地方政企關(guān)系調(diào)整:全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的一個要點

劉志彪

在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中,建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵在于破除“行政區(qū)經(jīng)濟”的基本格局,為此需要改革地方政府職能結(jié)構(gòu),改革地方政府主導型產(chǎn)業(yè)政策的行使方式。這當然是一個重要的改革思路和途徑。對此可以進一步深入詢問,為什么會形成“行政區(qū)經(jīng)濟”格局?為什么地方政府可以作為“準市場主體”長期在中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮巨大的作用?為什么一些地方政府能夠運用各種政策尤其是產(chǎn)業(yè)政策進行地方保護和分割市場?深入分析這些問題后不難發(fā)現(xiàn),其實這些都與地方政府的經(jīng)濟能力、實力和勢力相關(guān)聯(lián),與其擁有并控制大量所屬企業(yè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和動力機制相關(guān)聯(lián)。

習近平總書記提出,在形成新發(fā)展格局的實踐中,“要注意防范各自為政、畫地為牢,不關(guān)心建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場、暢通全國大循環(huán),只考慮建設(shè)本地區(qū)本區(qū)域小市場、搞自己的小循環(huán)”的現(xiàn)象。①習近平:《把握新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局》,《求是》2021年第9期。在這里,習近平總書記提出的命題是:構(gòu)建新發(fā)展格局要以全國統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)大循環(huán)為主體,不是各地都搞自我小循環(huán)。為了以全國統(tǒng)一大市場為基礎(chǔ)構(gòu)建國內(nèi)市場主導的新發(fā)展格局,破除當前影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的主要障礙,不僅需要改革地方政府的職能結(jié)構(gòu)和其行使產(chǎn)業(yè)政策的方式,而且需要調(diào)整其與所屬所控企業(yè)的關(guān)系,以避免其利用這種關(guān)系和能力去搞“小而全”,以“內(nèi)循環(huán)”的名義實行地區(qū)封鎖。

目前,對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中地方政府行為與國有企業(yè)關(guān)系的研究,國內(nèi)文獻并不多見,在較少的文獻中,學者主要關(guān)注地方政府借助國有企業(yè)來實現(xiàn)地方利益的問題。如吳紅雨認為,在地方分權(quán)的市場化路徑下,地方政府已成為地區(qū)利益的代言人和實現(xiàn)地區(qū)利益的主體,維護地區(qū)利益也由此成為地方政府行為的主要動機。地方政府搞地方保護和市場分割,其動因是由地方政府的國有企業(yè)出資人地位所形成的,亦是地方政府與國有企業(yè)之間理不清、剪不斷的“血緣關(guān)系”所致。①吳紅雨:《地方利益、地方政府與地區(qū)一體化》,《中共浙江省委黨校學報》2003年第3期。徐孝新認為,建設(shè)統(tǒng)一市場,應(yīng)清晰界定國有經(jīng)濟邊界,對國有企業(yè)進行有效監(jiān)督、管理。在缺乏完善的制度、法律約束下,國有企業(yè)極易利用自身優(yōu)勢地位在市場競爭中謀取不正當利益,從而對市場主體間的公平競爭造成事實上的損害。②徐孝新:《美國統(tǒng)一市場建設(shè)實踐及啟示》,《當代經(jīng)濟管理》2016年第11期。從深入分析的要求看,建設(shè)全國統(tǒng)一大市場迫切需要理解在市場取向改革中,地方政府與所屬所控國有企業(yè)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機制是如何形成以及發(fā)揮作用的問題,以便為改革和調(diào)整地方政府行為提供理論依據(jù)。為此,筆者從分析地方政府所屬所控企業(yè)的類型、性質(zhì)和功能出發(fā),揭示在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的過程中,地方政府與所屬所控企業(yè)的關(guān)系可能影響或阻礙這一任務(wù)的表現(xiàn)和內(nèi)在原因,并有針對性地給出解決這一問題的路徑。

