光緒前期永免米谷厘金之爭所見晚清央地財政關系

程 林

(武漢大學，湖北 430072)

內(nèi)容提要：自咸豐年間厘金創(chuàng)設以來，米谷即與百貨共同抽厘。自光緒初年起，先后有數(shù)省主動上請免征米谷厘金。而在“丁戊奇荒”之中，因應對災荒的需要，遵同治末年所定成例，先后在受災省份免征米厘。各級言官順勢推動，嘗試將全國性的免征米厘自臨時性措施拓展為永久施行。光緒九年（1883 年），言官群體再次發(fā)起此項動議，并引發(fā)了中央與地方有關全免米厘之匯議。但除了之前已免征米厘的數(shù)省之外，為大多保留米厘省份反對。以上三次主要由言官群體發(fā)起的永免米厘的嘗試，在晚清中央與地方對厘金控制權進行博弈的背景下發(fā)生，但清中央政府出于它在新財政體制中的現(xiàn)實利益，將其限制為言官群體與地方督撫間針對米厘存廢的有限論爭。免征米谷厘金是一項德政，在同、光之交清政府對厘金整頓與減免之際被提出，其背景是光緒前期中央與地方財政的相對寬裕，而一旦財政支出增加，重加厘金是自然的選擇。晚清財政支出的增加，往往是為了應對國內(nèi)外之危局而新增軍事或建設費用，在此過程中，我們可以清晰地看到在關稅非自主的“子口稅”與厘金體系下，清政府自救與救國在財政上的兩難境地。

咸豐年間，清政府允許各地設立局卡抽收厘金以裕財政后，對百貨盡行抽厘。但自同治后期起，屢有朝中及社會輿論指摘厘金過重、中飽過多、弊端百出，清政府即以此整頓地方厘務，盡力拓展中央財政對厘捐的影響力。①目前對同、光時期清中央政府與地方就財政權的博弈，尤其是中央對地方厘金進行整頓、裁減的研究可參見周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社，2000 年；鄭備軍：《中國近代厘金制度研究》，中國財政經(jīng)濟出版社，2004 年；胡憶紅：《咸同時期清中央與地方對財權的爭奪——以厘金整頓為中心》，《蘭州學刊》2006 年第10 期；史志宏、徐毅：《晚清財政：1851—1894》，上海財經(jīng)大學出版社，2008 年；徐毅：《江蘇厘金制度研究：1853—1911 年》，上海財經(jīng)大學出版社，2009 年；楊梅：《晚清中央與地方財政關系研究——以厘金為中心》，知識產(chǎn)權出版社，2012 年。在此大背景下，自光緒即位至光緒十年（1884 年），有數(shù)次官員上請永行免征米谷厘金之事。其主要上書者為各級御史，并與掌握地方實權的督撫之間產(chǎn)生了數(shù)次免征米厘的博弈。

一、光緒初年數(shù)省停征米谷厘金

米谷厘金免征之事最早發(fā)生在咸豐年間。咸豐六年（1856 年），厘金創(chuàng)立未久，即有浙、蘇、皖、鄂等省奏請免征米厘①光緒九年，劉秉璋回復戶部咨議御史朱儀訓奏請將各省米谷厘金一律裁免時謂：“浙省因同治三年開辦厘捐之□，正值瘡痍滿目，民生拮據(jù)；經(jīng)前藩司以米谷二麥為民間日用之需，咨局通飭各局卡毋庸抽收米谷等項厘金，以蘇民困……”（《奏為浙省米谷厘金照舊辦理事》，光緒九年十月二十七日，檔案號03-6493-072，中國第一歷史檔案館藏。）顧家相在考證浙省開辦厘捐之時采信《平浙紀略》中的說法，認為黃宗漢任浙江巡撫時或已有抽厘之事，但之后是否仿行則記載闕如；至同治元年左宗棠入浙時有明確記載，“故財政局說明書于厘金亦斷自同治初年，今從之?！保櫦蚁啵骸墩憬ㄖ纠褰痖T稿》卷上，聚珍仿宋印書局，1909 年，第6 頁。）現(xiàn)侯鵬已考證浙江省厘金當始于咸豐四年黃宗漢任浙江巡撫之時（參見侯鵬：《清代浙江厘金研究》，上海師范大學2008 年碩士學位論文，第9—14 頁），因此劉秉璋所謂浙省開辦厘捐時即無抽收米谷之條，當實指左宗棠定立浙江厘金條規(guī)時的情況。。當時清軍與太平軍激戰(zhàn)正酣，地方糜爛，以上戰(zhàn)事波及各省遂奏請免征當?shù)孛桌?。同治三年?864 年）時，江南重新全為清政府掌控之初，左宗棠即在定立浙江厘金條規(guī)時以“瘡痍滿目，民生拮據(jù)”為由，在百貨厘捐之中不設抽收米谷之條，以求均輕民累、稍蘇民困。②參見《奏為浙省米谷厘金照舊辦理事》，光緒九年十月二十七日，檔案號03-6493-072，中國第一歷史檔案館藏。

