張樹彥 李?yuàn)W博

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)）

一、內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制是單位的重要管理制度安排，是單位治理基石。近年來，全國高校圍繞辦學(xué)目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，服務(wù)人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)和實(shí)施，提升學(xué)校治理水平。內(nèi)控體系對于保障學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、防范舞弊、提高資源配置和使用效益等各項(xiàng)工作，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

內(nèi)部控制體系不能一成不變，它應(yīng)與國家有關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校實(shí)際情況相符合，要隨著外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理要求的變化不斷修訂和完善。目前，高校內(nèi)控體系建設(shè)仍然存在著一些困難和問題，限制了其作用的發(fā)揮，高校需要不斷優(yōu)化完善內(nèi)控體系，提升學(xué)校治理能力和水平，更大程度地支持學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）對內(nèi)部控制體系建設(shè)重視度不足

隨著近幾年內(nèi)控建設(shè)工作的開展，各高校對內(nèi)控建設(shè)重視度有所提升，但仍然不足。部分學(xué)校沒有完全從學(xué)校實(shí)際出發(fā)去設(shè)計(jì)考慮，內(nèi)部控制體系實(shí)用性不強(qiáng)。一些內(nèi)部部門對內(nèi)控內(nèi)涵和責(zé)任的理解仍有一定偏差，認(rèn)為內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)僅是涉及預(yù)算和資金的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，忽視了業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，未認(rèn)識到其對本部門風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性。同時(shí)，還存在著執(zhí)行效率低的問題，現(xiàn)有規(guī)章制度及內(nèi)控流程規(guī)范未得到遵守和執(zhí)行，各部門人員對于內(nèi)控管理工作參與積極性不高。另外，高校內(nèi)控管理部門的設(shè)置情況參差不齊，僅有一部分高校設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)。重視度不足這個(gè)問題影響了內(nèi)控建設(shè)工作的深入程度，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)工作流于形式，缺乏整體性、系統(tǒng)性。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估能力有待提升

對于風(fēng)險(xiǎn)評估工作，存在覆蓋范圍小、未開展風(fēng)險(xiǎn)評估，以審計(jì)報(bào)告、廉政評價(jià)報(bào)告等代替風(fēng)險(xiǎn)評估等現(xiàn)象，對什么是風(fēng)險(xiǎn)評估、如何開展風(fēng)險(xiǎn)評估認(rèn)識不清。另外，對于一些高校已經(jīng)通報(bào)的嚴(yán)重問題風(fēng)險(xiǎn)，很多是偶然原因暴露出來的，并不是通過有效內(nèi)部控制手段發(fā)現(xiàn)的，說明內(nèi)控措施還不夠深入細(xì)致，針對一些可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)未能采取有效手段規(guī)避。在評估體系建立和實(shí)施過程中，缺乏更加具體的結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際的指標(biāo)體系，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也比較寬泛。

（三）內(nèi)控評價(jià)工作開展不到位

內(nèi)控評價(jià)工作很容易被高校忽視，或者被內(nèi)控審計(jì)等工作所替代，而已經(jīng)開展內(nèi)控評價(jià)的高校也往往存在評價(jià)指標(biāo)過于簡單、評價(jià)結(jié)果使用不當(dāng)?shù)葐栴}。目前，內(nèi)控評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的領(lǐng)域比較少，在績效管理、監(jiān)督問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等方面發(fā)揮的作用仍然不突出。

（四）缺少獨(dú)立的內(nèi)控建設(shè)機(jī)構(gòu)

內(nèi)部控制建設(shè)覆蓋面廣，涉及學(xué)校多個(gè)部門、多種業(yè)務(wù)，然而受到機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制等因素制約，目前多數(shù)高校由財(cái)務(wù)處、審計(jì)處或黨政辦等部門承擔(dān)牽頭內(nèi)控工作，較少有高校設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。這種未專門設(shè)置內(nèi)控機(jī)構(gòu)的狀況，會(huì)由于缺乏獨(dú)立性和全局性、人員不足、業(yè)務(wù)不專、未當(dāng)成主業(yè)等原因，將內(nèi)部控制建設(shè)局限于框架性工作中，難以深入細(xì)致開展，也就無法達(dá)到應(yīng)有的控制效果。

