“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)視閾下歐盟外國補(bǔ)貼立法對中國的影響與對策

李 季

2021年5月，歐盟委員會(huì)公布了《關(guān)于外國補(bǔ)貼扭曲內(nèi)部市場相關(guān)條例草案》（以下簡稱《外國補(bǔ)貼草案》），代表了歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的最新發(fā)展，體現(xiàn)了歐盟不斷革新其貿(mào)易保護(hù)政策、強(qiáng)化貿(mào)易防衛(wèi)手段的態(tài)度。2020年以來，歐盟與美國、日本不斷加強(qiáng)合作，通過部長級會(huì)議多次發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)關(guān)注市場扭曲所導(dǎo)致的不公平競爭，要求在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與國有企業(yè)等問題上推行競爭中立，制定新規(guī)則。與美國重點(diǎn)關(guān)注國有企業(yè)的補(bǔ)貼主體認(rèn)定問題不同，歐盟一直通過修訂“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的適用條件作為維護(hù)其產(chǎn)業(yè)利益的重要手段。2020年6月，歐盟委員會(huì)向埃及境內(nèi)的中國企業(yè)出口到歐盟的玻璃纖維織物等產(chǎn)品發(fā)起了貿(mào)易救濟(jì)措施，這也是歐盟歷史上首次對外國補(bǔ)貼行為所引起的市場扭曲影響予以規(guī)制。據(jù)此，歐盟委員會(huì)發(fā)布《外國補(bǔ)貼草案》，是以規(guī)制外國補(bǔ)貼行為為手段，擬建立圍繞“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的新型單邊審查機(jī)制。正如歐盟執(zhí)行副主席兼貿(mào)易專員瓦爾蒂斯·托姆布洛夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）在2021年8月的報(bào)告中指出：“在疫情期間我們持續(xù)高效地使用貿(mào)易防衛(wèi)手段，改善了它們的監(jiān)控與實(shí)施能力，并且應(yīng)對了第三國提供補(bǔ)貼的新形勢?！辫b于歐盟是我國第二大貿(mào)易伙伴且是我國企業(yè)“走出去”的重要落腳點(diǎn)，其“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展將會(huì)對我國企業(yè)，特別是“一帶一路”倡議下國有企業(yè)對外投資活動(dòng)造成巨大影響?；诖?，本文將分析整合歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的變遷脈絡(luò)，繼而探討歐盟不斷推進(jìn)“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)對我國的影響，以期提出應(yīng)對策略。

一、歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)

“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的演進(jìn)折射出歐盟在貿(mào)易防衛(wèi)手段方面的兩個(gè)變化：其一，完成了從中國“入世”義務(wù)到一般貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的過渡；其二，完成了從反傾銷要件到反補(bǔ)貼要件的移植。具體而言，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止不僅促成了“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)在歐盟反傾銷規(guī)則中的確立，同時(shí)通過外國補(bǔ)貼立法向反補(bǔ)貼規(guī)則延伸。

（一）“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的契機(jī)：“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止

“非市場經(jīng)濟(jì)”條款曾是WTO成員在反傾銷調(diào)查中對進(jìn)口的中國產(chǎn)品采取差別待遇的主要依據(jù)?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條第1款曾明確規(guī)定，反傾銷調(diào)查中傾銷幅度的計(jì)算是建立在出口價(jià)格與正常價(jià)值的公平對比之上，而正常價(jià)值指的是一般意義上出口國商品在其國內(nèi)的市場價(jià)格。但是對中國而言，《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡稱《議定書》）第15條曾授權(quán)WTO成員以相關(guān)中國產(chǎn)品不具備“非市場經(jīng)濟(jì)”條件為由對其采取差別待遇，即反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)在計(jì)算傾銷幅度時(shí)可不依據(jù)中國國內(nèi)價(jià)格確定正常價(jià)值。由于“非市場經(jīng)濟(jì)”條款下的傾銷幅度計(jì)算方法無法體現(xiàn)中國產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格，往往導(dǎo)致高額的反傾銷稅，從而引發(fā)貿(mào)易爭端。然而，《議定書》日落條款的存在為“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止提供了依據(jù)。依據(jù)《議定書》第15條d項(xiàng)，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款于2016年12月11日后正式終止。雖然歐盟普通法院與WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的判決都為上述條款的終止提供了依據(jù)，但是各界對“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的適用仍存在爭論。