同治帝即位后，時人多批評厘收過重、影響百姓生計，形成了減免厘金以減輕百姓負擔的社會和政治輿論。清中央政府順勢于同治末年展開了對全國厘金的整頓和裁減，同治十一年（1872 年），經(jīng)奏請后免征采買賑災米谷之厘稅[1]，某省或某督撫之轄境內(nèi)停征米谷厘金之事即在這樣的輿論和政治環(huán)境中出現(xiàn)。最早提議的是開創(chuàng)厘金征收的江蘇省，同治十二年（1873 年），江蘇巡撫張樹聲奏請裁免江蘇省內(nèi)蘇州、淞滬二厘局所抽粳、秈米厘。③參見《奏為金陵米厘尚難驟裁請仍循舊抽收事》，光緒九年十二月十四日，檔案號03-6493-088，中國第一歷史檔案館藏。光緒元年（1875 年），繼任者吳元炳以“糯米雜糧同關民食，為數(shù)究屬不多，且雜糧各種，又系窮苦小民湊飽充饑之需，若仍照常抽取，未免偏枯”④《光緒元年四月十九日京報全錄》，《申報（上海版）》，1875 年6 月7日，第 4 版。為由，奏請免征蘇州、淞滬兩厘局內(nèi)蘇、淞、常、鎮(zhèn)、太倉五府州屬局所抽之糯米、雜糧厘金，冀圖平減物價、稍紓民力，培養(yǎng)元氣。⑤此次免厘共免14 種米谷雜糧之厘金，但油、豆、豆餅則被排除在免厘范圍之外；經(jīng)營以上商品的商鋪則聯(lián)合在《申報》上刊登《告白》以對江蘇政府施加輿論壓力。關于此事之探討，可見于：徐毅：《江蘇厘金制度研究（1853—1911 年）》，上海財經(jīng)大學出版社，2009 年，第170—171 頁。

繼而當年六月間，湖廣總督兼湖北巡撫翁同爵請免湖北省米谷厘金，為全省免征米厘之首。湖北作為清軍與太平軍作戰(zhàn)的主戰(zhàn)場之一，戰(zhàn)事結束后十余年，元氣尚未恢復。此時“旱潦無常，每歲所產(chǎn)不敷民食，尚須外省接濟”。⑥《奏請免收湖北省米谷厘金事》，光緒元年六月二十一日，檔案號03-6484-035，中國第一歷史檔案館藏。而“若照常抽收，糧價難期平減”[2]，光緒元年的湖北省平均糧價為每石一兩八錢四分零三毫，湖南則約每石一兩五錢九分八厘九毫，湖北全年平均米價高于湖南約15%⑦計算方法為將有數(shù)據(jù)的11 個月，上、下等米及各自之高、低價格相加除以數(shù)據(jù)條數(shù)之44；這種方法假設各種不同價格等級之米銷量相等，必然無法真實體現(xiàn)購糧者所買糧米品類及其花費，但在比較異時、異地糧價時仍有一定價值。（本文所使用的糧價數(shù)據(jù)均來自于王業(yè)鍵先生所編之“清代糧價資料庫”。）；以致“閭閻生計維艱，亟應及時體恤”。[2]而自清廷鎮(zhèn)壓太平天國與捻軍之后，湖北軍餉支出自年均400 余萬兩、最多600 余萬兩降至同治后期的130 余萬兩，適逢同、光之交，各項籌款數(shù)目尚不過多，所承擔的協(xié)濟籌款在厘金開除⑧所謂“厘金開除”即對厘金進行的開支，系沿用羅玉東《中國厘金史》之稱謂。羅氏將各省厘金用途歸納為三類十三種。因鎮(zhèn)壓太平天國后地方與中央各自享有一部分財政收入，中央財政的常例收入有限，中央遂指定地方分攤一定的中央財政支出，即國用款。它包含解戶部款、國家行政費、皇室用費、鐵路經(jīng)費、歸還外債、賠款、各省協(xié)款、海防經(jīng)費、水師軍費、各省軍費等十種。各省軍費雖多不繳解戶部，而是直接由厘局撥解用款營、局，但屬此類。省用款則包含各省行政費及其他開除兩種，用途不詳款即解藩庫款。各省開除項目多寡不一，有的有十余項，有的僅有二三項。（參見羅玉東：《中國厘金史》，商務印書館，1936 年，第 194 頁。）數(shù)目中所占比例不高，“本省軍費”以65%的比例在全部厘金開除中占主要部分。⑨關于湖北厘金開除各項比例的變化請參見羅玉東：《中國厘金史》，商務印書館1936 年，第305—307 頁。厘金開除中本省軍費又自同治十二年的137 萬余兩降至次年的113 萬余兩，至光緒元年，再降至91 萬余兩，作為地方財政主要支出的軍事支出不斷減少。另一方面，米厘在湖北厘收中所占比例不高，僅約全部厘金的二十分之一。故而翁氏于折中說“免此米谷一項……于軍餉亦尚無妨礙”；以同治九年（1870 年）至光緒元年湖北厘金收入自最高168 萬兩降至141 萬余兩計算，米厘收數(shù)當約在7 萬至8 萬兩之間。①《奏請免收湖北省米谷厘金事》，光緒元年六月二十一日，檔案號03-6484-035，中國第一歷史檔案館藏。湖北厘金的收支數(shù)據(jù)則請參見羅玉東：《中國厘金史》，商務印書館1936 年，第542—547 頁。湖北在地方財政稍為寬裕的情況下，得以減免稅厘以兼顧民生。

