□ 史鳳林，張志遠(yuǎn)

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006）

引言

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上深刻指出：“我們回顧歷史，不是為了從成功中尋求慰藉，更不是為了躺在功勞簿上、為回避今天面臨的困難和問題尋找借口，而是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、把握歷史規(guī)律，增強(qiáng)開拓前進(jìn)的勇氣和力量?！被仡櫃C(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)改革發(fā)展的風(fēng)雨歷程，我國(guó)走出了一條有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展之路。［1］在新的歷史方位下，我們有必要總結(jié)好機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程的改革經(jīng)驗(yàn)與基本規(guī)律，這將對(duì)于“十四五”時(shí)期進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)制度化、信息化與法治化具有重要意義。

目前來看，學(xué)界對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)工作的歷史沿革進(jìn)行了深入研究，其研究歷史沿革的時(shí)間范圍集中于中華人民共和國(guó)成立70周年①通過“中國(guó)知網(wǎng)”進(jìn)行檢索，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，研究歷史沿革的時(shí)間范圍集中于中華人民共和國(guó)成立70周年的文章有：丁煌、李雪松：《新中國(guó)70年機(jī)關(guān)事務(wù)治理的制度變遷：一項(xiàng)歷史制度主義的考察》，載《理論與改革》2020年第1期，第88-99頁(yè)；《機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)70年》，載《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》2020年第10期，第4-6頁(yè)；黃新寶、李軍：《機(jī)關(guān)事務(wù)七十年：砥礪奮進(jìn)譜華章》，載《中國(guó)機(jī)關(guān)后》2019年第10期，第9-13頁(yè)。和改革開放40周年②通過“中國(guó)知網(wǎng)”進(jìn)行檢索，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，研究歷史沿革的時(shí)間范圍集中于改革開放40周年的文章有：《中國(guó)特色機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》，載《秘書工作》2018年第8期，第45-47頁(yè)；季哲：《“紀(jì)念改革開放40周年推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會(huì)在京舉行》，載《中國(guó)行政管理》2019年第3期，第2頁(yè)；《機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展40年不平凡之路》，載《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》2018第10期，第9-12頁(yè)；徐強(qiáng)：《改革開放40年機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)回顧》載《中國(guó)機(jī)關(guān)后勤》2018年第12期，第12-15頁(yè)。，主要研究?jī)?nèi)容包括：機(jī)關(guān)事務(wù)的含義、［2］建國(guó)以來機(jī)關(guān)事務(wù)工作的歷史沿革、［3］機(jī)關(guān)事務(wù)治理制度變遷、［4］機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制變遷、［5］機(jī)關(guān)事務(wù)法治建設(shè)［6］等?？梢钥闯?，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的理論建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展具有歷史之深、領(lǐng)域之廣與改革之久的重要特征。但應(yīng)當(dāng)注意的是，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的理論建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展均應(yīng)當(dāng)以機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位為重要基石?；仡櫃C(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展的歷史，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位在我國(guó)具有重要發(fā)展脈絡(luò)，主要源于黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的發(fā)展與改革，并提出了一系列機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的根本宗旨、基本任務(wù)、性質(zhì)特征、發(fā)展目標(biāo)等重要論述。這些論述在一定程度上均反映出黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展高度重視，也深刻蘊(yùn)含了對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的豐富思想。因此，系統(tǒng)總結(jié)與科學(xué)闡釋黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的思想脈絡(luò)，不僅能夠?yàn)檫M(jìn)一步深化“十四五”時(shí)期機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)改革發(fā)展提供思想指引，也有助于推動(dòng)新時(shí)代繼續(xù)走好中國(guó)特色的機(jī)關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展之路，進(jìn)而為全面深化我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的改革與發(fā)展注入功能源泉。

