馮 蕾

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116025）

一、問題的提出

中國古代食鹽專賣制度自春秋起直到清末，歷經(jīng)全程官營、官商合作經(jīng)營、專商壟斷等制度模式。歸納起來，春秋管仲、漢代桑弘羊和唐代第五琦實(shí)施的均為全程官營食鹽專賣制度，即政府控制食鹽的生產(chǎn)和銷售，食鹽收益大部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。唐宋時(shí)期，食鹽專賣制度實(shí)現(xiàn)了由直接專賣制度向間接專賣制度的過渡，劉晏實(shí)施引入商賣的“就場專賣”制度，是間接專賣制度的典范。宋元時(shí)期，間接專賣制度持續(xù)發(fā)展，宋代實(shí)施了鈔鹽制度和特許經(jīng)營制度；元代實(shí)施了將鹽引作為票據(jù)和支付手段的鹽引制度。明初為解決戍邊問題實(shí)施以糧草換取鹽引的“開中納糧”制度，伴隨白銀結(jié)算的發(fā)展，中期變遷為以銀錢換取鹽引的“開中折色”制度，明代中后期，為解決鹽商守支等問題，實(shí)施了專商制度。清初，承明制實(shí)施專商制度，道光年間，陶澍打破專商世襲壟斷局面實(shí)施了票鹽制度改革，清末專商制度又被往復(fù)實(shí)施?？傮w而言，中國古代食鹽專賣制度最本質(zhì)的特點(diǎn)為政府始終對食鹽的產(chǎn)權(quán)實(shí)施控制，食鹽的經(jīng)營權(quán)在政府的授權(quán)和許可下，由官商合作經(jīng)營或特許鹽商經(jīng)營。

中國古代食鹽專賣制度的選擇和變遷，是政府作為制度供給者以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化為目標(biāo)推動實(shí)施的強(qiáng)制變遷，多是由財(cái)政收入危機(jī)直接引發(fā)的，受制度供給者的驅(qū)動、現(xiàn)實(shí)條件的約束、舊制度實(shí)施的效應(yīng)和新制度變遷的能力等驅(qū)動因素影響。新制度多是較之前有所進(jìn)步的，實(shí)現(xiàn)了交易成本降低、財(cái)政收入增加、商品經(jīng)濟(jì)和行業(yè)管理水平提高等，并在變遷過程體現(xiàn)了政府與市場、不同利益主體關(guān)系的重新定位。專賣制度在低效率下長期往復(fù)實(shí)施是諾斯悖論的現(xiàn)實(shí)映射。

歷史是過去的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)是未來的歷史，雖然不能固守歷史，但重視研究借鑒中國古代食鹽專賣制度變遷歷史經(jīng)驗(yàn)，是我們了解過去、理解今天和籌劃未來的基礎(chǔ)，對當(dāng)代政府研究制定市場更有效、政府更有為、競爭更公平、創(chuàng)新更繁榮的“好的”經(jīng)濟(jì)制度具有現(xiàn)實(shí)意義。歷史研究不能脫離史實(shí)案例抽象開展，食鹽專賣制度屬于實(shí)施時(shí)期比較長、內(nèi)部變遷比較有特點(diǎn)的制度安排。因此，本文選擇將食鹽專賣制度及變遷過程作為研究對象，并分析其背后的因果機(jī)制和不同制度模式體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系。

二、中國古代食鹽專賣制度變遷動力分析

按照諾斯［1］的制度變遷理論，西方世界興起過程中的制度變遷遵循了相對價(jià)格變動原理，變遷動力是交易成本導(dǎo)致的相對價(jià)格變化，變遷結(jié)果是降低了交易成本，形成了有效率的經(jīng)濟(jì)組織。由于受到制度成本等外部因素的影響，中國古代食鹽專賣制度就沒有遵循這個(gè)相對價(jià)格變動原理，本文嘗試用諾斯悖論和林毅夫的制度變遷理論解析中國古代食鹽專賣制度強(qiáng)制性變遷的因果機(jī)制，認(rèn)為食鹽專賣制度變遷動力主要包括制度供給者的驅(qū)動、現(xiàn)實(shí)條件的約束、舊制度實(shí)施的效應(yīng)和新制度變遷的能力。

（一）制度供給者的驅(qū)動

將制度放入因果機(jī)制研究框架下，發(fā)現(xiàn)中國古代食鹽專賣制度變遷大都由制度供給者選擇并實(shí)施，其中，最重要的驅(qū)動因素為統(tǒng)治者的偏好和委托代理管理者的支持。

1.統(tǒng)治者的偏好

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“偏好的變化是制度變遷的源泉之一”［2］。人的偏好特別是統(tǒng)治者的偏好對制度改革的影響至關(guān)重要。例如，西漢著名的統(tǒng)治者漢武帝，政治上，執(zhí)政獨(dú)尊儒術(shù)，體現(xiàn)為“富在術(shù)數(shù)，不在勞身；力在勢居，不在力耕”［3］；經(jīng)濟(jì)上，主張發(fā)揮國家政權(quán)的力量，加大對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；軍事上，主張武力治國，征戰(zhàn)擴(kuò)大疆土。因此，漢代在多種矛盾沖擊和統(tǒng)治者利益削弱的現(xiàn)實(shí)條件下，實(shí)施了鹽鐵專賣制度，將經(jīng)濟(jì)管理納入了政治統(tǒng)治體系，主要是為了強(qiáng)化皇權(quán)地位、鞏固統(tǒng)治和聚財(cái)。

2.委托代理管理者的支持

委托代理管理者的個(gè)人偏好、尊崇思想和價(jià)值觀也對食鹽專賣制度實(shí)施起著重要作用。漢武帝信任的管理者桑弘羊，繼承了管仲的“官山?！保?］理論，協(xié)助漢武帝“修桓管之術(shù)，總管鹽鐵，通山川之利而萬物殖”［4］；唐代被重用的第五琦和劉晏，都是在統(tǒng)治者想要快速消除“安史之亂”社會動蕩和財(cái)政危機(jī)影響時(shí)的制度實(shí)施者；明代萬歷時(shí)期兩淮鹽法道按察使袁世振，主張并實(shí)施“綱商”制度；清代自順治到乾隆時(shí)期，官督商銷的專商制度經(jīng)久不衰，乾隆過世和珅倒臺，順治統(tǒng)治期間即廢除了實(shí)施多年的專商制度，由兩江總督陶澍實(shí)施票鹽制度改革。