以上二省在論述免除米谷厘金的緣由時都提到了“紓民力”一詞，它是同治后期至光緒年間倡導減免各項稅收過程中的代表性政治語匯之一。作為傳統(tǒng)撫民之術中已有的概念，它愈發(fā)頻繁地為人提及表明其越發(fā)為官員們認可，尤其是各級言官嘗試將這些話語所代表的政治行為推而廣之。光緒二年（1876 年）三月，御史李嘉樂奏請概免抽收米麥厘金，是言官中最早提出全國全免米厘者。李氏認為，輪船通行之后，商業(yè)利潤多被洋行、洋商攫取，而內(nèi)地商賈獲利日微，歇業(yè)者漸多，同時“米麥均經(jīng)抽厘，商販每多觀望，以致豐收之處谷賤傷農(nóng)，災歉之區(qū)忍饑待糴”②《奏請飭下各省督撫體察現(xiàn)在情形將米麥厘金一項概免抽收等事》，光緒二年，檔案號03-6485-009，中國第一歷史檔案館藏。，如此情形，“民失其養(yǎng)，亂所由生”。雖然抽收米厘有裨財政，但將導致糧食流通成本上升，繼而阻滯原有以市場為核心的糧食調(diào)配體系，并提升糧食整體價格。為靖國保民計，應考察各省情形，將米麥厘金立即全免或漸次遞減以應災荒，更為預防“民亂”。紫垣③“紫垣”本指紫禁城，因光緒皇帝于光緒十三年（1887 年）才親政，在此之前由兩宮皇太后，尤其是慈禧太后垂簾聽政，所謂“朱批”“上諭”多非出于皇帝本人，遂統(tǒng)以“紫垣”代稱這一時段內(nèi)攝皇權者。接此片后，要求各督撫提出看法：“所有米麥厘金，能否概免抽收？抑或漸次遞減之處，并著各直省督撫體察情形，奏明辦理。將此各諭令知之。”④《清德宗實錄》卷28，光緒二年三月甲寅。就時間來看，湖南、廣東在減免本省米厘時雖未提及此片，但可能為回復紫垣所諮的結果。即李氏此片作為全免米糧厘金之先聲，已在現(xiàn)實政治中產(chǎn)生了實際效果。

光緒二年，同屬湖廣總督治下的湖南由巡撫王文韶上請⑤《奏為販運谷米等在湖南本境者請水陸厘卡普律免收厘金等事》，光緒二年四月二十三日，檔案號03-6707-011，中國第一歷史檔案館藏。：“販運谷米雜糧等項，凡在湖南境內(nèi)售賣者，無論水陸厘卡普律免收厘金；至商販轉(zhuǎn)運出省，仍于出境首卡照常完厘一次，以示限制。”⑥《豁免米谷雜糧厘金片》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第 31 頁 a、b 面。雖王氏聲稱“若將此項厘金分別減免，總計每年短收厘數(shù)有限，裨益民生實多”⑦《豁免米谷雜糧厘金片》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第 31 頁 a、b 面。，但湖南所付出的財政成本其實高于湖北，后任湖南巡撫潘鼎新曾論及此次免厘：“自是湖南省米谷厘金綜計每年□減不下十數(shù)萬串，較□前所收不過十分之一”⑧《奏為辦理谷米厘金仍照舊抽收事》，光緒九年十月十九日，檔案號03-6493-069，中國第一歷史檔案館藏。，可見湖南所收米厘數(shù)額更大，在厘收中所占比例更高。同、光之交，湖南厘金收支較湖北更不穩(wěn)定，歷年存留或不足均多達數(shù)萬兩，湖南愿意舍棄這十余萬兩厘金入項，除同樣在同治年間減少了軍費等支出外，也出于作為糧食出口省份的現(xiàn)實需要。湖南雖為出口省份，但省內(nèi)同樣存在由糧食產(chǎn)量高低導致的糧價差異。王氏謂“上游郴、桂各屬地多山鄉(xiāng)，不產(chǎn)大米，多以包谷資生”，不產(chǎn)大米或有夸張，但湘西、湘南境內(nèi)自產(chǎn)米谷不敷百姓食用、為糧食凈流入地區(qū)則屬實情。光緒元年，處于洞庭湖平原的常德府和岳州府，全年平均米價分別約為一兩四錢九分一厘四毫和一兩五錢五分三厘九毫；而王氏所提到的桂陽州和郴州，全年平均米價分別約為一兩六錢九分一厘四毫和一兩五錢七分零五毫。湘東、湘北作為主要產(chǎn)糧區(qū)在向廣東、湖北出口糧食的同時，也向湘西、湘南補充當?shù)夭蛔阒准Z。王氏于片中聲稱米厘導致“近年湘省收成雖尚屬中稔，糧價日益昂貴”。但這一時期湖南整體糧價并未呈上漲態(tài)勢，反而在同、光之交的1872 年—1877年，經(jīng)歷了太平天國運動結束以來糧價最低的一段時間。因此湖南主動免除省內(nèi)米厘的目的可能與其所稱并不完全相符，是以降低境內(nèi)流通成本來調(diào)節(jié)境內(nèi)糧價：減少流通過程中的厘稅，以令米谷自豐產(chǎn)低價區(qū)向缺糧高價區(qū)流動，從而在提升低價區(qū)糧價的同時，降低高價區(qū)糧價，售糧與買糧者均能從中受益。而在放棄省內(nèi)米厘的同時保留米谷出境厘金，除保留部分利源外，也是保留對米谷出口的限制，防止糧食進口省份大量購糧致本省糧價飛漲。

