索長清，王秀青

（沈陽師范大學(xué)a 學(xué)前與初等教育學(xué)院；b 研究生院，遼寧 沈陽110034）

在社會(huì)投資模式下，兒童照顧責(zé)任成為個(gè)體生命歷程中面臨的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，正式托育服務(wù)被視為對(duì)抗這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳政策工具［1］。 然而，研究表明，幾乎所有歐洲國家的托育服務(wù)都存在“馬太效應(yīng)”，即與條件較好的兒童相比，條件較差的兒童不太可能享用托育服務(wù)。 而且，這種“馬太效應(yīng)”與供應(yīng)有關(guān)，而與需求有較小關(guān)系［1］。 0－3 歲嬰幼兒托育服務(wù)不僅影響個(gè)體童年早期的身心健康發(fā)展，而且在全面提高國民素質(zhì)方面發(fā)揮著重要作用［2］。 為此，0－3 歲嬰幼兒托育服務(wù)體系改革成為世界多國關(guān)注的焦點(diǎn)。

為實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)政策目標(biāo)，歐美國家率先著力于嬰幼兒托育服務(wù)。 20 世紀(jì)60 年代，美國“開端計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)政府補(bǔ)助功能，并重視嬰幼兒的早期教育［3］。 21 世紀(jì)初，英國制定《兒童計(jì)劃：創(chuàng)造更美好的未來》，強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的家庭需求。 與此同時(shí)，亞洲多國也紛紛致力于托育服務(wù)改革。1994 年，日本制定“天使計(jì)劃”，確定未來十年的托育走向和內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)國家、社會(huì)和企業(yè)的育兒責(zé)任［4］。 之后，日本實(shí)施“兒童和育兒支援新制度”，將家庭、社區(qū)等融合在一起進(jìn)行綜合支援，形成社會(huì)全體支持育兒的局面［5］。

在我國，隨著城市化、生育政策及家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，托育服務(wù)陷入數(shù)量缺乏、結(jié)構(gòu)失衡的困境。為此，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020 年）》明確要求重視0－3 歲幼兒教育。 2019 年《政府工作報(bào)告》提出要“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”，同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，我國0－3 歲嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)自2019“新時(shí)代中國嬰幼兒照護(hù)發(fā)展的元年”開始迎來新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)。 借鑒國外嬰幼兒托育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)并分析其面臨的局限，可為我國托育服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展提供一定啟示。

一、美、英、日三國托育服務(wù)供給體系

美國實(shí)行地方分權(quán)管理的托育體系，各州承擔(dān)主要責(zé)任［6］（P27）。 美國政府的權(quán)利下放削弱了聯(lián)邦政府的地位，但這種部門協(xié)作的分權(quán)管理模式較好規(guī)避了政策“水土不服”問題［7］。 20 世紀(jì)50 年代，全國范圍托育服務(wù)在美國開展，但經(jīng)濟(jì)危機(jī)、女權(quán)運(yùn)動(dòng)等使聯(lián)邦政府不得不重新考慮托育服務(wù)的定位及發(fā)展方向。 文化層面，美國多元文化導(dǎo)致教育主流價(jià)值觀不一，政府大力開展托育旨在減少文化差異帶來的教育不公平；社會(huì)層面，貧富差距逐漸加大，政府希望通過開展托育緩解貧困家庭壓力，緩和社會(huì)矛盾［8］（P40－65）。

英國屬于典型的中央集權(quán)制托育管理，教育部門對(duì)托育服務(wù)統(tǒng)籌管理并承擔(dān)主要責(zé)任。 這種高度集權(quán)模式充分調(diào)動(dòng)了政府的宏觀調(diào)配作用，但也帶來政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。 20 世紀(jì)末的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，英國保守黨在刺激消費(fèi)和緊縮的財(cái)政政策之間選擇了后者，地方政府嚴(yán)重削減保育預(yù)算，并對(duì)兒童家庭的稅收優(yōu)惠和福利作出裁減［9］。 大量勞動(dòng)?jì)D女在這場(chǎng)旨在恢復(fù)特定經(jīng)濟(jì)平衡的操作下只能回歸家庭。 經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后，政策目標(biāo)改變，托育支出的目的首先是提高母親就業(yè)。 之后，促進(jìn)兒童發(fā)展和母親就業(yè)經(jīng)常被確定為托育服務(wù)的“雙重股息”，推動(dòng)英國托育服務(wù)的快速發(fā)展和提質(zhì)增效。