就歐盟而言，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止為“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的建立及演化提供了契機(jī)。一方面，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止直接促成了歐盟反傾銷規(guī)則的修訂。事實(shí)上，WTO《反傾銷協(xié)定》第2條以及《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第7條都對特殊情況下傾銷幅度的計(jì)算進(jìn)行了規(guī)定，并提供了差別待遇的依據(jù)，而《議定書》相關(guān)條款的終止并不妨礙WTO成員將上述條款作為其反傾銷調(diào)查的依據(jù)。例如，澳大利亞曾在其反傾銷調(diào)查中引用《反傾銷協(xié)定》第2條第2款關(guān)于“特殊市場情形”的規(guī)定針對中國實(shí)施反傾銷措施。而作為貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則領(lǐng)域長期“堅(jiān)定革新”的實(shí)踐者，歐盟從變更規(guī)則形式的角度出發(fā)，引入“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)代替了“非市場經(jīng)濟(jì)”條款，繼續(xù)對中國實(shí)施“非市場經(jīng)濟(jì)”待遇，達(dá)到保護(hù)歐盟內(nèi)部相關(guān)產(chǎn)業(yè)的目的。另一方面，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止間接推動(dòng)了歐盟反補(bǔ)貼規(guī)則的創(chuàng)新。《議定書》第15條b項(xiàng)規(guī)定，在適用《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下簡稱《反補(bǔ)貼協(xié)定》）確定和衡量補(bǔ)貼利益時(shí)，如果由于中國現(xiàn)有情況和條件造成了特殊困難，WTO成員可以對相關(guān)情況和條件進(jìn)行調(diào)整?？梢姡蹲h定書》第15條不僅曾經(jīng)在反傾銷調(diào)查中對于正常價(jià)值的計(jì)算提供了以“市場經(jīng)濟(jì)”狀況作為條件的例外條款，并且在反補(bǔ)貼調(diào)查中對于補(bǔ)貼利益的評估也提供了以“特殊困難”作為條件的例外條款。因此，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止可能帶來潛在的變化，即更多的WTO成員轉(zhuǎn)而采取反補(bǔ)貼措施對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行救濟(jì)，而歐盟新型外國補(bǔ)貼立法就是這一趨勢的體現(xiàn)。

（二）“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)建立的標(biāo)志：歐盟反傾銷條例的修訂

早在“非市場經(jīng)濟(jì)”條款終止之前，歐盟就著手在其貿(mào)易防衛(wèi)調(diào)查中引入“市場扭曲”的概念。2008年，歐盟對中國是否符合《議定書》第15條中“市場經(jīng)濟(jì)”條件進(jìn)行了評估，最終公布了《貿(mào)易防衛(wèi)調(diào)查中中國市場經(jīng)濟(jì)地位評估工作報(bào)告》。在報(bào)告的第三部分，工作組以政府干預(yù)導(dǎo)致中國國內(nèi)市場存在“扭曲”情形為由，拒絕承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位。而該結(jié)論導(dǎo)致的直接后果是歐盟繼續(xù)在反傾銷調(diào)查中依據(jù)“非市場經(jīng)濟(jì)”條款對中國產(chǎn)品采取差別待遇。

“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的終止使歐盟對中國實(shí)施差別待遇的做法受到了挑戰(zhàn)。為了尋求解決方案，歐盟議會(huì)和理事會(huì)在2017年12月修改了《抵御來自非歐盟成員反傾銷與反補(bǔ)貼保護(hù)條例》（以下簡稱《2017條例》）。新條例從規(guī)避“非市場經(jīng)濟(jì)”條款適用爭議的目的出發(fā)，立足其貿(mào)易防衛(wèi)調(diào)查實(shí)踐，引入了“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)以調(diào)查對象市場存在嚴(yán)重扭曲為由對相關(guān)產(chǎn)品采取差別待遇。該標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)從出口國政府機(jī)構(gòu)對企業(yè)所有權(quán)、控制以及監(jiān)管政策等六個(gè)方面為市場存在嚴(yán)重扭曲的認(rèn)定提供了參考準(zhǔn)則。據(jù)此，歐盟在制度層面賦予了反傾銷調(diào)查的新依據(jù)。在實(shí)踐層面，歐盟發(fā)布了《中國經(jīng)濟(jì)存在嚴(yán)重扭曲問題的報(bào)告》，指出中國經(jīng)濟(jì)受到國家干預(yù)的影響并導(dǎo)致了嚴(yán)重的市場扭曲，據(jù)此采取貿(mào)易救濟(jì)措施。例如，歐盟于2022年2月依據(jù)中國相關(guān)市場的“扭曲”情形向中國出口的鋼鐵緊固件實(shí)施了反傾銷措施。自此，歐盟通過修訂反傾銷條例建立了以“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的貿(mào)易防衛(wèi)手段。