一、當前地方政府所屬所控企業(yè)的類型、特點與功能

理解地方政府所屬所控企業(yè)的類型和性質(zhì),是分析其影響或阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的出發(fā)點。按履行出資人義務(wù)主體行政級別的不同,當前地方國有企業(yè)可分為三個層次:縣區(qū)屬國有企業(yè)、市屬國有企業(yè)以及省屬國有企業(yè),它們在所控制的國企規(guī)模、能力、分布等方面都存在系統(tǒng)性差異,因而對市場保護和市場分割的能力、力度也有所區(qū)別。經(jīng)過20世紀90年代末的國有企業(yè)大規(guī)模改革,目前縣區(qū)一級政府所屬的國有企業(yè)的數(shù)量大大減少、分布行業(yè)也大大縮減,縮減的主要是一些規(guī)模有限的公用事業(yè)企業(yè)或者城投公司。同時,省市級層面的國有企業(yè)經(jīng)過了同時期的大規(guī)模重組和戰(zhàn)線收縮,企業(yè)數(shù)量也大大減少了,但是實際的資產(chǎn)規(guī)模沒有降低。這些年隨著新一輪的混合所有制改革,國有企業(yè)在資產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)數(shù)量、分布戰(zhàn)線等方面都在不斷地壯大,不僅在非競爭性的公共設(shè)施領(lǐng)域,而且在競爭性的行業(yè)尤其是新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,都得到了較大幅度的擴張。

在中國經(jīng)濟實際運行中,某一層次的地方政府除了可以直接指揮和控制自己所屬的三種不同類型的國有企業(yè)外,還可以通過經(jīng)濟資源掌控、行政權(quán)力以及社會主導地位等,調(diào)控一些非所屬所控的企業(yè)市場行為。③周魯耀、陳科霖:《功能類國有企業(yè)的效用、困境與監(jiān)督治理》,《經(jīng)濟社會體制比較》2021年第6期。

第一類是地方政府擁有和直接控制的公共服務(wù)類國有企業(yè)(實踐中稱為“公益類企業(yè)”)。這是指由地方政府投資、產(chǎn)品具有公共服務(wù)功能且社會公眾普遍受益的企業(yè),以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標,包括水電燃氣熱力供應(yīng)、文化體育設(shè)施以及提供其他公共產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)。這些企業(yè)普遍具有以下特點:一是涉及區(qū)域內(nèi)國計民生的重要領(lǐng)域,具有獨家壟斷性或壟斷競爭性;二是資金來源以財政投資為主,銀行信貸為輔;三是對產(chǎn)出品的價格企業(yè)沒有定價權(quán),而由政府進行管制,如水、電、氣價格等;四是市場機制往往調(diào)節(jié)失敗,不可以或不能以盈利為目的;五是項目具有規(guī)模經(jīng)濟性或范圍經(jīng)濟性,投資規(guī)模大、沉沒成本高、資金回收慢;六是企業(yè)的績效主要考核公益項目的完成率等非財務(wù)指標。這類國有企業(yè)既有可能被當成地方政府干預(yù)市場的融資工具,也有可能被作為授予行政壟斷權(quán)力的主體,或被用來作為推行封閉的自我小循環(huán)的基礎(chǔ)設(shè)施載體。

第二類是地方政府直接擁有和控制的競爭性國有企業(yè)(實踐中稱為“一類商業(yè)企業(yè)”)。與非國有企業(yè)一樣,這類企業(yè)以盈利為主要目的,處于激烈競爭的市場前沿,業(yè)績主要考核利潤和資本保值增值等財務(wù)指標,它們可以進行股權(quán)激勵、虛擬股權(quán)與超額利潤分享。這些企業(yè)都是被要求進行混合所有制改革的主體,在管理上也要求大力推進契約化與職業(yè)經(jīng)理人建設(shè)。我國存在大量這種性質(zhì)的國有企業(yè),如在上市公司中除了有大量的規(guī)模巨大的中央國企外,還有許多省市屬政府控股的混合所有制性質(zhì)的國有企業(yè)。這類企業(yè)的特點是,我們只要能保證為這些企業(yè)提供良好的競爭環(huán)境,以及強化其市場約束機制,就完全可以實現(xiàn)經(jīng)濟效率目標。這類企業(yè)是地方政府在中國轉(zhuǎn)軌市場環(huán)境中,依靠其參與區(qū)域間經(jīng)濟競爭的主要手段和資源。