日本是效率驅(qū)動(dòng)模式的代表，內(nèi)閣將私人部門引入公共管理部門，私立企業(yè)與公共部門共同管理托育服務(wù)，力求托育市場(chǎng)資源達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。二戰(zhàn)后期，日本托育支援制度興起，《兒童福祉法》規(guī)定為“保育不足”的嬰幼兒提供社會(huì)化托育服務(wù)，但“保育不足”僅包括撫養(yǎng)者因疾病或由于自然災(zāi)害導(dǎo)致無法撫養(yǎng)等事由［10］（P48）。 隨著勞動(dòng)市場(chǎng)逐步恢復(fù)，大量勞動(dòng)力外流致使嬰幼兒照顧需求劇增，加之“少子化”問題凸顯，日本內(nèi)閣不得不加大社會(huì)福利籌碼，提出“你來生，社會(huì)來養(yǎng)”的政策宗旨。 2015 年，日本通過《育兒支援法》建立新支援制度并增加托育服務(wù)的覆蓋范圍。 政府干預(yù)不僅緩解了育兒成本，完成緩解老齡化的最初目標(biāo)，而且增加了女性就業(yè)機(jī)會(huì)。

二、美、英、日三國托育服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)

（一）建立健全相關(guān)法律制度以保障托育事業(yè)

1．頒行“保教一體化”的政策法規(guī)促進(jìn)托育服務(wù)

美、英、日以法律制度、政策等形式促進(jìn)嬰幼兒“保教一體化”發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)和基本價(jià)值取向都致力于“服務(wù)機(jī)會(huì)公平”，即讓嬰幼兒及其家長享受公平的保教服務(wù)［11］。 自20 世紀(jì)70 年代，美國頒布《兒童保育法》《不讓一個(gè)兒童落后法》《0－5 歲教育計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)每位兒童的受教育權(quán)，保證0－5 歲保育教育的實(shí)施［12］。 英國自1998 年頒行《國家保育戰(zhàn)略》《每個(gè)兒童都重要》《早期基礎(chǔ)奠基階段法定框架》等，明確保育對(duì)象為0－5 歲嬰幼兒，并明確保育的課程原則、目標(biāo)、內(nèi)容和評(píng)價(jià)等［13］［14］［15］。 日本于2006 年通過《關(guān)于推進(jìn)向?qū)W前兒童綜合提供教育和保育等的法律》，建立既具有幼兒園又具有托兒所優(yōu)勢(shì)的“認(rèn)定兒童園”，服務(wù)對(duì)象為0－5 歲兒童［16］。

2．利用“公私合作”豐富托育服務(wù)協(xié)調(diào)分配機(jī)制

美、英、日充分利用政府與非政府組織的合作協(xié)調(diào)與責(zé)任分配機(jī)制，采用公私合營、公辦私營或政府購買服務(wù)等多種形式開展托育服務(wù)。 美國托育服務(wù)的財(cái)政供應(yīng)主要由聯(lián)邦政府撥出，地方政府在完善本州政策的同時(shí)給予一定的經(jīng)費(fèi)投入。美國企業(yè)也積極支持托育發(fā)展，大約有6 000 家企業(yè)或公司贊助支持托育事業(yè)的發(fā)展［3］。 英國的早期教育經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政投入、家長繳費(fèi)和社會(huì)慈善捐助等多種渠道，目前已經(jīng)初步形成托育服務(wù)的成本分擔(dān)機(jī)制和投入保障機(jī)制［17］。日本采用市場(chǎng)化原則改革托育市場(chǎng)，將之前政府向托育機(jī)構(gòu)提供“一攬子”運(yùn)營資金改為支付“給付費(fèi)”，使民間團(tuán)體、營利企業(yè)均可進(jìn)入托育市場(chǎng)［18］。

