孔 妍 郭慶坤

全球氣候變暖問題已引起國際社會的普遍關(guān)注,如何有效制定應(yīng)對氣候變化的政策也成為世界主要國家面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。2020年12月,中國國家主席習(xí)近平在氣候雄心峰會上指出:“團(tuán)結(jié)一心,開創(chuàng)合作共贏的氣候治理新局面;提振雄心,形成各盡所能的氣候治理新體系;增強(qiáng)信心,堅(jiān)持綠色復(fù)蘇的氣候治理新思路?！?1)習(xí)近平:《繼往開來,開啟全球應(yīng)對氣候變化新征程》,載《人民日報(bào)》2020年12月13日,第2版。近些年中國高度關(guān)注發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的政策及其模式,埃及與中國同為發(fā)展中國家,在參與全球氣候治理方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。埃及作為中東地區(qū)大國,地處亞非歐三大洲的交界處,全年氣候炎熱少雨,生態(tài)環(huán)境較為脆弱,這使埃及易受到氣候變化帶來的不利影響。此外,埃及正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期,面臨促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效應(yīng)對氣候變化的雙重壓力。

一、 全球氣候變暖對埃及氣候狀況的影響

20世紀(jì)中葉以來,隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷發(fā)展,世界各國的工業(yè)化程度持續(xù)提高,生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。全球氣候變暖是一種和自然有關(guān)的現(xiàn)象,是由于溫室效應(yīng)不斷積累,導(dǎo)致地氣系統(tǒng)吸收與發(fā)射的能量不平衡,能量不斷在地氣系統(tǒng)積累,進(jìn)而導(dǎo)致溫度上升、氣候變暖。2001年,政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change,簡稱IPCC)第三次評估報(bào)告指出,從全球來講,20世紀(jì)90年代極有可能是儀器記錄有史以來(即1861年以來)最熱的十年。(2)Robert T. Watson等:《2001年IPCC第三次氣候變化評估報(bào)告·綜合報(bào)告(中文版)》,政府間氣候變化專門委員會,第137頁。

非洲是世界上溫室氣體排放總量和人均排放量最少的地區(qū),但由于氣候普遍干旱,自然條件相對惡劣,水資源嚴(yán)重短缺,以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低,非洲成為受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)。埃及地處非洲北部,沙漠廣布,獨(dú)特的地理位置決定了埃及干燥少雨的氣候條件。隨著全球氣候變暖,埃及每年的溫度不斷攀升,1980年埃及年平均氣溫為22.7℃,2000年埃及年平均氣溫已達(dá)到23.4℃,特別是2000年以來,埃及年平均氣溫一路攀升,2018年已突破24℃,2018年以來埃及年平均氣溫還處于上升的趨勢。(3)根據(jù)1860～2020年埃及年均氣溫變化圖整理,“Regional Climate Change: Egypt,” Berkeley Earth, http://berkeleyearth.lbl.gov/regions/egypt#,上網(wǎng)時(shí)間:2022年4月6日。全球氣候變暖對埃及氣候變化產(chǎn)生了重要影響,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,海平面上升,尼羅河三角洲倍受威脅。全球氣候變暖導(dǎo)致冰川消融,引發(fā)海平面上升,海平面上升對埃及農(nóng)業(yè)資源、旅游業(yè)以及居住地等產(chǎn)生很大危害。埃及多個(gè)人口密集的經(jīng)濟(jì)中心都在沿海地區(qū),例如亞歷山大港、塞得港、蘇伊士港和沙姆沙伊赫市等。據(jù)估計(jì),53%的埃及人生活在距離海岸100公里以內(nèi)。(4)Mohamed El-Raey, “Impacts and Implications of Climate Change for the Coastal Zones of Egypt,” in David Michel and Amit Pandya, eds., Coastal Zones and Climate Change, Stimson Center, 2010, p. 32, https://www.stimson.org/wp-content/files/file-attachments/Nirmalie_1.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月3日。埃及尼羅河三角洲的特點(diǎn)是地勢低平,且陸地海拔相對較低,這使得尼羅河三角洲成為世界上最易受到全球變暖影響的地區(qū)之一。如果海平面繼續(xù)上升1米或更多,那么將會淹沒三角洲的四分之一,迫使約10.5%的埃及人從三角洲地區(qū)遷出。(5)Mohamed Saber, “Environment in Jeopardy: Consequences of Climate Change in Egypt,” Journal of Ecology and the Natural Environment,Vol. 1, No. 5, 2009, p. 191.更為嚴(yán)重的是,只要海平面上升0.25米,就會吞沒三角洲地區(qū)人口眾多的亞歷山大港。亞歷山大港作為埃及的經(jīng)濟(jì)重心,集中了埃及40%的工業(yè)部門,當(dāng)?shù)厝丝诟哌_(dá)400多萬,海平面上升將導(dǎo)致當(dāng)?shù)?0%的民眾和56.1%的工業(yè)部門也被吞沒。(6)Khaled El-Sayed Hassan, The Future Impacts of Climate Change on Egyptian Population,27th International Population Conference, 2018, p. 7, https://iussp.org/sites/default/files/event_call_for_papers/Extended%20abstract_Climate%20change%20in%20Egypt_Khaled%20Hassan_0.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月3日。此外,海平面上升將增加鹽水侵入淡水地下水含水層的風(fēng)險(xiǎn),氣溫的持續(xù)升高將促進(jìn)土壤蒸發(fā),從而導(dǎo)致尼羅河三角洲附近的土壤鹽堿化,這不利于埃及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

第二,干旱程度加重,水資源短缺加劇。20世紀(jì)下半葉全球變暖,陸地大部分地區(qū)面臨干旱化趨勢,尤其是非洲大陸和歐亞大陸的干旱化趨勢較為明顯,其中以非洲大陸最為嚴(yán)重,從1951～2002年,其干旱化程度增加了16%。(7)馬柱國、符淙斌:《20世紀(jì)下半葉全球干旱化的事實(shí)及其與大尺度背景的聯(lián)系》,載《中國科學(xué) D輯:地球科學(xué)》2007年第2期,第231頁。此外,埃及降水區(qū)域分布不均,蒸散量不斷增加。研究表明,青尼羅河和維多利亞湖(尼羅河的主要水庫)蒸散量每增加4%,各自水流量將分別減少8%和11%。(8)Egyptian Environmental Affairs Agency, Second National Communication of Egypt Submitted to the United Nations Framework Convention on Climate Change,2010, p. 70, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-CC/CCCD-Egypt-SNC.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月5日。2020年6月,埃及外長薩邁赫·舒凱里致信聯(lián)合國安理會,指出“埃及是尼羅河流域氣候最干旱的國家,由于缺水,埃及僅有7%的國土面積適合生存。目前埃及人均水資源僅560立方米,是全球最缺水的國家之一”(9)李碧念:《記者手記:埃及的缺水之憂》,新華網(wǎng),2020年9月1日,http://www.xinhuanet.com/world/2020-09/01/c_1126439942.htm,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月6日。。

第三,多種疾病的患病率增加,危害公眾健康。由氣候變化引起的疾病主要包括哮喘病、傳染病、蟲媒病、生理失調(diào)、皮膚癌、白內(nèi)障、呼吸系統(tǒng)疾病、中暑等,埃及公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施薄弱增加了心血管病、呼吸道病、腹瀉和痢疾感染、兒童死亡率上升以及營養(yǎng)不良造成的額外死亡率。(10)Mohamed Saber, “Environment in Jeopardy: Consequences of Climate Change in Egypt,” p. 193.全球氣候變暖會加快埃及各種疾病傳播的速度,也會導(dǎo)致新疾病的出現(xiàn)。天氣持續(xù)保持過度的炎熱和很高的濕度被稱作熱浪,以熱浪形式出現(xiàn)的氣候變化可能會加重老年人、嬰兒和心血管疾病患者的病癥。值得注意的是,嚴(yán)重干旱和極端天氣直接影響埃及的糧食產(chǎn)量,導(dǎo)致糧食供應(yīng)減少,進(jìn)而引發(fā)糧食安全問題,這對埃及貧困家庭來說無疑是雪上加霜,尤其使貧困家庭的兒童陷入了營養(yǎng)不良的困境之中,進(jìn)而引發(fā)少年兒童呆小癥、貧血、心臟病等疾病。

總體而言,全球氣候變暖對埃及氣候變化產(chǎn)生了重要影響。從長期來看,海平面上升對尼羅河三角洲帶來嚴(yán)重威脅,埃及降雨量不斷減少,多種疾病的患病率增加等現(xiàn)象還將持續(xù)。此外,埃及未來的氣候狀況還將出現(xiàn)極端天氣,一些極端天氣事件發(fā)生頻率和強(qiáng)度都有增多增強(qiáng)的趨勢,伴隨而來的將是山洪、雷暴、沙塵暴等自然災(zāi)害頻發(fā)。因此,對于正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的埃及而言,如何既做到消除貧困和提高埃及人生活水平的合理需求,又兼顧有效應(yīng)對氣候變化,是對埃及歷屆政府社會治理能力的極大考驗(yàn)。

二、 埃及應(yīng)對氣候變化的政策舉措及其成效

納賽爾時(shí)期和薩達(dá)特時(shí)期,埃及生態(tài)環(huán)境治理水平較低,國際社會對應(yīng)對氣候變化的重視程度不足,納賽爾政府和薩達(dá)特政府并未出臺與應(yīng)對氣候變化直接相關(guān)的政策及其法律法規(guī),但制定了與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。例如,1971年第470號部長令有明確規(guī)定空氣污染最大限制的條例;1979年第240號部長令規(guī)定了監(jiān)測空氣質(zhì)量需要測定二氧化硫的排放量。1992年,聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,埃及加入了該公約,穆巴拉克政府出臺了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策和法律法規(guī),為埃及應(yīng)對氣候變化提供了保障。此外,穆巴拉克政府為了改善氣候變化帶來的不利影響,成立了氣候變化委員會等應(yīng)對氣候變化的專門機(jī)構(gòu)。塞西政府完善了應(yīng)對氣候變化的專門機(jī)構(gòu),制定了更高標(biāo)準(zhǔn)的氣候政策,旨在提高埃及宗教領(lǐng)域和教育領(lǐng)域?qū)夂蜃兓闹匾暢潭?推動(dòng)埃及與國際組織、世界大國和中東國家開展氣候合作,著力推進(jìn)埃及應(yīng)對氣候變化的實(shí)踐。

(1) 埃及應(yīng)對氣候變化的政策與舉措

為了應(yīng)對氣候變化給埃及帶來的影響,埃及制定了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策和舉措,其具體內(nèi)容為成立和重組埃及環(huán)境部門與氣候機(jī)構(gòu);制定應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策;實(shí)行《環(huán)境法》與《可再生能源法》等法律法規(guī);非政府組織和社會各界的努力;以及埃及與國際組織和世界各國的氣候合作等。穆巴拉克政府和塞西政府在應(yīng)對氣候變化方面都付諸了一定程度的努力。