（二）現(xiàn)實(shí)條件的約束

根據(jù)林毅夫［5］的制度變遷理論，制約中國古代食鹽專賣制度的現(xiàn)實(shí)條件是多種因素共同形成的，包括社會生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)、財(cái)政赤字的壓力和文化思想理論基礎(chǔ)。

⒈ 社會生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)

社會生產(chǎn)的進(jìn)步和發(fā)展，基本上都是從生產(chǎn)力的變化和發(fā)展而來的，“一個(gè)民族的生產(chǎn)力發(fā)展水平，最明顯地表現(xiàn)在該民族分工的發(fā)展程度上?！保?］為了適應(yīng)食鹽新的生產(chǎn)力發(fā)展，中國古代食鹽專賣制度在生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)中不斷調(diào)整。食鹽根據(jù)產(chǎn)區(qū)性質(zhì)不同分為海鹽、池鹽、井鹽和巖鹽，由民間灶戶生產(chǎn)，生產(chǎn)技術(shù)存在細(xì)微的差別。自隋文帝至唐前期，鹽業(yè)自由發(fā)展的寬松制度，使食鹽生產(chǎn)資源得以充分開發(fā)與利用，生產(chǎn)技術(shù)水平逐步提高，產(chǎn)量也相應(yīng)增加，規(guī)?；a(chǎn)為唐中后期專賣制度實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。兩宋時(shí)期，據(jù)史載：“州郡財(cái)計(jì)，除民租之外，全賴商稅”［7］，隨著食鹽生產(chǎn)力水平提高，財(cái)政收入構(gòu)成由傳統(tǒng)田賦變?yōu)橐喳}課為主的商稅。明代萬歷四十五年，兩淮食鹽產(chǎn)區(qū)普遍出現(xiàn)了“私煮私鬻者”［8］，即灶戶獲得了食鹽生產(chǎn)和銷售的自主權(quán)，食鹽生產(chǎn)技術(shù)水平進(jìn)一步提高。

此外，城邦建設(shè)、水利疏通以及人口變化、戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等也是影響食鹽專賣制度選擇實(shí)施的現(xiàn)實(shí)因素。例如，漢代匈奴戰(zhàn)爭導(dǎo)致的巨額軍備和城防支出；唐代“安史之亂”引發(fā)對社會發(fā)展的嚴(yán)重破壞和人口南遷，需要政府投入解決自然災(zāi)害破壞、流民的安置和救災(zāi)治險(xiǎn)；明代初期出現(xiàn)的戍邊地區(qū)戰(zhàn)備軍需緊缺問題；清初入關(guān)，為平息反清復(fù)明的民心，沿用舊制穩(wěn)固新政權(quán)等，都是社會現(xiàn)實(shí)條件的約束。

⒉ 財(cái)政赤字的壓力

中國古代國家的財(cái)政收入，是皇室、貴族、政府機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)等維持運(yùn)行發(fā)展的支撐。因此，財(cái)政收入是否充足直接關(guān)系到當(dāng)朝政權(quán)的穩(wěn)定和公共事業(yè)的發(fā)展。財(cái)政赤字的壓力包括財(cái)政收入萎縮和財(cái)政支出增加的雙重壓力影響。一般來說，歷代新政權(quán)建立初期，財(cái)政支出比較有度，每年的財(cái)政收支往往有結(jié)余。伴隨政權(quán)逐步發(fā)展穩(wěn)固，行政管理機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)張，統(tǒng)治者生活日漸奢靡，權(quán)貴階層勢力增強(qiáng)，邊塞軍事補(bǔ)給不斷增加，若再發(fā)生戰(zhàn)爭，勢必出現(xiàn)入不敷出的狀況。歷代財(cái)政只要出現(xiàn)了危機(jī)狀況，政府就不得不采取直接有效的措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入迅速增加的目的。其中，國家控制食鹽生產(chǎn)銷售獲取食鹽收益，就是直接有效的舉措之一。例如，桑弘羊“興鹽鐵，設(shè)酒榷，置均輸”，是為了“蕃貨長財(cái)，以佐助邊費(fèi)”及“賑困乏而備水旱之災(zāi)”［9］；劉晏的改革制度實(shí)現(xiàn)了“國軍之用，皆仰于晏”［10］財(cái)政收入增加的效應(yīng)；王安石雖然表示其變法是“為天下理財(cái)，不為征利”［11］，但實(shí)際上主要目的仍然是增加財(cái)政收入，經(jīng)過其變法，“中外府庫，無不充衍”［12］，便是最好的說明。上面的史實(shí)都說明了歷代中國經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)系，基于一個(gè)根本，即“國家正賦之外，充軍國之用，惟鹽法、關(guān)稅、錢法而已”［13］。

⒊ 文化思想理論基礎(chǔ)

在中國古代商鞅以后，各朝代制度的安排均受重農(nóng)抑商理論的影響。中國古代食鹽專賣制度變遷的經(jīng)濟(jì)思想和理論是在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件上，逐漸繼承發(fā)展起來的。同時(shí)，受國家所有制理論變遷的影響，中國古代國家所有制理論從先秦時(shí)代即初步形成，到封建社會中期達(dá)到高峰，鴉片戰(zhàn)爭后經(jīng)洋務(wù)運(yùn)動、民國時(shí)期而歷久不衰，影響持久。因此，對食鹽生產(chǎn)和銷售采取抑制兼并的改革措施也成為實(shí)施國有制的一個(gè)重要理由。在制度方面，政府則總是以抑制兼并為目的，以實(shí)施專賣國家制度來抵制和打擊非國有經(jīng)濟(jì)的成長和發(fā)展。