美、英、日通過明確法律政策和職責(zé)劃分保障托育服務(wù)。 美國聯(lián)邦政府將面向0－5 歲兒童的所有托育項(xiàng)目都納入州政府領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)量評(píng)分與改進(jìn)系統(tǒng)。 另外，全美幼教協(xié)會(huì)針對(duì)0－8 歲兒童保育教育制定《幼兒教師職業(yè)準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)整嬰幼兒保育和教育師資［19］。 英國在“確保開端”項(xiàng)目基礎(chǔ)上成立確保開端中心，負(fù)責(zé)0－5 歲嬰幼兒托育服務(wù)，并建立完整的0－5 歲嬰幼兒課程框架。英國還建立連續(xù)化的保教人員培養(yǎng)體系，從業(yè)人員通過培訓(xùn)可獲得0－8 歲兒童保育與教育的課程證書。 日本一方面將厚生省的“保育指針”與文部省的“幼稚園教育要領(lǐng)”融合，形成一體化的0－6 歲托育課程；另一方面，文部省和厚生省展開協(xié)同研究，使幼稚園教師及保育員學(xué)習(xí)科目共同化［15］。

（二）借助機(jī)構(gòu)補(bǔ)助與家庭資助提高供給效率

1．通過加大機(jī)構(gòu)補(bǔ)助擴(kuò)大托育服務(wù)的覆蓋范圍

由于托育所被定位為代替監(jiān)護(hù)人的兒童福利場(chǎng)所，政府必然要根據(jù)“缺乏托育”地區(qū)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)助。 2008 年以來，美國投資100 億美元發(fā)展0－5 歲兒童托育［20］（P51－64）。 同時(shí)，制定早期學(xué)習(xí)計(jì)劃并對(duì)其進(jìn)行撥款，支持發(fā)展更高標(biāo)準(zhǔn)的托育服務(wù)體系和師資。 英國利用社會(huì)投資補(bǔ)助托育機(jī)構(gòu)，2020 年蒂內(nèi)伊（Tiney）托育公司向社會(huì)籌集650 萬美元發(fā)展托育服務(wù)。 英國還形成財(cái)政干預(yù)的投入保障機(jī)制和成本分擔(dān)機(jī)制，尋求托育服務(wù)市場(chǎng)自由與經(jīng)濟(jì)效率之間的平衡。 日本政府按照兒童年齡和兒童數(shù)量對(duì)保育園進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)舉辦的托育機(jī)構(gòu)如果得到相關(guān)部門認(rèn)可，可獲得“認(rèn)定兒童園”一樣的財(cái)政補(bǔ)貼［21］；同時(shí)，日本育成協(xié)會(huì)對(duì)“企業(yè)主導(dǎo)型保育所”進(jìn)行全方位質(zhì)量監(jiān)管和資質(zhì)審查，為托育質(zhì)量提供保障。

2．通過提供彈性家庭資助提升托育服務(wù)獲得率

為創(chuàng)造持久的托育服務(wù)供應(yīng)，政府為現(xiàn)有托育市場(chǎng)無法滿足其需求的家庭提供彈性資助，使家庭能夠負(fù)擔(dān)托育費(fèi)用。 在美國，昂貴的托育費(fèi)用是 一 個(gè) 持 續(xù) 存 在 的 社 會(huì) 問 題［22］（P1－44）。 2019年，在近40 個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)，照顧兩個(gè)孩子的育兒費(fèi)用超過了一個(gè)家庭每年的抵押貸款［23］。為此，美國通過兒童托育發(fā)展基金向有需要的家庭發(fā)放補(bǔ)助金，同時(shí)利用稅收抵免，從父母的應(yīng)納稅額中扣除部分保育費(fèi)用。 英國為育兒家庭提供免稅兒童保育、通用津貼、保育券等多種福利，規(guī)定父母一方年收入高于5 萬英鎊便失去部分照料津貼，超過6 萬英鎊不再享受全部照料津貼，以期達(dá)到補(bǔ)助的真正意義［24］。 英國還采用時(shí)間政策對(duì)育兒父母提供親職假，滿足家長的育兒時(shí)間需求。 日本自2016 年起，新制度面向低收入家庭取消“多子減免”原則關(guān)于學(xué)齡前的限制規(guī)定［25］，2017 年“新經(jīng)濟(jì)政策包”提出力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)免收居民稅的貧困家庭0－2 歲嬰幼兒入托全免費(fèi)［26］，以此緩解家庭育兒經(jīng)濟(jì)壓力。