（三）“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的延伸：歐盟外國補(bǔ)貼立法的發(fā)展

“非市場經(jīng)濟(jì)”條款終止的余波以及國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)背景的疊加作用促使歐盟革新其反補(bǔ)貼規(guī)則以強(qiáng)化貿(mào)易防衛(wèi)手段。2020年6月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于外國補(bǔ)貼方面創(chuàng)制公平競爭環(huán)境的白皮書》，強(qiáng)調(diào)政府資助等不公平貿(mào)易行為扭曲了市場力量并濫用了現(xiàn)有國際規(guī)則，因此呼吁建立新的機(jī)制來應(yīng)對外國補(bǔ)貼行為對歐盟內(nèi)部市場競爭環(huán)境造成的不利影響。據(jù)此，歐盟于2021年公布了《外國補(bǔ)貼草案》，引入了“市場扭曲”概念，明確了針對投資性質(zhì)的外國補(bǔ)貼在造成扭曲影響后擬采取的救濟(jì)措施。

1.“市場扭曲”條款的體系：涵蓋結(jié)構(gòu)內(nèi)容、概念適用及救濟(jì)方式

從“市場扭曲”條款的結(jié)構(gòu)內(nèi)容來看，該條款包含主體性規(guī)則與程序性規(guī)則。《外國補(bǔ)貼草案》主體部分共計(jì)七個(gè)章節(jié)，其中主體性規(guī)則主要涉及概念認(rèn)定，例如草案第一章規(guī)定調(diào)查與應(yīng)對外國補(bǔ)貼行為所導(dǎo)致的市場扭曲影響的一般條款，包括“外國補(bǔ)貼”“市場扭曲”等概念的界定；程序性規(guī)則主要涉及審查制度，例如草案第二章規(guī)定對外國補(bǔ)貼的職權(quán)審查，包括“自主性預(yù)審”“深入審查”“臨時(shí)措施”“信息咨詢”等程序。

從“市場扭曲”條款中的概念與適用來看，“市場扭曲”意味著對歐盟內(nèi)部市場帶來了消極影響，且著重出現(xiàn)在經(jīng)營者集中以及公共采購領(lǐng)域。《外國補(bǔ)貼草案》第3條提供了“市場扭曲”一般意義上的定義：外國補(bǔ)貼提高了內(nèi)部市場相關(guān)企業(yè)的競爭水平，且此舉事實(shí)上或潛在地對內(nèi)部市場的競爭帶來了不利影響?！锻鈬a(bǔ)貼草案》第17條對經(jīng)營者集中情況下“市場扭曲”條款的適用進(jìn)行了補(bǔ)充，例如“對內(nèi)部市場是否存在扭曲的評估應(yīng)以第3條與第4條的規(guī)定為原則，但限制在與經(jīng)營者集中行為利益攸關(guān)的行為中。并且只有自合同或條約簽署、公開招標(biāo)的公告或收購的控制權(quán)前3個(gè)日歷年（calendar year）所授予的外國補(bǔ)貼在評估范圍之內(nèi)”?！锻鈬a(bǔ)貼草案》第26條在公共采購領(lǐng)域?qū)Α笆袌雠で钡亩x與條款適用都進(jìn)行了規(guī)定。該條指出，“在公共采購程序中所引發(fā)或存在隱患的扭曲是指外國補(bǔ)貼使企業(yè)所提交的投標(biāo)書在與之相關(guān)的工作、物資供應(yīng)以及服務(wù)等方面產(chǎn)生了不正當(dāng)?shù)膬?yōu)勢”。市場扭曲規(guī)則的適用應(yīng)“僅限于與公共采購程序利益攸關(guān)的行為中，只有在通告前3年授予的外國補(bǔ)貼在評估范圍之內(nèi)”。

從救濟(jì)方式來看，“市場扭曲”條款提供了承諾與補(bǔ)救措施兩種方式?！锻鈬a(bǔ)貼草案》通過第6條授權(quán)調(diào)查機(jī)構(gòu)采取相關(guān)措施以消除歐盟市場內(nèi)部的扭曲狀況。草案在第6條第3項(xiàng)中為承諾與補(bǔ)救措施提供了8種參考，包括減少產(chǎn)能或市場份額、遠(yuǎn)離相關(guān)投資以及轉(zhuǎn)讓部分投資等方式。

2.“市場扭曲”條款的定位：外國補(bǔ)貼不利影響衡量標(biāo)準(zhǔn)