同年，停免米谷厘金的廣東，促使其如此決策的原因則更為明了：糧價長期居高不下。廣東在地理上“負山瀕?！?，導致所產(chǎn)米谷不多，但同時又商賈聚集，令其出現(xiàn)了“富而乏食”的局面，“全賴各省販運接濟”。①參見《光緒十年二月二十七日京報全錄》，《申報（上海版）》，1884年 4 月 1 日，第 10 版。廣西、湖南及東南亞都是其購入糧食的來源地。同樣以光緒元年為例，當年廣東全省平均米價每石一兩七錢七分七厘五毫。這一數(shù)據(jù)分別約為糧食出口省份廣西和湖南的146.85%②當年廣東僅有九個月的糧價數(shù)據(jù)，但糧價十分穩(wěn)定，上、下米各自之高、低價共4 組內(nèi)數(shù)據(jù)中每石差額最大僅為二分；此外，是年廣西全年全省平均米價每石一兩二錢一分零五毫。和111.17%。停止抽厘是廣東在“廣招徠而裕民食”上直接降低糧食流通成本的舉措③參見《光緒十年二月二十七日京報全錄》，《申報（上海版）》，1884年 4 月 1 日，第 10 版。。；惜因廣東半數(shù)進口米出自越南，因此免征米厘的僅為另半進口自廣西、湖南之米；其對米價的降低作用會因外國進口米占比較高而被削弱。④光緒十四年（1888 年）廣西布政使馬丕瑤有言：“粵東始買食洋米，歲計六百數(shù)十萬元，越南之米，殆居其半。”（馬吉森，馬吉樟編：《馬中丞（丕瑤）遺集》，第900 頁。）若取中位數(shù)，以廣東每年購米耗銀650萬元計，則自桂湘二省則應購入325 萬元，合234 萬兩；光緒初年時廣東百貨厘金稅率5%，則廣東免米谷厘金將短收銀11.7 萬兩。

以上主動裁免米谷厘金的數(shù)省間最大的共性即是行此政的可行性。具體來說，其一是同治至光緒初期，各地方軍費支出與稅收需求減少。其二則是以上地區(qū)米厘在其厘收中所占比例不高，最高的湖南約占十分之一。減免米厘對地方收入影響有限，兼顧財政收入與糧食價格遂成為可能。

二、“丁戊奇荒”中免米谷厘金之議

光緒帝即位后，全國氣候出現(xiàn)異常，南澇北旱，遷延達四年之久，多地農(nóng)業(yè)產(chǎn)量銳減，受災人口過億，因災致死超千萬，因全國性荒歉集中發(fā)生于光緒三年至四年（1877 年—1878 年），遂被稱為“丁戊奇荒”。為應對此危局，清政府以行政手段與市場手段結合進行救濟：由官方開倉或調(diào)粟施賑，并由官方鼓勵富戶賑濟災民，減免正賦、雜稅及漕糧，減免米谷厘金以鼓勵商人將糧食自豐收區(qū)販運至荒歉區(qū)售賣等。減免米厘是以行政手段調(diào)動市場進行調(diào)粟，其目的與內(nèi)涵并不出中國傳統(tǒng)災荒賑濟的手段之外，也遵循清代長期以市場作為糧食調(diào)配手段的傳統(tǒng)，惟厘金作為咸豐年間新辟的征榷種類，對貨物免征此稅成為國家調(diào)動市場的新途徑。

