文_榮西武 雷海麗

超大城市是我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，2021年，北京、天津、上海、廣州、深圳、重慶、成都等七個超大城市GDP總量達(dá)205887億元、占全國GDP總量的18.0%，人均GDP是全國平均水平的1.69倍，城市總?cè)丝?5031.7萬、城區(qū)總?cè)丝?2638.9萬，分別占全國總?cè)丝诤腿珖擎?zhèn)總?cè)丝诘?0.64%、13.82%。2010年以來，超大城市人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、空間分布和吸納就業(yè)等出現(xiàn)了一些傾向性、苗頭性變化，準(zhǔn)確把握這些人口變動新特征、新趨勢和新挑戰(zhàn)，研究出臺前瞻性應(yīng)對舉措，對推動超大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要意義。

一、超大城市人口變動的四個主要特征

以第六次、第七次全國人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，筆者對超大城市人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間分布和吸納就業(yè)等變動情況進(jìn)行了系統(tǒng)分析，總體來看，越大城市人口變動呈現(xiàn)以下特征。

（一）從人口規(guī)?？?，總?cè)丝诔掷m(xù)增加、增速放緩、外來人口占比高，兩個城鎮(zhèn)化率差距遠(yuǎn)超全國平均水平。一是總量持續(xù)增加。2010—2020 年，超大城市人口占全國總?cè)丝诒戎赜?.07%提高到10.63%，常住人口凈增2843.27萬人，占同期全國新增人口的39.93%，超大城市是我國流動人口重要承載地。二是增長速度放緩。2010—2020年，超大城市年度凈增人口由535.71萬降至178.21萬、年增長率由4.61%下降到1.2%，其中北京、天津、上海、廣州、深圳、重慶、成都（2016年簡陽市由資陽市劃歸成都市代管，故當(dāng)年超大城市總?cè)丝诔霈F(xiàn)較大幅度增長）常住人口年增長率分別從5.48%、5.79%、4.17%、7.08%、4.24%、0.90%、9.23%下降到-0.05%、0.12%、0.28%、2.34%、3.10%、0.66%、2.64%。三是外來人口占比高。2010—2020年，超大城市外來人口由3509.68萬人增加到5261.28萬人，占超大城市常住人口的比重由28.86%增至35.06%，其中深圳高達(dá)70.85%。四是兩個城鎮(zhèn)化率差距拉大。2020年超大城市常住人口平均城鎮(zhèn)化率為83.78%、超出全國平均水平19.89個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.05%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低35.73個百分點，遠(yuǎn)超全國18.49個百分點的平均差距，其中廣州、深圳相差分別達(dá)到43.87、70.85個百分點。

（二）從人口結(jié)構(gòu)看，少子化老齡化形勢嚴(yán)峻，勞動年齡人口出現(xiàn)明顯萎縮趨勢，性別比和家庭規(guī)模失衡顯著。一是少子化程度重于全國，近十年有所緩解但仍存在加劇風(fēng)險。2020年超大城市0—14歲人口占比13.36%，比全國平均水平低4.59個百分點，上海、北京更是低至9.80%、11.84%?？偤蜕史矫?，2020年超大城市為1.02，遠(yuǎn)低于1.3的全國同期平均水平，上海、北京總和生育率分別僅為0.74、0.87。盡管近十年超大城市0—14歲人口占比以1.57%的年均增速在提升，但仍處于人口統(tǒng)計學(xué)標(biāo)準(zhǔn)中少子化最為嚴(yán)重的階段——“超少子化”階段（根據(jù)人口統(tǒng)計學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，0—14歲人口占比低于15%為超少子化、15%～18%為嚴(yán)重少子化、18%～20%為少子化、20%～23%為正常、23%～30%為多子化）。2010—2020年，超大城市人口出生率年均8.38‰，遠(yuǎn)低于全國12.24‰水平，且已呈現(xiàn)進(jìn)一步降低苗頭，2020年上海、深圳、天津的人口出生率均已跌至6‰以下。二是老齡化持續(xù)加深，多數(shù)城市較全國更為嚴(yán)重。2020年超大城市（除深圳）整體老齡化率為14.21%，高于全國0.71個百分點。其中，重慶、上海和天津老齡化率分別為17.08%、16.30%、14.75%，已進(jìn)入中度老齡化階段。2010—2020年，超大城市老齡化程度持續(xù)加深，年均增速3.72%，略低于全國平均水平。三是勞動年齡人口占比高，但呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢。2020年超大城市勞動年齡人口占比73.72%，比全國平均水平高5.17個百分點，其中深圳勞動年齡人口占比高達(dá)81.67%。2010—2020年，超大城市勞動年齡人口占比均呈萎縮態(tài)勢，天津、北京、上海下降幅度分別為9.90、7.82、7.35個百分點。四是部分城市性別比例嚴(yán)重失調(diào)，家庭戶規(guī)模小型化、不婚化趨勢明顯。2020年，超大城市平均性別比為107.02，高于全國105.07的平均水平，其中深圳性別比達(dá)122.43，理論上深圳至少有18.3%的男性不得不“打光棍”。同期，超大城市家庭戶平均規(guī)模2.33人，低于2.62人的全國平均水平，其中廣州、深圳戶均規(guī)模分別僅為2.22人和2.25人。另外，2010—2020年全國適齡人口（本研究定義適齡人口為：男性22—41歲，女性20—39歲）未婚率上升了10.36個百分點。以上海為例，2020年適齡人口未婚率已高達(dá)35.14%，不婚化意愿將進(jìn)一步加劇家庭規(guī)模失衡。