第三類是地方政府擁有和直接控制的功能類國有企業(yè),也稱之為地方政府直接擁有并控制的投融資平臺(實踐中稱為“二類商業(yè)企業(yè)”)。一般通過財政撥款或注入土地、國有股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,包括各類重大項目建設(shè)和特定行業(yè)投資開發(fā)等企業(yè),如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運營公司、交通投資公司等。這些功能類企業(yè)的核心職能是投融資,具有縣區(qū)一級政府的“第二財政”功能,其商業(yè)屬性較一類商業(yè)企業(yè)要低很多,土地變現(xiàn)是其主要活動內(nèi)容,是標準的重資產(chǎn)、高負債企業(yè),常用的經(jīng)營手法是借新還舊,即以一般性財政收入作為擔保獲得信貸資金,且資產(chǎn)負債率基本上在90%左右。這些功能類國有企業(yè)目標并不在于搞好經(jīng)營和獲取盈利,而主要是為了承擔地方政府的特定任務(wù)、完成具體的政策目標;它們最大的客戶是當?shù)卣?融資主要用于項目建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化、費用支出等。這類國有企業(yè)存在的主要目的是為地方政府行使職能而融資,是為避開直接向銀行融資所面臨的法律限制,而地方政府進行市場保護和市場分割所需要支出的財力主要也是來源于這類企業(yè)。

第四類是雖不為地方政府所擁有,但是也可能受到地方政府政策影響的企業(yè)。由于歷史、文化、習慣等傳統(tǒng)因素會對政企關(guān)系的性質(zhì)、現(xiàn)狀,現(xiàn)實的政企之間政治經(jīng)濟社會等機制聯(lián)系,以及地方政府對資源商品要素的掌控能力等產(chǎn)生影響,使這些企業(yè)在一定程度上必須聽令于地方政府,而且后者出臺的政策可能會極大地影響和改變這些企業(yè)的市場行為。如果這些企業(yè)是當?shù)卣a(chǎn)值、稅收的“臺柱子”,那將會從各方面得到地方政府的重點保護和特別照顧。

二、地方政府與所屬所控企業(yè)的現(xiàn)有關(guān)系影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)

地方政府擁有了各層次的國有企業(yè),不僅使其擁有了發(fā)起地區(qū)間競爭的財力和有效手段,也使其內(nèi)生出了干預(yù)市場的動機和目的,可以完整地實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟運行的決策指揮控制,體現(xiàn)了它們在市場經(jīng)濟中的“有為”和“有位”。應(yīng)該說,這是中國經(jīng)濟通過地區(qū)間競爭具有了長期競爭動力、實力和能力的制度安排。

但是我們也應(yīng)該客觀地看到,這一制度安排在發(fā)展效應(yīng)方面也存在一些副作用,如預(yù)算約束軟化、投資沖動較強、發(fā)展方式粗放、債務(wù)負擔較重等等。就本文所關(guān)注的問題來說,這一制度安排對于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要改革目標也具有一定的負面影響。這種影響最突出的方面,就是地方政府的行政分權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)之間的悖論,可能會導致地方政府在巨大的經(jīng)濟利益誘惑下,運用所具有的公共職能去濫用行政權(quán)力,行使各種排除、限制市場競爭的行為,從而對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)形成實質(zhì)性阻礙。

也就是說,地方政府在擁有和控制了一大批實力雄厚的參與競爭的國有企業(yè)之后,其可能的行為之一,是通過這些國有企業(yè)進行行政性壟斷,同時試圖通過這些壟斷不斷壯大自身調(diào)控市場的力量。行政壟斷不同于經(jīng)濟性壟斷,根本區(qū)別在于:前者是行政權(quán)力不當干預(yù)市場競爭,后者則是市場競爭的自發(fā)后果。行政壟斷的主體不是企業(yè)經(jīng)營者,而是擁有行政權(quán)力的行政機關(guān);壟斷的受益主體也不直接是行政主體,而是所屬所控的企業(yè);行為方式不是以“卡特爾”或縱橫向的競爭限制的形式出現(xiàn),而是用行政權(quán)力和行政命令對市場經(jīng)濟進行干預(yù)?？傮w來看,這種與擁有大批國有企業(yè)力量有關(guān)的行政性壟斷,其主要表現(xiàn)形式有兩種:一是為自己所屬所控的各層次國有企業(yè)創(chuàng)造參與市場競爭的政策優(yōu)勢,制定排擠、歧視非自己所屬所控企業(yè)的政策性壁壘和非政策壁壘,從而造成對市場的保護和對商品要素資源充分自由流動的障礙;二是為實現(xiàn)各種本位利益的目標,利用自己所屬所控的各層次國有企業(yè)參與市場競爭,從而有可能造成市場分割現(xiàn)象出現(xiàn)。