自古以來，中華民族就重視平均主義思想，意識到了財(cái)富分配不均導(dǎo)致的貧富差距過大引發(fā)社會問題的嚴(yán)重性。關(guān)于平均主義思想理論，孔子的闡釋為：“聞有國有家者不患寡而患不均，不患貧而患不安，蓋均尤貧，和無寡安無傾?！薄安换脊讯疾痪??！保?4］管子也認(rèn)為：“夫民富則不可以祿使也，貧則不可以罰威也。法令之不行，萬民之不治，貧富之不齊也?！保?5］由于各種形式的壟斷和由此而引起的貧富兩極分化，一直是中國古代長期存在的嚴(yán)重問題和尖銳矛盾，對封建國家統(tǒng)治的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。例如，明末清初實(shí)施的專商制度，導(dǎo)致少數(shù)財(cái)富集中在富商大賈手中，平民百姓的財(cái)富和資產(chǎn)被兼并、流失，繼而引發(fā)了票鹽制度的改革實(shí)施。

（三）舊制度實(shí)施的效應(yīng)

制度變遷中每一個(gè)舊制度本身設(shè)置安排和制度實(shí)施產(chǎn)生的效應(yīng)，也是制度變遷動力之一。舊制度實(shí)施中普遍出現(xiàn)的問題，體現(xiàn)為制度長期實(shí)施后制度效應(yīng)的弱化，甚至出現(xiàn)制度失靈，很多朝代的制度運(yùn)行中都出現(xiàn)過類似的問題。例如，漢代食鹽專賣制度、明代開中制度以及明清專商制度的實(shí)施結(jié)果，導(dǎo)致了大鹽商及官商階層的出現(xiàn)、私鹽的流出甚至泛濫、鹽商尋租和收益分配不均等問題。此外，制度管理導(dǎo)致的明末鹽商守支、清代鹽引壅滯等問題，都是食鹽專賣制度在執(zhí)行中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)由弱到強(qiáng)，累積發(fā)展到一定程度，就會與其他因素共同作用促使制度發(fā)生變遷。

（四）新制度變遷的能力

新制度變遷的能力體現(xiàn)為制度變遷主體的推動、制度的貫徹落實(shí)、制度實(shí)施產(chǎn)生的效應(yīng)等。是否存在有力的政府、有為的制度實(shí)施者，對新制度能否建立并更廣泛地實(shí)施有著重要影響。中國古代歷史發(fā)展中，“天下之事，無大小，皆決于上”［16］，中央集團(tuán)穩(wěn)固的統(tǒng)治為新制度的實(shí)施提供了權(quán)力保障。例如，漢代著名的鹽鐵論會議就是關(guān)于鹽鐵商品由國家控制還是放開民營的辯論，雖然在辯論中支持民營的文學(xué)賢良派似乎占據(jù)上風(fēng)，但在改革主體的強(qiáng)力推動下，鹽鐵官營最終還是得到了實(shí)施，并在以后的朝代中多被借鑒。中國古代多數(shù)朝代的政府從統(tǒng)治者到受托實(shí)施管理的重臣們，大多都是食鹽專賣制度的支持者，統(tǒng)治者如秦始皇、漢武帝、唐代宗、宋神宗、明太祖、明神宗、清世祖順治；關(guān)鍵管理者如管仲、桑弘羊、劉晏、王安石、袁世振、陶澍等，他們主張國家干預(yù)或者參與經(jīng)濟(jì)，實(shí)施政府主導(dǎo)的食鹽專賣制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增加的目的。

三、中國古代食鹽專賣制度的選擇和變遷

按照多因多果因果機(jī)制理論，不同原因?qū)е铝讼嗤慕Y(jié)果，或者相同的原因造成了不同的結(jié)果。從前面的制度變遷動力分析，制度供給者的驅(qū)動和現(xiàn)實(shí)條件的約束等多因素導(dǎo)致了一個(gè)結(jié)果，即食鹽專賣；而舊制度實(shí)施產(chǎn)生的效應(yīng)又影響著不同類型新制度的誕生。路徑依賴影響下，制度的選擇一般有兩個(gè)結(jié)果：一方面是經(jīng)濟(jì)可能進(jìn)入良性循環(huán)持續(xù)增長；另一方面是繼續(xù)依照“舊”路徑走老路，產(chǎn)生的不利影響是經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)。制度一旦被鎖定在某個(gè)無效率的狀態(tài)下，制度供給者或者是需求者想要做出新制度選擇時(shí)，更加需要依靠某種諸如政權(quán)的強(qiáng)大動力和統(tǒng)治者的強(qiáng)制推動外生變量。中國古代食鹽專賣制度就是在因果機(jī)制作用下相機(jī)抉擇和變遷的體現(xiàn)。

（一）食鹽專賣制度的三個(gè)階段

中國古代食鹽專賣制度安排基本上都是在食鹽產(chǎn)權(quán)國有、政府實(shí)施控制的基礎(chǔ)上，對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分配的，所以稱之為專賣，這個(gè)特點(diǎn)符合路徑依賴的描述。無論是漢代的全程官營專賣、唐代的“直接專賣”“間接專賣”，還是明代的“開中納糧”“開中折色”“綱商”，到清代的“官督商銷”“票鹽”，都是食鹽專賣制度下的內(nèi)部變遷，也是對重農(nóng)抑商理論的傳承，是國家所有制理論的制度實(shí)踐，具有明顯的路徑依賴特征。任何制度的制定都離不開思想理論的影響，中國古代的“大一統(tǒng)”思想理論認(rèn)為國家領(lǐng)土要統(tǒng)一，文化認(rèn)同要統(tǒng)一，價(jià)值觀要統(tǒng)一。中國古代社會長期存在的“大一統(tǒng)”思想理論為食鹽專賣制度的長期實(shí)施奠定了文化和思想理論基礎(chǔ)。