1. 環(huán)境部門與氣候機(jī)構(gòu)的成立及其重組

氣候變化問題是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最重要的議題之一,在成立應(yīng)對氣候變化專門機(jī)構(gòu)之前,埃及環(huán)境部負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)事務(wù)。1982年,埃及總統(tǒng)穆巴拉克頒布第631號總統(tǒng)令,成立埃及環(huán)境事務(wù)局(Egyptian Environmental Affairs Agency)。埃及環(huán)境事務(wù)局是負(fù)責(zé)保護(hù)埃及自然環(huán)境和發(fā)展環(huán)境事業(yè)的最高機(jī)構(gòu),制定了短期、中期和長期三個(gè)階段的戰(zhàn)略目標(biāo),短期目標(biāo)是減輕埃及國內(nèi)環(huán)境污染,最大限度減少環(huán)境污染對埃及人身體健康的損害,提高生活質(zhì)量;中期目標(biāo)是在可持續(xù)發(fā)展的前提下保護(hù)自然資源,保護(hù)國家遺產(chǎn)和保護(hù)生物多樣性;長期戰(zhàn)略目標(biāo)是整合生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)政策,保障埃及公眾的健康生活。埃及環(huán)境事務(wù)局的成立標(biāo)志著穆巴拉克政府開始重視氣候變化和生態(tài)環(huán)境問題,但是生態(tài)環(huán)境部門的分工較為粗略。隨著全球氣候變暖問題受到國際社會的普遍關(guān)注,氣候變化對埃及產(chǎn)生的消極影響日漸顯著,穆巴拉克政府決定成立應(yīng)對氣候變化的專門機(jī)構(gòu)。1997年,埃及成立氣候變化委員會(Egyptian Climate Change Committee),標(biāo)志埃及氣候治理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立。2007年,總統(tǒng)穆巴拉克頒布第272號總統(tǒng)令,重組原氣候變化委員會,擴(kuò)充委員會成員數(shù)量,廣泛吸納外交部、國防部、水資源和灌溉部、農(nóng)業(yè)和土地復(fù)墾部、電力和能源部、石油行業(yè)、工業(yè)部門以及其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的代表,以及政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)專家。氣候變化委員會制定的新目標(biāo)主要包括:在政府層面協(xié)調(diào)埃及參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》;制定氣候治理的政策和戰(zhàn)略;審查《國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》;跟蹤《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的實(shí)施情況等。(11)Egyptian Environmental Affairs Agency, Initial National Communication of Egypt Submitted to the United Nations Framework Convention on Climate Change,1999, pp. 47-48, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-CC/egync1.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月6日。

1997年6月,穆巴拉克發(fā)布第275號總統(tǒng)令,任命埃及第一位全職環(huán)境事務(wù)部部長,此前埃及環(huán)境事務(wù)部部長由其他部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。該總統(tǒng)令宣布成立埃及環(huán)境部(Egypt Ministry of Environment),該部門是埃及應(yīng)對環(huán)境問題的核心部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),其工作重點(diǎn)包括制定相關(guān)環(huán)境政策,保證環(huán)保工作的有效開展,在可持續(xù)發(fā)展的前提下執(zhí)行各項(xiàng)倡議。埃及環(huán)境部的成立意味著此前埃及環(huán)境事務(wù)局的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榘＜碍h(huán)境部的執(zhí)行機(jī)構(gòu),埃及環(huán)境部部長擔(dān)任環(huán)境事務(wù)局局長。埃及環(huán)境部成員包括環(huán)境事務(wù)局局長和六個(gè)部委以及商業(yè)協(xié)會、高等院校和非政府組織的代表。埃及環(huán)境事務(wù)局作為環(huán)境部的執(zhí)行機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)以下四方面工作:第一,實(shí)行環(huán)境立法,規(guī)范企業(yè)和商業(yè)活動(dòng)在生態(tài)環(huán)境方面的行為;第二,確保公共投資和公共企業(yè)(12)公共企業(yè)屬于壟斷行業(yè)中的自然壟斷行業(yè),是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公共使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。發(fā)生任何錯(cuò)誤行為時(shí)能夠及時(shí)問責(zé);第三,進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測;第四,制定提升埃及民眾環(huán)保意識的方案,讓民眾了解當(dāng)前埃及面臨的環(huán)境危機(jī)。埃及全國共有超過75名檢查員,60多名專業(yè)人員進(jìn)行生態(tài)環(huán)境研究,他們幫助埃及環(huán)境部找到當(dāng)前存在的或潛在的環(huán)境危害,并提出解決辦法。(13)Sherifa Fouad Sherif, “Environmental Reform in Egypt: The Past Mistakes, Present Situation and Future Perspectives,” Journal of Environment and Earth Science,Vol. 4, No. 23, 2014, p. 199.埃及政府開始關(guān)注能源領(lǐng)域?qū)夂蜃兓挠绊?成立能源與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的機(jī)構(gòu)。2007年,埃及成立最高能源委員會,其宗旨是監(jiān)督和協(xié)調(diào)國家一級能源政策。2009年,埃及成立可再生能源和能源效率中心,該中心作為電力部的附屬機(jī)構(gòu),旨在推動(dòng)中東和北非國家的可再生能源發(fā)展和提升能源效率?？偟膩碚f,相比較其他中東國家,埃及成立應(yīng)對氣候變化機(jī)構(gòu)的時(shí)間較早。穆巴拉克政府于1982年成立埃及環(huán)境事務(wù)局,1997年成立埃及環(huán)境事務(wù)部并對環(huán)境事務(wù)局進(jìn)行改組,同時(shí)成立埃及氣候變化委員會,該委員會密切關(guān)注能源領(lǐng)域?qū)夂蜃兓挠绊憽?/p>

2011年埃及劇變后,埃及的氣候治理進(jìn)程幾乎停滯。2014年,塞西上臺后,埃及政府調(diào)整原來的氣候變化機(jī)構(gòu),改組氣候變化委員會。2015年,埃及通過1912號總理令,規(guī)定原氣候變化委員會改組為國家氣候變化委員會(National Climate Change Council)。國家氣候變化委員會明確了氣候立法的目標(biāo),意味著塞西政府對氣候治理的重視程度不斷加深。2017年,塞西政府宣布計(jì)劃成立氣候變化卓越中心(Center of Excellence for Climate Change in Egypt),該中心將成為未來埃及應(yīng)對氣候變化的重要機(jī)構(gòu)。氣候變化卓越中心的任務(wù)是幫助國家、地方政府和私營部門制定和實(shí)施有效應(yīng)對氣候變化的措施。(14)Marc Levy, Minal Patel and Mohamed Abdrabo, “Center of Excellence for Climate Change in Egypt: Concept and Design,”ClimaSouth Technical Paper,No. 3, 2017, p. 3.此外,氣候變化卓越中心還為埃及應(yīng)對氣候變化提供智力支持,具體包括提供應(yīng)對氣候變化相關(guān)的科學(xué)信息,開展氣候數(shù)據(jù)分析工作,向決策者提供政策咨詢服務(wù)等。(15)Ibid., p. 12.

2. 應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策的制定

穆巴拉克政府除通過成立埃及環(huán)境事務(wù)局和氣候變化委員會等機(jī)構(gòu)來應(yīng)對氣候變化外,還制定了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策。1992年,為積極響應(yīng)里約熱內(nèi)盧地球峰會宗旨,埃及政府制定了首份《國家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(NationalEnvironmentalActionPlanofEgypt)。該計(jì)劃是制定地方環(huán)境規(guī)劃和開展環(huán)保主題活動(dòng)的基礎(chǔ),旨在響應(yīng)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。該計(jì)劃詳細(xì)制定了埃及未來15年的環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃,具有一定的前瞻性。在《國家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》的指導(dǎo)下,埃及于1995年制定《國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》(Egypt’sClimateChangeActionPlan)。該計(jì)劃通過加強(qiáng)政策對話,制定應(yīng)對氣候變化的優(yōu)先政策,并將氣候變化問題納入《國家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》之中,以期提高埃及應(yīng)對氣候變化的能力。

埃及積極應(yīng)對氣候變化的首要任務(wù)是控制溫室氣體排放量,因此在能源領(lǐng)域制定了相應(yīng)政策。1997年1月,全球環(huán)境基金(Global Environmental Fund)批準(zhǔn)了埃及“提高能效和減少溫室氣體項(xiàng)目”(Energy Efficiency Improvement and Greenhouse Reduction Project)。該項(xiàng)目通過提高能源效率,制定節(jié)能政策,為制造能效設(shè)備和應(yīng)用節(jié)能技術(shù)創(chuàng)造有利條件,從而減少溫室氣體排放量。1998年10月,埃及能源規(guī)劃組織與8個(gè)公共實(shí)體機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體企業(yè)簽訂議定書,規(guī)定部分公共實(shí)體機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體企業(yè)能夠參與制定國家能源效率戰(zhàn)略計(jì)劃,這表明埃及能源規(guī)劃組織開始動(dòng)員社會力量來參與國家能效建設(shè),其目的是減少溫室氣體的排放量。2001年,埃及環(huán)境事務(wù)局提出《清潔生產(chǎn)計(jì)劃》,邀請本國專家和國際顧問,專家們通過審查埃及部分工業(yè)部門的生產(chǎn)活動(dòng)來分析其實(shí)施的障礙,埃及環(huán)境事務(wù)局還設(shè)計(jì)了實(shí)施《清潔生產(chǎn)計(jì)劃》的總體框架。2003年,埃及環(huán)境事務(wù)局推出了《埃及工業(yè)清潔生產(chǎn)國家戰(zhàn)略》(NationalStrategyforCleanerProductioninEgyptianIndustry)(16)又稱《埃及減少污染項(xiàng)目》(The Egyptian Pollution Abatement Project)。。2005年,埃及推出《國家環(huán)境交流戰(zhàn)略》(NationalStrategyforEnvironmentalCommunication),為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供通信支持,最終目標(biāo)是提高埃及公眾的生活質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,埃及成立了埃及清潔發(fā)展機(jī)制國家委員會(The Egyptian National Committee for CDM(17)CDM為Clean Development Mechanism(清潔發(fā)展機(jī)制)的縮寫。清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)是根據(jù)《京都議定書》建立的一種合作機(jī)制,通過促進(jìn)工業(yè)化國家政府和企業(yè)進(jìn)行環(huán)境友好型投資,協(xié)助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。)。該委員會于2010年進(jìn)行了改組,現(xiàn)作為執(zhí)行清潔發(fā)展機(jī)制的國家權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)埃及清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目報(bào)告。由此可見,穆巴拉克政府為應(yīng)對氣候變化先后 制定《國家氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》《清潔生產(chǎn)計(jì)劃》《埃及工業(yè)清潔生產(chǎn)國家戰(zhàn)略》等相關(guān)政策,批準(zhǔn)提高能效和減少溫室氣體項(xiàng)目,在氣候政策保障方面走在了中東國家的前列。