依同治十一年所定賑濟米谷可免征厘金之成例，光緒三年（1877 年）中，直隸、山西、河南、山東、陜西、安徽、廣東等諸地的督撫、御史及漕運總督先后上請免除出省購糧及轄境米谷厘金。以上被災各省蠲免米厘的過程在此不一一贅述，惟順勢免征米厘的陜西值得關注。陜西原于同治六年（1867 年）停征米糧厘金，復于同治八年（1869 年）在“三河口、大慶關、潼關等處復收米糧出境厘金”。①《奏為查明陜西省米糧厘金早已停止事》，光緒九年十月十六日，檔案號03-6714-068，中國第一歷史檔案館藏。因僅在出口時征厘，陜省所征數(shù)目不多，每年“所收米糧厘金錢文約共一萬一千有奇”。及至光緒三年七月間，因旱情致夏糧歉收，陜西巡撫譚鐘麟“籌款委員，分赴湖南、北采買米糧運陜賑捨；并招商販運來陜，以資接濟”。②《奏為查明陜西省米糧厘金早已停止事》，光緒九年十月十六日，檔案號03-6714-068，中國第一歷史檔案館藏。同時上請“所有陜西採買米糧，經(jīng)過湖南、湖北、河南關卡，著該督撫等飭令各屬，一概免其抽收厘金，以裕民食”。③中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第3 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 232 頁。此時華北各地旱情綿延千里，紫垣復于八月二十六日諭：“凡有商賈運赴晉豫米石經(jīng)過地方，著各該督撫飭屬暫免抽厘；期于商販暢行，藉資接濟?！雹苤袊谝粴v史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第3 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 262 頁。

值此華北直、晉、豫、陜四省旱情與粵東水澇并起之時，全國荒歉，言官群體再次提出全免米谷厘金。光緒三年九月間，御史張道淵上請免除抽收各省運濟米糧厘金一年。張氏謂：“被災省分全資運濟，采辦之數(shù)少，不若商販之運多；惟商販貿(mào)易非有利可圖，必不肯遠道運售?，F(xiàn)在采辦官米等省，已有免厘之處；如各省運濟一律暫免抽厘，以一年為限，市價可平。”⑤《戶部遵議暫免米厘以一年為限疏》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第32 頁a 面—34 頁b 面。其所謂“各省運濟米糧，沿途卡局概免抽厘”的范圍，遠大于八月間紫垣議準的受災省份赴產(chǎn)米地區(qū)購糧免厘；是全國自光緒三年十月至四年十月停征米厘。如此重大提議，即便為臨時性舉措，紫垣亦須從長計議；遑論歷來制度變革多自臨時舉措沿襲而來，紫垣遂“著戶部議奏”。⑥中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第3 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 337 頁。

雖目前仍缺乏直接證據(jù)證明言官群體關于全免米厘議題存在共識性團體，或?qū)ι蠒樞蛴兴才?，但其行為頗值得尋味。正是在紫垣將張道淵折交戶部議奏后不久，十月初三日，國子監(jiān)司業(yè)寶廷提出了更激進的要求，片請“自今以后米粟永免抽厘”，并謂：“如慮稅課不足，凡華美玩好、無關民生日用之物，可以酌量加稅……既有便于民生，亦不至虧國課……于便民裕國之中，兼崇實黜華之意。”⑦《奏為推廣仁政請今后粟米永免抽厘華美好玩等物酌加稅收事》，光緒三年，檔案號03-5580-044，中國第一歷史檔案館藏。

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戶部對這二折做出了截然不同的反應，張氏之論受到了支持：“該御史所稱米糧入境、出境以一年為限概免抽厘，俟明年十月后仍照章辦理……洵屬救時之論。應請?zhí)亟抵I旨，通飭各該省督撫、將軍、府尹，嚴飭各局：無論官買商運，凡米谷過卡，概行免收厘金。仍以一年為限，俟明年十月后照章辦理，并嚴禁訛索把持等弊?！雹唷稇舨孔褡h暫免米厘以一年為限疏》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第32 頁a 面—34 頁b 面。而寶廷所請則被直言反對：“查抽收厘金本非永遠之計，惟現(xiàn)在款項支絀，此為籌餉大宗；若永免米厘，于商販便于往來，于度支殊多虧損，似非持平辦法。至加稅一節(jié)，查各關征收各有一定稅則，亦未便驟然加增，致起橫征之弊。原奏所請米粟永免抽厘之處，窒礙難行?！雹帷稇舨孔褡h米粟永免厘金片》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第 35 頁 a 面—36 頁 b 面。造成如此態(tài)度差異的緣由在于，戶部認為張氏所論是為賑災所提的臨時性措施，其謂：“……至辦理荒政，以平市價為先務；而市價之平，全賴商賈流通，陸續(xù)販運，俾糧食源源入境，奸商富戶囤積居奇之弊，不絕自除?！雹鈶舨孔褡h暫免米厘以一年為限疏》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第32 頁a 面—34 頁b 面。當年水旱成災，已有數(shù)省督撫先請免收本地稅厘，復請隔省購糧亦免抽厘金。將此推廣全國，既符合前案又應現(xiàn)實需要。但寶廷所請在戶部看來則是以“荒歉成災”為名，試圖除去厘稅中的一類。這種要求戶部自然不會支持，遂一以現(xiàn)實財政壓力反駁，二以“橫征暴斂”之名彈壓。對于戶部有云泥之別的態(tài)度，紫垣則均表示“依議”。