第一階段為相對短暫失序的危機(jī)階段。在外部環(huán)境的急劇變化與內(nèi)部問題頻發(fā)的共同作用下，制度危機(jī)爆發(fā)。例如，在唐代，“安史之亂”引發(fā)了戰(zhàn)時(shí)財(cái)政支出的激增和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定問題；在明代，受北方寒冷氣候、路途遙遠(yuǎn)影響，駐守邊關(guān)的軍事補(bǔ)給不足產(chǎn)生了邊屯經(jīng)濟(jì)；在明末清初，大量鹽引壅滯導(dǎo)致財(cái)政收入得不到兌現(xiàn)?；谏鲜鲇绊?，政府開始研究嘗試相對于現(xiàn)有制度而言的變異性試驗(yàn)，“就場專賣”制度、“開中納糧”制度和專商制度紛紛產(chǎn)生。

第二階段為進(jìn)化穩(wěn)定階段。該階段下，某些決策逐漸變?yōu)橹鲗?dǎo)策略，制度變化調(diào)整的過程逐漸穩(wěn)定下來，變遷過程與生物進(jìn)化的“間斷均衡”過程有相似之處。例如，唐代直接專賣制度在實(shí)施過程中，未實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增加的效應(yīng)，在這種進(jìn)化壓力作用下，發(fā)生了制度變遷。劉晏實(shí)施的“就場專賣”制度，通過管理制度的優(yōu)化節(jié)約了制度交易成本，并且實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入增加的效應(yīng)，于是，引入鹽商的間接專賣制度模式就成為了食鹽專賣制度的主導(dǎo)策略。以后朝代的食鹽專賣制度基本上都是基于劉晏的制度模式指定實(shí)施的，只是整合細(xì)化了制度安排內(nèi)容。例如，在守邊困難的壓力推動下，明初實(shí)施了“開中納糧”制度；在市場交易貨幣結(jié)算發(fā)展的外部條件沖擊下，變遷為“開中折色”制度；在鹽引壅滯累積性影響爆發(fā)，財(cái)政收入增加效應(yīng)得不到實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)烈沖擊下，開中制度又變遷為專商制度；專商制度實(shí)施過程中，由于出現(xiàn)政府、鹽商和民眾的社會經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重失衡等問題，又被票鹽制度取締。

第三階段為衰敗階段。多數(shù)專賣制度在實(shí)施一段時(shí)期后，一般受到制度內(nèi)容缺陷、執(zhí)行偏差、績效目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)和信息扭曲等因素共同影響，導(dǎo)致食鹽專賣制度在一個(gè)時(shí)期走向衰敗。例如，明末清初實(shí)施的專商制度，由于鹽商長期控制壟斷鹽業(yè)，出現(xiàn)積鹽和鹽引壅滯、私鹽盛行、鹽課短缺、鹽價(jià)畸高、百姓淡食、貧富不均等問題，最終導(dǎo)致專商制度被廢止。

（二）專賣對象和制度安排的考慮

中國古代食鹽專賣制度，無論是政府直接參與食鹽生產(chǎn)和銷售、還是委托世襲鹽商經(jīng)營、官商合作經(jīng)營，都是從專賣對象的商品屬性和財(cái)政意義的考慮做出的選擇，食鹽專賣制度的變遷體現(xiàn)了食鹽產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)逐步分離并明晰的過程。

⒈ 商品特殊屬性和財(cái)政意義的考慮

從商品屬性分析，食鹽的需求幾乎無彈性。商品的需求價(jià)格彈性越小，稅收負(fù)擔(dān)越容易轉(zhuǎn)嫁。從古代食鹽專賣制度的實(shí)施看，形式上鹽課幾乎都是由食鹽供給者負(fù)擔(dān)和繳納的，實(shí)質(zhì)上是寓稅于價(jià)最終由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。按照市場供需理論，若一種商品價(jià)格提高了，消費(fèi)者可以通過購買替代品導(dǎo)致該商品的需求量下降，但食鹽這種特殊商品就不會產(chǎn)生這種效應(yīng)，食鹽具有不可替代性，需求缺乏彈性，它的需求量并不受價(jià)格的決定影響。在這種情況下，食鹽的價(jià)格和總收益處于同方向變動，供給者漲價(jià)就會帶來收益直接增加的效應(yīng)。從財(cái)政屬性分析，食鹽寓稅于價(jià)征收的隱蔽性，易于百姓接受；并且食鹽收益較大，對其征稅，可以有利可圖且收益較大。

⒉ 商品生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系基本矛盾的推動

從食鹽的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)分析，在管仲時(shí)期，煮鹽的器皿等生產(chǎn)資料就是由政府發(fā)放，西漢“因官器作煮”“官與牢盤”［17］的制度，到明代都在實(shí)施。由于在這一時(shí)期食鹽生產(chǎn)中，大者盤鐵、小者鍋，灶具的所有權(quán)和鑄造權(quán)都屬于國家，其主要生產(chǎn)資料均歸國有，所以生產(chǎn)出來的勞動產(chǎn)品即食鹽也由國家支配，這也是產(chǎn)權(quán)國有的生產(chǎn)關(guān)系形成的基礎(chǔ)。從兩漢官山海到明清專商經(jīng)營，食鹽的生產(chǎn)資料多數(shù)為國家所支配，食鹽生產(chǎn)者的必要?jiǎng)趧雍褪Ｓ鄤趧赢a(chǎn)品全由國家支配，灶戶生產(chǎn)食鹽通過獲取食鹽實(shí)物或者工本鈔作為勞務(wù)報(bào)酬，體現(xiàn)了基本生產(chǎn)關(guān)系為國有分配關(guān)系。唐代劉晏之前的直接專賣制度安排，大多規(guī)定勞動產(chǎn)品收益分配均歸屬于國家，而劉晏實(shí)施的間接專賣制度規(guī)定勞動產(chǎn)品剩余價(jià)值一部分轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入，另一部分歸屬于鹽商。明代的“開中納糧”“開中折色”，清代的票鹽制度都是在國家所有制的基礎(chǔ)上，食鹽的生產(chǎn)分配關(guān)系發(fā)生了一些變化，改變了一部分勞動產(chǎn)品和收益分配方式，還利于民。

（三）食鹽專賣制度是相機(jī)抉擇的體現(xiàn)

