袁明輝 余玉萍

從10世紀(jì)法蒂瑪王朝建都伊始,尤其是19世紀(jì)以來,開羅的城市空間幾經(jīng)擴(kuò)張,直至發(fā)展成當(dāng)代中東和非洲最大的城市。19世紀(jì)末,開羅向尼羅河西岸擴(kuò)張,此后又向西邊的吉薩區(qū)、北邊的舒卜拉·哈伊麥擴(kuò)張,20世紀(jì)60年代初步形成了貫通開羅省、吉薩省和蓋勒尤比省的大開羅區(qū)(Greater Cairo Region)。大開羅區(qū)位于尼羅河三角洲南端,是目前世界第七大城市集聚群。根據(jù)2008年埃及政府的城市行政區(qū)劃,“大開羅區(qū)的范圍涵蓋開羅省的全部、吉薩省和蓋勒尤比省的9個(gè)農(nóng)村地區(qū)、吉薩和舒卜拉·哈伊麥兩個(gè)城市以及開羅周邊的8個(gè)新城鎮(zhèn)”(1)“Arab Republic of Egypt Urban Sector Note: Volume 2, Towards an Urban Sector Strategy,” World Bank, June 2008, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/19433, p. 27,上網(wǎng)時(shí)間:2022年5月11日。在該定義中,“開羅周邊的8個(gè)新城鎮(zhèn)”指十月六日城、謝赫·扎耶德、歐布拉、五月十五日城、舒魯克、齋月十日城、巴德爾和新開羅。,面積約3,000平方公里。

城市規(guī)劃是國家指導(dǎo)和調(diào)控城市化進(jìn)程的基本手段。20世紀(jì)下半葉,由于過度城市化的弊病日益凸顯,埃及政府決定開辟城市外圍區(qū)域,發(fā)展并優(yōu)化開羅的城市結(jié)構(gòu),構(gòu)建城市新的可持續(xù)開發(fā)模式,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)因此成為幾十年來國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的中心支柱。通過在現(xiàn)有城區(qū)之外建立新區(qū)域,可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo):在社會(huì)層面,按照居民需求提供住房、就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)服務(wù);在經(jīng)濟(jì)層面,創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),鼓勵(lì)和吸引投資;在城市層面,合理規(guī)劃城市布局、平衡人口分布以及滿足國家戰(zhàn)略安全需要。(2)Reham M. Hafez, “New Cities between Sustainability and Real Estate Investment: A Case Study of New Cairo City,” Housing and Building National Research Center Journal, Vol.13, No.1, 2015, p. 90.

國內(nèi)外學(xué)界對埃及的城市建設(shè)與發(fā)展不乏關(guān)注。學(xué)者們普遍認(rèn)為,新城鎮(zhèn)建設(shè)是為了解決過度城市化所產(chǎn)生的人口和住房問題。畢健康指出,城市邊緣區(qū)是過度城市化的必然產(chǎn)物,埃及政府試圖通過國家大型工程,提高可居住面積。(3)畢健康:《當(dāng)代埃及的城市邊緣區(qū)問題》,載《世界歷史》2002年第6期,第12頁。陳天社等人認(rèn)為,建立新城鎮(zhèn)是埃及政府為解決就業(yè)、住房、發(fā)展不平衡等問題而實(shí)施的重要政策。(4)陳天社、武立志:《1981年以來埃及住房發(fā)展?fàn)顩r、困境及其成因》,載《外國問題研究》2022年第1期,第111頁。劉昌鑫認(rèn)為,埃及政府實(shí)施的新城鎮(zhèn)項(xiàng)目,是為了緩解大開羅區(qū)的巨大人口壓力,滿足中低收入家庭不斷增長的住房需求。(5)劉昌鑫:《新自由主義影響下的埃及城市變遷》,載《外國問題研究》2016年第3期,第60頁。關(guān)于開羅周邊新城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略地位,多納·斯圖爾特(Dona J. Stewart)認(rèn)為,開羅周邊新城鎮(zhèn)正在演變?yōu)榇箝_羅區(qū)的外圍節(jié)點(diǎn),城市的去中心化趨勢將導(dǎo)致以前的沙漠地區(qū)并入大開羅區(qū)。(6)Dona J. Stewart, “New Egyptian Desert Cities,” in Harvey Lithwick and Yehuda Gradus, eds., Developing Frontier Cities:Global Perspectives-Regional Contexts, Beer Sheva: Springer-Science+Business Media, 2000, p. 301.車效梅等學(xué)者認(rèn)為,位于大開羅區(qū)內(nèi)的十月六日城、齋月十日城、歐布拉、巴德爾、舒魯克等新城鎮(zhèn),是埃及北部三角洲三條城市走廊的重要節(jié)點(diǎn)城市。(7)車效梅、李晶:《埃及北部三角洲城市走廊探析》,載《西亞非洲》2011年第8期,第139-140頁。關(guān)于新城鎮(zhèn)建設(shè)緣何未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),戴維·西姆斯(David Sims)認(rèn)為,開羅周圍的沙漠開發(fā)耗費(fèi)了政府過多的財(cái)政資源,不斷增加的能源消耗和水資源成本與城市的可持續(xù)發(fā)展理念相去甚遠(yuǎn)。(8)David Sims, Understanding Cairo:The Logic of a City Out of Control, Cairo: The American University in Cairo Press, 2010, p. 209.他還強(qiáng)調(diào),政府治理能力低下、缺乏評估和反饋機(jī)制是新城鎮(zhèn)建設(shè)失敗的關(guān)鍵因素。(9)David Sims, Egypt’s Desert Dream: Development or Disaster?Cairo: The American University in Cairo Press, 2015, p. 217.易卜拉欣·里茲克·赫加齊(Ibrahim Rizk Hegazy)等人則認(rèn)為,新城鎮(zhèn)的空間形態(tài)和土地分配政策不完全適應(yīng)埃及的城市化進(jìn)程。(10)Ibrahim Rizk Hegazy and Wael Seddik Moustafa, “Toward Revitalization of New Towns in Egypt Case Study: Sixth of October,” International Journal of Sustainable Built Environment, Vol.2, No.1, 2013, p. 13.關(guān)于新城鎮(zhèn)建設(shè)不力的政治因素,埃里克·丹尼斯(Eric Denis)認(rèn)為,穆巴拉克政權(quán)將沙漠新城鎮(zhèn)的廉價(jià)土地劃撥于房地產(chǎn)開發(fā),借此拉攏有權(quán)勢的精英階層。(11)Eric Denis, “Cairo as Neoliberal Capital? From Walled City to Gated Community,” in Diane Singerman and Paul Amar, eds., Cairo Cosmopolitan: Politics,Culture and Urban Space in the New Globalized Middle East, Cairo: The American University in Cairo Press, 2006, p. 58.賈德森·多爾曼(W. Judson Dorman)指出,威權(quán)政治的權(quán)力分配削弱了埃及政府對首都的治理能力,各方力量對國有沙漠土地控制權(quán)的爭奪使開羅的擴(kuò)張趨于無序化。(12)W. Judson Dorman, “Exclusion and Informality: The Praetorian Politics of Land Management in Cairo,” International Journal of Urban and Regional Research, Vol.37, No.5, 2013, p. 1586.亞當(dāng)·阿姆維斯特(Adam Almqvist)認(rèn)為,新城鎮(zhèn)幫助埃及政權(quán)完成了從國家社會(huì)主義到以國家為中心的資本主義經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,在相對孤立的城市飛地積累了高度的官僚能力,但隨著時(shí)間的推移,新城鎮(zhèn)成為威權(quán)統(tǒng)治的重要工具。(13)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,”Mediterranean Politics, March 8, 2022, p. 3.關(guān)于塞西執(zhí)政以來軍隊(duì)在新城鎮(zhèn)建設(shè)中的角色,赫巴·哈利勒(Heba Khalil)等人認(rèn)為,軍隊(duì)通過控制政府機(jī)構(gòu)的采購和招標(biāo)過程,逐步將新行政首都等大型工程轉(zhuǎn)移至有軍方背景的企業(yè)。(14)Heba Khalil and Brian Dill, “Negotiating Statist Neoliberalism: The Political Economy of Post-Revolution Egypt,” Review of African Political Economy, Vol.45, No.158, 2018, p. 585.王建指出,“埃及新首都、新城鎮(zhèn)建設(shè)等大規(guī)模工程都是在沙漠地區(qū)推進(jìn),控制沙漠地區(qū)的軍隊(duì)依靠重大建設(shè)項(xiàng)目,越來越成為埃及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心”(15)王建:《軍隊(duì)在埃及政治和經(jīng)濟(jì)秩序重建中的作用》,載《阿拉伯世界研究》2016年第6期,第95頁。。