上述第一種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一,在本地政府招標采購等業(yè)務(wù)活動中,未嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定進行公平競爭審查和合法性審核,規(guī)定各種有利于本地企業(yè)中標的政策。如違法限定或者指定特定的專利、商標、品牌、零部件、原產(chǎn)地、供應(yīng)商,違法設(shè)定與招標采購項目具體特點和實際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件等;違法限定投標人所在地、所有制形式、組織形式,或者設(shè)定其他不合理的條件,以排斥、限制經(jīng)營者參與投標采購活動。實踐中,這類現(xiàn)象大多發(fā)生在交通、建筑、醫(yī)藥、教育等公共和民生領(lǐng)域,涉案主體主要是市一級政府或所屬的具有管理公共事務(wù)的部門和國有企業(yè)。①國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局編:《中國反壟斷執(zhí)法年度報告(2019)》,法律出版社2020年版,第10-30頁。

第二,自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的、有利于本地企業(yè)的負面清單,用行政手段限制、排斥外地企業(yè)參與,以限定或變相限定交易為主,如要求企業(yè)必須在某地登記注冊,為企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營或遷移設(shè)置障礙;設(shè)置不合理和歧視性的準入、退出條件以限制商品服務(wù)、要素資源自由流動;以備案、注冊、年檢、認定、認證、指定、要求設(shè)立分公司等形式設(shè)定或者變相設(shè)定準入障礙;在資質(zhì)認定、業(yè)務(wù)許可等方面,對外地企業(yè)設(shè)定明顯高于本地經(jīng)營者的資質(zhì)要求、技術(shù)要求、檢驗標準或評審標準。

第三,未經(jīng)公平競爭,授予本地所屬企業(yè)經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán),限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)。比較典型的是:附加條件排斥非本地供應(yīng)商,或明或暗地規(guī)定從事某類業(yè)務(wù)必須具備某種特殊資格;強制客戶購買其提供的產(chǎn)品(屬于典型的買方壟斷行為);強制用戶接受其指定企業(yè)提供的設(shè)計、安裝、施工等配套服務(wù)(屬于強制交易行為);向用戶強制收取最低用水、電、氣、熱費用,以及強制收取押金、保證金、預(yù)付款等;對用戶實施“搭配銷售”策略,剝奪消費者剩余。這些行為剝奪了用戶的選擇權(quán),限制了相關(guān)市場經(jīng)營者的有效競爭,損害了市場公平競爭秩序。

上述第二種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為:搞低層次重復(fù)建設(shè)和過度同質(zhì)競爭,搞“小而全”的自我小循環(huán),以“內(nèi)循環(huán)”的名義搞各種市場保護和地區(qū)分割。具體有三種行為:①劉志彪:《建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場:影響因素與政策選擇》,《學術(shù)月刊》2021年第9期。

第一,一些地方政府會依托上述一類商業(yè)企業(yè)和二類商業(yè)企業(yè)(如依托其進行融資等),或以這些企業(yè)為載體,通過扭曲經(jīng)濟政策拼搶價高稅大的重大投資項目,導致招商引資中產(chǎn)生惡性競爭行為。這些行為會嚴重影響整體市場運行的經(jīng)濟效率。如為了獲得更多的利稅、產(chǎn)值,有的地方政府在競爭各種重大項目時競相拼比優(yōu)惠政策,或者制定一些違反國家法規(guī)條例的區(qū)域性土地、稅收、補貼等優(yōu)惠政策,或者通過各種先收后返的“暗補”方式給予政策優(yōu)惠,以形成項目、資源等競爭的政策“洼地效應(yīng)”,結(jié)果造成了區(qū)域間競爭條件的不公平、不公正,形成了地方性的對市場的實質(zhì)性歧視和各種市場壁壘。