戶部駁回寶廷之請后，御史朱以增又稱，張折及戶部議復之結果既經(jīng)紫垣允準，應由戶部通行各省督撫、將軍、府尹等飭屬下遵照辦理，避免“曉諭未能周遍……商賈見聞有限，仍以無利可圖，不肯陸續(xù)販運”，致“朝廷雖有仁恩，而窮民未霑實惠，于荒政大有窒礙”，應“明降諭旨，宣布寰區(qū)”。①《奏為各省販運米石暫免抽厘請明降諭旨宣布事》，光緒三年十一月二十日，檔案號03-6486-059，中國第一歷史檔案館藏?？梢姶藭r言官群體對米谷厘金問題普遍關注，均盼望此項蠲免能夠落實，以對災黎有切實幫助。又因言官群體的普遍關注，存在寶廷之折是言官群體內(nèi)相互配合，為令戶部允準張道淵之請，而以一更激進提議施加壓力的可能性。

三、光緒九年（1883 年）永免米谷厘金之論爭

戶部對寶廷全免米谷厘金之議的直言拒絕，是言官此類提議首次被直接駁回。戶部對張、寶二人所議的迥異態(tài)度及對后者的議駁成為“前例”，或?qū)е赂骷壯怨匐y再立即提出類似動議。是故雖光緒四年（1878 年）仍舊荒旱，但自光緒三年十一月后，卻不再有上請全免米厘者。直至光緒九年，江西巡撫潘霨上奏請免江西米厘，重啟此項爭論。

當年正月間，江西巡撫潘霨請免江西米谷厘金，提出“其宜免者四”，即：米賤而厘金未減，不啻什一之征是其一；農(nóng)民清完賦課而復榷其厘金，雖異厘征之名，實有重征之實是其二；浙、蘇、鄂等省米厘均已先后停止是其三；江西產(chǎn)米之區(qū)，有米厘而商販裹足，米谷雍滯，偶值災荒則戶口蕭索，流亡日增，與其臨時賑貸，不如預為籌劃是其四。②參見《奏為本省民情困苦請裁免米谷厘金事》，光緒九年正月二十五日，檔案號03-6208-021，中國第一歷史檔案館藏。以上四條，層層遞進，第一條言厘金之重，構成此議在道義上的合理性；第二條暗含援引康熙二十一年永不加賦之旨，清代論重征之害多以此例為論，表明此議與祖制相吻合；第三條引已免米厘諸省成例，是此議的合法性；第四條言厘金之害，是此議符合現(xiàn)實的需要。潘霨同時保證“力完正賦，勤勉輸將，以此挹彼，或不至十分竭蹷”。正月二十五日，樞垣③樞垣，即軍機處。復奏：“蒙發(fā)下折報，臣等公同商閱；潘霨奏請裁免米谷厘金，折擬具繕，明發(fā)諭旨：將江西米谷厘金概行裁免，并令該撫整頓厘務，力杜絕中飽情弊……”④《奏為潘霨奏請裁免米谷厘金折擬旨事》，光緒九年，檔案號03-6493-101，中國第一歷史檔案館藏。江西免征米厘著為定制。

對潘霨本人與江西諸司而言，這本身是一個獨立事件，但如潘氏征引浙、鄂省先例一樣，此舉后來多被人征引，引發(fā)了當年關于永免米谷厘金新一輪且更大范圍的論爭。

是年三月，戶部侍郎許應骙即援潘霨例，上奏請免廣西谷米厘金。許氏為廣東省廣州府番禺縣人。廣東產(chǎn)米不足、米價高昂，前文已論。許氏知廣東省內(nèi)一年兩獲僅能供半年糧食，原自西江上游大量進口稻米，但他在返鄉(xiāng)之時見廣東所售谷米多自南洋運來，遂提此建議。其謂：“廣西米谷，有落地、出山、入境、出境等名目，由潯、梧至粵東，除二關正稅外，計每萬斤須完銀十六兩有奇，揆諸抽厘之義，已相徑庭?！雹佟蹲嗾?zhí)孛鈴V西谷米抽厘以蘇民困事》，光緒九年三月二十一日，檔案號03-6493-011，中國第一歷史檔案館藏。即其認為廣西抽厘過重導致所產(chǎn)稻米無法大量出口廣東，進一步導致兩廣一省糧價過高而另一省則過低。于廣西方面，谷賤傷農(nóng)，編戶齊民無法清完正賦，破產(chǎn)百姓只能舍棄田土，民亂由此產(chǎn)生。于廣東方面，每年購糧需費銀二百萬余兩，原有值一百四五十萬兩之糧購自廣西，而現(xiàn)今多購自南洋，原應境內(nèi)運轉(zhuǎn)之白銀不斷流失。許氏與其他上請免除米厘的官員身份有別，既非其省疆臣，也不任言官之職，而是利用其戶部堂官的身份為家鄉(xiāng)謀利，提出全免該省米谷進口地之米厘。而在用以上切清廷痛處的兩點為其所論依據(jù)的同時，許氏自知成事須兼陳利害，一并提出免除廣西米厘不但惠濟廣東，對廣西一可避免谷賤導致農(nóng)民破產(chǎn)、土地荒置的禍端，二可暢通兩省間商貿(mào)、生征收上江貨物厘稅為利源，對兩廣各有裨益。許氏此論關系兩廣，紫垣遂征求兩地督、撫意見：“該侍郎所奏不為無見，著曾國荃（時任兩廣總督——引者注）、倪文蔚（時任廣西巡撫——引者注）就該省情形悉心體察，妥籌具奏。”②中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第9 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 104 頁。