上述成果對理解大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)富有啟發(fā)意義,但仍有未及之處。第一,既有研究普遍認(rèn)為沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),并側(cè)重于強(qiáng)調(diào)裙帶資本主義所滋生的腐敗和土地投機(jī)破壞了沙漠發(fā)展的潛力,而較少統(tǒng)籌觀照這一國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的積極成效。第二,現(xiàn)有成果多從政治層面入手,剖析威權(quán)主義在沙漠新城鎮(zhèn)治理方面的缺陷,未能充分關(guān)注新自由主義結(jié)構(gòu)性調(diào)整下資本結(jié)構(gòu)的重新配置對沙漠新城鎮(zhèn)的空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)所帶來的影響。第三,此前學(xué)界并未結(jié)合新馬克思主義城市學(xué)理論,透視沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)所產(chǎn)生的居住差異、房地產(chǎn)投機(jī)等現(xiàn)象背后難以克服的深層原因。

鑒于以上因素,本文擬綜合各方數(shù)據(jù),挖掘大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)方案自實(shí)施以來所產(chǎn)生的積極成效,分析其產(chǎn)生弊端的必然性及其深層原因,并提出一些施策建議。

一、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的歷程

大開羅區(qū)建設(shè)以開羅周邊沙漠為主要開發(fā)目標(biāo)。在現(xiàn)代歷史上,開羅城向沙漠的擴(kuò)張可追溯至20世紀(jì)初英國殖民時(shí)期赫利奧波利斯的建設(shè),彼時(shí),開羅東北郊沙漠由外國開發(fā)商占據(jù)并開發(fā)為高檔社區(qū)。1952年革命后,在納賽爾工業(yè)化思想的推動(dòng)下,埃及城市建設(shè)有序展開。政府鼓勵(lì)在現(xiàn)有城市的沙漠土地上建造工業(yè)衛(wèi)星城,并著力發(fā)展開羅南部的赫爾旺、北部的舒卜拉·哈伊麥、西部的印巴巴和吉薩等區(qū)域。(16)Nezar Alsayyad, Cairo:Histories of a City, Cambridge: The Belknap Press of Harvard University Press, 2011, p. 246.1958年,政府在開羅城區(qū)和赫利奧波利斯之間破土興建納賽爾城,旨在促進(jìn)開羅東北郊沙漠的開發(fā)。由此,納賽爾將開羅的城市發(fā)展軸延伸至沙漠地帶,奏響了向沙漠進(jìn)軍的“序曲”,其相對成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為薩達(dá)特時(shí)期大規(guī)模的沙漠開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。

(一) 薩達(dá)特時(shí)期“新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃”的發(fā)起與實(shí)施

1969年納賽爾曾提出“大開羅區(qū)總體規(guī)劃”的建設(shè)構(gòu)想。(17)Dona J. Stewart, “Cities in the Desert: The Egyptian New-Town Program,” Annals of the Association of American Geographers, Vol.86, No.3, 1996, p. 462.20世紀(jì)70年代,繼任者薩達(dá)特正是在該構(gòu)想基礎(chǔ)上提出“新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃”,作為國家城市建設(shè)的支柱政策。該計(jì)劃制定了兩大目標(biāo):建設(shè)自給自足的新城鎮(zhèn),以容納大開羅區(qū)的新移民;控制現(xiàn)有聚居區(qū),以結(jié)束城市對可耕地的侵占。(18)Michel Fouad Gorgy, “The Greater Cairo Region: Land Use Today and Tomorrow,” in The Aga Khan Award for Architecture, ed., The Expanding Metropolis:Coping with the Urban Growth of Cairo, Singapore: Concept Media/Aga Khan Award for Architecture, 1985, p. 178.其具體動(dòng)因如下。

首先,該計(jì)劃有助于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。埃及境內(nèi)約95%的地表為沙漠所覆蓋,有限的可耕地資源集中于尼羅河沿岸的狹長地帶。20世紀(jì)五六十年代,納賽爾大力推進(jìn)國家工業(yè)化建設(shè),促使大量農(nóng)村移民涌入開羅,加之城市原有人口快速增長,導(dǎo)致住房需求旺盛,大量棚戶區(qū)和非法住房因此在城市內(nèi)部和邊緣地區(qū)蔓延。這些非正式社區(qū)大多建在城市正式社區(qū)附近的農(nóng)田或開羅郊區(qū)的沙漠中,使得尼羅河谷寶貴的農(nóng)業(yè)用地受到侵吞。1967～1973年,埃及政府忙于與以色列打“消耗戰(zhàn)爭”,無暇顧及農(nóng)業(yè)投資,糧食短缺問題日益突出。埃及政府被迫進(jìn)口更多糧食滿足生活需要,并在小麥等食品進(jìn)口價(jià)格上漲時(shí)實(shí)行補(bǔ)貼政策。埃及糧食進(jìn)口額在1973年和1974年間翻了一番,食品補(bǔ)貼成本從1972年的1,100萬埃鎊升至1974年的3.29億埃鎊。(19)Kathy Funk and Jean-Jacques Dethier, “The Language of Food,” The Middle East Research and Information Project, March/April 1987, https://merip.org/1987/03/the-language-of-food/, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月18日。因此,開發(fā)開羅周邊的沙漠地帶不僅是為了緩解城市化的壓力,更是為了保護(hù)尼羅河谷有限的可耕地資源。埃及政府希望通過新城鎮(zhèn)計(jì)劃,推動(dòng)城市東部和西部沙漠出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)中心,使開羅的城市化朝著東西向軸線的沙漠地帶擴(kuò)張,以便遏制歷史上南北方向擴(kuò)張導(dǎo)致的尼羅河沿岸農(nóng)業(yè)用地的流失。

其次,該計(jì)劃有利于實(shí)現(xiàn)人口再分配的目標(biāo)。人口的高自然增長率是現(xiàn)代城市快速擴(kuò)張的一個(gè)重要原因,這也是各國在城市化進(jìn)程中開展新城鎮(zhèn)建設(shè)的普遍動(dòng)因。20世紀(jì)60年代,開羅的城市擴(kuò)張已從尼羅河兩岸延伸至吉薩和蓋勒尤比省。據(jù)統(tǒng)計(jì),埃及人口從1800年的400萬增至1970年的3,600萬(20)Andre Raymond, Cairo:City of History, Cairo: The American University in Cairo Press, 2000, pp. 373-374.;埃及城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤龔?907年的19%增至1975年的44%(21)“Country Development Strategy Statement: Egypt,” U.S Agency for International Development, 1986, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnaau940.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月17日。。人口規(guī)模不斷攀升,城市無序擴(kuò)張,帶來了住房危機(jī)。埃及政府意識(shí)到需要落實(shí)新城鎮(zhèn)計(jì)劃,疏散開羅中心城區(qū)人口。新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃旨在增加開羅周邊沙漠地帶的人口密度,降低開羅和三角洲地區(qū)的人口壓力,同時(shí)為不斷增加的大批移居開羅的農(nóng)民提供新的居住場所,以形成多樞紐、多中心的大開羅區(qū)。