埃及劇變后,埃及政府無暇應(yīng)對氣候變化,在政策制定方面也鮮有作為。僅在2011年12月埃及政府制定了《氣候變化和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)國家適應(yīng)戰(zhàn)略》(NationalAdaptationStrategyforClimateChangeandDisasterRiskReduction),其宗旨是加強(qiáng)埃及應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的能力和處理災(zāi)害的靈活性,降低氣候變化引起的風(fēng)險(xiǎn)等級,提升埃及應(yīng)對氣候變化災(zāi)害的能力。(18)Egypt’s Cabinet Information and Decision Support Centre, Egypt’s National Strategy for Adaption to Climate Change and Disaster Risk Reduction, December 2011, p. 2, http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/egy141200.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月7日。此后直到塞西上臺前,埃及應(yīng)對氣候變化政策一直處于停滯狀態(tài)。

2016年5月,塞西政府發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略:埃及2030愿景》(SustainableDevelopmentStrategy:EgyptVision2030,以下簡稱《埃及2030愿景》)。《埃及2030愿景》以聯(lián)合國的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》為基礎(chǔ),是塞西政府積極推進(jìn)綠色增長戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)?！栋＜?030愿景》的內(nèi)容包括社會生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)三方面,與埃及應(yīng)對氣候變化的努力緊密相關(guān)。在能源領(lǐng)域,《埃及2030愿景》提出2020年能源部門溫室氣體排放量占比較2016年下降10%、至2030年下降幅度達(dá)15%的具體目標(biāo)。(19)Egypt Ministry of Planning Monitoring and Administrative Reform, Sustainable Development Strategy: Egypt Vision 2030, 2016, p. 18, http://www.cairo.gov.eg/en/GovernorsCVs/sds_egypt_vision_2030.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月7日。這意味著埃及必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展,推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)、綠色能源和綠色科技不斷發(fā)展。2016年,埃及發(fā)電燃料混合比例為油氣占91%,水電占8%,太陽能與風(fēng)力發(fā)電總共僅占1%;《埃及2030愿景》提出,至2030年埃及發(fā)電燃料混合比例要實(shí)現(xiàn)新目標(biāo),具體為油氣占27%,水電占5%;太陽能發(fā)電占16%;風(fēng)力發(fā)電占14%;煤炭發(fā)電占29%;核電占9%。(20)Ibid., p. 18.埃及發(fā)電燃料混合比例的轉(zhuǎn)變表明埃及能源結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型,擴(kuò)大可再生能源、核能等清潔能源,減少油氣、煤電等化石燃料,以實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放量的目標(biāo)。在城市廢棄物處理方面,《埃及2030愿景》同樣提出了具體的目標(biāo),2030年能夠定期收集80%的城市固體廢物,并將處理效率提升至90%。2016年埃及僅能定期收集20%的城市固體廢物,處理效率為60%。(21)Ibid., p. 32.固體廢物在處理過程中,會排出二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等溫室氣體,以尾礦、粉煤灰、爐渣等工業(yè)固廢,很容易引起氣、水、土等介質(zhì)的復(fù)合污染。埃及提高城市固體廢物處理效率,意味著將減少固體廢物碳排放,以期實(shí)現(xiàn)廢棄物領(lǐng)域溫室氣體排放總量下降。

2019年底,塞西政府提出了《2035年可持續(xù)能源總體戰(zhàn)略》(2035IntegratedSustainableEnergyStrategy),該戰(zhàn)略是繼《埃及2030愿景》之后在可持續(xù)能源發(fā)展方面更為詳盡的戰(zhàn)略?！?035年可持續(xù)能源總體戰(zhàn)略》的目標(biāo)是到2022年,埃及可再生能源發(fā)電占比達(dá)20%,到2035年,這一比重提升至42%。(22)International Renewable Energy Agency, Renewable Energy Outlook:Egypt,2018, p. 1, https://irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2018/Oct/IRENA_Outlook_Egypt_2018_En.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月8日。值得一提的是,該戰(zhàn)略的目標(biāo)并非一成不變,部分指標(biāo)將根據(jù)未來能源部門的發(fā)展隨時(shí)調(diào)整。因此,2020年10月,埃及電力和可再生能源部部長穆罕穆德·沙克爾(Mohamed Shaker)宣布,埃及電力和可再生能源部的目標(biāo)是到2035年將可再生能源發(fā)電的百分比提高到60%。(23)Shaimaa Al-Aees, “Egypt Aims to Increase Electricity Generation Based on Renewables to 60% by 2035,” Daily News Egypt, October 17, 2020, https://dailynewsegypt.com/2020/10/17/egy￣pt-aims-to-increase-electricity-generation-based-on-renewables-to-60-by-2035/#:～:text=Egypt%E2%80%99s%20Minister%20of%20Electricity%20and%20Renewable%20Energy%2C%20Mohamed,generated%20from%20renewable%20sources%20to%2060%25%20by%202035, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月8日。2021年11月,格拉斯哥聯(lián)合國氣候變化會議期間,埃及環(huán)境部部長亞斯敏·福阿德(Yasmine Fouad)宣布將執(zhí)行《埃及2050年國家氣候變化戰(zhàn)略》(Egypt’sNationalClimateChangeStrategy-2050)。此戰(zhàn)略旨在實(shí)現(xiàn)5個(gè)目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長,增強(qiáng)適應(yīng)和應(yīng)對變化的能力,采取有力行動(dòng)應(yīng)對氣候變化,加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的科學(xué)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和公眾意識,以及最大限度地提高能源效率。(24)“Egypt Launches National Climate Change Strategy-2050,” Asharq Al-Awsat,November 4, 2021, https://english.aawsat.com/home/article/3284566/egypt-launches-national-climate-change-strategy-2050, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月8日。

總體而言,塞西政府提高了應(yīng)對氣候變化的重視程度,完善了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策,《埃及2030愿景》和《埃及2050年國家氣候變化戰(zhàn)略》等政策目標(biāo)更為長遠(yuǎn)。塞西政府在氣候治理方面目標(biāo)明確,注重科學(xué)技術(shù)的研發(fā)與運(yùn)用,重視落實(shí)應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)政策。

3. 《環(huán)境法》與《可再生能源法》等法律法規(guī)的實(shí)行

穆巴拉克政府在應(yīng)對氣候變化立法方面鮮有作為,具體表現(xiàn)為缺乏埃及氣候變化應(yīng)對法,在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)不規(guī)范行為或爭議時(shí),穆巴拉克政府只能從其他生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中尋找解決途徑。1983年,埃及頒布《1983年自然保護(hù)區(qū)第102號法》(LawNo.102of1983forNatureProtectedAreas),這是埃及首部相對系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)法,其中有部分內(nèi)容涉及應(yīng)對氣候變化。1994年,埃及出臺了《1994年第4號環(huán)境法》(EnvironmentalLaw4/1994,下列簡稱《環(huán)境法》),該法被指定為埃及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最權(quán)威的法律,其中有一部分法律法規(guī)與應(yīng)對氣候變化相關(guān)。2005年10月26日,埃及頒布1741號總理令,對《環(huán)境法》中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作出修改,制定了更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物處理方法及污染源的管理方式。

2009年3月,埃及再次修訂《環(huán)境法》,增補(bǔ)了關(guān)于臭氧層保護(hù)措施等內(nèi)容,突出對于氣候變化領(lǐng)域的關(guān)注。修訂后的《環(huán)境法》共分為六個(gè)部分,具體包括:初始部分(總則)、土壤保護(hù)、空氣保護(hù)、水資源保護(hù)、處罰措施和最后條款。該法總計(jì)104條條文,關(guān)于應(yīng)對氣候變化的條例包括兩條,如第37條第1項(xiàng)規(guī)定:嚴(yán)禁露天焚燒垃圾和固體廢物;(25)Egypt Ministry of State for Environmental Affairs, Law 4/1994 for the Protection of the Environment (Amended by Law 9/2009), p. 23, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-Law/law4_text_en_amended.doc,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。第40條規(guī)定:當(dāng)燃燒任何類型的燃料或其他用途時(shí),無論是工業(yè)、能源生產(chǎn)、建筑或其他商業(yè)目的,燃燒過程中產(chǎn)生的有害煙霧、氣體和蒸汽都在允許范圍內(nèi)。(26)Ibid., p. 24.盡管反復(fù)修訂的《環(huán)境法》涵蓋范圍更加全面,條文內(nèi)容也更加豐富,但涉及氣候變化方面的具體規(guī)定仍然較少。因此,穆巴拉克政府在生態(tài)環(huán)境立法方面做出了一定貢獻(xiàn),頒布了《自然保護(hù)法》和《1994年第4號環(huán)境法》等法律法規(guī)。但是,由于埃及處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段,穆巴拉克政府在應(yīng)對氣候變化專項(xiàng)立法方面還沒有引起足夠重視。

2011年埃及政治動(dòng)蕩后,埃及出現(xiàn)嚴(yán)重的能源危機(jī)。塞西上臺后,為應(yīng)對能源危機(jī),于2014年12月21日根據(jù)第203號總統(tǒng)法令頒布《可再生能源法》(RenewableEnergyLaw)?！犊稍偕茉捶ā饭膭?lì)私營部門利用可再生能源發(fā)電,引進(jìn)了若干個(gè)發(fā)展計(jì)劃,鼓勵(lì)私人參與可再生能源項(xiàng)目,這些計(jì)劃包括競爭性投標(biāo)、新能源補(bǔ)貼政策和第三方獨(dú)立主體參與電力生產(chǎn)。(27)International Energy Agency, Egypt Renewable Energy Law (Decree No. 203/2014), September 21, 2016, https://www.iea.org/policies/6104-egypt-renewable-energy-law-decree-no-2032014, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。埃及電站將由新能源與可再生能源管理局運(yùn)營,生產(chǎn)的電力將以確定的價(jià)格出售給埃及電力公司?！犊稍偕茉捶ā酚行苿?dòng)了能源部門改革,有利于可再生能源的廣泛使用和持續(xù)發(fā)展,這對減少溫室氣體排放具有重要意義,也為應(yīng)對氣候變化提供了法律支持。