（五）缺乏內(nèi)控建設(shè)專業(yè)人才

做好內(nèi)部控制建設(shè)，從業(yè)人員必須具備較強(qiáng)的專業(yè)知識，從制定各項(xiàng)規(guī)章制度到制度執(zhí)行落地，從流程改造到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理應(yīng)對，都需要系統(tǒng)的理論知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，很多高校聘請第三方中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)內(nèi)控建設(shè)和評價(jià)的具體工作，然而大部分中介機(jī)構(gòu)以往內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)多來自企業(yè)，對于行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，對學(xué)校情況不了解，不熟悉學(xué)校具體業(yè)務(wù)，只能針對框架性要求和現(xiàn)有文件要求開展工作，不易發(fā)現(xiàn)管理漏洞，不能深入業(yè)務(wù)流程把控好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；而由于慣性思維，學(xué)校的各相關(guān)業(yè)務(wù)部門又很難發(fā)現(xiàn)自身管理中存在的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。由此看來，培養(yǎng)既熟悉學(xué)校情況和業(yè)務(wù)流程，同時(shí)又有風(fēng)險(xiǎn)意識、懂內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)人才十分重要。

（六）內(nèi)控信息化水平有待提高

高校業(yè)務(wù)內(nèi)容復(fù)雜、資金來源渠道多，同一業(yè)務(wù)可能由于資金來源不同導(dǎo)致管理要求不盡相同，這給內(nèi)控建設(shè)帶來不小難度，因此不能僅依靠制度約束和事后監(jiān)督檢查，更需要運(yùn)用信息技術(shù)手段，加強(qiáng)過程監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)警示。較低的信息化程度已不足以應(yīng)對目前高校業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)量和復(fù)雜程度，存在較大的人為控制風(fēng)險(xiǎn)。另外，目前高校各部門已應(yīng)用的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間對接程度普遍不高，且全校整體數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化未作統(tǒng)一要求，存在同類數(shù)據(jù)在不同部門的管理系統(tǒng)中不一致、重復(fù)填報(bào)同類數(shù)據(jù)、無法關(guān)聯(lián)查詢分析和核對等情況，增大了內(nèi)部控制的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

（七）合同管理碎片化

合同管理碎片化主要表現(xiàn)為部分高校的合同管理權(quán)限分散在各業(yè)務(wù)部門，沒有制定統(tǒng)一的管理規(guī)范，缺少全校統(tǒng)一的整體匯總管理。這種分散管理方式，使管理標(biāo)準(zhǔn)不明晰，從合同審核、簽訂到履行，缺乏統(tǒng)一的觀念和要求，易出現(xiàn)法律及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)學(xué)校也無法掌握整體的合同管理情況。

（八）收入管理需進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著微信、支付寶等二維碼收費(fèi)方式在各類收費(fèi)場景的應(yīng)用，相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)跟以往有所區(qū)別。一些學(xué)校并未在制度建設(shè)、審批流程、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面作出相應(yīng)的調(diào)整和完善，存在管理漏洞。財(cái)務(wù)監(jiān)督職能對于獨(dú)立核算的二級機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制建設(shè)方面提出了更多的要求，例如校醫(yī)院、附屬幼兒園、研究院、實(shí)驗(yàn)場站等，這些機(jī)構(gòu)運(yùn)行相對獨(dú)立，目前很多學(xué)校并未采取相應(yīng)的監(jiān)督管理措施，尤其是收入管理亟待加強(qiáng)。