最后,該計(jì)劃符合國家安全考量。20世紀(jì)60年代,在與以色列之間持續(xù)不斷的武裝沖突中,埃及政府意識(shí)到,人口和經(jīng)濟(jì)利益集中在尼羅河流域?qū)野踩珮O其不利。(22)Anwar Sadat, “Tasks of the Stage: Or a Comprehensive Civilization Strategy,” in The October Working Papers, Cairo, 1974, pp. 77-78.1967年第三次中東戰(zhàn)爭后,埃及軍隊(duì)系統(tǒng)開始在沙漠中部署軍事設(shè)施,如修建防御工事、空軍基地。埃及因在1973年第四次中東戰(zhàn)爭中軍事機(jī)密遭到暴露,促使薩達(dá)特總統(tǒng)尋求建立“埃及新人口地圖”(23)Ibid., p. 77.,試圖在沙漠中建設(shè)多個(gè)外圍屏障,為城市中心提供緩沖地帶,進(jìn)而形成一定的國家安全保護(hù)機(jī)制。1974年“十月勝利”紀(jì)念日之際,薩達(dá)特總統(tǒng)簽發(fā)了《十月文件》,為開發(fā)開羅的周邊沙漠做出政治承諾,明確啟動(dòng)名為“門戶開放”的經(jīng)濟(jì)政策,制定在埃及全境建設(shè)沙漠新城鎮(zhèn)的國家計(jì)劃,試圖分流開羅、亞歷山大港和尼羅河谷地區(qū)不斷增長的人口。(24)Ibid., p. 78.1975～1979年,埃及城市社區(qū)管理局共主持規(guī)劃了18個(gè)新城鎮(zhèn),多以薩達(dá)特執(zhí)政以來的重大事件的日期命名。譬如,坐落于開羅—伊斯梅利亞沙漠公路地帶的齋月十日城、坐落于開羅南部赫爾旺附近以服務(wù)業(yè)為主的五月十五日城、坐落于開羅以西吉薩區(qū)附近的十月六日城等。1979年,埃及住房部正式出臺(tái)《新社區(qū)法》,設(shè)置了負(fù)責(zé)管理沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的“新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局”(NUCA)。管理局將大開羅區(qū)新開發(fā)的區(qū)域劃分為三類:一是新城鎮(zhèn)。這類區(qū)域距離中心城市較遠(yuǎn),具備獨(dú)立經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),主要建設(shè)在開羅的東西向軸線上,如齋月十日城,需要發(fā)展強(qiáng)大的就業(yè)基礎(chǔ)、住宅區(qū)和相應(yīng)的配套服務(wù)。二是衛(wèi)星城。這類區(qū)域距離開羅40公里以內(nèi),如位于開羅東北部的歐布拉、西南部的十月六日城、南部的五月十五日城。三是新定居點(diǎn)。這類區(qū)域在開羅邊緣地帶,主要目的是分流非正式住宅區(qū)的人口。(25)Aga Khan Program for Islamic Architecture, “Cairo: 1800-2000, Planning of the Capital City for the Context of Egypt’s History and Development,” in The Aga Khan Award for Architecture, ed., The Expanding Metropolis:Coping with the Urban Growth of Cairo, Singapore: Concept Media/Aga Khan Award for Architecture, 1985, pp. 104-105.

(二) 穆巴拉克時(shí)期開羅周邊衛(wèi)星“新定居點(diǎn)”的開發(fā)

穆巴拉克繼任埃及總統(tǒng)后,在接受國際貨幣基金組織進(jìn)行私有化經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí),延續(xù)了薩達(dá)特的新城鎮(zhèn)建設(shè)政策。這一時(shí)期的新城鎮(zhèn)建設(shè),除了受實(shí)現(xiàn)人口再分配、保護(hù)可耕地的基本目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)外,還為了滿足新自由主義結(jié)構(gòu)性調(diào)整的新需求,鞏固威權(quán)統(tǒng)治。一方面,在新自由主義結(jié)構(gòu)性調(diào)整下,政府不再著力于發(fā)展獨(dú)立工業(yè)城市,而是將重心轉(zhuǎn)向開羅周邊利潤產(chǎn)出豐厚的地段,將新城鎮(zhèn)作為吸引私營投資的重要手段。另一方面,模糊的沙漠土地分配政策和公私合作伙伴關(guān)系,使新城鎮(zhèn)成為政治權(quán)力和商業(yè)資本聯(lián)姻的試驗(yàn)場,政府通過“以權(quán)力換忠誠”的利益交換模式,力圖進(jìn)一步鞏固威權(quán)統(tǒng)治的根基。

1983年,穆巴拉克啟動(dòng)開羅周邊衛(wèi)星“新定居點(diǎn)”即第二代共9個(gè)新定居點(diǎn)的開發(fā),成為該時(shí)期開羅城市建設(shè)總體規(guī)劃的基石。這些新定居點(diǎn)都位于開羅東部和西部的沙漠中,是進(jìn)一步開發(fā)開羅東西向軸線這一戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)。政府強(qiáng)調(diào)根據(jù)“同質(zhì)化社區(qū)”的概念來組織同質(zhì)化社區(qū),其目的是將大城市群有組織地分割成一系列城市次單元群,在保證大開羅區(qū)各區(qū)域市場獨(dú)特性的同時(shí),通過集中化來加強(qiáng)生產(chǎn)力。譬如,一些區(qū)域被定位為中心行政區(qū)或第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū),另一些區(qū)域被定位為輕工業(yè)區(qū)或重工業(yè)區(qū)。每個(gè)“同質(zhì)化社區(qū)”計(jì)劃容納100萬～200萬居民,每個(gè)社區(qū)內(nèi)至少必須雇傭80%的地方勞動(dòng)力,從而減少與其他社區(qū)的通勤。(26)Gertel Jorg, “Space, Social Reproduction and Food Security in Cairo/Egypt,” Geo Journal, Vol.34, No.3, 1994, p. 280.在該思想指導(dǎo)下,三個(gè)東部新定居點(diǎn)被合并為新開羅,兩個(gè)西部新定居點(diǎn)被合并,成立為謝赫·扎耶德市。新開羅扼守開羅—蘇伊士沙漠公路交通要道,靠近開羅國際機(jī)場,是大開羅區(qū)向東開放的重要出口,因此在所有新城鎮(zhèn)中獲得了最大的投資份額。后來,政府又在公路旁開發(fā)了占地3,800公頃的大型城市發(fā)展項(xiàng)目,將新開羅的土地面積擴(kuò)展了近四分之一。(27)Reham M. Hafez, “New Cities between Sustainability and Real Estate Investment: A Case Study of New Cairo City,” p. 91.

20世紀(jì)90年代,沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的一些理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,此前新城鎮(zhèn)開發(fā)的主要目的是建設(shè)國家補(bǔ)貼住房小區(qū),以滿足工薪階層的住房需要,而此后各種旅游和娛樂投資也被納入新城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容,城市規(guī)劃在一定程度上演變成一種為高端房地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)的工具。時(shí)值埃及新自由主義經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,私營部門和外國投資獲得了更加便捷的參與機(jī)會(huì),大型私人房地產(chǎn)開發(fā)公司成為新城鎮(zhèn)建設(shè)的主要代理人,大片土地被準(zhǔn)許以低于市場價(jià)出售給埃及新興的房地產(chǎn)開發(fā)商,“門禁”社區(qū)和高檔住宅樓開始出現(xiàn),開羅周邊沙漠的新城鎮(zhèn)逐漸成為資本新貴的首選地。譬如,新開羅的拉哈布占地615公頃,80%的居民來自中上階層,因毗鄰開羅—蘇伊士高速公路和開羅外環(huán)線而獲得區(qū)位優(yōu)勢。吉薩的哈達(dá)耶克占地654公頃,位于俯瞰金字塔的高地上,毗鄰開羅外環(huán)線,居民也主要來自中上階層。(28)Aboulfetouh Saad Shalaby and Mohiedeen Saad Shalaby, “Service Provision and Prosperity in Urban Communities in the Greater Cairo Region,” Urban Forum, Vol.29, No.2, 2018, p. 243.

21世紀(jì)以來,埃及政府繼續(xù)推進(jìn)開羅的沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程。埃及實(shí)體空間規(guī)劃總組織(GOPP)曾出臺(tái)若干與薩達(dá)特的《十月文件》類似的文件,其中包括2007年起草的一份名為《開羅2050愿景》的城市發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃由住房部主導(dǎo),合作方包括聯(lián)合國人居署、世界銀行、德國國際合作協(xié)會(huì)、日本對外援助機(jī)構(gòu),旨在將居住在尼羅河谷非正式社區(qū)的數(shù)百萬人口遷移到沙漠新城鎮(zhèn),為開羅城區(qū)的更新?lián)Q代騰出充足的空間。(29)“Vision of Cairo 2050,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2008, https://cairofrombelow.files.wordpress.com/2011/08/cairo-2050-vision-v-2009-gopp-12-mb.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月4日。

(三) 穆爾西時(shí)期關(guān)于大開羅區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略設(shè)想

穆爾西執(zhí)政期間及其下臺(tái)后的一段時(shí)間內(nèi),囿于時(shí)局不穩(wěn),埃及的城市建設(shè)項(xiàng)目未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但在2012年,埃及實(shí)體空間規(guī)劃總組織曾發(fā)布《大開羅城市發(fā)展戰(zhàn)略》,其中指出,在未來20年(2012～2032年)中,新城鎮(zhèn)將建造370萬套住房,其中94%必須分配給低收入家庭。(30)“Greater Cairo Urban Development Strategy,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2012, p. 163. https://unhabitat.org/sites/default/files/documents/2019-05/greater_cairo_urban_development_strategy.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月7日。2013年12月,該組織還批準(zhǔn)通過了《2052國家城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》,強(qiáng)調(diào)將在大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)內(nèi)部創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì),鼓勵(lì)和吸引投資,修建新道路連接新舊住宅區(qū),以平衡空間、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)之間的關(guān)系。(31)“The National Strategic Plan for Urban Development 2052,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2014, p. 22, https://andp.unescwa.org/sites/default/files/2021-10/The%20Na￣tion￣al%20Urbnan%20Development%20Plan%202052-.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月6日。