塞西政府比較重視埃及廢棄物管理問題,廢棄物處理過程中會排放甲烷等溫室氣體。2020年10月13日,埃及頒布《廢棄物管理法》(WasteManagementLaw),這是埃及第一次為處理固體廢物管理問題立法。在此之前,廢棄物管理方面的法律法規(guī)都分散在其他環(huán)境法令和條例中,始終未能形成獨(dú)立系統(tǒng)的法律。《廢棄物管理法》為埃及解決廢棄物處理問題提供了法律保障,規(guī)范了廢棄物處理方式,發(fā)揮多種技術(shù)耦合協(xié)同作用,實(shí)現(xiàn)廢棄物低碳管理。

總的來說,塞西政府制定的《可再生能源法》和《廢棄物管理法》兩部法律有利于埃及減少溫室氣體排放和有效應(yīng)對氣候變化。但是,埃及還沒有應(yīng)對氣候變化的專門立法,這對埃及氣候治理的長期工作來說實(shí)屬不利。因此,埃及應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)應(yīng)對氣候變化的專門立法。

4. 非政府組織及社會各界的努力

長期以來,埃及的非政府組織、科研人員、企業(yè)家、市政當(dāng)局和民間社會為應(yīng)對氣候變化付出了不懈努力,是埃及氣候治理中不可忽視的力量。非政府組織往往由各領(lǐng)域杰出的科研人員及其基金會構(gòu)成,其作用是提供專業(yè)知識和資金支撐。埃及環(huán)境保護(hù)非政府組織紛繁多樣,主要包括塞肯姆發(fā)展基金會(SEKEM Development Foundation)、共同發(fā)展與環(huán)境協(xié)會(Together Association for Development and Environment)、阿拉伯環(huán)境發(fā)展論壇(Arab Forum for Environmental and Development)等十余個(gè)非政府組織。這些非政府組織在應(yīng)對埃及氣候變化方面付出了不懈努力。

首先,塞肯姆發(fā)展基金會針對埃及氣候治理功不可沒。塞肯姆發(fā)展基金會成立于1977年,是埃及規(guī)模最大的非政府組織之一,其活動(dòng)范圍涉及環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、可持續(xù)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域。2003年,塞肯姆發(fā)展基金會創(chuàng)始人易卜拉欣·阿布雷什(Ibrahim Abouleish)獲頒諾貝爾環(huán)境獎(jiǎng)(28)諾貝爾環(huán)境獎(jiǎng)又被稱為“諾貝爾替代獎(jiǎng)”或“正確生活方式”獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)專門獎(jiǎng)勵(lì)在環(huán)境和生態(tài)保護(hù)以及人類社會可持續(xù)發(fā)展方面做過杰出貢獻(xiàn)的自然和人文、社會科學(xué)家。,這體現(xiàn)了國際社會對塞肯姆發(fā)展基金會在環(huán)保工作方面的充分肯定。2008年,塞肯姆發(fā)展基金會開始研究如何在有機(jī)農(nóng)業(yè)方面減少溫室氣體排放,提升農(nóng)業(yè)土壤固碳增匯潛力,以及減少化肥使用來維持土壤更高的持水能力。使用好氧處理技術(shù)(29)好氧處理技術(shù)是指在微生物的參與下,在適宜碳氮比、含水率和氧氣等條件下,將有機(jī)物降解、轉(zhuǎn)化成腐殖質(zhì)樣物質(zhì)的生化過程。好氧處理技術(shù)因可實(shí)現(xiàn)固體廢棄物的減量化、無害化和資源化的處理目標(biāo),被認(rèn)為是有機(jī)固體廢棄物處理的有效方法。,在施肥過程中,每兩噸化肥可減少約1噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e)的排放量。(30)SEKEM Development Foundation, SEKEM Report on Sustainable Development 2009, 2009, p. 57, https://www.sekem.com/wp-content/uploads/2016/10/rsd2009en.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。健康的土壤環(huán)境有助于保障良好的土壤質(zhì)量,增強(qiáng)了作物抵抗害蟲的能力,減少了溫室氣溫的排放。

盡管2011年埃及遭遇了嚴(yán)重的政治動(dòng)蕩,但塞肯姆發(fā)展基金會并沒有停下腳步,依舊活躍在應(yīng)對氣候變化的前線。2011年,塞肯姆發(fā)展基金會成立了碳足跡中心(Carbon Footprint Center),該中心負(fù)責(zé)碳足跡評估及其相關(guān)服務(wù)。塞肯姆發(fā)展基金會意識到碳排放對氣候變化的重要性,2018年,碳足跡中心開始向一些企業(yè)出售碳信用額度,并向第一批工業(yè)企業(yè)提供碳足跡評估,這為埃及相關(guān)企業(yè)在控制溫室氣體排放方面提供了重要的參考依據(jù)和技術(shù)支撐。此外,塞肯姆發(fā)展基金會十分重視清潔能源的利用。2011年,基金會與艾因·夏姆斯大學(xué)聯(lián)合奧地利啟動(dòng)了一個(gè)為埃及工業(yè)部門開發(fā)太陽能的項(xiàng)目。2015年,塞肯姆發(fā)展基金會在拜哈里耶綠洲(al-Wahatal-Bahariya)的農(nóng)場安裝了迄今為止最大的單臺太陽能水泵,還安裝了光伏板以取代柴油發(fā)電機(jī),這些操作不僅最大限度提升了灌溉面積,還合理利用了清潔能源。截至2020年,塞肯姆發(fā)展基金會不懈的努力使其成為名副其實(shí)的“碳中和”(31)碳中和是指國家、企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人在一定時(shí)間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的二氧化碳或溫室氣體排放總量,通過植樹造林、節(jié)能減排等形式,以抵消自身產(chǎn)生的二氧化碳或溫室氣體排放量,實(shí)現(xiàn)正負(fù)抵消,達(dá)到相對“零排放”。組織。它還提出了更高的目標(biāo),由塞肯姆發(fā)展基金會組織的一切生產(chǎn)活動(dòng)在2007年全部使用可再生能源。塞肯姆發(fā)展基金會對埃及節(jié)能減排及其可持續(xù)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),成為埃及非政府組織應(yīng)對氣候變化的標(biāo)桿。

其次,共同發(fā)展與環(huán)境協(xié)會在應(yīng)對氣候變化方面同樣發(fā)揮著重要作用。2006年,共同發(fā)展與環(huán)境協(xié)會成立,該組織為埃及社會中的貧困和邊緣化群體提供社會服務(wù),促進(jìn)埃及環(huán)境公正和可持續(xù)發(fā)展。2014年7月,共同發(fā)展與環(huán)境協(xié)會創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)廢棄物安全處置工程項(xiàng)目,主要任務(wù)是為部分鄉(xiāng)村青年開辦培訓(xùn)會,幫助他們掌握將農(nóng)業(yè)廢物轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥料的技術(shù),提高當(dāng)?shù)卮迕駥Υ髿馕廴居绊懙恼J(rèn)識。共同發(fā)展與環(huán)境協(xié)會深入埃及鄉(xiāng)村,專門教授農(nóng)民綠色環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù),這不僅降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中溫室氣體的排放量,而且還提升了農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識。

最后,除了非政府組織的廣泛活動(dòng)之外,社會各個(gè)領(lǐng)域?qū)夂蜃兓闹匾暢潭燃捌鋮⑴c力度也與日俱增。在宗教領(lǐng)域,無論是伊斯蘭教領(lǐng)袖,還是科普特教領(lǐng)袖,都紛紛響應(yīng)并參與應(yīng)對埃及氣候變化。2021年7月,埃及愛資哈爾大教長艾哈邁德·塔伊布(Ahmed al-Tayeb)說:“最近世界各地的洪水泛濫和屢創(chuàng)記錄的高溫天氣已經(jīng)造成數(shù)百人死亡,更多的人因此而流離失所,所以有必要采取更為有力的行動(dòng)應(yīng)對氣候變化,保護(hù)人類免受其威脅。”(32)“Al-Azhar Sheikh Demands ‘Serious Action’ on Climate Change,” Al-Monitor,July 27, 2021, https://www.al-monitor.com/originals/2021/07/al-azhar-sheikh-demands-serious-action-cli￣mate-change, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。2021年8月14日,科普特正教會發(fā)言人穆薩·易卜拉欣(Moussa Ibrahim)表示:“教會正在與環(huán)境部合作來開展各項(xiàng)活動(dòng),是為了提高人們對氣候變化和環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識?！?33)“Egypt Announces Plan to Address Climate Change Following Heat Wave,” Al-Monitor,August 23, 2021, https://www.al-monitor.com/originals/2021/08/egypt-announces-plan-address-climate-change-following-heat-wave, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。在教育領(lǐng)域,愛資哈爾大學(xué)成立了社區(qū)服務(wù)和環(huán)境發(fā)展委員會,其目標(biāo)之一是為大學(xué)生制定環(huán)保計(jì)劃,介紹氣候變化帶來的危害,提高他們對氣候變化和環(huán)境保護(hù)的意識。2021年9月,開羅大學(xué)與埃及環(huán)境部共同制定了新版《埃及空氣污染與氣候變化管理方案》,它們還與世界銀行合作,計(jì)劃通過此方案在埃及高校大力推廣環(huán)境科學(xué)課程,為今后生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究打下良好的基礎(chǔ)。由此可見,埃及非政府組織以及社會各個(gè)領(lǐng)域?qū)夂蜃兓闹匾暢潭染兴嵘?非政府組織的努力、宗教領(lǐng)袖的號召以及高校課程的推廣都為埃及氣候治理貢獻(xiàn)出一份力量。

5. 埃及與國際組織以及世界各國的氣候治理合作

第一,埃及積極參加國際氣候治理行動(dòng),簽署應(yīng)對氣候變化各項(xiàng)公約。1985年和1988年埃及先后簽署了《保護(hù)臭氧層維也納公約》(ViennaConventionfortheProtectionoftheOzoneLayer)和《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(MontrealProtocolonSubstancesthatDepletetheOzoneLayer)。1992年,埃及在里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1997年12月,埃及參加了在日本舉行的第三次締約方會議,締約方通過了《京都議定書》。2005年2月16日,《京都議定書》經(jīng)過十分復(fù)雜的批準(zhǔn)程序,終于生效。2015 年12月12日,在巴黎第21屆締約方會議上,96個(gè)締約國通過《巴黎協(xié)定》,這是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議。2016年4月,埃及正式加入《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》是埃及迄今為止最為重要的氣候協(xié)定之一,其內(nèi)容包括目標(biāo)、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等。