（三）從空間分布看，中心城區(qū)人口高度集聚，中心和外圍人口占比“內(nèi)減外增”態(tài)勢明顯，外圍區(qū)域成為吸納人口的主力。一是中心城區(qū)人口數(shù)量總體呈增加態(tài)勢。2010—2020年，超大城市中心城區(qū)人口增加502.95萬人，年均增長1.28%。其中，重慶、深圳、廣州、成都增長較快，增幅分別為38.95%、33.24%、25.54%、20.47%，北京、天津、上海則分別下降6.24%、6.64%、4.2%。二是中心城區(qū)人口密度均處于較高水平。廣州、上海、天津中心城區(qū)人口密度均超過2.2萬人/平方公里，部分城市核心區(qū)人口密度更是超過3萬人/平方公里，遠(yuǎn)超紐約曼哈頓2.6萬人/平方公里的人口密度。三是外圍區(qū)域人口占比明顯提高。2010—2020年，除重慶外，北京、天津、上海、廣州、深圳、成都外圍區(qū)域人口占全市人口的比重均有明顯提升，分別提升了9.55、4.31、3.44、6.76、7.26、4.08個百分點。重慶外圍人口占比從2010年的74.1%下降至2020年的67.7%。

（四）從就業(yè)人口看，就業(yè)規(guī)模持續(xù)增長、增速放緩，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為超大城市吸納就業(yè)主要動力。一是就業(yè)規(guī)模持續(xù)增長。按第三、四次經(jīng)普數(shù)據(jù)，2013—2018年北京、深圳、廣州、成都、重慶就業(yè)人口分別增長了249.7萬、151萬、209.6萬、124萬、104.4萬，五市合計占全國就業(yè)人口增量的30.8%。二是吸納就業(yè)速度放緩。2013—2018年北京、上海、深圳、重慶、天津年均就業(yè)人口增速相較2008—2013年分別降低1.7、4.4、3.0、8.6、8.3個百分點，重慶、天津降幅明顯高于4.6個百分點的全國平均水平。三是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)帶動就業(yè)顯著增強(qiáng)。2018年北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津以商務(wù)服務(wù)業(yè)、科學(xué)研究與技術(shù)服務(wù)、信息傳輸、金融業(yè)為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)人口分別比2013年上升了6.6、8.3、14.0、4.2、9.8、6.8、9.1個百分點，上海、廣州、成都、天津均高于7.5個百分點的全國平均水平，超大城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)就業(yè)增量占全國增量的21.6%。四是生活性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)帶動就業(yè)持續(xù)減弱。2013—2018年，北京、上海、深圳、天津住宿餐飲與批發(fā)零售業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重分別降低了1.8、1.1、1.4、2.0個百分點，而全國平均則增加了1個百分點；2013—2018年超大城市制造業(yè)吸納就業(yè)人口減量占全國制造業(yè)就業(yè)減量的17.6%，上海、廣州、深圳、天津降幅為8.9%、12.0%、8.5%、14.8%，均高于7.9%的全國平均水平。