一、黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)后勤工作功能的賦能探索

早在新民主主義革命時(shí)期，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體就高度重視并且親自指導(dǎo)機(jī)關(guān)后勤工作。盡管當(dāng)時(shí)“后勤工作”的概念并非如今嚴(yán)格意義上的“機(jī)關(guān)事務(wù)”③一方面，根據(jù)馬懷德教授認(rèn)為：“‘機(jī)關(guān)’通常與一項(xiàng)或多項(xiàng)國(guó)家權(quán)力聯(lián)系”（參見：馬懷德：《機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的意義、原則和任務(wù)》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第1期，第27—29頁(yè)），而新民主主義時(shí)期未形成國(guó)家權(quán)力；另一方面，“機(jī)關(guān)事務(wù)管理”的概念是在2012年國(guó)務(wù)院頒布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》后轉(zhuǎn)化為一個(gè)法定概念。因此，新民主主義時(shí)期的“后勤工作”不能被稱為機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)，但可以被視為其重要組成內(nèi)容。同樣應(yīng)當(dāng)注意的是，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)概念并非由來已久，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人早期多以“后勤工作”概之，因此，“機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)”亦稱“后勤工作”。，且更多的指向于“軍事后勤工作”①1999年，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局后勤干部培訓(xùn)教材編審委員會(huì)編印的《機(jī)關(guān)后勤工作概論》（張升智主編，群眾出版社出版）開篇闡述機(jī)關(guān)后勤工作產(chǎn)生發(fā)展的歷史時(shí)指出：“后勤一詞，通常用作軍事術(shù)語，是后方勤務(wù)的意思，指后方對(duì)前方的供給工作。我國(guó)古代的宮廷內(nèi)務(wù)、政權(quán)衙門的糧響保障及軍隊(duì)中的柴草、糧食、軍需、裝備供應(yīng)等，均屬于后勤工作的范圍。近代又稱庶務(wù)、總務(wù)、行政事務(wù)、機(jī)關(guān)事務(wù)等。為了與一般意義的行政工作、行政事務(wù)工作、機(jī)關(guān)工作、機(jī)關(guān)事務(wù)工作等相區(qū)別，我們?yōu)闄C(jī)關(guān)提供保障和服務(wù)工作的這一部分，借用軍事后勤的意思，稱作機(jī)關(guān)后勤工作”。因此說，機(jī)關(guān)事務(wù)工作涵蓋機(jī)關(guān)后勤工作。。此時(shí)期，黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于后勤工作作出一系列重要論述，奠定了我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的重要基礎(chǔ)，為初步探索我國(guó)后勤工作積累了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)后勤工作功能賦能的首創(chuàng)建構(gòu)。簡(jiǎn)言之，其功能主要可以概括為“滿足需求與保障供給”和“服務(wù)為民”。