第二,埃及加強(qiáng)與國際組織的氣候合作。埃及加強(qiáng)與世界銀行的合作,2017年,在世界銀行的支持下,大開羅區(qū)和三角洲地區(qū)啟動(dòng)了空氣污染管理項(xiàng)目,預(yù)算為130萬美元,該項(xiàng)目的主要任務(wù)是分析各類空氣污染物及其研究它們對健康和經(jīng)濟(jì)的影響。(34)Egypt Ministry of Environment, State of the Environment 2017, 2018, p. 28, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/SoE-2017/Egypt%20SOE%202017%20-%20SPM%20￣English.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月10日。2020年9月,埃及政府與世界銀行簽署了一項(xiàng)預(yù)算為2億美元的項(xiàng)目,該項(xiàng)目支持埃及減少來自關(guān)鍵部門的空氣污染,加強(qiáng)大開羅區(qū)空氣污染的治理能力。(35)Egypt Ministry of Planning and Economic Development, Egypt’s 2021 Voluntary National Review, 2021, p. 63, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/279512021_VNR_Report_Egypt.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月10日。埃及還加強(qiáng)與歐盟的合作,2017年,埃及與歐盟共同發(fā)布了《2017～2020年歐盟—埃及伙伴關(guān)系優(yōu)先事項(xiàng)》(EU-EgyptPartnershipPriorities2017-2020),其內(nèi)容包括雙方在應(yīng)對氣候變化方面的合作,特別是埃及與歐盟在發(fā)展可再生能源和提高能源效率方面的合作。歐盟支持埃及可持續(xù)發(fā)展的要求和減少溫室氣體排放的目標(biāo)。

第三,埃及加強(qiáng)與中東國家的氣候治理合作。2020年9月,埃及同意加入《塞浦路斯政府氣候變化倡議》(CyprusGovernmentClimateChangeInitiative),該倡議號召中東地區(qū)和地中海東部地區(qū)的國家共同應(yīng)對氣候變化,制定科學(xué)的氣候政策,協(xié)調(diào)氣候行動(dòng)。埃及環(huán)境部官員、環(huán)境專家、科學(xué)家為中東地區(qū)和地中海東部地區(qū)的氣候治理建言獻(xiàn)策,針對氣溫和水位預(yù)測、極端天氣事件、能源系統(tǒng)等問題提出了埃及方案。

第四,埃及加強(qiáng)與西方國家的氣候治理合作。2020年 6 月,埃及總理穆斯塔法·馬德布利(Mustafa Madbouly)會見了美國總統(tǒng)氣候特使約翰·克里(John Kerry),克里強(qiáng)調(diào)美國支持埃及努力促進(jìn)可再生能源的使用,在埃及對環(huán)境問題和氣候變化的承諾框架內(nèi),美國鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)和電動(dòng)汽車公司前往埃及投資。同年12月,埃及國際合作部宣布與法國開發(fā)署合作,準(zhǔn)備進(jìn)行“氣候融資系統(tǒng)轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目。該項(xiàng)目的具體內(nèi)容是為埃及中小企業(yè)提供長期貸款和技術(shù)支持,共計(jì)1.82億美元,可持續(xù)旅游業(yè)、廢物管理、水資源與衛(wèi)生設(shè)施體系以及交通運(yùn)輸部將是重點(diǎn)援助部門。(36)Egypt Ministry of Planning and Economic Development, Egypt’s 2021 Voluntary National Review, p. 63.

第五,埃及重視加強(qiáng)與中國的氣候治理合作。在節(jié)能減排領(lǐng)域,2014年12月,埃及總統(tǒng)塞西訪華之際,埃及可再生能源局與中核匯能有限公司在京簽署了《中核集團(tuán)與埃及電力和可再生能源部太陽能合作諒解備忘錄》。2015年9月,中埃雙方簽約成立“中國—埃及可再生能源國家聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”。聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室將以48所光伏制造設(shè)備工藝技術(shù)為依托,重點(diǎn)突破高效低成本電池/組件制備自動(dòng)化技術(shù)、大型光伏電站效能優(yōu)化及并網(wǎng)技術(shù),埃及建設(shè)太陽能光伏工程體系,培養(yǎng)可再生能源領(lǐng)域科研技術(shù)人員,緩解能源短缺問題。(37)何豐倫:《中國埃及將共建可再生能源國家聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室》,經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng),2015年9月7日,http://www.jjckb.cn/2015-09/07/c_134595784.htm?from=singlemessage,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月9日。近年來,中埃合作共同推動(dòng)節(jié)能減排工作,兩國共同合作應(yīng)對氣候變化。2021年12月27日,埃及總統(tǒng)塞西和總理馬德布利視察中國西電集團(tuán)承建的埃及阿斯旺本班太陽能電場聯(lián)網(wǎng)工程,該項(xiàng)目是埃及最重要的新能源和可再生能源發(fā)電的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目之一,將進(jìn)一步幫助埃及實(shí)現(xiàn)電力與可再生能源方面的既定目標(biāo)。埃及環(huán)境問題專家、艾因·夏姆斯大學(xué)理學(xué)院環(huán)境學(xué)教授馬格迪·哈利勒表示,所有國家都應(yīng)在應(yīng)對氣候變化問題時(shí)言出必行,期待未來中國在環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域與埃及等北非國家展開更多合作。(38)吳丹妮、馬哈茂德·富利:《應(yīng)對氣候變化 所有國家都應(yīng)言出必行——訪埃及環(huán)境專家哈利勒》,新華社,2021年10月31日,http://www.xinhuanet.com/2021-10/31/c_1128015004.htm,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月10日。

(2) 埃及應(yīng)對氣候變化的成效

為了應(yīng)對氣候變化,埃及政府在政策制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律保障等方面付諸了努力,非政府組織和民間社會也積極參與埃及氣候治理,國際社會和世界各國與埃及也展開了氣候合作。埃及應(yīng)對氣候變化取得了一些進(jìn)展,但埃及氣候治理的效果卻比較有限。

第一,溫室氣體排放量不斷增長。埃及是較早應(yīng)對氣候變化的中東國家之一,但是氣候治理效果不甚理想。溫室氣體排放是引起全球氣候變暖的最主要因素,控制溫室氣體排放量成為埃及應(yīng)對氣候變化的主要任務(wù)。埃及溫室氣體排放主要來源于能源消耗(燃料燃燒和無組織排放)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過程和廢棄物處理,其中能源消耗對埃及溫室氣體排放量的貢獻(xiàn)最大。穆巴拉克時(shí)期,在能源消耗方面,埃及能源消耗具體由兩部分組成,固定源燃燒通常占溫室氣體排放量的70%左右,這些排放中約有一半與能源行業(yè)(主要是發(fā)電廠和煉油廠)的燃料燃燒有關(guān);移動(dòng)源燃燒(道路和其他交通設(shè)施)造成的溫室氣體排放約占四分之一。(39)Egyptian Environmental Affairs Agency, Egypt Third National Communication to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 2016, p. 29, https://www.eeaa.gov.eg/por￣tals/0/eeaaReports/N-CC/Egypt’s%20third%20national%20communication%20report%20.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月6日。埃及高度依賴石油和天然氣等化石燃料,特別是穆巴拉克上臺以來,著力發(fā)展石油、礦產(chǎn)、紡織等工業(yè),能源消耗的持續(xù)加大導(dǎo)致溫室氣體排放量不斷增加。

在農(nóng)業(yè)方面,埃及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)引起溫室氣體排放量也呈持續(xù)增長的趨勢,1990年埃及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)排放二氧化碳當(dāng)量為1,030萬噸(MtCO2e)(40)MtCO2e是carbon dioxide equivalent(二氧化碳當(dāng)量)的縮寫,單位為百萬噸。,2000年為2,780萬噸,2005年為3,945萬噸。(41)Egyptian Environmental Affairs Agency, Egypt Third National Communication to the United Nations Framework Convention on Climate Change, p. 28.穆巴拉克時(shí)期,埃及開墾大量耕地、擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等舉措對溫室氣體排放量上升起到了直接作用,農(nóng)田土壤、施肥方式、水稻種植、農(nóng)業(yè)殘留物焚燒和牲畜腸道發(fā)酵是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)排放溫室氣體的主要來源,農(nóng)田土壤、施肥方式和農(nóng)業(yè)殘留物焚燒會排放大量二氧化碳和二氧化氮,水稻種植和牲畜腸道發(fā)酵會排放大量二氧化碳和甲烷?？梢哉f,埃及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)也在一定程度上增加了溫室氣體排放量。

在工業(yè)生產(chǎn)方面,水泥生產(chǎn)、碳酸鹽和硝酸生產(chǎn)工藝及其鋁生產(chǎn)等是溫室氣體排放量最大的工業(yè)過程和產(chǎn)品類別,1990年埃及工業(yè)生產(chǎn)過程排放二氧化碳當(dāng)量為1,790萬噸,2000年為3,170萬噸,2005年為4,201萬噸,分別占當(dāng)年二氧化碳排放總量的15%、16%和17%。(42)Ibid.從某種程度上來說,工業(yè)生產(chǎn)所排放的溫室氣體所占溫室氣體排放總量一直保持相對比較穩(wěn)定的水平,這與埃及工業(yè)化進(jìn)程相對比較緩慢有著直接關(guān)系。此外,廢棄物處理也會產(chǎn)生溫室氣體,固體廢物處置場、廢水處理和垃圾焚燒是溫室氣體排放的主要來源。埃及固體廢棄物處理一直處于混亂狀態(tài),開羅市區(qū)分布了7座垃圾城,其中“扎巴林”垃圾城是開羅最大的垃圾城,開羅三分之二的垃圾都是在“扎巴林”垃圾城進(jìn)行處理,垃圾填埋、簡單焚燒等處理方式都會產(chǎn)生甲烷和二氧化碳等溫室氣體。隨著廢棄物數(shù)量的不斷增加,埃及廢棄物處理方面的溫室氣體排放量也在不斷攀升。

塞西上臺后,埃及在能源消耗、農(nóng)業(yè)、工業(yè)及其固體廢棄物方面二氧化碳排放量逐年遞增的趨勢下,埃及重啟應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)工作,特別是可再生能源的使用量日益增長,溫室氣體排放的年增長速度保持較為平穩(wěn)的水平。但是在廢棄物處理方面,塞西政府的舉措效果有限。2017年,埃及每人每天產(chǎn)生約1.2千克固體廢物,收集覆蓋率大約為40%,但僅有約2.5%的固體廢物被回收。(43)The Ministry of Planning and Economic Development of Egypt, Egypt’s 2021: Voluntary National Review, 2021, p. 60, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/279512021_VNR_Report_Egypt.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月7日。由此可見,埃及實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放量下降的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