（九）崗位分工控制不規(guī)范

部分高校由于內(nèi)控意識薄弱或者人員編制等原因限制，在崗位安排上存在不相容職務(wù)未分離現(xiàn)象，還有未建立和執(zhí)行定期輪崗制度，有的關(guān)鍵崗位長期由同一人擔(dān)任，很容易產(chǎn)生營私舞弊的現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)非常大。

（十）預(yù)算一體化改革將對內(nèi)控體系帶來變革

2022 年預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在中央各部門和預(yù)算單位全面推廣實(shí)施，改革涉及預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、賬戶資金、人事信息管理等各業(yè)務(wù)流程以及互相之間的整合協(xié)同，隨之對內(nèi)部控制的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)識別和控制、監(jiān)督評價(jià)、信息化管理水平等各項(xiàng)工作都會(huì)帶來巨大變化。預(yù)算管理一體化改革將推動(dòng)預(yù)算和財(cái)務(wù)管理工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，這對內(nèi)部控制建設(shè)將有很大程度的促進(jìn)，但推廣實(shí)施階段的變革工作具有挑戰(zhàn)性，需要打破以往的內(nèi)控體系，重新進(jìn)行整合及考慮。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提升內(nèi)控意識

內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長期性、系統(tǒng)性工作，針對重視度不足的問題，高校要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，注重頂層設(shè)計(jì)，聚焦國家教育科研方向發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合“十四五”、推進(jìn)“雙一流”建設(shè)等發(fā)展規(guī)劃，從學(xué)校重點(diǎn)工作布局出發(fā)，提升內(nèi)控建設(shè)能力。開展內(nèi)控業(yè)務(wù)系統(tǒng)化培訓(xùn)，通過推廣內(nèi)控建設(shè)優(yōu)秀典型案例，開展風(fēng)險(xiǎn)警示大會(huì)，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示函等舉措加大宣傳教育力度，提升各部門內(nèi)部控制意識；明確責(zé)任分工，切實(shí)從工作出發(fā)，思考完善相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)體系；強(qiáng)化內(nèi)控評價(jià)與內(nèi)控審計(jì)，認(rèn)真組織開展內(nèi)控編報(bào)，加大內(nèi)控措施核查力度，增加對信息化建設(shè)的投入；建立高效聯(lián)絡(luò)機(jī)制，成立專項(xiàng)工作組專人對接內(nèi)控工作，及時(shí)組織開展內(nèi)控自查，完善機(jī)制、優(yōu)化流程、堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)，更高效地統(tǒng)籌全校內(nèi)控建設(shè)和完善工作。

（二）提升風(fēng)險(xiǎn)評估和內(nèi)控評價(jià)水平

一是完善評估及評價(jià)體系。按照國家有關(guān)政策開展高校內(nèi)部控制評價(jià)工作，可由上級部門組織內(nèi)部和外部兩方面專家共同研究制定高校適用的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，進(jìn)一步細(xì)化評估評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)評估工作指導(dǎo)性文件。二是探索有效的風(fēng)險(xiǎn)評估和內(nèi)部控制的組織形式，建立內(nèi)控建設(shè)各相關(guān)部門聯(lián)系人機(jī)制，同時(shí)借助中介機(jī)構(gòu)等外部力量，形成一套有效推進(jìn)業(yè)務(wù)開展的組織形式。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估工作的交流研討，共同探討風(fēng)險(xiǎn)評估工作開展面臨的難點(diǎn)問題，高效開展課題研究，廣泛開展調(diào)研，提出更優(yōu)的、適用的風(fēng)險(xiǎn)評估體系。四是加強(qiáng)內(nèi)控評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，在干部考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等方面加大內(nèi)部控制建設(shè)考核力度，并適當(dāng)在年終考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等結(jié)果中有所體現(xiàn)，將考核結(jié)果在績效管理、監(jiān)督問責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等方面作為參考。

（三）多部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)作

加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等多部門配合，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，建立協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)信息成果共享。開展內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范教育，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)防范和廉潔自律意識。建立健全聯(lián)席會(huì)議制度和問題線索移送和反饋機(jī)制，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，努力解決在巡視、審計(jì)、監(jiān)督檢查、評審評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，將解決具體問題與建立長效機(jī)制同步推進(jìn)，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，推進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷完善。