二、超大城市人口變動帶來的五大挑戰(zhàn)

綜合考慮人口變動特征和趨勢，在未來相當(dāng)長時間內(nèi)，外來人口市民化、一老一小、職住分離、公共服務(wù)資源與人口分布錯配、制造業(yè)下降“過早過快”等，將是超大城市面對的重大挑戰(zhàn)。

（一）5000萬左右外來人口的市民化問題亟待解決。2010—2020年，超大城市未落戶常住人口由2843.27萬增加到5261.28萬，常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率平均差值為35.73個百分點，差距最大的深圳市高達(dá)70.85個百分點，差值最小的重慶市為17.06個百分點。外來人口是城市發(fā)展活力的重要源泉，大幅緩解了超大城市老齡化程度，如北京市2018年戶籍人口老齡化率為17.2%，常住人口老齡化率為11.2%。他們?yōu)槌鞘凶鞒隽司薮筘暙I(xiàn)，卻不能平等享受戶籍市民待遇，一方面不利于提高外來人口歸屬感、難以真正融入城市，一定程度上抑制了外來人口的消費潛力，不利于擴(kuò)大內(nèi)需和構(gòu)建新發(fā)展格局。另一方面容易形成社會分層化，超過35%的常住人口不能均等享受教育、住房等城市基本公共服務(wù)，很容易造成社會不公平，也不利于社會和諧。

（二）“一老一小”程度持續(xù)加深且呈疊加效應(yīng)。一是養(yǎng)老設(shè)施供給壓力大。從民政部統(tǒng)計資料看，2020年，北京、天津、上海、重慶的民政機(jī)構(gòu)千人養(yǎng)老床位數(shù)分別為30.3、24.4、29.4、25.5張，均低于31.1的全國平均水平，隨著超大城市總體老齡化程度持續(xù)快速加深，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與設(shè)施、城市適老化改造等社會需求激增。二是托育設(shè)施供給存在較大缺口。北京、深圳等城市千人口托位數(shù)均低于全國平均水平，成都、廣州等現(xiàn)狀與“十四五”千人托位數(shù)目標(biāo)存在較大差距。以北京為例，根據(jù)北京市《關(guān)于本市托育服務(wù)體系建設(shè)情況的報告》，截至2022年7月，全市千人口托位數(shù)1.33個，低于2021年底全國千人口托位數(shù)2.03個的平均水平。三是少子化和老齡化加劇了勞動年齡人口萎縮趨勢。上海、北京、成都、天津、廣州均已進(jìn)入超少子化階段，不婚、晚婚、晚育、不育疊加效應(yīng)逐步顯化，若不采取更為有效的引導(dǎo)措施，將引發(fā)更為嚴(yán)峻的代際結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而導(dǎo)致較長時間的勞動力供給短缺。

（三）人口“職住分離”問題愈加突出。隨著我國超大城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張和內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的快速重構(gòu)，職住分離問題愈發(fā)突出。以北京和上海為例，2010—2020年，北京和上海中心城區(qū)常住人口分別下降了6.3%和4.2%，但就業(yè)人口卻分別增加了67.6%和25.8%，職住分離問題越來越突出。一方面增加了通勤成本。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、百度地圖聯(lián)合發(fā)布的《2022年度中國主要城市通勤監(jiān)測報告》，2021年超大城市平均通勤距離為9.4公里，同比增加0.4公里。其中，北京平均通勤距離為11.3公里，單程平均通勤時耗48分鐘，超過60分鐘的占比30%以上，為全國最高，比2020年增加3個百分點，除深圳外其他超大城市通勤時間都有不同程度增加；另一方面降低了青年就業(yè)群體的幸福感和獲得感。超大城市青年80%左右就業(yè)在中心城區(qū)、70%以上居住在外圍，很多本可以用于享受生活、休閑消費的時間浪費在交通上，加重了交通擁堵、降低了城市運轉(zhuǎn)效率。