中國古代食鹽專賣制度變遷是政府推動的強(qiáng)制性變遷，體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰、財(cái)政績效優(yōu)化的過程，制度往復(fù)實(shí)施是諾斯悖論的現(xiàn)實(shí)映射。

⒈ 政府推動制度強(qiáng)制變遷并不斷調(diào)整

縱觀中國古代食鹽專賣制度的制定和實(shí)施過程，從西漢開始，歷經(jīng)唐代、宋代、明代，到清代，基本上都是政府推動實(shí)施的強(qiáng)制變遷。政府既是制度的供給者也是制度績效的評價(jià)者，將財(cái)政目標(biāo)作為衡量制度績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)制度績效遠(yuǎn)不能達(dá)到供給者的期望值時(shí)，政府就會改革或者創(chuàng)新制度。例如，明代食鹽專賣制度歷經(jīng)了“開中納糧”“開中折色”“綱商”三個(gè)模式，其制度調(diào)整的過程體現(xiàn)為短期臨時(shí)、局部調(diào)整、漸進(jìn)式改變和自上而下強(qiáng)制實(shí)施；此外，清代還有專商制度強(qiáng)制往復(fù)實(shí)施的案例。

⒉ 產(chǎn)權(quán)明晰和財(cái)政績效優(yōu)化的選擇

諾斯［18］強(qiáng)調(diào)私有產(chǎn)權(quán)更具有合理性和激勵(lì)性，清晰界定的私有產(chǎn)權(quán)能夠引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)秩序有效運(yùn)行，降低交易費(fèi)用。與此相契合，食鹽專賣制度變遷實(shí)質(zhì)就是在制度變遷中逐步導(dǎo)入私有產(chǎn)權(quán)、讓產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更為明晰化的過程。全程官營制度弊端主要在于缺乏市場激勵(lì)機(jī)制，并且食鹽銷售代理人個(gè)人成本收益與社會成本收益目標(biāo)不一致。此外，成為政府代理人的個(gè)人或者團(tuán)體本身都具有理性“經(jīng)濟(jì)人”特征，只要監(jiān)督和分配制度存在漏洞，以追求自身利益最大化為目標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)人”就會想方設(shè)法搭便車，在官營專賣制度中表現(xiàn)出的問題就是地方州縣截留收益的機(jī)會主義行為，這些問題都會導(dǎo)致制度績效下降。

相比全程官營專賣制度，官商合作經(jīng)營的間接專賣制度就體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)步和財(cái)政績效的優(yōu)化；將鹽商引入銷售環(huán)節(jié)，重新建立了政府與鹽商的收益分配機(jī)制；在產(chǎn)權(quán)方面，鹽商實(shí)際上已經(jīng)擁有了食鹽產(chǎn)權(quán)及收益分配權(quán)，在清晰的收益分配機(jī)制的激勵(lì)下，鹽商經(jīng)營的積極性被充分調(diào)動，努力經(jīng)營增加食鹽收益，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)增加，制度的整體績效水平提高。

專商壟斷專賣制度安排，可以看作是政府與鹽商之間的特許產(chǎn)權(quán)交易，政府為了保障財(cái)政績效目標(biāo)的穩(wěn)定，退出食鹽的生產(chǎn)和銷售，將食鹽的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給有實(shí)力的鹽商，同時(shí)又采取監(jiān)督管理和“加價(jià)”“加耗”等優(yōu)惠措施保障鹽商的權(quán)利，讓鹽商心甘情愿地成為納稅大戶，鹽商為了鞏固壟斷權(quán)利，通過“報(bào)效”和“捐輸”的方式獲得政府的信任。這種產(chǎn)權(quán)的分配，是建立在雙方利益共享的基礎(chǔ)上的，其效益的扭曲會影響財(cái)政績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并且還減弱了制度供給者追求制度創(chuàng)新的動力。

⒊ 諾斯悖論的現(xiàn)實(shí)映射

諾斯悖論認(rèn)為，只要制度的預(yù)期收益大于實(shí)施制度變遷的預(yù)期成本，政府就會采取變遷措施消除制度的不均衡。例如，“直接專賣”到“間接專賣”的變遷，開中制度消亡，專商制度取而代之等，都屬于政府在預(yù)估預(yù)期收益大于實(shí)施成本的情形下，采取的制度變遷行動。間接專賣制度下，政府將部分收益讓利給鹽商，盡管可能會出現(xiàn)短期財(cái)政收入減少的情況，或者會降低統(tǒng)治者管理的集權(quán)效應(yīng)，但總體預(yù)期收益的滿足還是可以讓制度供給者做出制度變遷的決定。全程官營制度和專商制度在一段時(shí)期內(nèi)長期實(shí)施，甚至被承襲往復(fù)實(shí)施，是諾斯悖論“國家權(quán)力在壟斷租金最大化的驅(qū)使下，導(dǎo)致國家陷入低效率狀態(tài)的可能性”［19］的現(xiàn)實(shí)映射。

四、中國古代食鹽專賣制度體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系

市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要一個(gè)強(qiáng)大國家和權(quán)威政府的服務(wù)和監(jiān)督，但過于強(qiáng)大的國家和極度強(qiáng)勢的政府又會妨礙市場經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展，這種局面就是經(jīng)濟(jì)界所謂的“強(qiáng)大國家的兩難困境”。政府與市場的關(guān)系在不同的食鹽專賣制度中，一直在不斷地調(diào)整和平衡。