（四）重視機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

高校應(yīng)建立獨(dú)立的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，打造具有大局觀、風(fēng)險(xiǎn)意識強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高的人才隊(duì)伍。獨(dú)立的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)應(yīng)專注于內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善工作，突破具體業(yè)務(wù)站位的局限，更加全面地考慮內(nèi)控體系建設(shè)問題。要持續(xù)開展內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，夯實(shí)內(nèi)控人員理論和實(shí)務(wù)能力，加強(qiáng)高校之間的交流和學(xué)習(xí)，汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，不斷提升隊(duì)伍專業(yè)化水平。努力培養(yǎng)掌握業(yè)務(wù)管理與內(nèi)控管理的復(fù)合型人才，熟悉風(fēng)險(xiǎn)分析方法和應(yīng)對策略，跟蹤業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化內(nèi)部控制專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。

（五）推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，加快信息化建設(shè)

高校應(yīng)統(tǒng)籌校內(nèi)各部門信息化建設(shè)的步伐，致力于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，組織實(shí)現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，明確一手?jǐn)?shù)據(jù)來源的責(zé)任單位，解決同類數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)中由于統(tǒng)計(jì)、錄入、時(shí)間差等因素造成的差異問題，以系統(tǒng)稽核的方式從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制要求的事中監(jiān)督預(yù)警。借助信息化手段，并通過業(yè)財(cái)融合以及對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，提升對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)部控制水平，提升過程監(jiān)督管理能力。

（六）建立健全不相容崗位相分離制度

單位應(yīng)對部門職能進(jìn)行分解，梳理各崗位的業(yè)務(wù)流程，找出關(guān)鍵崗位及風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，明確不相容崗位清單，做到不相容崗位相分離，執(zhí)行定期輪崗制度，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。不相容崗位的控制不僅指經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的部門和業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)部門同樣需要執(zhí)行，特別是權(quán)力集中的關(guān)鍵崗位，存在較高的廉政風(fēng)險(xiǎn)，需要予以關(guān)注。

（七）明晰權(quán)責(zé)，防范風(fēng)險(xiǎn)

對于在內(nèi)部控制建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)的單位層面治理結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工的問題，內(nèi)部控制相對薄弱的合同管理、收入管理等業(yè)務(wù)層面的問題，以及預(yù)算一體化改革帶來的變化，有針對性地研究設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確歸口管理部門，加強(qiáng)部門間協(xié)同，完善規(guī)章制度，梳理流程，防范風(fēng)險(xiǎn)。

（八）制定內(nèi)控建設(shè)操作指南

管理部門加強(qiáng)對高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的具體指導(dǎo)，及時(shí)修訂操作規(guī)范，針對不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)制定操作指南。建議專業(yè)技術(shù)學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)組織編寫內(nèi)部控制建設(shè)的典型案例，開展重難點(diǎn)課題研究探索，以及經(jīng)驗(yàn)交流分享等多種形式的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)研討活動(dòng)，為高校提供更廣泛的可供參考借鑒的優(yōu)秀示范，從而提升其內(nèi)控建設(shè)能力和水平。

（九）更加積極地迎接改革創(chuàng)新

目前，高校內(nèi)控建設(shè)面臨最大的挑戰(zhàn)是預(yù)算一體化系統(tǒng)推行所帶來的一系列變化，改革勢必進(jìn)行，因此需要以更加積極、更負(fù)責(zé)任感使命感的主觀態(tài)度來迎接和參與，從組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任界定、授權(quán)管理、工作流程、控制舉措、監(jiān)督與制約等各方面，將預(yù)算一體化帶來的變革與內(nèi)部控制要求融合，依托系統(tǒng)控制，持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，達(dá)到完善內(nèi)控體系的目標(biāo)。