（一）滿足需求與保障供給

革命作為新民主主義時(shí)期的主題，后勤保障工作對(duì)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)全局勝利起著至關(guān)重要的作用。因此，緊抓和提高后勤保障工作質(zhì)量是革命時(shí)期主要任務(wù)。在特定歷史方位下，“滿足需求與保障供給”是新民主主義革命時(shí)期后勤工作的功能定位。毛澤東同志根據(jù)當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地需求與供給的實(shí)際情況，提出了“一切保障工作都要服務(wù)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要”的重要論斷，［7］此論斷在當(dāng)時(shí)被視為后勤工作的最高指示，這表明后勤工作的功能定位在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中所發(fā)揮的重要性。例如，英勇的紅軍戰(zhàn)士最終能夠取得勝利，不僅有賴于其自身的浴血奮戰(zhàn)，后勤工作也發(fā)揮了重要作用。毛澤東同志在《武裝民眾與建設(shè)紅軍》一文中指出：“充實(shí)紅軍的給養(yǎng)與供給，組織聯(lián)絡(luò)前線與后方的軍事運(yùn)輸，組織軍事的衛(wèi)生治療，同是對(duì)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)有決定意義的事業(yè)。”［8］可以看出，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)后勤工作必須圍繞“給養(yǎng)供給”“軍事運(yùn)輸”“衛(wèi)生治療”三個(gè)方面來保障紅軍軍事建制建設(shè)與提升戰(zhàn)斗能力，旨在突出后勤工作發(fā)揮保障功能對(duì)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)的決定意義。革命戰(zhàn)爭(zhēng)后期，后勤工作建設(shè)進(jìn)一步得到發(fā)展，中國(guó)人民解放軍適時(shí)召開的兩次后勤會(huì)議再次強(qiáng)化了后勤工作“滿足供養(yǎng)與保障供給”的功能定位。首先，在1940年12月于桐峪鎮(zhèn)召開的八路軍后勤工作會(huì)議上，彭德懷同志強(qiáng)調(diào)后勤工作建設(shè)的重要性，并結(jié)合當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)也深刻指出目前存在的后勤困難。其次，1948年12月22日在河北平山縣柏坡召開的中國(guó)人民解放軍后勤工作會(huì)議一定程度上是為發(fā)揮后勤工作的“滿足需求與保障供給功能”提供必要的制度保障②中央軍委在關(guān)于召開后勤工作會(huì)議的通知中，列了4條會(huì)議內(nèi)容：（一）研究統(tǒng)一供給制度與供給標(biāo)準(zhǔn)；（二）研究統(tǒng)一兵站制度與工作；（三）研究統(tǒng)一戰(zhàn)勤支前工作制度；（四）研究確定后勤組織機(jī)構(gòu)。。會(huì)議通過了《中國(guó)人民解放軍供給標(biāo)準(zhǔn)（草案）》，其中的三大標(biāo)題分別是經(jīng)費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、糧秣供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)與被裝供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，這是基于對(duì)后勤工作的保障供給功能的考慮下做出具體制度安排。應(yīng)當(dāng)說，后勤工作的保障能力和保障標(biāo)準(zhǔn)在滿足需求與保障供給的功能定位的框架下得到了進(jìn)一步提升，充分說明后勤工作對(duì)于中國(guó)人民解放軍作戰(zhàn)的重要意義。正是在以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)后勤工作正確功能定位的指導(dǎo)思想下，中國(guó)人民解放軍的軍事、醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、運(yùn)輸、生產(chǎn)等方面才能夠在革命根據(jù)地與軍事戰(zhàn)場(chǎng)上得以發(fā)展。

（二）服務(wù)為民

“人民軍隊(duì)”不僅作為革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期軍隊(duì)建設(shè)的主要思想，也是中國(guó)人民解放軍后勤工作的思想基礎(chǔ)。后勤保障工作的順利運(yùn)行離不開人民群眾支持，后勤工作也應(yīng)當(dāng)更好地服務(wù)人民。因此，黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將中國(guó)人民解放軍后勤保障工作的功能定位于為“服務(wù)為民”，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，“全心全意為人民服務(wù)”作為我黨的根本宗旨，也是我黨機(jī)關(guān)后勤工作的根本宗旨。毛澤東同志曾指出機(jī)構(gòu)后勤工作要以人民群眾的利益為重，絕不能損害人民群眾利益，要求全軍積極發(fā)展生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)減輕人民負(fù)擔(dān)，并且關(guān)心群眾生活，顧及群眾困難，幫助群眾發(fā)展生產(chǎn)與改善生活。［9］在我黨領(lǐng)導(dǎo)集體的重要指示下，后勤工作積極發(fā)揮并踐行服務(wù)為民的保障功能。后勤工作歷來勤儉節(jié)約，積極開展軍民大生產(chǎn)，不僅不拿群眾一針一線，也為困難群眾送去了糧食等生活必要物資。