(四) 塞西執(zhí)政以來的開羅新行政首都建設(shè)工程

塞西就任埃及總統(tǒng)后,圍繞大開羅區(qū)的未來,提出了一個(gè)由國家主導(dǎo)的政治化城市發(fā)展的新構(gòu)想,試圖在開羅以東45公里處的沙漠地帶建設(shè)一個(gè)智能、綠色、互聯(lián)的“新行政首都”(New Administrative Capital),以提高埃及這一文明古國的國際聲望,彰顯現(xiàn)代化政府的治理能力。2015年3月,在沙姆沙伊赫舉行的埃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)議上,塞西政府正式宣布建設(shè)開羅新行政首都。

塞西的新行政首都項(xiàng)目延續(xù)了埃及歷任總統(tǒng)新城鎮(zhèn)建設(shè)的基本路徑,使沙漠?dāng)U張的城市規(guī)劃理念得以賡續(xù),其動(dòng)因主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,新行政首都可以緩解現(xiàn)有城區(qū)的人口負(fù)荷、交通擁堵、住房危機(jī)等長期積聚的城市問題,同時(shí)借助大型項(xiàng)目在吸引外國投資和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面的優(yōu)勢,為埃及創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。其次,鑒于2011年開羅解放廣場“街頭政治”的教訓(xùn)以及此后持續(xù)多年的社會(huì)動(dòng)蕩,新行政首都相對偏遠(yuǎn)的地理位置有利于塞西政府維護(hù)政治安全、管控公共空間。最后,作為2011年以來埃及城市建設(shè)的標(biāo)志性成就,新行政首都是塞西個(gè)人政績、權(quán)力和人格魅力的集中表達(dá),能夠?yàn)槠湔?quán)提供必要的合法性支持。

規(guī)劃中的開羅新行政首都面積是現(xiàn)在開羅市區(qū)的兩倍,占地700平方公里,預(yù)計(jì)容納700萬人口(32)“New Administrative Capital,” State Information Service, March 15, 2017, https://sis.gov.eg/Story/108220/New-Administrative-Capital?lang=en-us, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月10日。,毗鄰新開羅這一成熟社區(qū),與開羅市區(qū)、開羅國際機(jī)場和蘇伊士運(yùn)河經(jīng)濟(jì)區(qū)的距離都不超過50公里,區(qū)位優(yōu)勢明顯。新行政首都通過四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò),有望帶動(dòng)整個(gè)尼羅河三角洲區(qū)域的協(xié)同發(fā)展,為埃及遠(yuǎn)期規(guī)劃的其他新城提供樣板。

近年來,塞西政府利用國內(nèi)巨大的人口紅利支撐,以及埃鎊貶值在吸引國際投資方面的便利,大力發(fā)展以新行政首都為代表的大型基建項(xiàng)目和房地產(chǎn)行業(yè),以期為埃及經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)能。2018年,埃及房地產(chǎn)行業(yè)拉動(dòng)GDP增長1%(33)“Egypt Economic Monitor: From Floating to Thriving,” World Bank, July 2019, p. 9, https://documents1.worldbank.org/curated/en/260061563202299626/pdf/Egypt-Economic-Monitor-From-Floating-to-Thriving-Taking-Egypts-Exports-to-New-Levels.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月9日。;自2021年4月以來,建筑業(yè)表現(xiàn)出相對的韌性,為新冠疫情下埃及的經(jīng)濟(jì)增長提供了較大支持(34)“Egypt Economic Monitor: The Far-Reaching Impact of Government Digitalization,” World Bank, December 2021, https://documents1.worldbank.org/curated/en/754121644245654929/pdf/Egypt-Economic-Monitor-December-2021-The-Far-Reaching-Impact-of-Government-Digitalization.pdf, p. 1, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月10日。。根據(jù)牛津商業(yè)集團(tuán)(OBG)的統(tǒng)計(jì),2022年4月埃及共有價(jià)值約5,190億美元的建設(shè)項(xiàng)目正在施工,是非洲最大的項(xiàng)目市場,也是中東和北非地區(qū)第三大項(xiàng)目市場。(35)“Egypt New Cities &Mega-Projects Focus Report,” Oxford Business Group, June 29, 2022, p. 19, https://oxfordbusinessgroup.com/news/focus-report-new-city-and-mega-project-are-dri￣v￣ing-gr￣ow￣th-egypt, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月4日。目前,新行政首都與新開羅、十月六日城并列,成為埃及最受歡迎的住宅投資區(qū)域。2022年第一季度,十月六日城和新開羅的住房銷售價(jià)格同比分別上漲8%和6%。(36)Ibid., p. 18.

二、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的成效

20世紀(jì)70年代以來,開羅周邊開啟的沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)是現(xiàn)代埃及歷史上前所未有的“盛舉”,其規(guī)劃和愿景呼應(yīng)了被稱作“多中心的大都市區(qū)域”(MCMR)的人類定居空間新形式,“這是自工業(yè)時(shí)代開始以來,人們組織他們生活和工作安排的第一種真正的新方式?！?37)[美]馬克·戈特迪納、雷·哈奇森:《新城市社會(huì)學(xué)》,黃怡譯,上海:上海譯文出版社2018年版,第4頁。作為埃及當(dāng)代城市化進(jìn)程的一個(gè)重要支柱,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)為埃及公共住房建設(shè)和工業(yè)化建設(shè)開拓了重要的發(fā)展空間,它在面向開羅城市去中心化目標(biāo)的同時(shí),有助于實(shí)現(xiàn)大開羅區(qū)空間布局的大規(guī)模動(dòng)態(tài)擴(kuò)展,進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)尼羅河三角洲大都市帶的形成。大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)所產(chǎn)生的實(shí)際效益包括以下方面:

(一) 推動(dòng)了埃及國家保障性公共住房項(xiàng)目的發(fā)展

埃及共和國成立后,為了滿足不斷增長的人口需求,歷屆政府都致力于在開羅周邊地區(qū)興建新住房。納賽爾統(tǒng)治時(shí)期,為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,將大規(guī)模的公房建設(shè)項(xiàng)目作為國家向窮人進(jìn)行再分配制度的一項(xiàng)內(nèi)容。多數(shù)公房項(xiàng)目或以工業(yè)區(qū)為依托,或在農(nóng)業(yè)用地和城郊空地上單獨(dú)興建,如南部的赫爾旺工業(yè)區(qū)、北部的舒卜拉·哈伊麥、西部的印巴巴和吉薩。在這一階段,國家頒布了一系列控制租金的法律,以減低或凍結(jié)租金,這些法律促使了私營部門從租賃市場撤出。

20世紀(jì)70年代以后,國家、地方政府和住房部繼續(xù)主持建設(shè)公房項(xiàng)目框架下的低收入人群住房,包括城市內(nèi)部的老房改造和新城鎮(zhèn)里的新房建造。開羅周邊開發(fā)的新城鎮(zhèn)很快成為公共住房的一個(gè)主要來源,新城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目也開始主導(dǎo)埃及的城市發(fā)展和預(yù)算分配,至今仍然是公房存量中最大的組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì),1982～2005年間,新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局共建造了23.7萬套公共住房,其中80.1%位于開羅周邊的新城鎮(zhèn)。在高補(bǔ)貼的“穆巴拉克青年住房計(jì)劃”(1996～2005)下建造的6.84萬套公共住房中,約83.3%建造在開羅周邊的新城鎮(zhèn)。(38)“Arab Republic of Egypt Urban Sector Note: Volume 2, Towards an Urban Sector Strategy,” pp. 57-58.這些公房項(xiàng)目多位于遠(yuǎn)離市中心、地價(jià)低廉的沙漠地帶,與內(nèi)城區(qū)老房改造相比,其可操作性更強(qiáng)。在早先的政策指導(dǎo)下,這些公房主要以成本價(jià)建造并出售給低收入和中等收入買家,有時(shí)也通過補(bǔ)貼租賃的方式轉(zhuǎn)讓。(39)Ziad Koussa, “The Politics of Public Land Dispossession in Egypt: 1975-2011 and Beyond,” Journal of Modern African Studies, Vol.58, No.2, 2020, p. 242.在新公房法出臺(tái)后,國家將住房所有權(quán)以一個(gè)象征性的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給居民,不再征收低廉的租金,但也不再承擔(dān)此后房屋維護(hù)所需的費(fèi)用,從而節(jié)省了財(cái)政開支。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,有時(shí)會(huì)采取公私合營的方式,為了吸引私營開發(fā)商參與投資和建設(shè),提高項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量,住房部和投資部聯(lián)合出臺(tái)新方案。作為回報(bào),國家保障開發(fā)商以低價(jià)獲得土地權(quán),后者則承諾按照國家住房計(jì)劃的圖紙蓋房子。