第二,一些地方政府會依托上述公益類企業(yè)和二類商業(yè)企業(yè),或以這些企業(yè)為載體,直接或間接地干預(yù)行政區(qū)內(nèi)的重要投資項目決策。有的地方政府依托二類商業(yè)企業(yè),追求發(fā)展本地區(qū)沒有比較優(yōu)勢的一類商業(yè)企業(yè)。如補貼具有新聞價值、體現(xiàn)本地經(jīng)濟技術(shù)實力強大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);不顧本地財力約束推行脫離實際、沒有什么實用價值的屬于公共服務(wù)方面的形象工程等。這一行為與上述第一類行為的差別在于,第一類行為要考慮經(jīng)濟收益,而第二類行為是由非經(jīng)濟的政績形象因素驅(qū)動的,多發(fā)生在利用財政或補貼資金的公益類或高科技領(lǐng)域。

第三,在實踐中,少數(shù)地方領(lǐng)導干部利用自身權(quán)力和影響,不適當?shù)馗深A(yù)現(xiàn)有法治機制,從而破壞市場的統(tǒng)一性、有序性、開放性和競爭性。如有的地方政府將少數(shù)地方重點企業(yè)和外商投資企業(yè)列為重點保護對象,規(guī)定未經(jīng)地方領(lǐng)導干部或其指定部門的批準,執(zhí)法人員不得涉足檢查和執(zhí)法。再如少數(shù)地方面對個別所屬所控企業(yè)的經(jīng)濟違法行為,為其“打招呼”,要求大事化小、小事化了。甚至有些地方擅自動用本地司法力量,拘押與本地企業(yè)有經(jīng)濟糾紛的外地企業(yè)家,或無法律依據(jù)地扣押其有糾紛的資產(chǎn)。

三、地方政府利用所屬所控企業(yè)影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的內(nèi)在機理

在企業(yè)是獨立的市場主體的市場經(jīng)濟體制下,地方政府是社會公共品的提供者和市場秩序的監(jiān)管者,與市場經(jīng)營者之間沒有直接的經(jīng)濟利益關(guān)系,也不能超越法律框架規(guī)則隨意干預(yù)市場和企業(yè)活動,因此地方政府是否擁有所屬所控企業(yè),與是否一定會干預(yù)企業(yè)市場行為無關(guān),也與全國統(tǒng)一大市場的形成和運行無關(guān)。

為什么在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中,地方政府與所屬所控企業(yè)的關(guān)系,可以成為一個重要的影響全國統(tǒng)一大市場形成的因素呢?顯然,這是由于我國在市場化取向改革中,對地方政府的行政分權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)之間所形成的悖論,可能使其形成并強化了權(quán)力與利益一體化的“公司化”傾向,從而為當前的“行政區(qū)經(jīng)濟”特征奠定了微觀基礎(chǔ)。②劉志彪、孔令池:《從分割走向整合:推進國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)的阻力與對策》,《中國工業(yè)經(jīng)濟》2021年第8期。

眾所周知,中國市場化取向改革的重要特點,就是改革偏向于在中央政府與地方政府之間進行行政性分權(quán),而不完全是向市場和企業(yè)進行所謂的經(jīng)濟性分權(quán)。即中央與地方行政分權(quán)改革,造就了地方政府這個特殊的具有參與市場競爭資格和能力的“準市場主體”,具有了較大的區(qū)域行政治理權(quán)力,同時又具有了市場經(jīng)濟中作為企業(yè)才有的職能,尤其是具備了參與市場競爭活動的職能。這種在西方經(jīng)濟學教科書中根本不存在的雙重角色,塑造了地方政府的雙重運行機制,使地方政府具有了干預(yù)市場活動的必要性和可能性。這一格局增強了中國經(jīng)濟運行中來自地區(qū)間的競爭動力和競爭強度,因而也取得了用西方經(jīng)濟學理論難以解釋的巨大經(jīng)濟增長績效。但是,它一方面導致地方政府利用行政權(quán)力對市場活動進行直接干預(yù)甚至親自參與,以獲取有利于己的產(chǎn)值和財政等利益;另一方面,也使所屬所控企業(yè)難以成為真正獨立的市場主體參與市場競爭。