經(jīng)過多年努力，美、英、日三國的托育服務(wù)供給總量有了明顯提升。 20 世紀(jì)60 年代，美國3歲兒童進(jìn)入保育學(xué)校的比例僅為11%，1997 年上升至64．9%，目前已達(dá)到90%以上。 同時(shí)，美國日托機(jī)構(gòu)于2018 年已達(dá)到826 139 家，托育服務(wù)供給進(jìn)入穩(wěn)定期［27］。 英國政府為應(yīng)對(duì)促進(jìn)兒童發(fā)展和母親就業(yè)兩個(gè)目標(biāo)之間的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，解決可用性、可負(fù)擔(dān)性和質(zhì)量這三個(gè)關(guān)鍵問題的政策改變，托育供給發(fā)生了顯著的增量變化［9］。 日本各類保育所及保育容量的增長也非常顯著，市町村和企業(yè)主導(dǎo)型保育服務(wù)在2013－2017 年擴(kuò)展至53．5 萬人份，達(dá)成“待機(jī)兒童解除加速化計(jì)劃”的50 萬人目標(biāo)。

（三）豐富運(yùn)營模式以滿足托育服務(wù)的彈性需求

1．通過開辦多元化托育機(jī)構(gòu)完善托育服務(wù)內(nèi)容

供給形式多樣、服務(wù)方式靈活的托育服務(wù)能夠滿足不同家庭的不同需求，促進(jìn)托育多元化發(fā)展。 美國根據(jù)嬰幼兒年齡提供不同的托育服務(wù)，如嬰兒班（Infant Class）為0－20 個(gè)月的嬰兒提供照護(hù)，學(xué)步兒班（Toddler Class）為20 個(gè)月至3 歲的嬰幼兒提供照護(hù)。 此外，美國注重托育服務(wù)的家長參與，“父母即教師”（Parents As Teacher，PAT）項(xiàng)目和“快樂計(jì)劃”（HAPPY）開展0－3 歲家長指導(dǎo)培訓(xùn)，鼓勵(lì)家長參與。 英國托育機(jī)構(gòu)由日間托兒所、兒童保育所、幼兒園等組成［28］，此外，還有獨(dú)特的屬于個(gè)人性質(zhì)的“幼兒托管人”，服務(wù)時(shí)長和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更符合大眾需求。 日本針對(duì)0－3 歲嬰幼兒開展的托育服務(wù)分為三類：以教育為主的幼兒園招收3 歲以下嬰幼兒，以保育為主的保育所招收0－6 歲幼兒，托幼一體化的“認(rèn)定兒童園”招收0－6 歲幼兒。 多元供給為家長根據(jù)自身需求選擇提供了便利。

2．通過發(fā)展普惠性托育改善托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

托育服務(wù)是具有社會(huì)性、公益性和服務(wù)性的事業(yè)。 美國由于聯(lián)邦制很難形成國家層面統(tǒng)一的服務(wù)理念，但各州政府紛紛致力于托育服務(wù)的普惠性發(fā)展。 所有參與托育事業(yè)的地方非營利組織、基金會(huì)、大學(xué)和其他私人組織都是政府計(jì)劃的一部分，確保州政府在完整一致的服務(wù)體系中考慮兒童和家庭需求［29］。 英國逐步將托育服務(wù)納入教育系統(tǒng)，通過政府購買托育服務(wù)的方式興辦公立機(jī)構(gòu)，同時(shí)在市場(chǎng)、家庭和社會(huì)組織三個(gè)領(lǐng)域調(diào)動(dòng)志愿服務(wù)，鼓勵(lì)市場(chǎng)開辦非營利機(jī)構(gòu)，幫助組成家庭托育互助小組并發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的公益組織作用，引導(dǎo)托育服務(wù)的普惠發(fā)展。 日本發(fā)布《育兒理念》，改變將育兒所有職責(zé)都堆砌在個(gè)人和家庭身上的傳統(tǒng)觀念，推動(dòng)“家庭育兒”向“社會(huì)育兒”理念的轉(zhuǎn)變，《兒童福祉法》確定保育所的福利性質(zhì)，規(guī)定保育所是兒童福利設(shè)施，以此提升托育服務(wù)的可獲得性。