（四）公共服務(wù)資源與人口分布錯配矛盾凸顯。當(dāng)前，超大城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過度集中于中心城區(qū)，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置與人口空間分布匹配明顯不足，區(qū)域供需失衡問題日益突出。以北京市為例，超過60%的重點小學(xué)和三甲醫(yī)院集中于三環(huán)內(nèi)，而該范圍內(nèi)的居住人口僅占全市的30%，而外圍區(qū)域作為過去十年全市人口增長最快、新增流動人口最多的區(qū)域，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給能力與人口增長速度明顯錯配，導(dǎo)致公共服務(wù)資源供需壓力較大，公共服務(wù)供給能力顯著低于中心城區(qū)。中心城市與外圍區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置失衡，一方面造成中心城區(qū)人口過密。交通擁堵、房價高企、環(huán)境污染、城市韌性下降、整體抗風(fēng)險能力弱化等“大城市病”難以解決，大大降低了中心城區(qū)的宜居性和廣大市民的幸福感、獲得感。另一方面抑制了中心城區(qū)人口向外圍疏解的意愿。由于外圍新城新區(qū)、中心衛(wèi)星城市的配套服務(wù)落差明顯，產(chǎn)城融合度差，對中心城區(qū)人口的吸引力不足，制約了超大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和人口的優(yōu)化布局。

（五）制造業(yè)下降“過早過快”影響城市經(jīng)濟(jì)韌性。從我國超大城市看，一方面制造業(yè)普遍過早開始下降。參考國際經(jīng)驗，美國、日本人均GDP分別達(dá)到15000美元、18000美元左右時制造業(yè)占比開始下降，廣州、成都、重慶、天津分別在人均GDP約為10000美元（2007年）、6100美元（2010年）、8000美元（2015年）、8000美元（2010年）時制造業(yè)占比開始下降，“去制造業(yè)”進(jìn)程啟動過早。另一方面下降速度過快。2010—2020年上海、廣州、深圳、天津制造業(yè)增加值占GDP比重分別下降了13.8、11.9、9.6、11.7個百分點，均高于9.2百分點的全國平均降幅。制造業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性所在，去工業(yè)化過程中，美國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體堅定地將技術(shù)密集、資金密集、知識密集型工業(yè)留在國內(nèi)。如果超大城市制造能力被削弱，創(chuàng)新能力也就失去了前提和根基，制造業(yè)占比過低會嚴(yán)重影響超大城市經(jīng)濟(jì)韌性和抗擊市場風(fēng)險能力，既不利于核心競爭力提升，也不利于更好地引領(lǐng)都市圈高質(zhì)量發(fā)展。

三、應(yīng)對超大城市人口變動的六大舉措

人口變動帶來的“五大挑戰(zhàn)”是影響超大城市高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵因素，必須以前瞻性思維、務(wù)實性舉措，科學(xué)應(yīng)對、精準(zhǔn)施策。

（一）將超大城市人口調(diào)控納入部際聯(lián)席會議機(jī)制。一是依托城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度，成立由相關(guān)部委、?。ㄖ陛犑校┦泄餐瑓⑴c的推進(jìn)超大城市人口調(diào)控工作組，加強(qiáng)超大城市人口調(diào)控工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)測評估。二是聚焦外來人口市民化、老齡化、少子化、職住失衡等，成立各項工作推進(jìn)專班，統(tǒng)籌推進(jìn)重大政策制定、重大體制創(chuàng)新、重大項目安排等，協(xié)調(diào)解決超大城市人口發(fā)展中的重大問題。三是組建各市人口調(diào)控專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與部際聯(lián)席會議辦公室溝通，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗。

（二）實施“兩個城鎮(zhèn)化率”差距消減計劃。一是有序推動超大城市間居住證年限和社保年限積累互認(rèn)。二是啟動超大城市分中心城區(qū)、外圍區(qū)域落戶試點，探索制定差異化落戶政策。三是鼓勵超大城市率先探索本市緊缺專業(yè)的高校應(yīng)屆畢業(yè)生、海外留學(xué)生就業(yè)直接落戶政策，實施“青年才俊落戶計劃”。四是落實落細(xì)“確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例”政策，率先推進(jìn)連續(xù)在當(dāng)?shù)乩U納社保年限10年以上的外來常住人口落戶，精簡積分項目，逐步取消年度落戶名額限制，研究制定更為規(guī)范、公平、暢通、可操作的落戶政策。