為了發(fā)揮中央政府與地方政府的積極性,激發(fā)基層政府的主動性和創(chuàng)造性,我國政府治理在利益分享方面進行了一系列的特殊機制設(shè)計,如以間接稅為主的財政分稅制體制改革,以及通過財稅“分灶吃飯”的體制設(shè)計來分清中央與地方的利益邊界和責任,以激發(fā)地方對追求增量財力的努力,等等。在改革過程中,由于地方政府職能范圍不斷擴大,所需財力逐步加大,原先安排的財權(quán)與事權(quán)、調(diào)控權(quán)之間的對稱機制開始出現(xiàn)了嚴重失衡,地方政府被迫在分稅制外尋求新的財路。這是地方政府熱衷于插手土地市場、推高地價和房價、投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的內(nèi)在動機,也是地方保護和分割市場行為等的內(nèi)在動力。但是我們也要對這個改革方向的效果有一個清醒的認識,即中央與地方財權(quán)與事權(quán)、調(diào)控權(quán)的對稱化設(shè)計,取決于政府與市場的邊界確認和劃分,這被實踐證明是很困難的、很少有國家能做到的事情。另外,即使這種對稱化機制可以設(shè)計好,實際上也還是沒有消除權(quán)力干預(yù)市場和企業(yè)的內(nèi)在沖動。另外,在以間接稅為主的財政機制設(shè)計下,地方政府不得不把主要精力放在爭取與重大項目有關(guān)的努力上,輕視市場營商環(huán)境建設(shè),忽視公共服務(wù)發(fā)展。如果未來地方政府的財政收入主要來源于各種直接稅,那么一個地區(qū)能否吸引到足夠多的居民和企業(yè)入駐,就成為擴大稅基的關(guān)鍵。這時為企業(yè)和居民營造優(yōu)良的市場和生活環(huán)境,將成為地方政府合理的行為選擇。

過去我們對地方領(lǐng)導干部政績的考核評價方式,也在一定程度上對地方政府行使地方保護主義行動產(chǎn)生了外在壓力。在追求高速經(jīng)濟發(fā)展階段,長期的增長主義傾向主張對地方領(lǐng)導干部進行以產(chǎn)值、稅收增長為指標的考核。以此發(fā)展理念設(shè)計的標準體系、統(tǒng)計體系、評價體系、績效考核體系等的長期運行,將直接引導地方領(lǐng)導干部過度重視本地區(qū)行政邊界內(nèi)的經(jīng)濟增長,而較少關(guān)注區(qū)域市場一體化、區(qū)域公共服務(wù)合作等問題,甚至對區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)、營商環(huán)境和居民福利等方面投入的資源也非常有限。因此,加快構(gòu)建適應(yīng)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、財稅政策支持體系、統(tǒng)計體系、業(yè)績考核評價體系,構(gòu)建有利于區(qū)域合作、支持國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)和“雙循環(huán)”高質(zhì)量發(fā)展的機制格局,成為迫切之舉。 需要說明的是,改善對地方政府官員的政績考核,可以緩解行政區(qū)經(jīng)濟的副作用,但是只能是緩解而不能消除這個現(xiàn)象。有研究發(fā)現(xiàn),一些西方聯(lián)邦制國家各個州政府即使沒有來自中央政府的考核,也會出現(xiàn)市場保護和地區(qū)分割行為。①鄭鵬程: 《市場統(tǒng)一基本制度之構(gòu)造與實施》,《中國軟科學》2011年第 8 期。

四、以競爭政策為基礎(chǔ)調(diào)整地方政府職能以及與所屬所控企業(yè)的關(guān)系

在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中,為了理順和調(diào)整地方政府與所屬所控企業(yè)的關(guān)系,可以從中央與地方分權(quán)、地方政府職能結(jié)構(gòu)改革、地方所屬國有企業(yè)改革、加強法治調(diào)控等諸多方面入手。這些不同的思路各有一定的獨特性,也有一定的局限性。單從某方面出發(fā)都不足以解決本文所述的復(fù)雜問題,需要綜合采取以下思路中的合理部分進行全面改革。