美、英、日三國政府通過開辦多元化和普惠性的托育機(jī)構(gòu)延長托育時(shí)間，滿足非標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間家長的托育需求。 托育服務(wù)的獲取不僅涉及支付能力、地理位置，有限的運(yùn)行時(shí)間也會(huì)阻礙家長選擇。 美國根據(jù)開放時(shí)間長短將托育機(jī)構(gòu)分為低、中、高三個(gè)等級(jí)，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)數(shù)量比為34%、29．5%和36．5%。 英國工黨承諾將3 歲和4 歲幼兒的15 小時(shí)免費(fèi)托育時(shí)間增加到25 小時(shí)，自由民主黨承諾為2 歲、3 歲和4 歲幼兒提供20 小時(shí)的免費(fèi)托育服務(wù)。 日本國家救濟(jì)性的托育服務(wù)供給也滿足了家長對(duì)時(shí)間的要求，保育支援新制度改變了以往幼兒只能獲得8 小時(shí)托育服務(wù)的規(guī)定，如果家長月平均勞動(dòng)時(shí)間超過120 小時(shí)，由國家提供資金支持以獲得11 小時(shí)的免費(fèi)托育時(shí)間，滿足家長對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間的托育需求。

（四）規(guī)范托育師資標(biāo)準(zhǔn)以提高托育師資質(zhì)量

1．提高從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)托育師資專業(yè)化水平

要保障托育教師享有現(xiàn)行政策規(guī)定的專業(yè)地位，需要政府教育、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等多個(gè)部門聯(lián)合制定配套政策［30］。 美國對(duì)0－3 歲托育師資制定了從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如全美幼教協(xié)會(huì)制定的職業(yè)準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)制定的早期優(yōu)秀教師標(biāo)準(zhǔn)［31］。 部分州制定托育從業(yè)人員培訓(xùn)計(jì)劃提升其專業(yè)性，如加利福尼亞州兒童發(fā)展培訓(xùn)協(xié)會(huì)已使7 000 多名保育員通過培訓(xùn)進(jìn)入托育行業(yè)［29］。 英國政府對(duì)托育師資的專業(yè)支持不斷加強(qiáng)。 一方面，政府為已經(jīng)參加工作但沒有學(xué)位的教師推出早期基礎(chǔ)教育學(xué)位，并提供一定學(xué)費(fèi)補(bǔ)助和獎(jiǎng)金支持；另一方面政府推出新的早期教師資格標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)研究生學(xué)歷的高水平師資。 日本0－3 歲托育教師被稱為保育士并由厚生省管轄，此外，《兒童福祉法》規(guī)定保育士資格證書可通過完成厚生省制定的課程或參加全國統(tǒng)一考試獲得，以此保證托育師資質(zhì)量。

2．提升薪資待遇增強(qiáng)托育服務(wù)行業(yè)吸引力

教師的薪資是所有工作環(huán)境變量中最具有決定價(jià)值的一個(gè)影響因素，高質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)不僅要重視兒童，也要重視教師［32］（P14－36）。 美國有11 個(gè)州規(guī)定，托育機(jī)構(gòu)對(duì)薪酬的發(fā)放應(yīng)基于教師的學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮受資助兒童的機(jī)構(gòu)，對(duì)該類機(jī)構(gòu)中的教師薪酬應(yīng)有所提高，年收入在45 000 美元以下的項(xiàng)目主管和35 000美元以下的教師都能獲得一定補(bǔ)助［33］。 英國對(duì)托育教師的薪資也較為關(guān)注，現(xiàn)如今部分保育員的薪資已經(jīng)趕超小學(xué)教師。 日本通過多種手段提升教師薪資，如在“一億總活躍計(jì)劃”中規(guī)定，對(duì)普通保育員和有資質(zhì)的保育員分別每月提升6 千日元和4 萬日元，提升教師薪資也緩解了教師流動(dòng)問題［34］。

美、英、日三國師資配備取得顯著成效，尤其是托育師資數(shù)量在世界范圍內(nèi)名列前茅。 2019年，美國“教師教育和補(bǔ)償幫助早期教育項(xiàng)目”（T．E．A．C．H．Early Childhood Program）已提升到16 萬名早期教育工作者，其中59%的工作者為0－3 歲嬰幼兒提供托育服務(wù)［35］。 為確保托育教師照顧到每位兒童的發(fā)展，英國根據(jù)不同年齡段規(guī)定師幼比，0－2 歲師幼比為1 ∶3，2－3 歲為1 ∶4，3－5 歲為1 ∶8，在認(rèn)證合格的托育機(jī)構(gòu)均達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)。 日本保育士數(shù)量與日俱增，由之前的43．7 萬人增加至目前的51．8 萬人［36］。 針對(duì)托育服務(wù)勞動(dòng)強(qiáng)度高、負(fù)擔(dān)重的特點(diǎn)，日本政府計(jì)劃通過推廣信息通信技術(shù)等新興手段減輕保育士事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，提高勞動(dòng)效率。