與歐盟反傾銷規(guī)則相比，“市場扭曲”條款在外國補(bǔ)貼立法中的定位發(fā)生了改變。就歐盟反傾銷規(guī)則而言，“市場扭曲”條款作為反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)采取差別待遇的主體要件而存在。歐盟《2017條例》第2條授權(quán)反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)在認(rèn)定調(diào)查對象存在市場扭曲情形時(shí)，對相關(guān)商品傾銷幅度的計(jì)算采取差別待遇。據(jù)此，歐盟在公布《2017條例》后發(fā)布《中國經(jīng)濟(jì)存在嚴(yán)重扭曲問題的報(bào)告》，指出中國經(jīng)濟(jì)受到國家干預(yù)的影響并導(dǎo)致了嚴(yán)重扭曲的結(jié)果，為歐盟繼續(xù)針對中國采取貿(mào)易救濟(jì)措施提供了依據(jù)。因此，“市場扭曲”條款在歐盟反傾銷規(guī)則中的定位在于以判定調(diào)查對象市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為條件，為采取差別待遇提供依據(jù)。

而歐盟外國補(bǔ)貼立法下，“市場扭曲”條款作為反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)采取差別待遇的結(jié)果要件而存在。與歐盟《2017條例》第2條同時(shí)規(guī)定了反傾銷措施的主體、行為以及結(jié)果要件不同，《外國補(bǔ)貼草案》對于反補(bǔ)貼措施相關(guān)要件的規(guī)定分散在多項(xiàng)條款中。該草案第2條首先對外國補(bǔ)貼的認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定，并在第3條中強(qiáng)調(diào)“市場扭曲”的意義在于衡量外國補(bǔ)貼對歐盟內(nèi)部市場所造成的不利影響，最后通過第6條授權(quán)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)采取相關(guān)措施以消除歐盟市場內(nèi)部的扭曲狀況。無論是WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》還是歐盟現(xiàn)有反傾銷條例都將補(bǔ)貼行為對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的“損害”作為采取相關(guān)救濟(jì)措施的結(jié)果要件。相較而言，《外國補(bǔ)貼草案》將“市場扭曲”作為其采取反補(bǔ)貼措施的結(jié)果要件事實(shí)上在反補(bǔ)貼規(guī)則中創(chuàng)設(shè)了例外條款。而該條款的存在為歐盟反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)采取貿(mào)易救濟(jì)措施提供了新依據(jù)。因此，“市場扭曲”條款在歐盟外國補(bǔ)貼立法中的定位在于以應(yīng)對外國補(bǔ)貼對歐盟內(nèi)部市場所帶來的“扭曲影響”為條件，為采取差別待遇提供依據(jù)。

二、“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的變化對我國的影響

（一）增加貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查與爭端風(fēng)險(xiǎn)

“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的不斷擴(kuò)張潛在增加了貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)。在“非市場經(jīng)濟(jì)”條款終止之前，中國出口產(chǎn)品面對的貿(mào)易救濟(jì)爭端主要來自以“非市場經(jīng)濟(jì)體”為依據(jù)的反傾銷調(diào)查?！胺鞘袌鼋?jīng)濟(jì)”條款終止之后，歐盟將“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)分別引入反傾銷規(guī)則與反補(bǔ)貼規(guī)則，為其貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)向中國企業(yè)采取貿(mào)易救濟(jì)措施提供了新的依據(jù)。據(jù)此，中國出口產(chǎn)品遭受的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查將一方面來自以中國市場存在“嚴(yán)重扭曲”為依據(jù)的反傾銷調(diào)查，另一方面來自以歐盟內(nèi)部市場存在“扭曲影響”的反補(bǔ)貼調(diào)查。2021年8月，歐盟發(fā)布了名為《堅(jiān)定的貿(mào)易政策：歐盟針對不公平貿(mào)易行為的防御措施在2020年仍然有效》的報(bào)告，指出在歐盟2020年實(shí)施的150項(xiàng)貿(mào)易保護(hù)措施中，向中國采取的貿(mào)易保護(hù)措施占其貿(mào)易保護(hù)措施總量的66%。同年，歐盟委員會(huì)在其第39次貿(mào)易防衛(wèi)措施年度報(bào)告中指出，2011年至2020年間，中國超過印度成為歐盟反補(bǔ)貼案件的最大調(diào)查國（約占調(diào)查總量的44%），而造成這一轉(zhuǎn)變的原因是“中國采取的措施對歐盟及其合伙伙伴的貿(mào)易活動(dòng)造成了扭曲影響”。因此，“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展增加了中國遭受貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查與爭端的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）中國企業(yè)對外投資受限

1.《外國補(bǔ)貼草案》圍繞“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了嚴(yán)格的審查程序，增加了中國企業(yè)對歐投資的成本與風(fēng)險(xiǎn)