廣東省內(nèi)其實早有永免廣西米谷厘金的呼聲，但歷任兩廣總督皆持否定態(tài)度。光緒三年六月間，時任江南道監(jiān)察御史鄧華熙因廣東水災上請：“停免由鄰省入粵谷米厘捐；嚴飭厘廠不得創(chuàng)立名目，擅抽米船船頭銀……”[11]奉諭“酌度辦理”的兩廣總督劉坤一在與時任廣西巡撫涂宗瀛的信中說：“廣東向無谷米厘金，可否仰邀格外鴻施，暫將廣西運來廣東谷米經(jīng)過潯、梧厘廠免其抽收，俾得源源而來。以應目前之急。”[12]可見劉氏仍嫌鄧氏所諫不足，畢竟“雖于西省厘金所入不無稍減，而此處窮黎實受更生之賜矣”。后廣東紳耆欲更近一步，全省聯(lián)名申請二省督、撫全免自廣西下江米厘③參見《粵東近事》，《申報（上海版）》，1878 年 2 月 20 日，第 2 版。，并聯(lián)系出身順德縣的鄧華熙為奧援，于官方層面推動此事。鄧氏于十二月初八日上《奏免由廣西來東米厘疏》[11]，所論內(nèi)容，與六年后許應骙所列數(shù)條幾近相同，可見此番議論在當時廣東幾已成為共識，所不同的是提議“由廣東籌撥廣西銀數(shù)萬兩，于廣東煙絲等項無關民食之物灑加厘金，使之抵撥粵西之數(shù)”，以解決廣西收入減少的問題。④中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第3 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 461 頁。但或因通信不暢，或因地方士紳與在朝官員間缺乏配合而急于上書。十一月間，劉坤一已在和涂宗瀛商議如何處理士紳們的要求，且明顯不滿全免米厘的請求，謂：“乃人苦不知足，妄思得步進步，竟呈請永遠全免?！盵12]廣東巡撫張兆棟頗為眾口所動，劉坤一又“力辯其不可”，并勸涂氏日后接張氏函商時“詞氣無妨直切，以杜希冀”。因此，雖紫垣將鄧疏交“兩廣督撫籌商辦理”，但此議并未成行。

而光緒九年，廣西巡撫倪文蔚對許折的批駁同樣得到了時任兩廣總督曾國荃的聯(lián)署。⑤自劉坤一回復涂宗瀛的書信看，減免廣西谷米厘金之事，兩廣總督雖意見重要，但下最終決定的當仍為廣西巡撫。劉氏有語：“所慮西省目前不能支持……想執(zhí)事（涂宗瀛——引者注）自有權衡?！保▌⒗ひ唬骸吨峦坷受帯罚妱⒗ひ恢?，陳代湘校點：《劉坤一集》第1 冊，岳麓書社，2018 年，第 348—349 頁。）綜計來看，倪氏之論可歸納為廣西谷米厘金不當裁，也不能裁。所謂不當裁，其一在廣西民貧俗儉，購買力低下，貨物市場有限，以上江貨物厘金代替米厘不具可行性。光緒三年停免米厘之時，“運米赴東者絡繹不絕，運貨來西者未見加增，貨厘一無起色”。劉坤一也曾認為通過免除廣西米厘促其“銀錢流通，荒蕪開墾”的建議屬“循題作文”。其二為倪氏稱米厘并非如許氏所稱有每萬斤十六兩之高。其三在許氏于廣東所見廣西米船稀少，系廣西歉收、糧價昂貴所致，而并非因廣西“農(nóng)傷谷賤，田就荒廢”所起。所謂不能裁，則為此問題的核心：廣西物產(chǎn)稀少，僅稻米產(chǎn)量較多，米厘年收銀約二十萬兩，為厘金中之大宗。同時，廣西所收厘金關系越南方向軍需，此時正值中法戰(zhàn)爭期間，免收占厘金重要部分的米厘，幾等同于戰(zhàn)時裁減軍費。因此倪氏建議：“俟邊防稍松，軍用可節(jié)，隨時察看情形，酌請停免”①參見《奏為廣西谷米抽厘尚難停免事》，光緒九年五月二十八日，檔案號03-6493-047，中國第一歷史檔案館藏。，實際上是保留此項厘金。