三、美、英、日三國托育服務(wù)供給的問題

（一）“補(bǔ)缺式”供給體制造成托育服務(wù)兩極分化

美、英、日都施行市場(chǎng)化的托育服務(wù)運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)責(zé)任，政府通過補(bǔ)助方式來減緩地區(qū)貧富差距的不平衡。 美國通過減少納稅來減輕家庭對(duì)托育服務(wù)支出負(fù)擔(dān)，然而，這些與稅收相關(guān)的福利卻并不適用于貧困家庭，而主要使高收入家庭受益。 而且，單親家庭沒有雙親家庭獲得的援助多，非入籍移民比入籍移民少800 美元［7］。 英國自2016 年起，低收入的父母都在職場(chǎng)或低收入且單親家庭中父母進(jìn)入職場(chǎng)，家庭可通過普及信用福利制度獲得額外托育補(bǔ)貼。 然而，新制度引發(fā)社會(huì)批評(píng)，認(rèn)為此制度對(duì)于犧牲工作在家照顧孩子的母親是一種懲罰。 而且收入在后40%的家庭僅有16 萬戶能獲得補(bǔ)助，收入在前40%的家庭卻有170 萬戶，兩者數(shù)量明顯不均［37］。 日本公立保育園具有福利性質(zhì)，辦園旨在給需要幫助家庭提供入園機(jī)會(huì)，因此，對(duì)入園資質(zhì)審查極為嚴(yán)苛，結(jié)果只有極少的資質(zhì)審查過關(guān)者可以進(jìn)入公立園，由此造成兩極分化現(xiàn)象，富裕家庭和發(fā)達(dá)地區(qū)由于受到的補(bǔ)貼多而造成托育服務(wù)“供不應(yīng)求”，而貧窮地區(qū)受到的福利少而出現(xiàn)“供大于求”現(xiàn)象。

（二）“市場(chǎng)化”運(yùn)營方式造成托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊

市場(chǎng)化托育服務(wù)模式的重要特征是“價(jià)”高者得，即托育服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格成正比。 公共托育服務(wù)最初是為滿足社會(huì)需求而提供的服務(wù)，但美、英、日都將托育服務(wù)視為商品，消費(fèi)者必須考慮其支付能力，這與托育服務(wù)的福利概念相去甚遠(yuǎn)。各國在3 歲以下兒童照顧方面存在國際異質(zhì)性，在北歐國家，大多數(shù)3 歲以下兒童可在正規(guī)機(jī)構(gòu)中得到照料，而在美國和英國，這一比例不到30%［38］（P1－15）。 美國0－2 歲幼兒主要由家庭日托和托兒所照看，但這兩種托育服務(wù)均為私立，公立幼兒園只負(fù)責(zé)3 歲以上的幼兒照看工作。 英國私立托育機(jī)構(gòu)已衍生出獨(dú)占性，政府的管理受限，私立托育的開放時(shí)間由企業(yè)規(guī)定，并按托育時(shí)間收費(fèi)。 為解決“少子化”，日本鼓勵(lì)托育私有化，放寬對(duì)私人資本的控制，降低對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量要求以加速托育機(jī)構(gòu)的建立。 但國家經(jīng)費(fèi)投入和機(jī)構(gòu)建立的速度之間產(chǎn)生嚴(yán)重矛盾，盡管日本強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的福利性質(zhì)，但托育服務(wù)的各項(xiàng)支出仍是一項(xiàng)難以解決的問題，因此，非標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間兒童的看護(hù)缺失較為普遍。 如何在堅(jiān)持托育服務(wù)公共化的前提下，最大限度發(fā)揮私立化的作用，仍是各國有待探索的問題。