另一方面，機(jī)關(guān)后勤工作中涌現(xiàn)出一大批先進(jìn)戰(zhàn)士，其中有很多工作者犧牲在崗位上，這很大程度上彰顯了機(jī)關(guān)后勤工作戰(zhàn)士的勇于奉獻(xiàn)和畢生追求，也體現(xiàn)了后勤工作功能定位是服務(wù)為民。如張思德同志在執(zhí)行燒炭任務(wù)中為救隊(duì)友不幸犧牲，毛澤東同志在他的追悼會(huì)上講到：“張思德同志是為人民利益而死的，他的死是比泰山還要重的?！边@足以表明毛澤東同志對(duì)后勤工作的極大贊賞與高度重視；白求恩同志作為后勤戰(zhàn)線上的一名敬業(yè)醫(yī)生，最終將自己的生命奉獻(xiàn)在醫(yī)治傷員的征途中。對(duì)此，毛澤東同志要求全體黨員學(xué)習(xí)白求恩同志做“一個(gè)有益于人民的人”，鄧小平同志也講到“要甘當(dāng)無名英雄，勤勤懇懇，熱心為大家服務(wù)”。［10］

二、黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的繼承發(fā)展

中華人民共和國(guó)成立以后，我國(guó)發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)能力得到大幅度提升，后勤工作需要再次明確其功能定位，即做好非革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的保障性后勤工作。鄧小平同志在中華人民共和國(guó)成立初期與改革開放社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展作了很多重要論述，形成了豐富的后勤工作經(jīng)驗(yàn)，后被系統(tǒng)概括為“鄧小平后勤思想”，［11］中央文獻(xiàn)出版社為此專門出版了《鄧小平后勤思想學(xué)習(xí)綱要》。［12］為強(qiáng)調(diào)對(duì)后勤工作的高度重視，鄧小平同志專門指出：“我愿意當(dāng)大家的后勤部長(zhǎng)，愿意同各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)同志一起，做好這一方面的工作。”［13］

（一）保障與保證

中華人民共和國(guó)成立初期，后勤工作在社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐中發(fā)揮著重要的保障功能，科研活動(dòng)、醫(yī)療技術(shù)、學(xué)校教學(xué)、企業(yè)生產(chǎn)、軍事建設(shè)等方面均離不開后勤保障。鄧小平同志運(yùn)用馬克思主義歷史唯物史觀和辯證法的思想，科學(xué)闡釋了機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的保障與保證功能，一方面是保證社會(huì)產(chǎn)業(yè)、部門企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造所需要的必要物質(zhì)條件，另一方面是保證職工群眾的基本生活需要等方面的必要條件。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“要調(diào)動(dòng)科學(xué)和教育工作者的積極性，光空講不行，還要給他們創(chuàng)造條件，切切實(shí)實(shí)地幫他們解決一些具體問題”。［14］在機(jī)關(guān)后勤對(duì)單位生產(chǎn)與群眾生活的雙重保障之下，職工群眾可以安心工作，單位可以運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）管理與服務(wù)

伴隨經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的日趨恢復(fù)與增長(zhǎng)，社會(huì)主義建設(shè)的物質(zhì)生活條件逐漸豐富，后勤工作逐步復(fù)雜化與精細(xì)化。鄧小平同志指出，后勤工作在逐步實(shí)現(xiàn)保障與保證的功能的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮管理與服務(wù)的基本功能。關(guān)于后勤工作管理功能，包括經(jīng)費(fèi)管理、物資管理、設(shè)備管理等方面內(nèi)容?！案愫笄诘囊獙W(xué)會(huì)管家”，教學(xué)與科研工作者應(yīng)當(dāng)“把這方面管起來”。［15］上述論述旨在強(qiáng)調(diào)：一是后勤工作者要管理到位，做好保障工作的掌舵者；二是其他部門人員應(yīng)當(dāng)配合后勤管理，管理好自身使用的物資，并積極協(xié)助后勤工作順利實(shí)施；三是后勤工作應(yīng)當(dāng)通過進(jìn)一步探究科學(xué)管理的新方法來解決機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的基本問題。