第二,大力發(fā)展可再生能源。埃及應(yīng)對氣候變化的政策模式從“相關(guān)政策型”模式向“專門政策型”模式過渡,發(fā)展可再生能源成為政策重點(diǎn)。非洲國家應(yīng)對氣候變化的政策模式大致分為兩類,即“專門政策型”和“相關(guān)政策型”。所謂氣候治理的“專門政策型”國家,其特點(diǎn)可概括為制定專門性、全面性的國家政策進(jìn)行氣候治理;“相關(guān)政策型”即發(fā)布較為寬泛的綱領(lǐng)性、宣示性政策文件,但氣候治理的具體措施集中在其他相關(guān)國家政策或立法中。(44)陳海嵩:《非洲國家氣候治理政策分析》,載《國外理論動(dòng)態(tài)》2015年第3期,第28頁。穆巴拉克時(shí)期,政府出臺《國家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》《埃及工業(yè)清潔生產(chǎn)國家戰(zhàn)略》《國家環(huán)境交流戰(zhàn)略》等政策都屬于較為寬泛的綱領(lǐng)性、宣示性政策文件,例如《埃及工業(yè)清潔生產(chǎn)國家戰(zhàn)略》內(nèi)容包括:新工業(yè)設(shè)施的績效超過全國平均水平;在規(guī)定時(shí)間內(nèi),現(xiàn)有工業(yè)設(shè)施朝著清潔生產(chǎn)的方向持續(xù)發(fā)展;清潔產(chǎn)品在國內(nèi)市場的份額持續(xù)增長;工業(yè)企業(yè)在清潔材料和服務(wù)方面投入的實(shí)際成本不斷增加;國家能夠向工業(yè)部門提供必要的專業(yè)知識和技術(shù)支持。(45)Egyptian Environmental Affairs Agency, The Egyptian Pollution Abatement Project, 2003, pp. 19-21, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/IndUnit/CP.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月7日。該戰(zhàn)略多為傾向性指令,屬于較為寬泛的綱領(lǐng)文件。因此,穆巴拉克時(shí)期埃及應(yīng)對氣候變化的政策模式應(yīng)屬 “相關(guān)政策型”模式。

塞西當(dāng)政后,埃及應(yīng)對氣候變化的政策模式開始向“專門政策型”模式過渡。塞西政府出臺的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和法律,其目標(biāo)更明確,指向性更強(qiáng),針對的問題也更加具體。《埃及2030愿景》和《2035年綜合可持續(xù)能源戰(zhàn)略》不再只是宣示性或綱領(lǐng)性的條文,《可再生能源法》的頒布為能源發(fā)展領(lǐng)域提供了法律依據(jù)與制度保障,是一部專門性法律,對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化具有一定的重要性。值得一提的是,影響政策成效的因素包括行政效率、監(jiān)督力度、法律保障等多個(gè)方面,采取“專門政策型”模式未必在政策落實(shí)的成效上優(yōu)于“相關(guān)政策型”模式。但不可否認(rèn)的是,“專門政策型”模式的目標(biāo)達(dá)成指標(biāo)更為明確,涉及領(lǐng)域更為全面,而“相關(guān)政策型”模式則需要在落實(shí)過程中持續(xù)跟進(jìn)與監(jiān)督,避免在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)弄虛作假的亂象。

塞西上臺之初,埃及正面臨嚴(yán)重的能源危機(jī),能源消耗是埃及溫室氣體排放量最大的來源。面對種種困境,塞西政府決定大力發(fā)展可再生能源,著力化解能源危機(jī),有效減少能源部門溫室氣體排放。埃及通過與其他國家合作的方式興建了許多風(fēng)力電場和太陽能發(fā)電站,向世界各國提供開放的參與平臺,大力招商引資,西門子等國際知名企業(yè)已在埃及可再生能源領(lǐng)域進(jìn)行投資,推動(dòng)了可再生能源的產(chǎn)業(yè)化和市場化。從長期來看,可再生能源是綠色低碳能源,對于改善能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)對氣候變化和保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

第三,擴(kuò)大了應(yīng)對氣候變化的國際合作范圍。在應(yīng)對氣候變化的國際合作方面,穆巴拉克政府給予了一定關(guān)注,通過簽訂若干環(huán)境保護(hù)公約等方式,取得了國際社會和相關(guān)國家的支持與幫助。此外,穆巴拉克政府還十分重視與其他非洲國家在氣候治理方面形成統(tǒng)一立場,并積極參與聯(lián)合國氣候合作峰會,但是在與各個(gè)國家單獨(dú)的氣候合作方面略顯不足。塞西上臺后,埃及力圖尋求與更多的國家與組織進(jìn)行氣候合作,國際社會普遍肯定了埃及在參與全球氣候治理方面的積極態(tài)度與持續(xù)努力。

一方面,埃及與歐盟建立了密切聯(lián)系,加強(qiáng)了與歐洲國家的氣候合作。歐洲國家應(yīng)對氣候變化的政策較為完善,成效相對顯著,尤其在氣候立法方面,瑞士、英國、芬蘭、德國等國均已出臺專項(xiàng)法律法規(guī),同時(shí)還有區(qū)域性的《歐盟能源與氣候一攬子計(jì)劃》和《歐洲氣候法(征求意見稿)》等相關(guān)法律文件。近年來,埃及借鑒歐洲國家應(yīng)對氣候變化的成功經(jīng)驗(yàn),重視加強(qiáng)與歐洲各國的氣候合作,吸引歐洲國家對埃及可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)行投資。2021年初,塞西政府與比利時(shí)綠色氫能生產(chǎn)的投資公司代表會面,比利時(shí)公司表達(dá)了在新能源領(lǐng)域?qū)Π＜巴顿Y的意愿。2021年10月,英國政府氣候行動(dòng)高級倡導(dǎo)者奈杰爾·托平(Nigel Topping)與埃及政府、企業(yè)、大學(xué)的高級官員討論了英國與埃及氣候合作的前景,并對雙方氣候合作將會面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了可行性分析。

另一方面,埃及持續(xù)深化與中國、巴西、俄羅斯、印度、南非等國的氣候合作。當(dāng)前,全球特別是發(fā)展中國家正在從新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及氣候變化等多重挑戰(zhàn)中艱難復(fù)蘇。埃及與中國、巴西等發(fā)展中國家攜手應(yīng)對氣候變化,加快低碳和氣候韌性轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2021年9月8日至9日,埃及舉行了首屆國際合作論壇,埃及國際合作部長拉尼亞·瑪莎特(Rania A. al-Mashat)表示:“隨著全球流行病造成前所未有的經(jīng)濟(jì)破壞,氣候變化的速度日益令人擔(dān)憂,國際合作和經(jīng)濟(jì)外交的重要性前所未有。只有通過多邊主義、國際合作和多領(lǐng)域利益攸關(guān)方的參與,國際社會才能幫助發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體更好地重建。”(46)Jennifer Bell, “Egypt to Put Sustainability Multilateralism at the Heart of Post COVID Recovery,” Al Arabiya News,September 7, 2021, https://english.alarabiya.net/News/world/2021/09/07/Egypt-to-put-sustainability-multilateralism-at-the-heart-of-post-COVID-recovery,上網(wǎng)時(shí)間:2021年1月7日。

三、 埃及應(yīng)對氣候變化的困境及其成因

自穆巴拉克時(shí)期以來,埃及為應(yīng)對氣候變化建立了相關(guān)機(jī)構(gòu),制定了相應(yīng)的政策,擬定了有關(guān)的法律法規(guī),推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境國際合作,非政府組織和社會各界也付出了很大努力,因此,埃及應(yīng)對氣候變化取得了一定成效,但治理效果卻十分有限。在全球氣候變暖的背景下,埃及現(xiàn)代化模式對生態(tài)環(huán)境造成一定負(fù)面影響,埃及應(yīng)對氣候變化顯然陷入了困境。

(一) 氣候問題長期處于埃及政府決策的邊緣地位,且財(cái)政支持不足

從納賽爾時(shí)期到穆巴拉克時(shí)期,埃及大力發(fā)展工業(yè),埃及政府圍繞工業(yè)化做出了一系列部署,埃及的工業(yè)生產(chǎn)方式一直難以擺脫“高耗能、高污染、高投入、低產(chǎn)出”的粗放式生產(chǎn)方式。工業(yè)廢氣排放、城市固體廢棄物焚燒等因素導(dǎo)致埃及空氣污染嚴(yán)重,年平均溫度不斷攀升。盡管如此,埃及政府對氣候變化問題的重視程度相對不足,納賽爾和薩達(dá)特時(shí)期埃及生態(tài)環(huán)境政策中涉及應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容并不多,穆巴拉克政府雖然制定了應(yīng)對氣候變化專項(xiàng)政策,但是氣候政策一直處于埃及政策制定的邊緣化地位。部分埃及學(xué)者認(rèn)為,穆巴拉克政府沒有有效執(zhí)行氣候政策,埃及氣候治理相關(guān)組織的獨(dú)立性常常受到限制。(47)Meaghan Elizabeth McKenna, Sustainable Development and Environmental Policy in Egypt, Master’s thesis, The American University in Cairo, 2013, pp. 43-44.例如,埃及氣候變化委員會的自主權(quán)會因國家行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利害沖突而受到影響。當(dāng)環(huán)境部門的主要組織,甚至是國家一級的環(huán)境機(jī)構(gòu)失去自主權(quán)時(shí),就會直接影響到這些機(jī)構(gòu)所主持、維護(hù)和監(jiān)管的項(xiàng)目。(48)Ibid., p. 44.由此可見,埃及應(yīng)對氣候變化的政策長期失去獨(dú)立性。

除此之外,埃及政府對氣候變化的投入有限,資金支持不到位。截至2005年,埃及環(huán)境事務(wù)局對空氣污染減排和臭氧層保護(hù)的投資共占援助數(shù)目與總量的17.7%,工業(yè)污染減排占比15.4%(見表1),埃及環(huán)境事務(wù)局在應(yīng)對氣候變化方面的資金支持有限,在政策執(zhí)行過程中經(jīng)費(fèi)不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。資金短缺造成埃及一些部門在應(yīng)對氣候變化的過程中無法開展相關(guān)的具體工作,埃及地方行政機(jī)構(gòu)甚至?xí)r常出現(xiàn)因資金短缺而中止政策執(zhí)行的事件。另外,由于埃及缺乏執(zhí)行氣候變化政策的監(jiān)管機(jī)制,部分資金并不能真正用于氣候治理,這導(dǎo)致本就不多的資金進(jìn)一步縮水。因此,埃及應(yīng)對氣候變化的效果長期以來并不顯著。

表1 埃及環(huán)境事務(wù)局投資(包括雙邊和多邊援助機(jī)構(gòu)的捐款)

資料來源: Egyptian Environmental Affairs Agency,SecondNationalCommunicationofEgyptSubmittedtotheUnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange, 2010, p. 115, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-CC/CCCD-Egypt-SNC.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月10日。