從監(jiān)管程序來看，歐盟委員會(huì)在遵循預(yù)審與深入審查規(guī)則的基礎(chǔ)之上有權(quán)主動(dòng)對存在潛在外國補(bǔ)貼行為的貿(mào)易活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，由于缺乏事前磋商程序，調(diào)查對象很難在調(diào)查前通過談判尋求解決爭議的方法。從調(diào)查對象的范圍來看，該調(diào)查范圍涉及較廣，囊括了歐盟內(nèi)部市場一般經(jīng)營行為、收購行為以及公共采購領(lǐng)域。絕大部分的中國對歐投資都在其審查范圍之內(nèi)。從調(diào)查問卷的配合義務(wù)來看，該調(diào)查對不予配合的行為設(shè)定了嚴(yán)格的懲罰措施。例如，依據(jù)草案第15條的要求，提供錯(cuò)誤、不完整和有誤導(dǎo)性的信息，以及不按時(shí)提供相關(guān)信息的行為都可能受到罰款等懲罰性措施。因此，嚴(yán)格的審查程序使中國企業(yè)的貿(mào)易投資遭受更大壓力且面臨更多限制，在對歐投資中處于相對不利的地位。

2.“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)條款不明確，導(dǎo)致調(diào)查機(jī)構(gòu)缺乏合理約束，為中國企業(yè)應(yīng)對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查帶來困難

以往貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查中，“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的規(guī)則內(nèi)容相對清晰明確，即以調(diào)查對象具體的經(jīng)濟(jì)形態(tài)作為采取差別待遇的主體要件。例如，在反傾銷調(diào)查中調(diào)查對象被認(rèn)定為“非市場經(jīng)濟(jì)體”，則以此為依據(jù)授權(quán)調(diào)查機(jī)構(gòu)采用“替代國價(jià)格法”或“推定價(jià)格法”計(jì)算相關(guān)產(chǎn)品的正常價(jià)值與傾銷幅度。

“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)被引入歐盟貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則后，調(diào)查機(jī)構(gòu)以市場扭曲影響作為救濟(jì)調(diào)查的重要考量，但是衡量該“影響”的不確定性造成了規(guī)則適用的困難。歐盟《2017條例》將“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)引入其反傾銷規(guī)則，將國家與企業(yè)的關(guān)系作為調(diào)查對象存在“嚴(yán)重扭曲”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一。盡管該條例從政府機(jī)構(gòu)對企業(yè)所有權(quán)、控制以及監(jiān)管政策等六個(gè)方面為“嚴(yán)重扭曲”的認(rèn)定提供了參考方向，但是其并沒有就政府對企業(yè)享有何種程度的控制等問題提供透明具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此，調(diào)查對象是否存在“嚴(yán)重扭曲”判定的解釋權(quán)交給了調(diào)查機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)具有極大的自由裁量權(quán)，提高了反傾銷調(diào)查中申訴成功的難度。

《外國補(bǔ)貼草案》對市場存在扭曲影響認(rèn)定的規(guī)定更為簡略模糊。草案第3條僅提供了評估“市場扭曲”影響可供參考的基本指標(biāo)，包括“補(bǔ)貼金額”“補(bǔ)貼性質(zhì)”“相關(guān)企業(yè)與市場的情況”“有關(guān)企業(yè)在內(nèi)部市場中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平”等內(nèi)容。然而，除了上文提及的寥寥數(shù)語，該條款并沒有就補(bǔ)貼金額的數(shù)額以及補(bǔ)貼性質(zhì)的內(nèi)涵提供實(shí)質(zhì)性的解釋與參考。這與歐盟的貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐形成了鮮明對比。2020年6月，歐盟委員會(huì)向埃及境內(nèi)的中國企業(yè)出口到歐盟的玻璃纖維織物等產(chǎn)品發(fā)起了貿(mào)易救濟(jì)措施。在對中國產(chǎn)品的貿(mào)易補(bǔ)貼調(diào)查中，調(diào)查機(jī)構(gòu)主要從“優(yōu)惠的財(cái)政政策”“出口信用保險(xiǎn)”“政府提供的產(chǎn)品與服務(wù)低于合理回報(bào)”（LTAR）以及“資助項(xiàng)目”等五個(gè)方面作為政府提供補(bǔ)貼行為造成扭曲影響的依據(jù)。例如，調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)為一些信用評級機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)企業(yè)與中國政府的關(guān)系決定基線信用的標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了扭曲影響?？梢?，由于扭曲影響認(rèn)定的規(guī)定簡略模糊，在貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐中調(diào)查機(jī)構(gòu)往往自行決定相關(guān)條款的解釋，擅自制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。此舉造成相關(guān)機(jī)構(gòu)缺乏合理約束，為中國企業(yè)應(yīng)對調(diào)查帶來困難。