2014年,塞西總統(tǒng)重啟了穆爾西時(shí)代停滯的國家保障性住房項(xiàng)目,承諾為低收入家庭提供100萬套新住房,這些新住房分布在十月六日城、五月十五日城、巴德爾和歐布拉,大部分由軍事承包商建造。(40)“A Million Units for Whom? Six Facts about the Social Housing Project,” Built Environment Observatory, May 28, 2018, http://marsadomran.info/en/facts_budgets/2018/05/1543/, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月6日。2019～2020年間,新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局共建造住房68,258套,其中國家保障性住房45,002套,占其住房總量的65.9%。(41)“Arab Republic of Egypt — Bulletin of Housing in Egypt 2019/2020,” Egypt’s CentralAgency for Public Mobilization and Statistics, December 29, 2021, https://censusinfo.capmas.gov.eg/Metadata-en-v4.2/index.php/catalog/532, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月5日。2014～2022年間,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建造的公房數(shù)量分別為:巴德爾59,016套,五月十五日城24,792套,舒魯克4,416套,新開羅2,064套,歐布拉1,864套。(42)《新城鎮(zhèn)公共住房項(xiàng)目》(阿拉伯文),埃及住房部,2022年,https://img.mhuc.gov.eg/images/2552a014-cbe4-47a6-ba5d-fd18bff65a25.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年12月18日。

(二) 促進(jìn)了埃及的工業(yè)化發(fā)展和私營部門的回流投資

雖然埃及政府將重新安置人口作為建設(shè)新城鎮(zhèn)的一個(gè)主要?jiǎng)右?但在早期的新城鎮(zhèn)項(xiàng)目中更側(cè)重于工業(yè)化建設(shè),“隨著中東和平進(jìn)程所取得的進(jìn)展,埃及的沙漠邊界已從概念上被視為發(fā)生戰(zhàn)爭時(shí)保護(hù)開羅和三角洲地區(qū)的屏障,轉(zhuǎn)變?yōu)樵诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)方面具有較大優(yōu)勢的地點(diǎn)”(43)Dona J. Stewart, “New Egyptian Desert Cities,” p. 310.。沙漠新城的經(jīng)濟(jì)場所功能也得到了進(jìn)一步釋放。薩達(dá)特啟動(dòng)的“門戶開放”政策旨在向外國投資開放埃及經(jīng)濟(jì),同時(shí)允許國內(nèi)私營部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。但是,此前納賽爾實(shí)施的國有化政策已使私人資本逐漸被國有資本所取代,“1966～1967年,公共部門在經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位,創(chuàng)造了制造業(yè)近90%的附加值,私營部門幾乎被排除在大型工業(yè)活動(dòng)之外”(44)Samer Soliman, State and Industrial Capitalism in Egypt, Cairo: The American University in Cairo Press, 1998, p. 11.。因此,推動(dòng)私營部門回流投資既非一件易事,也可能產(chǎn)生潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。薩達(dá)特決定利用新開發(fā)的沙漠城市重新整合商業(yè)階層,這一舉措主要出于兩方面的考量:一方面,新城鎮(zhèn)的地域范圍有限,擁有獨(dú)立的行政、法律和監(jiān)管框架,政府可以適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼和稅收政策,以鼓勵(lì)停滯不前的私營部門對經(jīng)濟(jì)的回流投資;另一方面,新產(chǎn)業(yè)政策在諸如如何控制重新煥發(fā)活力的創(chuàng)業(yè)者資產(chǎn)階級(jí)、管理重新參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私營部門等方面面臨考驗(yàn),而邊遠(yuǎn)的沙漠新城鎮(zhèn)能夠?yàn)檎峁┮粋€(gè)相對安全的試驗(yàn)區(qū),以減少和規(guī)避對全國經(jīng)濟(jì)面可能產(chǎn)生的負(fù)面溢出效應(yīng)。(45)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 7.

為了鼓勵(lì)沙漠新城鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展,薩達(dá)特政府制定了一系列吸引制造業(yè)的激勵(lì)措施?！?979年第59號(hào)法》規(guī)定對所有利潤、所得稅和外幣信貸利率實(shí)行10年免稅期。(46)Samer Soliman, The Autumn of Dictatorship:Fiscal Crisis and Political Change in Egypt under Mubarak, Stanford: Stanford University Press, 2011, p. 123.在政府的激勵(lì)措施下,齋月十日城作為埃及首個(gè)以工業(yè)區(qū)為主的新城鎮(zhèn),憑借其毗鄰蘇伊士和伊斯梅利亞的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢,迅速吸引了大批制造業(yè)企業(yè)。此后,埃及相當(dāng)一部分制造業(yè)產(chǎn)能陸續(xù)落地新城鎮(zhèn)。截至1993年,十月六日城運(yùn)營的工廠數(shù)量達(dá)286家,齋月十日城有531家。(47)Dona J. Stewart, “Cities in the Desert: The Egyptian New-Town Program,” p. 468.

沙漠新城鎮(zhèn)對埃及工業(yè)所有權(quán)的重組做出了重大貢獻(xiàn),公共部門對工業(yè)領(lǐng)域的投資比重從1970年的30%以上降至1980年的20%左右,1995年僅為4%;相反,私營部門在工業(yè)領(lǐng)域的投資比重從1981年的15.9%增至1995年的45.9%。(48)Samer Soliman, State and Industrial Capitalism in Egypt, p. 19.如今,整個(gè)大開羅區(qū)容納了三分之一的埃及民族工業(yè)企業(yè),主要工業(yè)有鋼鐵、水泥、化肥、設(shè)備、糧食加工、制磚、電力等,為該區(qū)域提供了許多工業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2013年,埃及境內(nèi)新城鎮(zhèn)共擁有7,630家工廠,創(chuàng)造了53.3萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。(49)“Arab Republic of Egypt National Report,” UN-Habitat, 2016, p. 19, https://habitat3.org/wp-content/uploads/Egypt-Final-in-English.compressed-1.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月24日。對于政府而言,將工廠企業(yè)遷至新城鎮(zhèn)進(jìn)行集中化發(fā)展,不僅能夠提高管理效率,還有助于改善城區(qū)空氣污染和交通擁堵問題。對于工廠企業(yè)而言,由市區(qū)遷往郊區(qū)衛(wèi)星城則可帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益,包括利用其更便宜的場地和更廉價(jià)的勞動(dòng)力,從而有效地降低產(chǎn)品成本。

(三) 帶動(dòng)了埃及北部三角洲城市走廊的區(qū)域一體化建設(shè)

尼羅河北部三角洲是埃及城市分布最密集的地區(qū)。2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,“該區(qū)域人口5,500萬,占埃及總?cè)丝诘?6%,是埃及幾乎所有工業(yè)活動(dòng)的所在地。”(50)“The State of 2008 African Cities: A Framework for Addressing Urban Challenges in Africa,” UN-Habitat, 2008, p. 65, https://unhabitat.org/sites/default/files/download-manager-fil￣es/The%20State%20of%20the%20African%20Cities%20Report%202008.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年6月3日。為了實(shí)現(xiàn)北部三角洲地區(qū)的協(xié)同發(fā)展,形成一體化的區(qū)域城市網(wǎng)絡(luò),埃及政府提出了以開羅為出發(fā)地,以周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)向外輻射,建設(shè)“城市發(fā)展走廊”的設(shè)想,旨在進(jìn)一步分散過度集中的人口,為工業(yè)區(qū)、貿(mào)易中心和其他開發(fā)項(xiàng)目開辟更廣闊的發(fā)展空間。坐落于開羅—亞歷山大城市走廊上的十月六日城,開羅—伊斯梅利亞—塞得港城市走廊上的齋月十日城、舒魯克和歐布拉,開羅—蘇伊士城市走廊上的新開羅和巴德爾等沙漠新城鎮(zhèn)因而成為最重要的節(jié)點(diǎn)。它們參與到城市走廊的布局和建設(shè)中,發(fā)揮著不可或缺的溝通和鏈接作用。“隨著埃及城市化的速度加快,城市空間向大型化方向發(fā)展的趨勢更加明顯,以開羅為中心的三條城市走廊初具規(guī)模。”(51)車效梅、李晶:《埃及北部三角洲城市走廊探析》,第136頁。