另外,財(cái)政支持不足也制約了埃及清潔生產(chǎn)等類型項(xiàng)目的發(fā)展。2003年,埃及企業(yè)開展了節(jié)能減排項(xiàng)目,該項(xiàng)目卻在清潔生產(chǎn)方面缺乏融資渠道而停滯不前。埃及中小企業(yè)無法加入節(jié)能減排項(xiàng)目,其原因是中小企業(yè)抵押品有限以及缺乏適當(dāng)?shù)娜谫Y機(jī)制,即便對財(cái)務(wù)杠桿率較高的大型公司來說,也不愿加入清潔生產(chǎn)類項(xiàng)目。埃及企業(yè)獲得政府環(huán)境政策補(bǔ)貼十分有限,而投資清潔生產(chǎn)的回報(bào)周期較長。企業(yè)更加傾向于關(guān)注短期利益,對投資清潔生產(chǎn)項(xiàng)目常常猶豫不決,最終放棄對該類項(xiàng)目的投資。

(二) 應(yīng)對氣候變化立法緩慢

當(dāng)前,立法應(yīng)對氣候變化已成國際社會氣候治理的主流趨勢。2020年,全球共有17個(gè)國家、地區(qū)及組織頒布了氣候變化法,這些國家不僅包括英國、德國、丹麥、挪威、芬蘭等歐洲國家,還包括菲律賓、巴西、墨西哥、南非等發(fā)展中國家,就連非洲國家肯尼亞和尼日利亞也正在籌劃氣候變化法。與其他發(fā)展中國家相比,埃及應(yīng)對氣候變化的立法進(jìn)程顯然較為緩慢,至今還沒有氣候變化專項(xiàng)立法。埃及《1994年第4號環(huán)境法》中含有與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的法律法規(guī),《可再生能源法》和《廢棄物管理法》在應(yīng)對氣候變化效果方面發(fā)揮了一定作用,但這些法律法規(guī)也具有一定的局限性。

一方面,埃及《1994年第4號環(huán)境法》中涉及氣候變化方面的條文較少,應(yīng)對氣候變化的法律保障不足。長期以來,埃及沒有應(yīng)對氣候變化的專項(xiàng)立法,在應(yīng)對氣候變化方面都是依靠《1994年第4號環(huán)境法》,隨著時(shí)間的推移,該法律已無法滿足時(shí)代的需要。2009年3月,埃及對《1994年第4號環(huán)境法》進(jìn)行了修訂。其中,第37條第1項(xiàng)規(guī)定:嚴(yán)禁露天焚燒垃圾和固體廢棄物;(49)Egypt Ministry of State for Environmental Affairs, Law 4/1994 for the Protection of the Environment (Amended by Law 9/2009), p. 23.第40條規(guī)定:當(dāng)燃燒任何類型的燃料或?qū)⑵溆糜谄渌矫?無論將其用于工業(yè)、能源生產(chǎn)、建筑或其他商業(yè)目的,燃燒過程中產(chǎn)生的有害煙霧、氣體和蒸汽都必須在允許的范圍內(nèi)。(50)Ibid., p. 24.修訂后《1994年第4號環(huán)境法》雖然增加了減少溫室氣體的相關(guān)條例,但涉及氣候變化方面的具體規(guī)定仍相對匱乏。2015年,埃及再次對《1994年第4號環(huán)境法》進(jìn)行修訂,規(guī)定了煤炭等礦產(chǎn)資源的消費(fèi)量,限制了甲烷和一氧化碳的排放量。總體而言,埃及雖然對《1994年第4號環(huán)境法》進(jìn)行了多次修訂,但是此項(xiàng)環(huán)境法顯然不能滿足埃及應(yīng)對氣候變化的法律需求。

另一方面,《可再生能源法》和《廢棄物管理法》在應(yīng)對氣候變化效果方面發(fā)揮了一定作用,但存在一定局限性。塞西上臺后,先后出臺《可再生能源法》和《廢棄物管理法》,雖然在一定程度上間接起到控制溫室氣體排放、推動(dòng)低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化的作用,但是也存在不足:一是《可再生能源法》 注重發(fā)電領(lǐng)域的低碳發(fā)展,《廢棄物管理法》關(guān)注醫(yī)療、電子等領(lǐng)域廢棄物處理問題,但是兩部法律卻沒有涉及土地利用、森林領(lǐng)域和消費(fèi)領(lǐng)域溫室氣體排放的內(nèi)容;二是兩部法律沒有對低碳技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣做出規(guī)定。即便《可再生能源法》和《廢棄物管理法》能夠在控制溫室氣體排放方面起到一定的作用,也會使得埃及應(yīng)對氣候變化的法律制度碎片化,從而缺乏系統(tǒng)性。

(三) 埃及是中東地區(qū)人口大國,國民環(huán)保意識普遍薄弱

人口規(guī)模與氣候變化之間有著密不可分的關(guān)系。在其他因素不變的條件下,人口規(guī)模通過兩種方式對溫室氣體排放產(chǎn)生影響:一是較多的人口會對能源產(chǎn)生較多需求,能源消費(fèi)產(chǎn)生的溫室氣體排放也越多;二是人口快速增長導(dǎo)致了森林破壞,改變了土地利用方式,導(dǎo)致溫室氣體排放量增加,最終導(dǎo)致氣候變暖。(51)王欽池:《人口對氣候變化的影響及應(yīng)對氣候變化的人口策略》,載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2012年第38期,第49-50頁。埃及是中東地區(qū)人口最多的國家之一,根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)資料顯示,穆巴拉克上臺后,1981年埃及人口總數(shù)為44,400,113人,2011年埃及人口達(dá)到84,529,251人。穆巴拉克執(zhí)政的三十年間,埃及人口總數(shù)大約翻了一倍,2019年,埃及人口總數(shù)突破1億。(52)數(shù)據(jù)來源:《人口,總數(shù) - Egypt, Arab Rep.》,世界銀行, https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL?end=2020&locations=EG&start=1960&view=chart,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月10日。埃及人口劇增對氣候變化產(chǎn)生了不利影響。

一方面,埃及人口劇增增加了溫室氣體排放量,進(jìn)一步加大了埃及氣候治理的難度。在農(nóng)業(yè)方面,埃及人口持續(xù)增長要求擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn),居民對谷物、禽蛋、肉類、乳制品的消費(fèi)數(shù)量不斷增加,要求不斷擴(kuò)大谷物的種植和家畜的飼養(yǎng),化肥的施用量也隨之增加,加劇了溫室氣體的排放。在固體廢棄物處理方面,目前埃及還沒有幾座現(xiàn)代化的垃圾處理廠,填埋、焚燒、堆肥等是固體廢棄物基本的處理方法,埃及絕大部分垃圾都是靠填埋和堆肥的方式,垃圾填埋容易產(chǎn)生甲烷等溫室氣體,垃圾堆肥會產(chǎn)生硫化氫、氨、甲基硫醇等物質(zhì)。2005年至2015年間,埃及固體廢物處置場的溫室氣體排放量增加了24%,生活和工業(yè)廢水處理方面的排放量增加了37%,固體廢物生物處理(堆肥)方面的排放量增加了26%,廢物露天焚燒方面的排放量增加了23%。(53)Ministry of Environment and Egyptian Environmental Affairs Agency, Egypt’s First Biennial Update Report to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 2018, p. 61, https://www.eeaa.gov.eg/portals/0/eeaaReports/N-CC/BUR%20Egypt%20EN.pdf,上網(wǎng)時(shí)間:2022年1月6日。因此,埃及人口問題是應(yīng)對氣候變化的重要挑戰(zhàn)之一。

另一方面,埃及人的環(huán)保意識較為淡薄,對環(huán)境保護(hù)不夠重視。埃及人的環(huán)保意識較為淡薄主要表現(xiàn)在對氣候變化帶來的威脅認(rèn)識有限,踐行環(huán)保理念較差,對可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注有限等。開羅大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政治科學(xué)學(xué)院的謝里法·福阿德·謝里夫(Sherifa Fouad Sherif)博士針對埃及環(huán)境改革行動(dòng)明確建議:“要提高公眾對環(huán)境問題的認(rèn)識,可向公眾展示一些日常不環(huán)保的行為,以及這些行為對健康和環(huán)境造成長期的負(fù)面影響。”(54)Sherifa Fouad Sherif, “Environmental Reform in Egypt, The Past Mistakes, Present Situation and Future Perspectives,” Journal of Environment and Earth Science,Vol. 4, No. 23, 2014, p. 200.這條建議的目的是讓更多的埃及民眾能夠規(guī)范自身行為,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境危機(jī)意識。2017年,開羅美國大學(xué)在埃及的兩所大學(xué)中開展了一項(xiàng)關(guān)于“埃及大學(xué)生亂扔垃圾情況”的調(diào)查結(jié)果顯示,兩所大學(xué)分別有21%和11%的學(xué)生存在亂扔垃圾的行為。(55)Nevin N. Torky, Changing Littering Behavior among University Students in Egypt: Integration of Community Readiness and Community-Based Social Marketing,Master’s thesis, The American University in Cairo, 2017, pp. 57-58.當(dāng)進(jìn)一步探究其亂扔垃圾的原因時(shí),占比最高的是附近沒有垃圾桶(占比56%)與行為人沒有意識到已經(jīng)實(shí)施了亂丟行為(占比41%)。(56)Ibid., p. 59.由此可見,埃及接受過高等教育的年輕人的環(huán)保意識令人堪憂,也暴露了埃及衛(wèi)生公共設(shè)施不足的問題。

(四) 全球氣候治理的不公平現(xiàn)象對埃及氣候治理產(chǎn)生負(fù)面影響

除了埃及政府對氣候變化問題重視程度不夠、埃及應(yīng)對氣候變化立法緩慢以及人口問題對氣候變化的消極影響等內(nèi)因外,全球氣候治理的不公平現(xiàn)象使得埃及在氣候治理方面深受其害。全球氣候治理的基石為“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”。共同但有區(qū)別責(zé)任原則是指發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)保護(hù)和改善全球環(huán)境的責(zé)任,但是基于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對環(huán)境破壞的貢獻(xiàn)大小及能力水平的差異,發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)區(qū)別于發(fā)展中國家承擔(dān)主要責(zé)任。(57)劉晶:《全球氣候治理新秩序下共同但有區(qū)別責(zé)任原則的實(shí)現(xiàn)路徑》,載《新疆社會科學(xué)》2021年第2期,第90-91頁。但是,發(fā)達(dá)國家還未真正做到“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。