鄧小平同志認(rèn)為，后勤工作的服務(wù)功能在于創(chuàng)造條件。關(guān)于科研工作的后勤工作，鄧小平同志指出：“后勤工作很重要，它要為科研工作創(chuàng)造條件”；關(guān)于科學(xué)和教育工作，鄧小平同志指出：“后勤工作的任務(wù)，就是要為科研工作、教育工作服務(wù)，要為科研工作者和教育工作者創(chuàng)造條件”。［16］因此，確定后勤工作定位于管理與服務(wù)功能，一方面是實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)管理后勤資源，另一方面是對(duì)外實(shí)現(xiàn)更好服務(wù)單位建設(shè)與滿足群眾需求，從而更好提升機(jī)關(guān)物質(zhì)資源利用率，進(jìn)一步提高后勤工作的管理能力與服務(wù)水平。

三、黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的突破創(chuàng)新

黨的十四大以來，后勤工作發(fā)展成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重要組成部分。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視轉(zhuǎn)型時(shí)期后勤工作發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)集體將后勤工作的功能定位于科學(xué)化管理與社會(huì)化服務(wù)。這不僅是對(duì)以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的繼承，也為解決該時(shí)期機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展矛盾提供了新指向，標(biāo)志著黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的突破創(chuàng)新。

（一）科學(xué)化管理

歷年來，黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體就曾深刻認(rèn)識(shí)到機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)是一門科學(xué)的行業(yè)，需要有能力、懂科學(xué)的人來做后勤工作。改革開放以后，伴隨全球科技生產(chǎn)力的進(jìn)一步提升與發(fā)展，黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了后勤工作科學(xué)化管理的功能定位，即在傳統(tǒng)后勤工作單純管理的基礎(chǔ)上增添科學(xué)化管理的技術(shù)與手段，這就意味著我國(guó)的后勤工作從過去的只需要具備科學(xué)理論向科技化的實(shí)踐管理手段轉(zhuǎn)變。江澤民同志對(duì)此指出：“要加強(qiáng)科技創(chuàng)新，力爭(zhēng)跨越式發(fā)展，不斷加大后勤保障裝備發(fā)展力度，以提高我軍的整體作戰(zhàn)效能。要堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)管理，努力學(xué)習(xí)新的管理思想、管理知識(shí)，大膽運(yùn)用新的管理技術(shù)和手段，以不斷提高軍事經(jīng)濟(jì)效益?！保?7］這段論述闡釋了科學(xué)化管理后勤工作的四個(gè)重要方面：一是后勤工作應(yīng)當(dāng)引進(jìn)科技化保障設(shè)備；二是后勤工作的管理方法與管理手段應(yīng)當(dāng)技術(shù)化與科學(xué)化；三是后勤工作人員需要學(xué)習(xí)掌握科學(xué)化管理思維；四是提升效益是后勤工作的基本目標(biāo)。李瑞環(huán)同志也強(qiáng)調(diào)要把機(jī)關(guān)事務(wù)工作“真正當(dāng)成一門科學(xué)去研究”，［18］這意味著當(dāng)時(shí)需要研究現(xiàn)代化手段以提高后勤工作的效率。而關(guān)于科學(xué)化管理的技術(shù)和方法，陳國(guó)范同志傾向于統(tǒng)一管理。［19］盡管科學(xué)化的管理方法與技術(shù)手段仍需長(zhǎng)時(shí)間的探索與嘗試，但是確立后勤工作科學(xué)化管理的功能定位卻為后勤工作進(jìn)一步發(fā)展樹立了正確理念與改革方向。

（二）社會(huì)化服務(wù)

1992年，黨的十四大正式提出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，本質(zhì)在于由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定資源有效配置。這一經(jīng)濟(jì)體制的提出不僅為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展指明了目標(biāo)，也為人民政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展指引了方向。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下要求機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化與社會(huì)化。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體敏銳察覺并對(duì)此及時(shí)提出了機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能新定位——服務(wù)社會(huì)化，即由市場(chǎng)來決定配置機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)資源，并開始著手在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)社會(huì)化服務(wù)。