（一）全程官營專賣制度體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系

管仲、桑弘羊和唐代實(shí)施的直接專賣制度都屬于全程官營專賣制度，制度特點(diǎn)為：食鹽產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)均歸國有，政府管理食鹽生產(chǎn)和銷售流程、決定市場的供給，鹽課服務(wù)于財(cái)政收入，體現(xiàn)了政府處于支配地位的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一是建立了政府主導(dǎo)、全程監(jiān)督管理市場的管理體制。全程官營專賣制度下，政府從制度的制定到實(shí)施，對食鹽的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)進(jìn)行了全程的控制，食鹽不能在市場參與者之間進(jìn)行自由交換。二是食鹽收益大比例強(qiáng)制性歸屬政府。從產(chǎn)權(quán)的收益分配權(quán)角度分析，食鹽在交易過程中產(chǎn)生的收益以鹽課的方式形成財(cái)政收入，收益分配權(quán)由政府決定；從商品生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)環(huán)節(jié)分析，食鹽收益的分配以強(qiáng)制性的方式歸屬政府所有。三是市場自主調(diào)節(jié)功能基本失靈。食鹽市場的供給非市場行為，并且不受市場機(jī)制作用影響，體現(xiàn)為，食鹽的供給在政府特許和監(jiān)督管理下進(jìn)行，食鹽價(jià)格不受供需調(diào)節(jié)影響，且由于食鹽需求彈性小的特性，致使市場的自主應(yīng)急調(diào)節(jié)供需功能基本失靈。

（二）官商合作經(jīng)營專賣制度體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系

唐代劉晏實(shí)施的“就場專賣”制度，流程為民制—官收—商運(yùn)—商銷，是官商合作經(jīng)營專賣制度的典范，相比全程官營專賣制度，其體現(xiàn)出市場的作用被放大、效率相對提高、政府與市場各司其責(zé)。一是管理程度體現(xiàn)為政府權(quán)限弱化、市場作用漸強(qiáng)。政府與市場的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，政府不再對食鹽生產(chǎn)和銷售進(jìn)行全程控制，而是賦予鹽商一定程度的經(jīng)營自主性，允許鹽商以繳納鹽課的方式獲取銷售的權(quán)利，從事食鹽的批發(fā)零售，食鹽市場機(jī)制作用得以發(fā)揮。二是政府與市場關(guān)系由單方控制變?yōu)殡p方合作。經(jīng)營主體方面由政府主導(dǎo)變?yōu)檎c鹽商雙方共同經(jīng)營；收益分配方面政府讓利鹽商，既緩沖了二者對立競爭關(guān)系又激勵(lì)了鹽商參與市場競爭的積極性；制度效應(yīng)方面實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入增加。三是政府與市場的權(quán)責(zé)與分工更加明晰。二者各司其職，在壯大食鹽市場發(fā)展和增加財(cái)政收入方面實(shí)現(xiàn)了共贏。政府主要負(fù)責(zé)鹽課收入的征收管理，并對食鹽生產(chǎn)和銷售進(jìn)行監(jiān)督；鹽商是在政府的授權(quán)下從事經(jīng)營銷售，為了獲取更大的收益，鹽商會想方設(shè)法提高經(jīng)營管理水平，降低經(jīng)營成本，擴(kuò)大市場份額。

從實(shí)踐案例看，官商合作經(jīng)營專賣制度的關(guān)鍵在于職責(zé)的分工和明確，利益的較量和平衡；研究制定合理的合作制度能夠?qū)崿F(xiàn)官商互利共贏的目的，反之，則會產(chǎn)生官商互害的后果。例如，清末的“官督商辦”和“官商合辦”嘗試，本意都是想吸引鹽商投資于近代企業(yè)，卻因官僚企業(yè)家的出現(xiàn)導(dǎo)致政府利益嚴(yán)重受損，政府與鹽商之間產(chǎn)生沖突和矛盾，導(dǎo)致兩者都以失敗而終結(jié)。

（三）專商壟斷制度體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系

明末的“綱商”和清代的官督商銷制度都屬于專商壟斷制度，專商在政府與市場的關(guān)系中起到了至關(guān)重要的連接作用，專商壟斷制度下，政府將管理權(quán)讓渡給專商，市場規(guī)則和運(yùn)行均受制于專商，市場為專商服務(wù)。一是政府特許專商經(jīng)營管理食鹽市場。專商壟斷制度下，食鹽產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，政府授權(quán)專商經(jīng)營市場，并通過控制專商間接管理市場，專商成為政府與市場間的中間人。這種制度模式打壓了小規(guī)模鹽商的勢力，培植了具有官與商雙重身份且能夠壟斷眾多商業(yè)活動的官商貴族階層。例如，清代江寧織造、巡視兩淮鹽察御史曹寅家族等官商屬性就比較明顯。二是市場份額幾乎完全被專商壟斷。行業(yè)壟斷對行業(yè)市場發(fā)展的危害較大，這種模式對專商的品德和管理能力要求很高，一旦方向偏頗，會對社會和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大的影響和危害。當(dāng)然，明清時(shí)期的專商壟斷制度不同于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)市場經(jīng)濟(jì)下的行業(yè)壟斷，專商對食鹽銷售的壟斷是在政府特許授權(quán)經(jīng)營的條件下進(jìn)行的，這就對制度實(shí)施有很高的要求。三是食鹽收益流向鹽商，鹽課收入規(guī)模受制于專商。專商繳納鹽課獲取鹽引后，可以自由支配食鹽收益，專商可以據(jù)此迅速地積累財(cái)富，而以鹽課為重要來源的每年的財(cái)政收入規(guī)模則取決于當(dāng)年專商行銷綱鹽的數(shù)量。當(dāng)專商勢力發(fā)展大到足以對中央政權(quán)統(tǒng)治構(gòu)成威脅時(shí)，政府管理機(jī)構(gòu)就要通過制度安排來消除、減弱壟斷勢力的影響。例如，清代實(shí)施的票鹽制度改革，將經(jīng)銷權(quán)利讓渡給市場。反之，在競爭市場無法短期實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增加時(shí)，政府又特許專商經(jīng)銷食鹽，依靠專商繳納的鹽課增加財(cái)政收入，以緩解財(cái)政支出壓力。

