放水管洞等建筑物自然壽命遠高于經(jīng)濟壽命，按照新《水價辦法》核定的固定資產(chǎn)折舊費將低于原《水價辦法》，從而有效降低準許成本，提高有效資產(chǎn)的收益率。

（2）無形資產(chǎn)攤銷費

基于歷史背景，水利工程使用土地基本無償劃撥，專利權(quán)等無形資產(chǎn)也相對較少，原《水價辦法》沒有對無形資產(chǎn)攤銷單獨規(guī)定。隨著土地市場化改革逐步深入，水利工程實行土地有償使用；水利行業(yè)越來越重視科技創(chuàng)新工作，研發(fā)支出逐年增加，無形資產(chǎn)已成為供水單位重要資產(chǎn)類別，新《水價辦法》規(guī)定無形資產(chǎn)攤銷費按照核定的監(jiān)審期間最末一年無形資產(chǎn)原值、規(guī)定的攤銷年限，采用直線攤銷法核定。

（3）運行維護費

①職工薪酬。原《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定人數(shù)應(yīng)符合國家規(guī)定的定員標準，實際人數(shù)超過定員標準上限的，按上限核定；實際人數(shù)小于下限的，按下限核定。人均工資原則上據(jù)實核定，但最高不得超過當(dāng)年統(tǒng)計部門公布的當(dāng)?shù)鬲毩⒑怂愎I(yè)企業(yè)（國有經(jīng)濟）平均工資水平的1.2 倍；實際工資低于勞動工資管理部門批準的工資標準的，按照批準的工資標準確定。人員工資總額按照核定的人數(shù)和人均工資核定。新《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定職工平均工資原則上按照監(jiān)審期間最末一年的實際值核定。政府有關(guān)部門對供水經(jīng)營者進行工資管理的，職工工資總額不得超過政府有關(guān)部門核定的數(shù)值；政府有關(guān)部門沒有進行工資管理的，職工平均工資按照不超過統(tǒng)計部門統(tǒng)計的當(dāng)?shù)厮芾硇袠I(yè)職工平均工資水平核定。

②材料費和修理費用。原《成本監(jiān)審辦法》沒有規(guī)定限額；新《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定兩者合計原則上不得超過監(jiān)審期內(nèi)每年固定資產(chǎn)原值期末數(shù)平均值的2%。

③大修理費。原《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定按照審核后固定資產(chǎn)原值的1.4%核定，也可根據(jù)水利工程狀況在審核后固定資產(chǎn)原值1%～1.6%的范圍內(nèi)合理確定。新《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定大修理費原則上按照剔除不合理因素后的監(jiān)審期間平均值核定；數(shù)額較大的，可按照一定年限分攤計入定價成本。其中供水單位為事業(yè)單位的，可根據(jù)水利工程老化狀況，原則上按照不超過監(jiān)審期間最末一年固定資產(chǎn)原值的1.5%核定大修理費；對于老化比較嚴重、運營存在較大困難的水利工程，大修理費計提比例可在不超過4%的范圍內(nèi)適當(dāng)提高。

④政府補助。基于歷史背景，原《成本監(jiān)審辦法》沒有區(qū)分政府投資和政府補助兩種方式。新《成本監(jiān)審辦法》對政府投資和政府補助兩種方式進行了有效區(qū)分，規(guī)定供水單位為事業(yè)單位的，財政補助形成固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及當(dāng)期費用的，計入成本的部分先沖減公益性成本再沖減經(jīng)營性成本。供水單位為企業(yè)的，供水單位獲得的與水利工程有關(guān)的政府補助形成固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和當(dāng)期費用的，計入定價成本的部分沖減水利工程總成本。其他業(yè)務(wù)與水利工程供水業(yè)務(wù)共同使用資產(chǎn)、人員或者統(tǒng)一支付費用，依托主營業(yè)務(wù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，以及因從事主營業(yè)務(wù)而獲得政府優(yōu)惠政策，不能單獨核算或者核算成本不合理的，應(yīng)將其他業(yè)務(wù)收入按照一定比例沖減供水成本。