機(jī)關(guān)事務(wù)社會(huì)化服務(wù)是改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)時(shí)期的改革新方向。1983年6月，中央書記處第70次會(huì)議提出“服務(wù)工作社會(huì)化的問題要逐步解決”，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于社會(huì)化服務(wù)有三個(gè)重要優(yōu)勢(shì)：一是降低服務(wù)成本；二是提升服務(wù)質(zhì)量；三是節(jié)省機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)。江澤民同志對(duì)于軍隊(duì)后勤的社會(huì)化服務(wù)改革作出了一系列重要指示：“生活保障必須社會(huì)化”，同時(shí)“要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改進(jìn)物資籌措、供應(yīng)辦法”并要求建立“軍民兼容的后勤保障體系”，［20］意在由市場(chǎng)決定配置軍民機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)資源，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)資源配置市場(chǎng)化。常捷同志講到：“機(jī)關(guān)后勤工作服務(wù)職能部分改革的最終目標(biāo)是社會(huì)化?！保?1］蔣田杰同志指出，機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)社會(huì)化改革“必須從當(dāng)前機(jī)關(guān)的實(shí)際情況出發(fā)”。［22］田玉安同志提出，機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)社會(huì)化“是實(shí)現(xiàn)‘小機(jī)關(guān)、大服務(wù)’的重要途徑”。［23］因此，為了逐步適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于社會(huì)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要性轉(zhuǎn)變：一是性質(zhì)由國(guó)家供給型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)營(yíng)型，二是經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕曳e累，三是服務(wù)由封閉式被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式主動(dòng)服務(wù)。

應(yīng)當(dāng)說，黨的十四大以來機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)社會(huì)化服務(wù)的改革取得了更大的突破，突破了傳統(tǒng)“供給型、福利型、封閉型”“一家獨(dú)辦”的舊模式，開創(chuàng)了“社會(huì)化、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化”“經(jīng)營(yíng)服務(wù)”的新模式，滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，為減少國(guó)家財(cái)政支出、國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

四、黨的十六大以后黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能拓展延續(xù)

黨的十六大以后，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)朝向市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化不斷持續(xù)深化。以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的深化改革，進(jìn)一步將機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位于兩個(gè)方面：一是管理、服務(wù)與保障現(xiàn)代化。在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)要“全面建設(shè)現(xiàn)代化后勤”。這就要求機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的管理、服務(wù)、保障的功能應(yīng)當(dāng)朝向現(xiàn)代化發(fā)展，全面構(gòu)建現(xiàn)代化機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)體系。二是管理集中統(tǒng)一化。為了推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作更好服務(wù)于機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與機(jī)關(guān)行政活動(dòng)，華建敏同志在當(dāng)時(shí)全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作協(xié)會(huì)上的講話中指出：“從一些地方的經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)施統(tǒng)一管理有利于合理配置資源”，這句話不僅凝練出機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)集中統(tǒng)一管理的積極意義，也指明了機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一管理的功能定位。

五、黨的十八大以來黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能轉(zhuǎn)型重構(gòu)

黨的十八大以來，“努力建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化后勤”是機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展的整體目標(biāo)。2016年11月9日，習(xí)近平總書記在中央軍委后勤工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，聚焦保障打贏，加快轉(zhuǎn)型重塑，發(fā)揚(yáng)后勤光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)，努力建設(shè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化后勤。［24］圍繞此目標(biāo)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)作出了重要論述并開始對(duì)其功能進(jìn)行轉(zhuǎn)型重構(gòu)?？梢愿爬偨Y(jié)為：機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于運(yùn)行保障、保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)、法制化保障與標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（一）運(yùn)行保障