第一種思路:總體上按照降低地方政府強力干預(yù)、分割市場能力的思路,分類分步驟改革地方政府所屬所控國有企業(yè)。如對公益類企業(yè),要視其規(guī)模經(jīng)濟的特性,讓其改革成為一個較大區(qū)域內(nèi)政府聯(lián)合控股的國有企業(yè),即可按照把基礎(chǔ)設(shè)施的外部性內(nèi)部化的要求,分別成立跨區(qū)域公益性企業(yè),以解決盲目重復(fù)投資和各種“斷頭路”、封閉的“小市場循環(huán)”等現(xiàn)象。這需要地方政府之間的合作以及作出適當?shù)男姓?quán)力讓渡,成立區(qū)域公共設(shè)施管理機構(gòu)。對一類商業(yè)企業(yè),應(yīng)盡量改為按照現(xiàn)代化治理方式進行市場化運作的混合所有制企業(yè),讓其獨立進入市場參與基于效率而不是基于政策的競爭。對二類商業(yè)企業(yè),則應(yīng)嚴格進行清產(chǎn)核資,一方面搞清債務(wù)結(jié)構(gòu)和分布,嚴控債務(wù)增量,另一方面對其進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化,尤其是要對其中的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行證券化或者股份化改造。這種分類改革的辦法符合使企業(yè)成為真正市場主體的改革思路。但是應(yīng)該看到,這些改革辦法使地方政府的職能回歸公共產(chǎn)品提供者,而失去了對所擁有國有企業(yè)的直接控制,其實就是大大降低了地方政府對經(jīng)濟資源、基礎(chǔ)和工具的控制能力。這種利益調(diào)整的改革除了會遇到一定的抵制、不容易推進外,更應(yīng)重點考慮的是:如果在中國式現(xiàn)代化的趕超戰(zhàn)略中,我們還要繼續(xù)發(fā)揮中央與地方兩個積極性的話,那么地方政府的經(jīng)濟能力在現(xiàn)階段是不能大大削弱的。為此,需要以中央與地方政府的財權(quán)事權(quán)調(diào)控權(quán)的重新劃分為改革的前提。

第二種思路:以調(diào)整地方政府管理企業(yè)的模式為主。這一模式對未來地方政府職能調(diào)整,總體上秉持肯定的觀點。即認為過去中國的速度型趕超戰(zhàn)略,在發(fā)揮地區(qū)競爭模式的優(yōu)勢方面取得了巨大成功,未來在推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略中,仍然需要充分發(fā)揮來自基層政府的積極性和創(chuàng)造力,因此不需要對地方政府的職能進行實質(zhì)性調(diào)整,但是需要調(diào)整其管理經(jīng)濟的方式,從管理方式變革方面促進實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。比如,對于地方政府所屬所控企業(yè),建議把原來的以經(jīng)營控制和行為控制為主的管理模式,改變?yōu)榕c新加坡政府對淡馬錫公司類似的、以資本控制為主的政企關(guān)系管理模式。①蔣根華:《國企改革進入“管資本”階段的一點思考》,《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2021年第5期。這種思路認為,這樣既能夠解決上文所述的各種政府直接干預(yù)企業(yè)的弊端,也能增加企業(yè)的獨立性和市場靈活反應(yīng)度,提高區(qū)域間的競爭強度和競爭水平。向新加坡學習“淡馬錫”資本控制模式,在實踐中為何進展遲緩?除了這個模式本身并不完善以外,其發(fā)展階段、市場發(fā)育以及法治條件等都與我國存在很大差異。當前我國“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的國企改革已進入了新階段,將“管資本”落到實處并成功實施,還需要進一步建立較為合理和完善的監(jiān)管機制和激勵機制,進行有力的組織變革和文化建設(shè),打造有效的資本市場和公平的法制環(huán)境。