⑤廣告費。原《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定廣告費可計入成本；新《成本監(jiān)審辦法》規(guī)定各類廣告、宣傳費用（不包括安全警示宣傳費用）不得計入成本。

3.調(diào)整了售水量的核定方法

原《水價辦法》規(guī)定售水量一般按照最近3年平均實際供水量核定，如連續(xù)出現(xiàn)較嚴重干旱或洪澇災(zāi)害，或者用水結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，年均供水量的計算期可適當(dāng)延長。新建水利工程采用供水計量點的年設(shè)計供水量并適當(dāng)考慮3～5年內(nèi)預(yù)計實際供水量計算。

新《水價辦法》規(guī)定售水量為監(jiān)審期間年均售水量，供水力發(fā)電用水和生態(tài)用水，應(yīng)按照一定比例予以扣減。有設(shè)計供水量的工程，監(jiān)審周期年平均售水總量低于工程設(shè)計供水量60%的，按設(shè)計供水量的60%確定，其中核定農(nóng)業(yè)售水量和非農(nóng)業(yè)售水量按照監(jiān)審期間年平均農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)實際售水量的比例進行分攤。新建工程在達產(chǎn)過程中，核定售水量按監(jiān)審期間最末兩年平均售水量且不低于設(shè)計供水量的60%確定，將有效引導(dǎo)新建水利工程合理確定供水規(guī)模，防止過度超前投資，同時解決原有工程因達產(chǎn)率過低造成單位供水成本偏高的問題。原有工程因上游來水、用水需求發(fā)生較大變化導(dǎo)致實際售水量低于設(shè)計供水量較多的，可視情況調(diào)整核定售水量，保障工程運行維護需要。

4.其他主要變化

（1）監(jiān)管周期

原《水價辦法》規(guī)定監(jiān)管周期根據(jù)供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調(diào)整，沒有明確監(jiān)管周期；新《水價辦法》規(guī)定監(jiān)管周期原則上為5 年。明確監(jiān)管周期，有利于根據(jù)水利工程運行成本變化及時動態(tài)調(diào)整水價，從而解決現(xiàn)行水利工程水價調(diào)整難、調(diào)整周期長甚至多年不調(diào)整等問題。

（2）基本水價

原《水價辦法》規(guī)定基本水價按補償供水直接工資、管理費用和50%的折舊費、修理費的原則核定。基本水費按用水戶的用水需求量或工程供水容量收取。新《水價辦法》規(guī)定基本水價按照適當(dāng)補償工程基本運行維護費用、合理償還貸款本息的原則核定，原則上不超過綜合水價的50%。新建工程的基本水費按設(shè)計供水量收取，原有工程按核定供水量收取。

（3）生態(tài)補水

原《水價辦法》沒有對生態(tài)補水水價進行規(guī)范。近年來，生態(tài)補水作為復(fù)蘇河湖健康生命的有效措施發(fā)揮了重要作用，新《水價辦法》規(guī)定生態(tài)用水價格由供需雙方參考供水成本協(xié)商確定。

（4）前置協(xié)商

原《水價辦法》沒有要求前置協(xié)商；針對水利工程前期工作階段，受水區(qū)提出的受水量需求量大，而工程建成后實際用水量小，且供需雙方水價難以達成一致意見，水費收取難等問題，新《水價辦法》落實“先建機制，后建工程”的有關(guān)要求，規(guī)定新建水利工程應(yīng)在項目前期工作階段，由項目法人、供水經(jīng)營者或其出資人代表與用水戶代表或用水戶所在縣級及以上人民政府授權(quán)代表簽訂框架協(xié)議，約定水價測算邊界條件，包括準許收益率等關(guān)鍵參數(shù)取值、兩部制水價設(shè)置等，為價格主管部門制定水價和水利工程投入運行后的價格執(zhí)行提供了基礎(chǔ)，有利于形成穩(wěn)定預(yù)期，吸引社會資本參與。