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展也步入新時(shí)代。為了更好保障機(jī)關(guān)的高效運(yùn)行及其功能的有序發(fā)揮，就有必要重新建構(gòu)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位，即運(yùn)行保障。運(yùn)行保障功能是相較于過去服務(wù)、保障、管理功能的重構(gòu)創(chuàng)新。關(guān)于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的概念，學(xué)界早已開始積極探索。湛中樂教授認(rèn)為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障是指“公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)維系自身運(yùn)行的物質(zhì)要素的保障”，［25］馬懷德教授認(rèn)為機(jī)關(guān)運(yùn)行保障“主要屬于作為行政‘物之手段’的公物利用問題”。［26］可以看出，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障是為機(jī)關(guān)順利運(yùn)行“政務(wù)”提供的物質(zhì)保障。長(zhǎng)期以來，關(guān)于機(jī)關(guān)后勤工作功能的描述，多使用“后勤保障”“事務(wù)管理”等詞語，均表現(xiàn)出機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的服務(wù)保障的功能。當(dāng)然，這在一定程度上也取決于自機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于管理科學(xué)化與服務(wù)社會(huì)化以來，經(jīng)過長(zhǎng)足的發(fā)展，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)中提供保障服務(wù)的比重提升。［27］但是在過去，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤工作服務(wù)、保障與管理功能的事項(xiàng)主要集中于兩大類：?jiǎn)挝徽＿\(yùn)轉(zhuǎn)與職工基本生活保障，即提供兼具生活與政務(wù)的服務(wù)。［28］而時(shí)下物質(zhì)生活條件豐富發(fā)展，職工生活條件得以基本滿足，人民群眾更期待的是高效的政府機(jī)關(guān)運(yùn)行。機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)定位于運(yùn)行保障更是契合了這一期待，不僅順應(yīng)了1993年頒布的《國(guó)務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施后意見》中提出的行政管理職能和服務(wù)職能相分離，也減輕了為職工提供生活性保障的壓力。2020年9月30日，山西省人大常委會(huì)通過了《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》，其中第三條明確指出機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的法律概念，即為機(jī)關(guān)運(yùn)行提供后勤服務(wù)保障活動(dòng)①《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》第三條規(guī)定“本條例所稱機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，是指對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等后勤服務(wù)保障活動(dòng)?！薄？梢哉f，運(yùn)行保障是新時(shí)代以來對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的準(zhǔn)確概述，其功能的目的在于保障機(jī)關(guān)運(yùn)行。

（二）保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，說明黨對(duì)現(xiàn)代性國(guó)家發(fā)展的充分認(rèn)識(shí)以及應(yīng)對(duì)當(dāng)代國(guó)家治理的創(chuàng)新舉措。機(jī)關(guān)事務(wù)工作不僅是黨和國(guó)家治理工作的重要組成部分，同時(shí)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革作為國(guó)家治理中深化改革的重要一環(huán)，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2022年11月22日至23日，全軍后勤工作會(huì)議在京召開，習(xí)近平總書記指出，要加快建設(shè)現(xiàn)代化軍事物流體系和軍隊(duì)現(xiàn)代資產(chǎn)管理體系，加快推動(dòng)現(xiàn)代后勤高質(zhì)量發(fā)展。［29］因此，積極推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作發(fā)揮運(yùn)行保障功能是機(jī)關(guān)工作高效實(shí)施的基本前提和必然要求，將機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義，旨在表明必須提升其保障效能。

機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革的偉大實(shí)踐中建設(shè)與完善的。其功能定位于“保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)”是新時(shí)代深化機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)改革的必然要求。

（三）法制化保障

自黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)開啟法治建設(shè)征程。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了全面依法治國(guó)的重要論述，尤其是強(qiáng)調(diào)治理法治化的目標(biāo)，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)法治建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。［30］應(yīng)當(dāng)說，這一時(shí)期的機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于法制化保障。

關(guān)于新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)法制完善的重要成就包括：國(guó)務(wù)院于2012年頒布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》、2013年11月頒布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、2013年12月印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，并且及時(shí)修訂《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》與《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》等。但是，這些法律規(guī)范文件仍存在一定的局限性：一是立法效力層級(jí)低，二是適用范圍限縮，三是立法較為分散。這在一定程度上會(huì)影響機(jī)關(guān)運(yùn)行保障效能的提升，必須加快對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)運(yùn)行保障系統(tǒng)化、集中性、專門性立法。