（三）造成負(fù)面示范效應(yīng)，破壞穩(wěn)定的投資環(huán)境

“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展是歐盟參與新一輪國際貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建的體現(xiàn)，其負(fù)面影響可能通過“布魯塞爾效應(yīng)”向周邊傳遞。哥倫比亞大學(xué)教授阿努·布拉德福特（Anu Bradford）在2012年首次提出“布魯塞爾效應(yīng)”，認(rèn)為歐盟通過頒布法律塑造國際商業(yè)環(huán)境，提高全球行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使全球商業(yè)在諸多重要方面“歐洲化”，其中最為矚目的就是“市場的力量”。歐盟一方面推動(dòng)單邊立法，通過延伸“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，為其貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施清除障礙。單邊立法行為可能迫使當(dāng)事方向歐盟法院尋求救濟(jì)，削弱了WTO爭端解決機(jī)制的作用。另一方面，歐盟通過雙邊與多邊合作的方式將其立法態(tài)度傳導(dǎo)給其他國家。例如，美日歐于2020年1月公布的聯(lián)合聲明，指出現(xiàn)有《反補(bǔ)貼協(xié)定》無法有效應(yīng)對在特定領(lǐng)域的帶有貿(mào)易扭曲性質(zhì)的補(bǔ)貼，并呼吁對《反補(bǔ)貼協(xié)定》進(jìn)行修訂。歐盟此舉可能促使其他西方國家紛紛效仿引入“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)類似條款，對WTO框架下公平的多邊貿(mào)易體制造成沖擊。因此，“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展不僅影響中歐間的貿(mào)易投資活動(dòng)，并且以歐盟為圓心向其合作伙伴輻射，對于國際投資環(huán)境有重大的不利影響。

三、我國的應(yīng)對策略

（一）質(zhì)疑“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的WTO合規(guī)性

無論是在反傾銷領(lǐng)域還是反補(bǔ)貼領(lǐng)域，“市場扭曲”條款的WTO合規(guī)性都有待商榷。中國應(yīng)有針對性地就歐盟相關(guān)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查成立的正當(dāng)性以及調(diào)查方法的合理性提出異議，推動(dòng)模糊性條款的合理解釋。通過與歐盟雙邊對話以及WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制保護(hù)中國產(chǎn)品的合法權(quán)利以及維護(hù)WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的權(quán)威。

首先，我國應(yīng)就反傾銷調(diào)查中“市場扭曲”條款涉嫌違反WTO《反傾銷協(xié)定》中特殊待遇適用的相關(guān)規(guī)定通過WTO爭端解決機(jī)制提出異議與申訴。主體要件方面，歐盟《2017條例》中的“市場扭曲”條款與《反傾銷協(xié)定》第2條規(guī)定的“正常貿(mào)易過程”要件和“特殊市場情況”要件的解釋存在矛盾。傾銷幅度計(jì)算方法方面，歐盟《2017條例》中的“市場扭曲”條款與《反傾銷協(xié)定》第2條規(guī)定的“推定價(jià)格法”中的原產(chǎn)國原則相抵觸。因此，歐盟《2017條例》并沒有妥善解決“非市場經(jīng)濟(jì)”條款的遺留問題，其特殊待遇內(nèi)容以及單邊設(shè)立例外條款的行為與WTO“非歧視”與“公平貿(mào)易”的原則相違背。我國應(yīng)明確歐盟在修訂相關(guān)法規(guī)時(shí)不應(yīng)通過變更概念的形式保留反傾銷調(diào)查中存在爭議的方法與措施。對于容易造成WTO成員出口產(chǎn)品損失，引發(fā)貿(mào)易爭端的規(guī)定和調(diào)查方法，應(yīng)該嚴(yán)格參照相關(guān)WTO協(xié)定進(jìn)行修訂，并且通過構(gòu)建磋商機(jī)制的方式防止此類問題在未來的雙邊與多邊合作中再次出現(xiàn)。

其次，我國應(yīng)就《外國補(bǔ)貼草案》中帶有限制性與歧視性規(guī)則的WTO合規(guī)性提出質(zhì)疑，隨時(shí)為下一步雙邊談判、多邊談判甚至WTO訴訟及應(yīng)訴做好準(zhǔn)備。作為歐盟擴(kuò)張其貿(mào)易防衛(wèi)手段的新嘗試，《外國補(bǔ)貼草案》涉嫌違反《反補(bǔ)貼協(xié)定》對可訴訟補(bǔ)貼的救濟(jì)措施結(jié)果要件的規(guī)定以及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中市場準(zhǔn)入原則等多項(xiàng)WTO義務(wù)。據(jù)此，我國應(yīng)對該草案的WTO合規(guī)性進(jìn)一步分析評估。在歐盟沒有正式通過新草案時(shí)，我國可以以《中歐全面投資協(xié)定》為契機(jī)，通過雙邊談判的方式對相關(guān)條款提出異議、商討解決方案。一方面，在歐盟法框架下對歐盟委員會(huì)的決定進(jìn)行審查，尋求司法救濟(jì)；另一方面，積極做好WTO應(yīng)訴準(zhǔn)備，在草案通過后通過WTO爭端解決機(jī)制維護(hù)自身的合法權(quán)利。