便捷的交通和政府的扶持是位于城市走廊內(nèi)的沙漠新城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的必要條件,在此基礎(chǔ)上,它們借助城市走廊的輻射作用吸引投資,進(jìn)而促進(jìn)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。每個(gè)新城鎮(zhèn)的發(fā)展定位不盡相同。譬如,《2052國家城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出,十月六日城將通過先進(jìn)技術(shù)和電子產(chǎn)業(yè)的本地化,建設(shè)成為集居住、娛樂和商業(yè)于一體的智慧城市,并著力發(fā)展衛(wèi)生保健領(lǐng)域,建立醫(yī)療城;新開羅則將在科學(xué)、教育、商業(yè)、金融、衛(wèi)生和展覽領(lǐng)域,發(fā)揮作為知識(shí)和跨學(xué)科社區(qū)的作用。(52)“The National Strategic Plan for Urban Development 2052,” p. 28.各個(gè)新城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用模式上也有明顯差異,以便政府通過資源整合和統(tǒng)籌配置實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢互補(bǔ),促進(jìn)生產(chǎn)要素的跨區(qū)域合理流動(dòng),進(jìn)而推動(dòng)北部三角洲城市走廊的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和區(qū)域工業(yè)一體化建設(shè)。

新城鎮(zhèn)和城市走廊的建設(shè)相輔相成。如前所述,新城鎮(zhèn)里常分布有大小不一的工業(yè)區(qū),產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象較為顯著。而隨著城市走廊和環(huán)形公路的建成,新城鎮(zhèn)里還衍生出了高科技產(chǎn)業(yè)園。譬如,開羅—亞歷山大沙漠公路沿線受到了國內(nèi)外投資者的青睞,商業(yè)中心在此競相落地,2008年底,沿線的十月六日城開設(shè)了首個(gè)被稱為“智慧村”的高科技產(chǎn)業(yè)園,成為120多家國際公司的辦公所在地。(53)“The State of 2008 African Cities: A Framework for Addressing Urban Challenges in Africa,” p. 42.此外,新城鎮(zhèn)內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果豐碩。2022年7月,齋月十日城電氣化輕軌項(xiàng)目建成通車,項(xiàng)目一期日均載客量50萬至70萬,該項(xiàng)目是連接開羅市區(qū)與新行政首都、齋月十日城與東部沿線衛(wèi)星城的重要紐帶,將對大開羅區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和北部三角洲城市走廊的區(qū)域一體化發(fā)揮重要作用。(54)《一條巨型發(fā)展動(dòng)脈:電氣化輕軌為大開羅區(qū)的發(fā)展復(fù)興提速》(阿拉伯文),載《金字塔報(bào)》2022年7月3日,http://gate.ahram.org.eg/News/3591468.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月9日。

(四) 發(fā)揮了額外的政治功用

薩達(dá)特統(tǒng)治時(shí)期,其經(jīng)濟(jì)自由化政策的執(zhí)行是與壓制獨(dú)立工會(huì)主義緊密相連的。隨著經(jīng)濟(jì)政策的右翼化,勞工運(yùn)動(dòng)中左翼分子的反對情緒高漲,因此政府對防止有組織的工人運(yùn)動(dòng)破壞經(jīng)濟(jì)自由化進(jìn)程極為關(guān)注。1976年,薩達(dá)特制定了禁止獨(dú)立工會(huì)的《第35號(hào)工會(huì)法》,進(jìn)一步加強(qiáng)對工會(huì)的壟斷。在這一過程中,沙漠新城鎮(zhèn)成為政府抑制工人運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要手段。此前,以公共部門為基礎(chǔ)的罷工常常利用工廠和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)來維護(hù)納賽爾時(shí)代取得的利益,而新城鎮(zhèn)的工人們一開始就不可能擁有這樣的網(wǎng)絡(luò),新城鎮(zhèn)內(nèi)部社會(huì)密度的缺乏對運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了積極的抑制作用,罷工屈指可數(shù),且都以失敗告終。(55)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 10.因此,沙漠新城鎮(zhèn)幫助政府阻止了工人激進(jìn)運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。

同理,塞西政府在開羅以東沙漠建設(shè)新行政首都也有政治安全方面的考慮?！靶滦姓锥荚噲D將政治和經(jīng)濟(jì)的權(quán)力中心從麻煩不斷的開羅遷移出去……該政權(quán)正在將自己與開羅及其狹窄的街道隔離開來?！?56)Maged Mandour, “The Sinister Side of Sisi’s Urban Development,” Carnegie Endowment for International Peace, May 10, 2021, https://carnegieendowment.org/sada/84504, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年5月18日。政府計(jì)劃在新行政首都建設(shè)六個(gè)核心智能基礎(chǔ)設(shè)施,其中一個(gè)名為“安全城市”,包括用閉路電視攝像機(jī)和控制傳感器覆蓋城市的所有部分,集成到城市控制中心,實(shí)時(shí)跟蹤行人和車輛,預(yù)防交通擁堵或犯罪活動(dòng)等情況。鑒于此,有觀點(diǎn)認(rèn)為,開羅新行政首都巨大的規(guī)模、現(xiàn)代化的設(shè)施加上遠(yuǎn)離開羅市中心的地理位置,有助于扼制未來有組織的抗議活動(dòng)。(57)Maged Mandour, “The Sinister Side of Sisi’s Urban Development,” Carnegie Endowment for International Peace, May 10, 2021, https://carnegieendowment.org/sada/84504, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年5月18日。

此外,塞西通過新行政首都等大型項(xiàng)目獲得了軍方的支持,降低了潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)?！敖?jīng)濟(jì)軍事化”是軍人出身的塞西執(zhí)政以來經(jīng)濟(jì)改革的一大特色,旨在通過滿足軍隊(duì)的經(jīng)濟(jì)利益以獲得支持,以便穩(wěn)固新興政權(quán)(58)黃超、劉欣路:《新冠疫情沖擊下埃及經(jīng)濟(jì)改革探析》,載《阿拉伯世界研究》2022年第3期,第71頁。,大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目則是軍方介入埃及經(jīng)濟(jì)的主要途徑。軍方接管了數(shù)千個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,新行政首都正是其中的旗艦項(xiàng)目,由此強(qiáng)化了埃及軍隊(duì)在政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的傳統(tǒng)核心地位。2016年2月,塞西頒布總統(tǒng)令,授權(quán)武裝部隊(duì)土地項(xiàng)目管理局(APLPA)監(jiān)督在軍方控制區(qū)域進(jìn)行的兩個(gè)大型工程項(xiàng)目,即新行政首都建設(shè)項(xiàng)目和謝赫·扎耶德新城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目,并賦予其組建合資企業(yè)的權(quán)力。(59)Laila Sawaf, “The Armed Forces and Egypt’s Land,” April 27, 2016, https://marsad-egypt.info/en/2016/04/27/armed-forces-egypts-land/, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月9日。同年4月,為推進(jìn)新行政首都項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè),埃及軍方和新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局合資成立了行政首都城市發(fā)展公司(ACUD)。(60)“Administrative Capital For Urban Development,” Egyptian Commercial Service, April 21, 2016, http://www.ecrg.de/images/Download_pdf/Brochure.pdf, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年12月4日。軍隊(duì)?wèi){借自身特權(quán)和政治影響力控制生產(chǎn)要素,在項(xiàng)目的采購、規(guī)劃和執(zhí)行方面處于絕對壟斷地位,抑制了相關(guān)私營大企業(yè)在穆巴拉克時(shí)期所擁有的經(jīng)濟(jì)增長活力。

三、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的主要問題

大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃旨在解決開羅過度城市化所引發(fā)的種種問題,在該計(jì)劃框架下,一大批衛(wèi)星城相繼在開羅周邊的沙漠地帶建成,產(chǎn)生了一些積極成效,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目規(guī)劃所預(yù)期的部分目標(biāo)。但是,由于這些衛(wèi)星城與開羅主城區(qū)之間存在一定的地理距離,加之私營部門投資的涌入所導(dǎo)致的房價(jià)高企等原因,沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃不僅未能實(shí)現(xiàn)大開羅區(qū)人口的合理再分布,有效阻止周邊農(nóng)業(yè)用地流失,還造成了嚴(yán)重的住房資源浪費(fèi),加劇了原本就存在的社會(huì)階層隔離和貧富分化現(xiàn)象。此外,在國家政策和權(quán)力精英的共謀下,沙漠土地開發(fā)和房地產(chǎn)建設(shè)已蛻變?yōu)橐粋€(gè)資本競相角逐的投機(jī)場域,成為滋養(yǎng)社會(huì)腐敗和經(jīng)濟(jì)泡沫的“溫床”。