當(dāng)下，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法已被十三屆全國(guó)人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法任務(wù)緊迫。站在深入貫徹習(xí)近平法治思想、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史交匯點(diǎn)，全面落實(shí)習(xí)近平法治思想于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法實(shí)踐的時(shí)代要求，運(yùn)用法治理念和采取法治手段保障機(jī)關(guān)運(yùn)行工作，逐步提升機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的法治化水平，確保機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作在法治軌道上順利施行，需要積極推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法工作。2019年3月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局安排山西省開始機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的先行先試，在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步通過法律手段固定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)行使方式以及試點(diǎn)的實(shí)踐成果，2020年5月27日，山西省省直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局決定編撰《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》于2020年9月出臺(tái)。這是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法中第一部地方性法規(guī)，不僅彰顯了服務(wù)為本、提高效能、綠色節(jié)約、創(chuàng)新發(fā)展的立法理念，［31］也深刻展現(xiàn)了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法是貫徹習(xí)近平法治思想的生動(dòng)實(shí)踐，具體體現(xiàn)在：黨的領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的根本原則；以人民為中心是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的核心價(jià)值；依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本依據(jù)；科學(xué)立法是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的現(xiàn)實(shí)要求；推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本目標(biāo)。［32］為國(guó)家層面編撰出臺(tái)《機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法》積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，也提供了立法理念、立法體例、立法方法、立法制度、立法機(jī)制等方面的借鑒。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化管理

新時(shí)期確立機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的功能定位是貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神、推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐，同時(shí)，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化與其現(xiàn)代化密切相關(guān)，對(duì)于促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。習(xí)近平總書記在中央軍委后勤工作會(huì)議講話中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)完善科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系。［33］建構(gòu)機(jī)關(guān)事務(wù)工作科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系并發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化管理功能，是為有效化解機(jī)關(guān)事務(wù)工作中存在的標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)不強(qiáng)、缺乏部分標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)利益化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題提出的功能指向。［34］

李克強(qiáng)總理指出：“要更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步?！?018年1月，洛陽市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局提出“加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量和效率”，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化管理對(duì)于建設(shè)法治型機(jī)關(guān)、效能型機(jī)關(guān)與服務(wù)型機(jī)關(guān)的重要意義。2018年6月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》，其中指出標(biāo)準(zhǔn)化“在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障中發(fā)揮著重要的規(guī)范、調(diào)節(jié)、約束、控制功能”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出了“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的主題。據(jù)此，為深化集中統(tǒng)一管理，全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，2021年9月，國(guó)管局辦公室與市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳也編制了《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十四五”規(guī)劃》，確立了四個(gè)主要目標(biāo)，包括建設(shè)與完善機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、實(shí)施效果、工作機(jī)制與工作基礎(chǔ)，形成了十四個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，提出了四個(gè)主要任務(wù)與九個(gè)重點(diǎn)工程，并要求組織領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、實(shí)施管理的實(shí)施保障。

黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體科學(xué)闡明了機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位，為機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展與深化改革指明了基本方位。梳理黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的思想脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)：機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位從純粹的“滿足需求、保障供給與服務(wù)人民”逐漸轉(zhuǎn)向“科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化的集中統(tǒng)一管理、社會(huì)化服務(wù)、法制化保障”。這些創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)取得的重大歷史突破及成就，為進(jìn)一步推進(jìn)“建設(shè)服務(wù)型政府、建設(shè)高效政府、打造節(jié)約型機(jī)關(guān)與推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”［35］奠定了堅(jiān)實(shí)的機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)功能基礎(chǔ)，也為確立正在編撰的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法律的立法理念提供了功能依據(jù)。同時(shí)，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)取得的豐碩成果與飛速發(fā)展，集中彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。在黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體指示下，機(jī)關(guān)事務(wù)行業(yè)敢于探索、勇于奉獻(xiàn)，不斷為順利開展機(jī)關(guān)事務(wù)工作、保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)與職工幸福生活做出了重要貢獻(xiàn)。