（三）“性別化”政策規(guī)避導(dǎo)致家庭照顧服務(wù)失靈

在家庭制度與勞動(dòng)市場(chǎng)性別就業(yè)歧視的雙重作用中，家庭照顧責(zé)任與就業(yè)間的時(shí)間替代效應(yīng)致使家庭照顧服務(wù)失靈［39］。 美、英、日完善托育服務(wù)的一個(gè)共同出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)真正的性別平等，促進(jìn)女性就業(yè)。 受新自由主義思潮影響，美國政府保持高度性別中立，這也導(dǎo)致“性別盲視”，即強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的性別平等權(quán)，卻忽視女性在家庭私人領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，導(dǎo)致美國婦女出現(xiàn)“蠟燭兩頭燒”，產(chǎn)生市場(chǎng)和女性雙重照護(hù)模式［40］。 美國缺乏日托照顧服務(wù)相關(guān)政策，強(qiáng)調(diào)男女都要通過工作努力獲取幫扶，家庭更多面向市場(chǎng)尋求幫助，也導(dǎo)致美國家庭照顧服務(wù)處于懸空狀態(tài)。 在英國，父母共同孕嬰假難以落地，男性比女性更易重回職場(chǎng)，企業(yè)也更注重經(jīng)濟(jì)效益而非人性化管理，導(dǎo)致女性就業(yè)和生育狀況不兼容，生育女性兼職比例是未生育女性的6－8 倍［41］。 女性工作率低且對(duì)家庭的補(bǔ)助遠(yuǎn)低于福利國家，對(duì)家庭托育帶來一定負(fù)面影響。 日本受儒教家庭觀影響，女性被視為市場(chǎng)廉價(jià)勞動(dòng)力的候補(bǔ)，雖然政府加大福利投入，但也兼具市場(chǎng)托育模式，難以顧及國家財(cái)務(wù)平衡，缺少市場(chǎng)管理而遭遇市場(chǎng)反噬，未對(duì)女性作出真正的理想化幫助。

（四）“非正式”托育機(jī)構(gòu)配備導(dǎo)致托育師資質(zhì)量較低

多元化的托育機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中，政府對(duì)私營與公共機(jī)構(gòu)的管理體制不同，在托育機(jī)構(gòu)認(rèn)證時(shí)，首先考慮供給充足的情況下政府放寬認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的限制，導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)師資質(zhì)量難以達(dá)到人們要求的標(biāo)準(zhǔn)［42］。 美國和英國對(duì)幼教從業(yè)人員要求比較嚴(yán)格，設(shè)置相應(yīng)的資格證書為最低準(zhǔn)入門檻。但由于學(xué)前階段的兒童年齡跨度較大，3 歲以下乃至5 歲之前的幼兒教育尚未全部納入公共教育系統(tǒng)，各級(jí)政府和托育機(jī)構(gòu)對(duì)從業(yè)人員的資質(zhì)和專業(yè)要求仍處于紛繁復(fù)雜的狀態(tài)。 尤其是對(duì)一些低收入或非營利性質(zhì)托育機(jī)構(gòu)中的師資來說，其學(xué)歷水平普遍較低，且由于這類師資未能納入培訓(xùn)體系，便成為師資專業(yè)資格認(rèn)證和專業(yè)發(fā)展的真空地帶。 美國調(diào)查估計(jì)有40%的父母報(bào)告說幼兒沒有接觸到受過培訓(xùn)和有資質(zhì)的工作人員［43］。 一項(xiàng)面向英國中低層收入家庭的調(diào)查顯示，年輕和失業(yè)母親高度使用非正規(guī)托育服務(wù)，大多數(shù)2－3 歲幼兒托育主要在私立部門，員工的資質(zhì)往往較低。 在日本，為滿足0－3 歲嬰幼兒托育師生比，托育機(jī)構(gòu)的員工有六成是非正式員工，保育員開始非定編化，短期人員也在增加，其專業(yè)性很難得到保證。

四、美、英、日三國托育服務(wù)供給的啟示

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)以建立健全托育服務(wù)體系

美、英、日通過制定相對(duì)完備的法律法規(guī)，增加了民眾運(yùn)營托育機(jī)構(gòu)的信心，為托育機(jī)構(gòu)的順利開展指引了方向。 相比而言，我國目前缺乏針對(duì)0－6 歲學(xué)前教育的專門法律，0－3 歲嬰幼兒托育服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)也處于空白，3－6 歲幼兒的教育（Education）與0－3 歲托育（Care）分屬不同職能部門管轄也導(dǎo)致托育事業(yè)發(fā)展的各方力量整合不夠，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系界定不明。 整體上導(dǎo)致我國托育服務(wù)發(fā)展處于政策不明、法律不穩(wěn)的狀態(tài)［44］。 法律的作用在于能夠規(guī)范行業(yè)性質(zhì)，起到定分止?fàn)幹А?為此，應(yīng)把0－3 歲托育服務(wù)納入到《學(xué)前教育法》之中，明確0－3 歲托育服務(wù)的地位。 同時(shí)，針對(duì)3－6 歲幼兒教育與0－3 歲托育受到不同政策法規(guī)規(guī)范，不同部門管理的現(xiàn)狀，需要加強(qiáng)政府主導(dǎo)，建立0－6 歲嬰幼兒“保教一體化”的學(xué)前保教管理體系，統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)部門職責(zé)，加強(qiáng)部門之間的合作。