部分發(fā)達(dá)國家在全球氣候治理中沒有足夠的誠意,在實(shí)際的幫扶與援助過程中有名無實(shí),甚至轉(zhuǎn)嫁危機(jī),使發(fā)展中國家遭到二次傷害。2021年初,哥本哈根氣候共識中心主任比約恩·隆伯格(Bjorn Lomborg)在接受媒體采訪時(shí)表示,全球氣候治理中仍存在不公平現(xiàn)象:富裕國家制定高碳排放標(biāo)準(zhǔn)和政策來推動(dòng)綠色能源的使用,包括征收能讓他們賺錢的碳關(guān)稅,結(jié)果卻是發(fā)展中國家為此買單。(58)李嘉寶:《氣候治理,發(fā)達(dá)國家須拿出誠意》,載《人民日報(bào)》2021年4月27日,第10版。2021年10月30日,埃及環(huán)境問題專家、艾因·夏姆斯大學(xué)理學(xué)院環(huán)境學(xué)教授馬格迪·哈利勒在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會召開前的采訪中表示:“一些抓住工業(yè)革命先機(jī)的西方國家在享受工業(yè)革命發(fā)展成果后理應(yīng)承擔(dān)起氣候治理的重任,不僅自身要減少使用化石能源,也要兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)等方面支持的承諾,切實(shí)行動(dòng)起來。如果發(fā)達(dá)國家不能說到做到,眾多發(fā)展中國家將陷入‘心有余而力不足’的困境?！?59)吳丹妮、馬哈茂德·富利:《專訪:氣候治理 所有國家都應(yīng)言出必行——訪埃及環(huán)境專家哈利勒》。埃及等眾多發(fā)展中國家對全球溫室氣體排放的貢獻(xiàn)度遠(yuǎn)低于歐美大多數(shù)國家,但卻面臨更為嚴(yán)峻的氣候變化威脅。埃及等非洲國家在全球氣候治理中的地位和話語權(quán)一向處于弱勢地位,且自身綜合國力有限,國際社會的環(huán)境援助資金經(jīng)常不到位,且埃及環(huán)境機(jī)構(gòu)還存在使用環(huán)境援助不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢并不樂觀的背景下,埃及面臨資金援助缺口和利益分化等問題,埃及減排壓力將十分巨大。

綜上所述,在過去幾十年間,埃及應(yīng)對氣候變化面臨一定的困境,埃及應(yīng)對氣候變化的困境及其成因具有歷史性、長期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。全球氣候環(huán)境、中東地區(qū)整體的氣候環(huán)境及其埃及地緣政治環(huán)境的復(fù)雜性將長期影響埃及氣候變化,埃及政府在未來應(yīng)對氣候變化將面臨諸多考驗(yàn)。

四、 結(jié)語

近幾十年來,埃及遭受了全球氣候變暖的巨大挑戰(zhàn),雖然埃及歷屆政府在應(yīng)對氣候變化方面付諸了一定程度的努力,但是治理效果卻十分有限。塞西政府尤為重視應(yīng)對氣候變化。在埃及未來的氣候治理中,塞西政府提出三大總體目標(biāo):其一,增強(qiáng)埃及社會應(yīng)對氣候變化風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害方面的靈活性;其二,加強(qiáng)應(yīng)對和控制氣候變化的相關(guān)災(zāi)害及其風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè),以適應(yīng)溫度攀升、水資源短缺、極端降水和海平面上升帶來的惡劣影響;其三,對社會各部門的考察要理論與實(shí)踐相結(jié)合,對現(xiàn)行氣候治理項(xiàng)目給予持續(xù)支持,同時(shí)確定新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方向,以減少氣候變化的相關(guān)災(zāi)害。(60)Somaya Aboelnaga, Tamás Tóth and Gyorgy Ivan Neszmelyi, “Climate Change Hazards Mitigation Policies in the Frame of the Administration Levels in Egypt,” Journal of Transport Geography, Vol. 11, No. 2, 2019, pp. 197-198.

2022年5月,埃及環(huán)境部發(fā)布《2050年國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略》,埃及總理馬德布利以及其他高級官員都出席了啟動(dòng)儀式。馬德布利表示,2050年埃及國家氣候變化戰(zhàn)略將實(shí)現(xiàn)五個(gè)目標(biāo),在2030年之前將低排放發(fā)展戰(zhàn)略延長至2050年,制定埃及2035年可持續(xù)能源戰(zhàn)略,增加可再生能源對發(fā)電的貢獻(xiàn),提高能源效率并實(shí)施多個(gè)可再生能源項(xiàng)目,通過直接或間接生產(chǎn)或出口綠色氫等清潔能源成為區(qū)域能源中心,使用處理過的廢水植樹造林,以及可持續(xù)和智能廢物管理項(xiàng)目。新冠疫情和當(dāng)前的全球危機(jī)增加了埃及原有的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和壓力,但埃及政府正尋求鼓勵(lì)環(huán)境和氣候友好型投資來緩解這一困境,為此埃及發(fā)行了價(jià)值7.5億美元的綠色債券,為項(xiàng)目的實(shí)施提供便利。(61)張賀、阿雅:《埃及啟動(dòng)2050年國家氣候變化戰(zhàn)略》,鳳凰網(wǎng),2022年5月21日,https://guoxue.ifeng.com/c/8GC4dDeOhhU,上網(wǎng)時(shí)間:2022年5月29日。

此外,埃及將繼續(xù)推動(dòng)全球氣候治理與低碳轉(zhuǎn)型的國際合作。2022年11月6日至20日,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(COP27)在埃及沙姆沙伊赫舉辦。此次大會就應(yīng)對氣候變化的重要問題進(jìn)行協(xié)商和解決,包括緊急減少溫室氣體排放、建設(shè)復(fù)原力和適應(yīng)氣候變化帶來的不可避免的影響,以及兌現(xiàn)為發(fā)展中國家的氣候行動(dòng)提供資金的承諾。中國、歐盟、美國等國家和地區(qū),已經(jīng)通過各種渠道表達(dá)了各自的訴求、期待和承諾,以推動(dòng)綠色發(fā)展,共同應(yīng)對氣候變化。

埃及成功舉辦此次氣候大會,對于埃及及其非洲來說意義非凡。第一,增強(qiáng)了埃及及其非洲在國際氣候外交方面的影響力,有助于形成有利于發(fā)展中國家的會議成果。非洲是受氣候變化沖擊最嚴(yán)重的地區(qū)之一,此次大會傳達(dá)出埃及和非洲大陸的愿望,清潔能源轉(zhuǎn)型成為非洲國家的發(fā)展機(jī)遇,尤其對于埃及來說,開發(fā)綠色氫能作為清潔航運(yùn)燃料是一個(gè)重要機(jī)會。埃及與非洲大陸積極推動(dòng)與世界各國的務(wù)實(shí)合作,助力非洲在應(yīng)對氣候變化問題上取得質(zhì)的飛越,增強(qiáng)非洲在國際氣候外交方面的影響力。此外,迄今為止,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會已經(jīng)成功舉辦27屆,其中大多數(shù)會議都是在發(fā)達(dá)國家舉辦,南非、肯尼亞、印度等發(fā)展中國家也舉辦過締約方會議。歷史經(jīng)驗(yàn)證明,在發(fā)展中國家舉辦締約方會議能夠增強(qiáng)發(fā)展中國家在國際氣候外交方面的影響力,從而形成對發(fā)展中國家有利的會議成果。本次氣候大會的一項(xiàng)重要成果是建立損失與損害基金,用于幫助受氣候變化影響的發(fā)展中國家和脆弱國家,這也是發(fā)展中國家在本次聯(lián)合國氣候大會的一項(xiàng)重大成就。國際氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)(Climate Action Network International)全球政治戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人哈吉·辛格(Harjeet Singh)表示,該基金“為弱勢群體帶來了希望,他們將獲得幫助,從氣候?yàn)?zāi)難中恢復(fù)過來,重建生活”。(62)格普塔·喬伊迪普:《“損失與損害”基金:COP27氣候大會唯一戰(zhàn)果》,中外對話網(wǎng),2022年11月21日,https://chinadialogue.org.cn/zh/3/92489/,上網(wǎng)時(shí)間:2022年11月26日。

第二,多渠道增強(qiáng)埃及公共外交能力,提升國家形象和地區(qū)影響力。埃及舉辦此次聯(lián)合國氣候變化大會是有史以來規(guī)模最大、最重要的聯(lián)合國會議,為埃及解決生態(tài)環(huán)境問題營造良好的輿論氛圍,促進(jìn)埃及與各種國際機(jī)構(gòu)締結(jié)伙伴關(guān)系。埃及具有阿拉伯國家和非洲國家的雙重身份,它在非洲和中東都具有區(qū)域地位?？▋?nèi)基中東研究所埃及計(jì)劃的全球戰(zhàn)略顧問穆罕默德·索利曼近日撰文指出,“峰會可以發(fā)揮埃及的國際聲望,強(qiáng)調(diào)其非洲-阿拉伯身份,并將開羅定位為全球南方和北方之間的橋梁建設(shè)者角色?！?63)喻曉璇:《以非洲的名義辦COP27,雄心勃勃的埃及收益幾何?》,澎湃新聞,2022年11月21日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1750110538995143280&wfr=spider&for=pc,上網(wǎng)時(shí)間:2022年27日。

第三,埃及向世界展示在使用清潔能源過渡領(lǐng)域所取得的進(jìn)步,有助于埃及經(jīng)濟(jì)向綠色方向轉(zhuǎn)變。埃及在舉辦氣候大會期間,埃及主權(quán)基金與9個(gè)投資方簽署了多個(gè)可再生能源合作協(xié)議,總金額達(dá)到830億美元,埃及主權(quán)基金努力動(dòng)員私營部門,投資埃及可再生能源、綠色氫能和海水淡化等領(lǐng)域。(64)《埃及主權(quán)基金簽署總額830億美元的可再生能源投資協(xié)議》,中國駐埃及大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處網(wǎng)站,2022年11月25日,http://eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202211/20221103370066.shtml,上網(wǎng)時(shí)間:2022年11月30日。埃及主權(quán)基金執(zhí)行董事艾曼指出,上述協(xié)議符合埃及主權(quán)基金的投資戰(zhàn)略,即通過其他清潔能源替代導(dǎo)致碳排放的能源,將埃及建成國際綠色能源中心。(65)同上。塞西政府采取措施提高清潔能源在能源配置中的比重,拓展綠色運(yùn)輸業(yè),發(fā)行中東地區(qū)首個(gè)主權(quán)綠色債券,提供應(yīng)對氣候變化專項(xiàng)資金,有助于埃及經(jīng)濟(jì)向綠色方向轉(zhuǎn)變。

總的來說,埃及承辦此次聯(lián)合國氣候大會不僅在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域獲得了利益,還加深了埃及人對氣候危機(jī)的認(rèn)識。但埃及的氣候問題并不能通過一次會議得到解決,回顧埃及應(yīng)對氣候變化的歷程,不難發(fā)現(xiàn)它具有長期性、全球性和不確定性等特征。埃及正處于工業(yè)化加快發(fā)展的重要階段,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路,因此,埃及在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域仍然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。