第三種思路:改變在趕超戰(zhàn)略中地方政府的速度偏好為質(zhì)量效益型偏好,調(diào)整和優(yōu)化中央縱向部門考核評價地方政府官員的標準。按照進入新時代貫徹落實新發(fā)展理念的要求,我們要把地方政府官員的增長偏好,徹底轉(zhuǎn)換為高質(zhì)量增長偏好,如在評價考核決定其晉升的目標函數(shù)中,給予創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展以更大的權(quán)重。這將極大地引導地方領(lǐng)導干部認識水平和行為方式的轉(zhuǎn)變,有助于減弱地方政府官員的市場參與意識,降低其直接控制和指揮所屬國有企業(yè)的動機,弱化其分割和保護市場的激勵機制?？傮w來看,對地方政府官員考核機制的改變,對建設(shè)全國統(tǒng)一市場具有積極的作用,但是這種作用也有局限性。首先,要找到合適的考核指標體系是一件難事。因為在實踐中,人們會對與自己利益直接相關(guān)的考核指標進行于己有利的選擇,從而出現(xiàn)指標的副作用放大的負效應(yīng)。其次,在實踐中,有些市場保護、市場壁壘行為就是以保護本地生態(tài)環(huán)境和居民身體健康為由的。因此實施這一辦法,我們需要防止各種以民生和環(huán)保等為借口,進行新的市場分割和地方保護的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后,地方市場保護、市場分割行為,其實與中央考核指標之間的關(guān)系也不是很密切。如一些國家的中央政府譬如美國,并沒有任何考核地方政府官員的機制,但這些國家的地方保護主義問題迄今為止也很突出。①鄭鵬程:《市場統(tǒng)一基本制度之構(gòu)造與實施》,《中國軟科學》2011年第8期。

第四種思路:繼續(xù)維持地方政府職能結(jié)構(gòu)和所屬所控企業(yè)現(xiàn)狀,但是要堅定地確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位,以競爭政策協(xié)調(diào)地方政府出臺其他經(jīng)濟政策,對地方政府以及所屬所控企業(yè)實施嚴格的反壟斷法和反不正當競爭法管制。加強法治對地方政府與所屬所控企業(yè)關(guān)系的管制,具體有三個要點。

首先,建議在《中華人民共和國反壟斷法》中,規(guī)定禁止地方政府行使行政壟斷行為的一般條款,包括行政壟斷行為的具體形式、法律責任和處罰措施等,并建議相應(yīng)修改《中華人民共和國反不正當競爭法》以及相關(guān)的法律法規(guī),增強可操作性和針對性。

其次,以競爭政策為基礎(chǔ),統(tǒng)領(lǐng)其他經(jīng)濟政策。競爭政策是市場經(jīng)濟的“定海神針”和根本大法。提高競爭政策的基礎(chǔ)性地位,就是任何地方經(jīng)濟政策出臺前,都要經(jīng)過《中華人民共和國反不正當競爭法》審查審核,如有與競爭政策有沖突的地方經(jīng)濟政策和行政法規(guī)條例,都要打回去重新制定或修正,以此全面清理、廢除各地區(qū)、各部門制定的帶有地方保護、行業(yè)壟斷色彩且與國家法律、法規(guī)相抵觸的地方性、行政性法規(guī)與規(guī)章。嚴格落實“全國一張清單”管理模式,嚴禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場準入性質(zhì)的負面清單,維護市場準入負面清單制度的統(tǒng)一性、嚴肅性、權(quán)威性,建立市場分割和地方保護的案例公布制度,以及各種相關(guān)責任官員的約談處分制度。

最后,建立并逐步完善防止執(zhí)法司法活動受到干擾和影響,以及防止干預(yù)司法的制度和執(zhí)法體制。如在推進經(jīng)濟一體化高質(zhì)量發(fā)展的一些重要區(qū)域,如長三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等,為了使國家戰(zhàn)略能夠順利貫徹落實和大力推進,建議在現(xiàn)有法院機構(gòu)的基礎(chǔ)上,新設(shè)立區(qū)域上訴巡回法院機制,統(tǒng)一處理區(qū)域內(nèi)壟斷事務(wù)和不正當競爭案例,避免地方政府對非一體化行為進行不當?shù)乃痉ūＷo。