(一) 公房項(xiàng)目未能有效疏散開羅中心區(qū)人口

沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)的首要目標(biāo)是滿足低收入家庭的住房需求,分流擠占城市資源的非正式社區(qū)人口。然而,低收入人群并未按照政府規(guī)劃,如期搬遷到周邊沙漠新城鎮(zhèn)的公共住房區(qū)。其中一個(gè)原因是,多數(shù)新城鎮(zhèn)距離開羅主城區(qū)幾十公里開外,且彼此較為分散,而公房項(xiàng)目又通常被分配到其中位置最差的地段,對于居住者而言需要負(fù)擔(dān)額外的交通費(fèi)用。另一個(gè)原因是,政府在許多時(shí)候出于追逐利潤的目的有意打造精英社區(qū),在這些區(qū)域禁止零售商店、作坊、街亭等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),給低收入家庭就地謀生帶來許多不便。于是,窮人依然選擇固守于城市邊緣地帶,非正式住宅的高出租率與新建公共住宅的低入住率形成了鮮明對比。

出于上述因素,大開羅區(qū)雖已建成大量沙漠新城鎮(zhèn),但建設(shè)結(jié)果并未給低收入階層提供負(fù)擔(dān)得起的住房,從而無法有效地吸納開羅中心區(qū)人口,各城鎮(zhèn)現(xiàn)有人口數(shù)量與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。根據(jù)埃及新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局的統(tǒng)計(jì),截至2020年,主要新城鎮(zhèn)實(shí)際容納人口數(shù)與預(yù)期目標(biāo)之間的差距仍然很大:1995年規(guī)劃的新開羅預(yù)期人口目標(biāo)為600萬,實(shí)際人口僅為250萬;1979年規(guī)劃的十月六日城預(yù)期人口目標(biāo)為550萬,實(shí)際人口僅為180萬;1977年規(guī)劃的齋月十日城預(yù)期人口目標(biāo)為210萬,實(shí)際人口僅為85萬;1978年規(guī)劃的五月十五日城預(yù)期人口目標(biāo)為90萬,實(shí)際人口僅為33.5萬。(61)《新城鎮(zhèn)概覽》(阿拉伯文),埃及新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局, 2020年9月30日,http://www.newcities.gov.eg/know_cities/default.aspx, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月5日。

(二) 規(guī)劃模式未能有效阻止周邊農(nóng)業(yè)用地流失

(三) 新城鎮(zhèn)內(nèi)部高端住宅過剩,造成嚴(yán)重浪費(fèi),并加劇了階層隔離

20世紀(jì)90年代初,在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想指導(dǎo)下,國家不再將公共住房項(xiàng)目作為新城鎮(zhèn)的優(yōu)先考慮,而是將其未來全盤交給了私營部門。后者轉(zhuǎn)而在新城鎮(zhèn)為精英階層興修設(shè)施豪華的“門禁”社區(qū),對街道、公園、廣場等公共場所實(shí)施封閉管理,將城市服務(wù)私有化,以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“新自由化”。別墅和豪宅群因此得以興盛,開發(fā)商稱之為“城市社會(huì)的復(fù)興”。一項(xiàng)對大開羅區(qū)周圍5個(gè)新城鎮(zhèn)的調(diào)查顯示,截至2011年,466個(gè)高端“門禁”社區(qū)已經(jīng)建成或正在建設(shè),主要受益者是富裕的私人承包商和開發(fā)商。(65)Ziad Koussa, “The Politics of Public Land Dispossession in Egypt: 1975-2011 and Beyond,” p. 247.

在新城鎮(zhèn)內(nèi)部趨之若鶩地修建豪宅造成的后果是嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。20世紀(jì)90年代,埃及的空置住房合計(jì)價(jià)值達(dá)400億埃鎊,與當(dāng)時(shí)的外債持平。(66)Eric Denis, “Urban Planning and Growth in Cairo,” Middle East Report, Winter 1997, p. 8.根據(jù)2017年埃及中央公共動(dòng)員與統(tǒng)計(jì)局(CAPMAS)數(shù)據(jù),大開羅區(qū)內(nèi)的8個(gè)新城鎮(zhèn)共有148.7萬套住房單元,僅有58.7萬套有人居住,平均住房空置率高達(dá)61.2%。其中,巴德爾的住房空置率高達(dá)82%,舒魯克高達(dá)71.5%,齋月十日城高達(dá)62%,即便在開發(fā)相當(dāng)成功的新開羅也高達(dá)60%。(67)《2017年度人口、住房和企業(yè)普查》(阿拉伯文),埃及中央動(dòng)員與統(tǒng)計(jì)局,2021年12月28日,https://censusinfo.capmas.gov.eg/Metadata-ar-v4.2/index.php/catalog/1723, 上網(wǎng)時(shí)間:2022年7月8日。

與新城鎮(zhèn)新建住房空置率高、人氣不足形成鮮明反差的是,非正式住宅在離市中心更近的郊區(qū)蓬勃發(fā)展,居民包括公務(wù)員、工人、醫(yī)生、小業(yè)主、藝術(shù)家、未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生等不同職業(yè)者,似乎更有煙火氣,但也埋下許多安全隱患。該現(xiàn)象若從新馬克思主義城市學(xué)的角度來考察,無疑具有深刻的社會(huì)性。新馬克思主義理論家亨利·列斐伏爾(Henry Lefebvre)指出,空間既是被生產(chǎn)出來的結(jié)果,同時(shí)也是社會(huì)關(guān)系的再生產(chǎn)者。另一位理論家戴維·哈維(David Harvey)據(jù)此認(rèn)為,“居住條件差異實(shí)際上是階級(jí)不平等的表現(xiàn),也是階級(jí)差異的重要‘文化源泉’,通過居住差異能夠發(fā)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)與社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)的關(guān)系?！?68)高鑒國:《新馬克思主義城市理論》,北京:商務(wù)印書館2006年版,第196頁。資本的逐利性塑造了帶有明顯等級(jí)化的城市景觀,無形中加劇了埃及的貧富分化和社會(huì)矛盾,富人們生活在設(shè)施優(yōu)越、保衛(wèi)良好的“門禁”社區(qū)中,而低收入階層聚集在居住條件十分不完善的邊緣地帶,城市因此在等級(jí)化的對立格局中不斷地被分裂,社區(qū)生態(tài)的兩極分化變得更加嚴(yán)重。

(四) 新城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中助長了沙漠土地和房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象

穆巴拉克總統(tǒng)上臺(tái)后,私營企業(yè)為利潤所驅(qū),將新城鎮(zhèn)投資從工業(yè)制造業(yè)轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)業(yè),一種隱形的土地投機(jī)政治由此衍生。在這種政治模式下,雖然國家在名義上對沙漠土地?fù)碛薪^對控制權(quán),但諸如新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局、住房和農(nóng)業(yè)合作社等公共部門、軍方、警察部門和私人企業(yè)的資本都可以參與競拍土地的開發(fā)權(quán)。1984年,市政方進(jìn)行了一次開羅周邊沙漠土地的確認(rèn)工作,以便對低收入群體的住宅發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證,卻發(fā)現(xiàn)許多地皮被不止一個(gè)實(shí)體認(rèn)領(lǐng),邊界完全混亂,關(guān)于沙漠土地所有權(quán)的文件幾乎不存在。在爭奪沙漠地帶的開發(fā)權(quán)時(shí),軍隊(duì)和警察部門通常勝過其他競爭者。(69)David Sims, Understanding Cairo:The Logic of a City Out of Control, p. 82.