不是所有的壟斷制度都屬于效率低下的制度，諾斯在分析西方世界興起過程中，對于英國的發(fā)展和制度變遷中部分壟斷的作用是予以肯定的。中國古代特許經(jīng)營專商壟斷制度短期內(nèi)促進(jìn)了食鹽經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入增加，但由于制度實(shí)施過程中對產(chǎn)生的問題和弊端沒有及時(shí)地調(diào)整和解決，導(dǎo)致了鹽引壅滯、鹽課收入得不到兌現(xiàn)等低效率的后果。從整個(gè)食鹽制度變遷過程看，以上幾種制度的選擇、實(shí)施，體現(xiàn)了政府逐步放權(quán)讓位市場的過程，但這一轉(zhuǎn)換過程極為緩慢而艱難，幾經(jīng)往復(fù)，直至清末，才更多地放開了食鹽市場。

（四）中國古代食鹽專賣制度體現(xiàn)的“制內(nèi)市場”關(guān)系

鄭永年和黃彥杰［20］28經(jīng)過對中國古代政治經(jīng)濟(jì)體制歷史實(shí)踐分析，認(rèn)為“制內(nèi)市場”是一種在歷史發(fā)展中變遷的社會經(jīng)濟(jì)體制，在這種制度模式中，市場運(yùn)行服從于國家的政治命令。并提出“在中國，經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是皇帝仁政的一個(gè)組成部分，市場是被管理的，更像是為國家服務(wù)的工具。經(jīng)濟(jì)與國家不可分離，國家對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)是正當(dāng)?shù)摹！保?0］77

⒈ 中國古代市場為從屬于國家的“制內(nèi)市場”

中國古代政府對市場的管理是通過對食鹽等具體商品做出制度安排來實(shí)現(xiàn)的，政府控制是食鹽專賣制度的特征之一，這就是制內(nèi)市場觀點(diǎn)下，市場為國家服務(wù)的體現(xiàn)。中國古代以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系為主的國家能保持自治和自給自足，食鹽市場作為一種社會秩序，在概念上是嵌入國家諸多秩序之中的。例如，在新政權(quán)建立初期社會較為動蕩的漢武帝和朱元璋時(shí)期，面對頻繁的戰(zhàn)爭、流民瘟疫災(zāi)害、社會動蕩等，國家只有通過干預(yù)控制食鹽經(jīng)營獲取財(cái)政收入才能緩解危機(jī)；而在面對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的漢初和清中后期，政府則會減少限制性措施以促進(jìn)市場更充分地發(fā)揮資源配置作用，以市場為主導(dǎo)的自由放任制度和混合經(jīng)營制度更容易被接受和實(shí)施。在制度變遷過程中，政府與市場間的博弈并不總是零和博弈，二者的互動過程里可以相互賦權(quán)實(shí)現(xiàn)博弈的雙贏。

⒉ 市場功能在混合經(jīng)濟(jì)中不斷調(diào)整

鄭永年和黃彥杰論［20］71述了不同形式和層次的市場如何在同一政治經(jīng)濟(jì)體制下共存，明確中國古代市場的三個(gè)層次：“鄉(xiāng)村集市繁榮的草根市場；國家壟斷和戰(zhàn)略關(guān)切占主導(dǎo)地位的國家市場；以及介于兩者之間，政府機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)相互作用的中間市場。”依據(jù)“制內(nèi)市場”分析，中國古代食鹽專賣市場由三個(gè)階層構(gòu)成，上層是國家政府機(jī)構(gòu)階層，中層是壟斷鹽商階層，下層則為民營鹽商階層；這三層市場結(jié)構(gòu)功能不同，上層應(yīng)對危機(jī)、中層對外競爭、下層保持活力創(chuàng)新。

把中國古代食鹽專賣制度變遷放在中國政府對混合經(jīng)濟(jì)探索視角下的思考分析，發(fā)現(xiàn)食鹽專賣制度發(fā)展到唐代時(shí)，官營主導(dǎo)的經(jīng)營機(jī)制已不再是唯一的選擇，而是將鹽商引入?yún)⑴c市場。例如，劉晏引入商賣的“就場專賣”改革，陶澍廢除專商、放開民營的票鹽改革等都是有利于鹽商的改革嘗試；而專商制度將食鹽經(jīng)營權(quán)授權(quán)少數(shù)鹽商管理，實(shí)際是通過監(jiān)督少數(shù)大鹽商實(shí)現(xiàn)控制食鹽生產(chǎn)和銷售的目的，這樣可以降低政府的管理成本。

五、食鹽專賣制度變遷中政府與市場的沖突及平衡

林德布洛姆［21］認(rèn)為，政府權(quán)威和市場組織都存在缺陷，并特別指出在政府權(quán)威下做出的制度安排通常在激勵(lì)效應(yīng)方面存在嚴(yán)重的短板。中國古代食鹽專賣制度就是在歷代政府權(quán)威下推動實(shí)施的，全程官營專賣制度下，灶戶按政府指令生產(chǎn)食鹽，生產(chǎn)資料即煮鹽的灶具由政府提供，產(chǎn)品食鹽也被嚴(yán)格控制禁止私自交換。因此，會出現(xiàn)一個(gè)普遍現(xiàn)象：管理者和灶戶即便知道改革生產(chǎn)技術(shù)或者增加某項(xiàng)特殊投入，可以實(shí)現(xiàn)更大的產(chǎn)量或者價(jià)值，灶戶也不會有過高的生產(chǎn)積極性；而鹽場的管理者，由于沒有激勵(lì)收入，只需完成既定的產(chǎn)量和鹽課，不會主動進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)改革和增加研發(fā)投入，體現(xiàn)了政府權(quán)威制度在激勵(lì)方面的缺陷。

現(xiàn)實(shí)中，Hurwicz［22］提出的“激勵(lì)兼容原理”很難實(shí)現(xiàn)，即制度安排達(dá)到個(gè)人理性與集體理性相容的目標(biāo)，可以理解為制度安排實(shí)現(xiàn)了主觀為自己、客觀為他人的效應(yīng)。例如，以鹽商為經(jīng)營主體的“就場專賣”制度、開中制度、專商制度、票鹽制度等，在激勵(lì)鹽商做出實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)的努力行為方面產(chǎn)生一定的成效，卻易引發(fā)鹽商為追逐高額收益不惜違反法規(guī)等問題，專商壟斷制度下尤其明顯。例如，明末清初，兩淮特別是揚(yáng)州等地區(qū)出現(xiàn)蕭、汪、馬家和鮑家等富可敵國的大鹽商，為了保住總商的世襲地位，他們不惜囤鹽漲價(jià)操縱市場，甚至弄虛作假、歪曲真相、觸犯刑法，損害社會福利，破壞市場運(yùn)行。