（二）激活市場(chǎng)活力以支持托育服務(wù)有效供給

美國和英國市場(chǎng)化的運(yùn)營方式已產(chǎn)生效益，但同時(shí)也帶來不可控制的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。 日本政府和市場(chǎng)的相互配合起到明顯促進(jìn)作用，但兩者的引入容易造成“避重就輕”的效果。 我國在借鑒美英日三國市場(chǎng)化運(yùn)營的同時(shí)，需強(qiáng)化托育服務(wù)的監(jiān)督管理，規(guī)避市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。 目前，我國政策上沒有明確托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源，缺乏構(gòu)建托育服務(wù)資源的根本性經(jīng)費(fèi)保障，因此要做好資金的投入引導(dǎo)，做到國家和社會(huì)資金并行不悖［45］。 同時(shí)建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的供給體制，支持企業(yè)和民間團(tuán)體參與托育事業(yè)的建設(shè)之中，“公”與“民”合力擴(kuò)大資源供給。 此外，應(yīng)優(yōu)化已有的資源結(jié)構(gòu)，在托育資源密集地區(qū)，通過整合市場(chǎng)資源減少托育資源的浪費(fèi)，而在托育資源供需緊張的地區(qū)，可通過利用幼兒園資源增加托育供給。

（三）合理規(guī)劃托育服務(wù)資源以滿足不同需求

根據(jù)美、英、日的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建全方位、多服務(wù)以及多性質(zhì)的托育服務(wù)資源是滿足不同家庭的必然選擇。 然而，我國托育服務(wù)半徑不達(dá)標(biāo)，家庭更加需要方便就近的托育服務(wù)。 考慮我國人群居住的特點(diǎn)，社區(qū)托育是我國托育事業(yè)重點(diǎn)努力的方向，開辦社區(qū)托育可以充分調(diào)動(dòng)周圍的教育、醫(yī)療等事業(yè)發(fā)展，也可滿足家長就近托育的需求。 企業(yè)托育也是我國需要參照的發(fā)展方向，開辦企業(yè)托育可以讓幼兒與家長時(shí)間同步，且緩解家長離開幼兒上班所帶來的分離焦慮。 此外，托育機(jī)構(gòu)應(yīng)為家長提供差異化的服務(wù)內(nèi)容，以滿足家長的不同需求。 托育機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先考慮嬰幼兒的年齡特征，對(duì)不同嬰幼兒群體進(jìn)行差異化照顧。 在此基礎(chǔ)上，為滿足嬰幼兒不同需求提供包括身體、心理、社會(huì)、智力等方面差異化的內(nèi)容。

（四）整合學(xué)前師資以提高托育服務(wù)人員水平

我國托育服務(wù)人員在儲(chǔ)備和培養(yǎng)上與社會(huì)需求之間存在嚴(yán)重的不對(duì)稱。 近些年，隨著托育服務(wù)需求的不斷增長，專業(yè)師資的需求不斷擴(kuò)大。 但與此同時(shí)，我國目前學(xué)前師資培養(yǎng)偏重于3－6 歲幼兒的幼兒園教師，0－3 歲嬰幼兒的托育師資培養(yǎng)起步晚且缺乏專業(yè)化建設(shè)，導(dǎo)致托育師資及專業(yè)化水平不足。 0－6 歲嬰幼兒是一個(gè)發(fā)展的連續(xù)體，師資培養(yǎng)由于機(jī)構(gòu)與主管部門的不同而產(chǎn)生不同趨向。 為此，一方面，應(yīng)整合0－6 歲嬰幼兒師資培養(yǎng)，使得專業(yè)師資適合整個(gè)0－6 歲學(xué)前階段兒童的教育與保育，另一方面，應(yīng)加強(qiáng)0－3 歲嬰幼兒托育人員的專業(yè)化培養(yǎng)與培訓(xùn)，滿足當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)化人才的需求［46］。 此外，建設(shè)職業(yè)化的培訓(xùn)體系，豐富在職培訓(xùn)的內(nèi)容，多方面保障托育師資的高質(zhì)量發(fā)展。