20世紀(jì)80年代后期,埃及經(jīng)濟(jì)開始走向新自由主義。1991年,埃及同國際貨幣基金組織和世界銀行達(dá)成協(xié)議,加速了這一進(jìn)程。一攬子經(jīng)濟(jì)改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案包括貨幣貶值、減少公共開支,促進(jìn)私有化等。該方案關(guān)于城市發(fā)展規(guī)劃最重要的調(diào)整是削弱國家的作用。譬如,鑒于出售土地資源是私有化計(jì)劃的一部分,政府在規(guī)劃整個(gè)工業(yè)城市時(shí)不再界定其詳細(xì)用途,而是直接將大片土地賣給私營企業(yè),讓它們自行規(guī)劃。于是,所有的沙漠土地開始被不加限制地出售給私人開發(fā)商,在開發(fā)時(shí)還能得到政府的高額補(bǔ)貼,由此掀起了一股沙漠土地的開發(fā)熱潮。許多有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體出于投機(jī)心態(tài),也紛紛在開羅沙漠地區(qū)購買土地和住宅。為迎合該市場需求,沙漠新城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)迅速轉(zhuǎn)向了為小眾精英階層建設(shè)高質(zhì)量住宅。

國家將沙漠土地分售給主要的建筑承包商后,并不介入住房生產(chǎn)。為了保證公共住房建設(shè),新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局制定了一套復(fù)雜而模糊的土地分配程序,其中一個(gè)程序是土地?fù)Q股權(quán)。這是一種公私合作伙伴關(guān)系的形式,即允許私人開發(fā)商獲得土地,再將一定比例的土地返還給政府,用于建設(shè)公共住房。譬如,塔拉特·穆斯塔法集團(tuán)在2009年以極低的價(jià)格從新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局手中購買了一大塊有吸引力的土地。作為交換,該集團(tuán)將其中7%的土地指定為低收入群體的住房,并承諾開發(fā)配套的基礎(chǔ)設(shè)施。(70)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 16.上述措施使得大實(shí)業(yè)家和資本家能夠以極低的成本價(jià)獲得土地開發(fā)權(quán),他們通常是在埃及私營部門擁有長期權(quán)力基礎(chǔ)的家庭或是房地產(chǎn)行業(yè)巨頭,沙漠新城鎮(zhèn)的投資模式由此漸漸發(fā)展成一種裙帶資本主義形式,培養(yǎng)了一批依靠政府投資項(xiàng)目獲利的官商資本家階層。正如列斐伏爾所指出:“城市在資本的瓜分下被既得利益集團(tuán)所占據(jù),在一定程度上分裂成了郊區(qū)、邊緣地區(qū)和衛(wèi)星城市群,它同時(shí)也變成了權(quán)力的中心和巨額利益的中心”(71)[法]亨利·列斐伏爾:《空間與政治》,李春譯,上海:上海人民出版社2015年版,第105頁。。

列斐伏爾曾將資本從工業(yè)生產(chǎn)與流動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域向房地產(chǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移指稱為資本的“第二次循環(huán)”,并指出,當(dāng)“房地產(chǎn)投機(jī)變成資本形成的主要來源”,即“成為實(shí)現(xiàn)剩余價(jià)值的主要來源”時(shí),“第二次循環(huán)取代了第一次循環(huán),變成根本性的東西……這是一種不健康的狀況”。(72)[法]亨利·列斐伏爾:《都市革命》,劉懷玉等譯,北京:首都師范大學(xué)出版社2018年版,第182頁。而在傳統(tǒng)政治模式與新自由主義經(jīng)濟(jì)聯(lián)合模式運(yùn)行下的埃及,資本則更加“如魚得水”,土地與房地產(chǎn)開發(fā)作為獲利最豐厚的投資渠道不僅產(chǎn)出了暴利,還滋生了嚴(yán)重的腐敗。穆巴拉克之子賈馬勒就是新自由主義經(jīng)濟(jì)政策和沙漠工程的一位狂熱支持者,他曾在內(nèi)閣改組后推出經(jīng)濟(jì)重組計(jì)劃,意圖加速沙漠地區(qū)的發(fā)展。(73)Clement Moore Henry, and Robert Springborg, Globalization and the Politics of Development in the Middle East, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, p. 191.《2007年第350號(hào)法》頒布后,埃及政府取消了對外國企業(yè)和個(gè)人在埃及購買房產(chǎn)的所有限制。由于該法的實(shí)施,開羅周圍新城鎮(zhèn)的土地價(jià)格一夜之間飆升了116%,2003至2013年間年均上漲了148%。新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局宣稱,2015/2016財(cái)年僅靠土地銷售就能獲得500億埃鎊的收益(約合59億美元)。(74)Yahia Shawkat, “Property Market Deregulation and Informal Tenure in Egypt: A Diabolical Threat to Millions,” Architecture, Media, Politics, Society, Vol.9, No.1, 2016, pp. 4-5.就這樣,一個(gè)巨型的且危害力極大的投機(jī)性房地產(chǎn)泡沫就此形成。

四、 結(jié)語

作為埃及主要制造業(yè)、服務(wù)業(yè)以及多數(shù)埃及人的工作機(jī)會(huì)所在地,大開羅區(qū)憑借其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢成為國家城市戰(zhàn)略的試驗(yàn)區(qū),見證了埃及幾十年來的城市化進(jìn)程,其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也對人口增速較快的發(fā)展中國家的城市規(guī)劃具有一定的啟示意義。

為了保護(hù)有限的可耕地資源、吸收和重新分配城市人口,20世紀(jì)70年代埃及政府正式著手實(shí)施沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)計(jì)劃,以廣袤的沙漠為主要改造對象,旨在將城市擴(kuò)張引向周邊沙漠地帶,使開羅從一個(gè)單一中心城市變成多中心的、分散性的城市集聚群,大開羅區(qū)的面積也由此得以不斷地?cái)U(kuò)展?？陀^地說,經(jīng)過幾十年的發(fā)展實(shí)踐,沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)在推進(jìn)國家保障性住房項(xiàng)目、輔助工業(yè)化發(fā)展、鼓勵(lì)私營投資、助力尼羅河三角洲大都市帶的形成等方面取得了一些積極成效,并在阻止工人激進(jìn)主義、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了額外的政治功用。但是,建設(shè)過程中也產(chǎn)生了許多弊端,在傳統(tǒng)政治模式與新自由主義經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)姻下,各方資本為追求利潤的最大化而竭盡所能,導(dǎo)致住房的“供給與需求在質(zhì)量和數(shù)量之間的平衡被嚴(yán)重打破”(75)劉昌鑫:《新自由主義影響下的埃及城市變遷》,第65頁。、城市社會(huì)的階層隔離、土地和房地產(chǎn)投機(jī)之風(fēng)盛行不止等一系列問題,使得新城鎮(zhèn)建設(shè)總體效果與原先的設(shè)想大相徑庭。

毋庸置疑,城市規(guī)劃是各國城市化進(jìn)程中一種積極的干預(yù)因素,國家介入土地的開發(fā)和利用規(guī)劃,有利于統(tǒng)籌發(fā)展,合理布局,保障和實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。但是,持有馬克思主義觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,在資本主義社會(huì),“土地利用的性質(zhì)與形式更多地受到占據(jù)統(tǒng)治地位的社會(huì)集團(tuán)的特殊利益的影響”(76)高鑒國:《新馬克思主義城市理論》,第73頁。。19世紀(jì)恩格斯從巴黎歐斯曼規(guī)劃談到倫敦、曼徹斯特、利物浦、柏林、維也納等城市的擴(kuò)展時(shí)曾指出,“……在這種情形下,建造昂貴住房為建筑業(yè)提供了更有利得多的投機(jī)場所,而建造工人住房只是一種例外”(77)[德]恩格斯《論住宅問題》,載中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯:《馬克思恩格斯選集》第3卷,北京:人民出版社2012年版,第193頁。。這其實(shí)也是一百多年后大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生弊端的一個(gè)深層原因,它使得建設(shè)的真正受益者并非平民百姓。新城鎮(zhèn)建設(shè)基本上是與埃及政府的經(jīng)濟(jì)自由化和私有化改革同步展開的,資本結(jié)構(gòu)“國退民進(jìn)”的進(jìn)程也是包括公房制度在內(nèi)的社會(huì)保障體系逐步被瓦解的過程,由于資源和利益杠桿在多數(shù)情況下向權(quán)錢階層傾斜,城市空間在重新生產(chǎn)的過程中走向失衡,社會(huì)矛盾因此變得更加尖銳,民生問題持續(xù)疊加,最終演變成2011年“一·二五革命”的一個(gè)催化劑。

對于埃及政府而言,為實(shí)現(xiàn)新城鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)期目標(biāo),需統(tǒng)籌各方資源配置,充分利用現(xiàn)有住房存量,精準(zhǔn)匹配國家保障性住房供給與低收入人群需求,實(shí)現(xiàn)從供給側(cè)向需求側(cè)的轉(zhuǎn)型,并通過改善基礎(chǔ)設(shè)施增強(qiáng)新城鎮(zhèn)對開羅中心區(qū)人口的拉力;或可設(shè)立透明的監(jiān)督機(jī)制,進(jìn)行定期評估和反饋,避免產(chǎn)出效率低下及對國家財(cái)政資源過度消耗的項(xiàng)目,打擊官商資本家階層對沙漠土地開發(fā)的絕對壟斷。總之,如何克服資本的誘惑,將中下階層的核心關(guān)切納入整體城市規(guī)劃,減輕市場化導(dǎo)向?qū)ι鐣?huì)體制的破壞和消極影響,避免空間生產(chǎn)失衡所導(dǎo)致的城市危機(jī),是大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設(shè)中的一個(gè)重要課題。