政府權(quán)威制度的缺陷不僅體現(xiàn)在缺乏有效的激勵(lì)，還體現(xiàn)在由于等級制和官僚制的不靈活性導(dǎo)致制度的不協(xié)調(diào)性和信息傳遞失敗等問題。例如，鹽商向上級負(fù)責(zé)管理的巡鹽御史常輸送關(guān)于自己能力的錯(cuò)誤失真信息，因?yàn)樗麄儞?dān)心正確的信息可能導(dǎo)致上級對他們提出太多的要求或者影響他們壟斷的權(quán)利。

政府權(quán)威制度選擇的難題在于，是由每個(gè)企業(yè)自己做出制度安排選擇，還是由政府代其做出選擇，對待這樣的選擇和其他類似的抉擇，政府權(quán)威制度始終未能找出一個(gè)令人滿意的方式指導(dǎo)企業(yè)。在中國古代，制度的安排選擇服務(wù)于績效目標(biāo)，政府考核鹽商的績效指標(biāo)基本上依據(jù)鹽商上繳的鹽課數(shù)額，只要相應(yīng)的制度安排能夠完成績效目標(biāo)，就可以選擇實(shí)施。為了完成鹽課績效指標(biāo)，鹽商可能會做出如哄抬鹽價(jià)、強(qiáng)制搭售等破壞社會經(jīng)濟(jì)效率的行為。

食鹽專賣制度下市場的缺陷體現(xiàn)在消費(fèi)者個(gè)人的無能為力，由于市場供需之外存在著無法確切統(tǒng)計(jì)的諸如捐輸、浮費(fèi)、人際交往和尋租等隱性成本，導(dǎo)致偏離市場價(jià)值畸高鹽價(jià)的出現(xiàn)；在價(jià)高質(zhì)低的情況下，消費(fèi)者要做出購買或淡食的選擇，造成社會福利凈損失。

從上面的分析可以看出，無論是政府主導(dǎo)還是市場力量發(fā)揮主要作用的制度安排都有各自的缺陷。例如，漢代桑弘羊提倡實(shí)施的鹽鐵專賣制度，引發(fā)了主張市場主導(dǎo)的文學(xué)賢良一派的異議，以桑弘羊?yàn)榇淼恼?dāng)時(shí)并沒有妥協(xié)；唐代劉晏間接專賣制度的改革是政府對食鹽銷售管理的放權(quán)和讓利，官商合作經(jīng)營專賣制度下實(shí)現(xiàn)了各司其職的雙贏目的，平衡了政府與市場的關(guān)系；清代陶澍實(shí)施的票鹽制度，政府進(jìn)一步將管理控制權(quán)讓位市場，并在動態(tài)調(diào)整監(jiān)管的過程中，與市場和鹽商達(dá)到效率相對均衡的狀態(tài)，是食鹽專賣制度進(jìn)步的體現(xiàn)。

六、結(jié) 論

中國古代食鹽專賣制度在“漢承秦制”“清延明制”沿襲中，變異、扭曲、嘗試、推翻、再嘗試；制度變遷是在政治、社會經(jīng)濟(jì)、文化思想等現(xiàn)實(shí)約束下，圍繞著政府與市場關(guān)系及相關(guān)主體利益博弈下進(jìn)行的。從不同制度體現(xiàn)的政府與市場關(guān)系和實(shí)施效應(yīng)分析，似乎每種制度都有不完善的地方，全程官營控制會引起較大效率損失，全程放任民營又會引發(fā)貧富不均等社會問題。舊制度的弊端和隱患，在承襲實(shí)施短期內(nèi)得以規(guī)避，但長期看還是沒有消失，最終危機(jī)爆發(fā)，舊制度滅亡；歸根結(jié)底，還是由于制度安排上沒有實(shí)質(zhì)性的改變和突破。

本文基于中國古代食鹽專賣制度變遷案例，從因果機(jī)制入手，把制度供給者的驅(qū)動、現(xiàn)實(shí)條件的約束、舊制度實(shí)施的效應(yīng)以及新制度變遷的能力，作為制度變遷動力開展分析。根據(jù)制度變遷的三個(gè)階段，解釋了制度長期實(shí)施的原因和動態(tài)變遷的過程，其制度變遷過程既是路徑依賴?yán)碚摰膶?shí)踐，又是政府、鹽商、民眾利益均衡、破壞、再均衡動態(tài)博弈的體現(xiàn)。分析得出，中國古代食鹽專賣制度的選擇是政府作為制度供給者，綜合考慮食鹽特殊屬性和財(cái)政意義，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化為目標(biāo)，而做出的在產(chǎn)權(quán)明晰和績效優(yōu)化方面的衡量和選擇；古代食鹽專賣制度之所以在低效率的狀態(tài)下得以被選擇和實(shí)施，是諾斯悖論的一種現(xiàn)實(shí)映射。

將研究視角放在國家還是市場、官方還是民間的非此即彼的二元分析框架下，可以發(fā)現(xiàn)中國古代食鹽專賣制度變遷過程體現(xiàn)了政府和市場缺陷相互彌補(bǔ)的關(guān)系，二者相應(yīng)的職能機(jī)制、主導(dǎo)地位和作用影響也在不斷地調(diào)整、變化和均衡。立足中國古代食鹽專賣制度變遷過程研究，建議當(dāng)代政府管理機(jī)構(gòu)在制定工商等行業(yè)發(fā)展制度的決策過程中，綜合考慮多重現(xiàn)實(shí)影響因素，制定實(shí)施融合市場機(jī)制和政府職能的，具有現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的中國特色經(jīng)濟(jì)制度，把無形嚴(yán)格的市場運(yùn)作規(guī)律與有形靈活的政府監(jiān)管制度有機(jī)融合為一體。