（二）針對歐盟推行“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)帶來的示范效應(yīng)建立預(yù)警機(jī)制

首先，我國應(yīng)密切關(guān)注歐盟在國際貿(mào)易投資領(lǐng)域的最新立法動(dòng)向，為應(yīng)對其下一步革新貿(mào)易保護(hù)政策、強(qiáng)化貿(mào)易防衛(wèi)手段做好準(zhǔn)備。從歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的變遷可以看出，無論是從中國“入世”義務(wù)到一般貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的過渡，還是從反傾銷要件到反補(bǔ)貼要件的移植，都沒有改變歐盟強(qiáng)化其貿(mào)易防衛(wèi)手段的態(tài)度。未來，不排除歐盟圍繞貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則繼續(xù)創(chuàng)新貿(mào)易防衛(wèi)手段。例如，歐盟可能會(huì)引入更多的市場競爭規(guī)則，通過貿(mào)易救濟(jì)的手段對外國投資進(jìn)行規(guī)制。事實(shí)上，歐盟外國補(bǔ)貼立法在一定程度上彌補(bǔ)了《歐洲職能條約》（TFEU）競爭條款對于非歐盟成員在歐盟內(nèi)部市場競爭的監(jiān)管漏洞。如果《外國補(bǔ)貼草案》順利通過，歐盟可能會(huì)考慮引入更多的類似條款。因此，我國應(yīng)密切關(guān)注歐盟在立法方面的新動(dòng)態(tài)，對歐盟下一步利用其他市場競爭規(guī)則及貿(mào)易救濟(jì)手段進(jìn)行預(yù)估，提前為相關(guān)談判甚至爭端做好準(zhǔn)備。

其次，我國應(yīng)同時(shí)關(guān)注歐盟的主要合作伙伴或其他國家是否參考?xì)W盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)建立相關(guān)制度。歐盟除了通過“布魯塞爾效應(yīng)”推動(dòng)單邊立法，塑造國際商業(yè)環(huán)境，提高全球行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從而使全球商業(yè)在諸多重要方面“歐洲化”之外，同時(shí)與美日等國密切合作，在市場扭曲等問題上共同發(fā)聲。事實(shí)上，美國國會(huì)在其2021年8月23日公布的《貿(mào)易救濟(jì)措施：反補(bǔ)貼稅》報(bào)告中就已經(jīng)指出其關(guān)注到了歐盟針對外國補(bǔ)貼所采取的一系列措施，并于2022年通過了《2022年美國競爭法案》，對通過跨境補(bǔ)貼輸出市場扭曲的行為進(jìn)行規(guī)制。因此，我國既要質(zhì)疑“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的WTO合規(guī)性，從根本上消除其帶來的不利影響，也要建立配套預(yù)警機(jī)制，關(guān)注各國相關(guān)立法動(dòng)態(tài)，圍繞“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展做好分析與預(yù)測，隨時(shí)準(zhǔn)備就相關(guān)貿(mào)易救濟(jì)爭端進(jìn)行應(yīng)對，做到防患于未然。

（三）積極應(yīng)對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，通過國企改革進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)競爭水平

首先，就應(yīng)對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查程序而言，我國應(yīng)做到證據(jù)材料充分，手續(xù)步驟合規(guī)。相比以往的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則，歐盟外國補(bǔ)貼立法圍繞“市場扭曲”認(rèn)定建立了更為嚴(yán)格的審查程序。歐盟委員會(huì)在遵循預(yù)審與深入審查規(guī)則的基礎(chǔ)之上主動(dòng)對存在潛在外國補(bǔ)貼行為的貿(mào)易活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。并且由于缺乏事前磋商程序，涉事企業(yè)很難在調(diào)查前通過談判尋求解決爭議的方法。因此，提供證據(jù)鏈條完整。論證說理縝密的材料就尤為重要。我國應(yīng)圍繞“市場扭曲”的認(rèn)定從“補(bǔ)貼數(shù)量”“補(bǔ)貼性質(zhì)”“涉事企業(yè)與市場政策環(huán)境”“涉事企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行水平”等方面依據(jù)草案相關(guān)條款通過援引案例等方式澄清事實(shí)。同時(shí)，通過企業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國商務(wù)部主管的中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)等平臺(tái)將調(diào)查要求及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)企業(yè)，防止歐盟貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)以“拒絕提供相關(guān)信息”“沒有在法定時(shí)限內(nèi)提交信息”“提交不完整或誤導(dǎo)性信息”等為由認(rèn)定我國涉事企業(yè)違反“配合”義務(wù)從而實(shí)施罰款等懲罰性措施。此外，此舉有利于對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的控制。例如，在2020年歐盟對中國和埃及的玻璃纖維織物發(fā)起的外國補(bǔ)貼調(diào)查中，正是由于涉事銀行拒絕提供相關(guān)信息，致使歐盟委員會(huì)援引“不配合”條款，自主認(rèn)定相關(guān)銀行存在優(yōu)惠貸款行為，從而認(rèn)定補(bǔ)貼事實(shí)存在。因此，對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查程序的重視一方面節(jié)省了應(yīng)訴成本，另一方面提高了應(yīng)訴成功率。