三、如何落實兩個辦法

兩個辦法修訂印發(fā)后，國家發(fā)展改革委將對中央直屬及跨省（自治區(qū)、直轄市）重大水利工程供水價格進行校核，分批開展成本監(jiān)審，適時調(diào)整水價。供水單位應(yīng)認真落實有關(guān)要求，做好相關(guān)工作。

1.嚴格列支項目

根據(jù)兩個辦法，嚴格按照可列支項目計列成本，以下不得列支成本：一是不符合會計法等有關(guān)法律、行政法規(guī)、財務(wù)制度和國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定及價格監(jiān)管制度等的費用；二是與水利工程供水生產(chǎn)經(jīng)營過程無關(guān)的費用；三是雖與水利工程供水生產(chǎn)經(jīng)營過程有關(guān)，但有專項資金來源予以補償?shù)馁M用；四是固定資產(chǎn)盤虧、毀損、閑置和出售的凈損失；五是向上級公司或者管理部門上交的利潤性質(zhì)管理費用、代上級公司或者管理部門繳納的各項費用、向出資人支付的利潤分成及對附屬單位的補助支出等；六是各類捐贈、贊助、滯納金、違約金、罰款及計提的準備金；七是各類廣告、宣傳費用（不包括安全警示宣傳費用）；八是其他不合理費用。

2.加強成本管控

一是建立健全成本費用控制機制，制定日常維修養(yǎng)護費用和管理性費用定額標準，嚴格將成本費用開支控制在定額標準內(nèi)。二是優(yōu)化運行維護實施方案，通過科技創(chuàng)新、工藝優(yōu)化、信息化建設(shè)、流程再造、采購協(xié)同、供應(yīng)鏈管理、整合需求等方式，既實現(xiàn)運行維護預(yù)期目的，又降低運行維護成本。三是強化市場競爭機制，嚴格履行招標采購、合同簽訂有關(guān)程序和規(guī)定，實時了解和動態(tài)掌握市場行情及趨勢，加大公開采購和集中采購力度，有效控制維修養(yǎng)護成本。

3.規(guī)范成本核算

嚴格執(zhí)行有關(guān)會計準則和會計政策，并落實成本監(jiān)審有關(guān)要求。一是按照分類定價的原則，供水成本按供水對象分類歸集，不能直接歸集到供水對象的，按照一定方法在各類業(yè)務(wù)之間進行分攤。二是長距離引調(diào)水水利工程成本能直接歸集到區(qū)段或口門的，直接歸集到區(qū)段或口門；不能直接歸集的，依據(jù)“受益者分攤”原則，按照一定方法分攤到相關(guān)區(qū)段或口門。

4.限定收益范圍

以下資產(chǎn)不得納入計提收益資產(chǎn)范圍：一是與供水業(yè)務(wù)無關(guān)的資產(chǎn)；二是未投入實際使用的資產(chǎn)；三是不能提供價值有效證明的資產(chǎn)；四是由用戶或政府無償移交、社會無償投入及除政府資本金注入之外的其他政府投資和補助補貼資產(chǎn)；五是1994 年財政部清產(chǎn)核資，資產(chǎn)價值重估之后評估增值部分資產(chǎn)；六是其他不應(yīng)計提收益的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和營運資本。

5.配合成本監(jiān)審

如實提供生產(chǎn)經(jīng)營及成本情況，并對提供資料的真實性、合法性、完整性負責(zé)。一是按照兩個辦法要求對水價成本進行歸集和調(diào)整，開展水價模擬測算。二是及時提供年度財務(wù)報告、會計憑證、賬簿，費用支出、收入明細賬，監(jiān)審期間內(nèi)各年末最末級科目余額表；成本報表，主要成本項目的核算方法、成本費用分攤方法及相關(guān)依據(jù)；渠首供水量、最末端計量點實際供水量、產(chǎn)權(quán)分界點或交水?dāng)嗝嬗嬃渴鬯考八肯嚓P(guān)的統(tǒng)計報表等。

6.實行水價公示

應(yīng)嚴格執(zhí)行國家水價政策，并向社會公開供水價格。