（三）啟動超大城市“全齡友好城市”建設(shè)試點。一是開展超大城市“適老化改造”行動，重點推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)、家庭適老化改造，加快培育適老化改造市場，有效滿足城鄉(xiāng)老年人家庭居家養(yǎng)老需求。二是開展“兒童友好型城市”創(chuàng)建行動，以兒童需求為導(dǎo)向，探索構(gòu)建有利于兒童全面發(fā)展的政策、空間、環(huán)境和服務(wù)系統(tǒng)。三是開展“優(yōu)生優(yōu)育”環(huán)境提升行動，建立健全涵蓋保障休假、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、個稅抵扣、托育服務(wù)、女性就業(yè)權(quán)益保障等鼓勵生育的政策體系，激勵和支持用人單位、社會力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，營造鼓勵生育的良好氛圍。四是支持超大城市創(chuàng)建“青年發(fā)展型城市”，以幫助青年解決“急難愁盼”問題為目標(biāo)，重點圍繞“保障青年住有所居、激勵青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、營造青年活力場景、發(fā)揮青年先鋒示范作用”，不斷優(yōu)化青年發(fā)展環(huán)境。

（四）制定超大城市功能和人口平衡發(fā)展指引。一是支持超大城市建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，加大人才公寓、公租房等保障房在新城的供應(yīng)量和比重，推動多中心、郊區(qū)化發(fā)展，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。二是支持超大城市組建市域“教聯(lián)體”“醫(yī)共體”，統(tǒng)籌中心城區(qū)和外圍區(qū)域的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源跨區(qū)結(jié)對共享，鼓勵優(yōu)秀教師、醫(yī)生跨區(qū)輪崗，提升外圍區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給能力。三是制定“公共服務(wù)引導(dǎo)”的城市人口疏解計劃，率先完善外圍區(qū)域尤其是產(chǎn)業(yè)新城公共服務(wù)設(shè)施配套，強(qiáng)化市級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、文化等資源下沉，以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)配套吸引人口導(dǎo)入。四是探索建設(shè)一批“一站式”公共服務(wù)綜合體，率先在人口規(guī)模較大的社區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城，完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、消費等設(shè)施配套，為群眾提供全人群、全周期、全鏈條的民生服務(wù)。

（五）支持超大城市開展軌道交通建設(shè)“轉(zhuǎn)向”行動。一是率先支持北京、上海將城市軌道交通建設(shè)重點轉(zhuǎn)向市域（郊）鐵路，加密通往產(chǎn)業(yè)新城等人口密集區(qū)域線路，探索公交化運營模式。二是推動超大城市地鐵、市域（郊）鐵路、城際鐵路連成“環(huán)”、串成“網(wǎng)”，構(gòu)建空間可達(dá)、時間可控、體驗卓越“通而暢”的軌道系統(tǒng)，豐富市民就業(yè)選擇，引導(dǎo)城市人口布局優(yōu)化。三是完善軌道站點接駁系統(tǒng)，加密、優(yōu)化公交線路，健全共享單車、自行車等綠色出行設(shè)施，提高軌道交通服務(wù)能力和出行品質(zhì)。四是探索軌道站點周邊高度集聚、功能復(fù)合的土地開發(fā)模式，豐富軌道站點周邊業(yè)態(tài)，發(fā)揮好軌道交通促進(jìn)職住平衡作用。

（六）支持超大城市實施“都市型工業(yè)”回歸行動。一是啟動超大城市“母工廠”建設(shè)試點，加強(qiáng)對日本“母工廠”模式研究，探索符合我國國情的“母工廠”發(fā)展模式，如開展在超大城市中心城區(qū)建設(shè)“母工廠”、外圍區(qū)域建設(shè)“子工廠”等實踐，帶動都市圈、城市群制造業(yè)升級。二是鼓勵中心城區(qū)適度發(fā)展“都市型”制造業(yè)，結(jié)合城市更新行動，盤活中心城區(qū)老舊廠房等存量空間，積極發(fā)展技術(shù)密集、資金密集、知識密集型都市制造業(yè)。三是支持外圍區(qū)域積極承接都市型制造業(yè)配套產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展科創(chuàng)型、轉(zhuǎn)化型等制造業(yè)，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與都市型制造深度融合，著力提升外圍區(qū)域制造業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造高水平制造業(yè)發(fā)展平臺，推動外圍區(qū)域制造業(yè)提檔升級。四是鼓勵超大城市與都市圈、城市群地區(qū)共繪一張產(chǎn)業(yè)圖譜，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作、創(chuàng)新鏈深度融合、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，構(gòu)建安全韌性的產(chǎn)業(yè)共同體。