其次，通過國企改革優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)競爭水平。我國應(yīng)圍繞國企改革進(jìn)一步厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，深化政企分開、政資分開?！笆袌雠で睒?biāo)準(zhǔn)下的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查實(shí)踐反映出對政府干預(yù)行為的高度重視，而政府干預(yù)行為與國有企業(yè)息息相關(guān)。就反傾銷領(lǐng)域而言，歐盟在《中國經(jīng)濟(jì)存在嚴(yán)重扭曲問題的報(bào)告》中從五個(gè)方面對國有企業(yè)與“市場扭曲”之間的聯(lián)系進(jìn)行了評估，認(rèn)為政府對國有企業(yè)的控制與支持對資源的有效配置造成了扭曲影響。就反補(bǔ)貼領(lǐng)域而言，《外國補(bǔ)貼草案》將“公共實(shí)體”或“公共機(jī)構(gòu)”作為實(shí)施補(bǔ)貼的主體之一。雖然“公共機(jī)構(gòu)”在《反補(bǔ)貼協(xié)定》中同樣作為補(bǔ)貼存在的主體要件而存在，但是由于該協(xié)定缺乏對“公共機(jī)構(gòu)”的相關(guān)解釋，往往引發(fā)貿(mào)易爭端。例如，在中美反傾銷反補(bǔ)貼案中（DS379），美國商務(wù)部認(rèn)定中國政府通過國有企業(yè)為相關(guān)生產(chǎn)者提供熱軋鋼等材料的行為屬于補(bǔ)貼行為，從而采取了反補(bǔ)貼措施。因此，中美雙方圍繞“公共機(jī)構(gòu)”的解釋以及國有企業(yè)是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”這一話題爭議不斷。2020年10月，我國通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，要求：全面深化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。以此為契機(jī)，我國可以從“區(qū)分國有企業(yè)與國家控制企業(yè)”“提高國有企業(yè)監(jiān)管透明度”“明確當(dāng)前法律體制下國有企業(yè)的職能”等方面入手，分層分類深化混合所有制改革，深化政企分開、政資分開，優(yōu)化監(jiān)管方式手段，健全國有企業(yè)信息公開制度，做到動(dòng)中窾要。同時(shí)，加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)國有企業(yè)活力，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭優(yōu)勢，降低對政府補(bǔ)貼的依賴。

（四）積極參與全球治理體系改革

我國應(yīng)積極參與國際經(jīng)貿(mào)治理體系的變革，增強(qiáng)國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。從“市場扭曲”條款的發(fā)展可以看出，歐盟通過不斷修訂其貿(mào)易救濟(jì)條款擴(kuò)張其國際貿(mào)易領(lǐng)域的影響力，積極參與新一輪國際貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建。規(guī)則之爭，既反映了經(jīng)濟(jì)全球化的來路，又影響經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)路。黨的二十大報(bào)告提出：“中國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持真正的多邊主義，推進(jìn)國際關(guān)系民主化，推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！币环矫?，我國可以通過WTO貿(mào)易爭端與解決機(jī)制推動(dòng)相關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則的合理解釋與適用，避免美歐單邊立法在國有企業(yè)以及產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則制定中形成不合理的示范效應(yīng)；另一方面，繼續(xù)推動(dòng)區(qū)域貿(mào)易合作，以我國申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為契機(jī)，積極參與新貿(mào)易規(guī)則的制定，從構(gòu)建全球貿(mào)易命運(yùn)共同體的角度出發(fā)，推動(dòng)建立統(tǒng)一、公平、和諧的國際貿(mào)易新規(guī)則，達(dá)到約束單邊貿(mào)易限制措施的效果。