雖然倪文蔚勸服樞垣并未同意許應骙的建議，但潘、許之折，尤其是潘霨所請為紫垣允準，重新激發(fā)了言官群體對永免米谷厘金的關注。五月初，山西監(jiān)察御史朱儀訓上疏《奏請飭下各省督撫一律裁免米谷厘金事》，為此年永免米厘之議的綱領性奏折。朱氏陳述應一律免征米厘的要因有二：第一，米厘“輸之者商而所取者仍在民，商販多輸一金之厘，即閭閻多費一金之用”。同時，米厘會雍滯各地賑濟災荒。第二，蘇、浙、皖、贛等地已免米厘，此舉已有成例為依據(jù)。此疏再一次提出應“飭下各該省督撫將米谷厘金一律裁免”，在中央與地方之間產(chǎn)生了新的永免米厘的討論。

紫垣照例將此疏轉(zhuǎn)行戶部，并要求就“各省谷米厘金現(xiàn)在已裁者有幾省，著戶部查明具奏”。②中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第9 冊，廣西師范大學出版社，1996 年，第 172 頁。戶部回復了對已裁米谷厘金的咨詢，謂此時已有蘇、浙、鄂、湘、贛等省免收米厘，仍留存的則有蘇之部分、皖、閩、兩廣、豫、魯、晉、陜等九省。前文已敘，粵、陜二省早已停免米厘并報部在案，且福建向未抽收。③福建總督何璟謂：“閩省自產(chǎn)米谷不敷民食，向藉鄰省濟運，非但本省并無收厘，有時米缺價昂，招商分赴各省採運，當復請免厘金?！保ā豆饩w十年二月初六日京報全錄》，《申報（上海版）》，1884 年3 月12日，第 10 版。）可見戶部對地方米厘情形掌握并不確實。當時各省向戶部奏報厘金收數(shù)，所報項目與數(shù)目均由督撫把握，詳細者才開列各類厘金收數(shù)與各關收數(shù)，簡略者僅有總數(shù)而已。而米厘在各省多歸于百貨厘金目下，僅江西省每年兩次奏報厘收數(shù)目時將米厘單獨開列?？梢娎褰鹱噤N僅為形式，中央對地方厘收掌控力之薄弱。但即便如此，戶部對全免米厘之議依舊難稱支持：“其中米谷厘金一項，就一省言之，不過百貨厘金十分中之一二；總各省計之，大約每年不下數(shù)十萬巨款。各省當年歲豐稔，此項厘金均系照常征收；遇水旱偏災，皆隨時奏請免抽收，以恤民困；損益盈虛本自并行不悖?！雹堋稇舨孔褡h裁免谷米厘金疏》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第 37 頁 a 面—38 頁 b 面。戶部既不愿主動放棄這一財源，也不愿因此議得罪各省封疆，因此再一次將此議題交由各省督撫決定：“今該御史奏請將各省米谷厘金一律裁免之處，應請飭下各該省督撫臣察看情形，奏明辦理?！雹荨稇舨孔褡h裁免谷米厘金疏》，《湖南厘務匯纂》卷5《奏案》，清光緒十五年刻本，第37 頁a 面—38 頁b 面。

各省督撫們接到此折后，或與藩司共同商議，或轉(zhuǎn)咨該省厘局。就目前所發(fā)現(xiàn)的回復折、片⑥目前對此旨的回復折、片，四川、云南、貴州、甘肅及盛京五處尚未得見。，各省多申明應循舊章辦理，做出改變的僅有河南。河南為不妨害民食，不在旱道各卡抽收糧厘，僅在濱河的四卡抽六類糧食厘金。此次又決定裁減麥、谷、糧、豆之厘，僅保留中原人少食的芝麻、稻米二項照舊抽收。⑦參見經(jīng)莉主編：《戶部奏稿》，北京：全國圖書館文獻縮微復制中心，2004 年，第 753 頁。

廣西巡撫倪文蔚再次拒絕了全免谷米厘金的提議，他在前折的基礎上重新解釋了廣西保留米厘的正當性和必要性。所謂正當性即米厘非但不病民，反而令廣西“糧價轉(zhuǎn)無甚貴甚賤之患”。倪氏謂豐年廣西糧價平減，兩廣差價較多，抽厘后商人仍有余利，糧食可穩(wěn)定出口，該省糧價不至于過低。歉年廣西米貴，加征厘金則商人獲利減少，可限制出口，保證廣西糧價平穩(wěn)。一旦廣東受災糧貴，來廣西糴米，自當免厘。而此時廣西省內(nèi)有平時所積存之糧，可得善價而沽。事實也部分印證了他的說法，自光緒三年廣東取消省內(nèi)米厘后，次年廣西米價即經(jīng)歷了一次大的上漲，當年全省平均米價約為每石一兩四錢二分五厘七毫，光緒五年（1879 年）后穩(wěn)定于高位，至光緒八年（1882 年）時，當年全省平均米價為每石一兩四錢九分二厘五毫。若以光緒元年為100%，廣西光緒四年與光緒八年的糧價指數(shù)分別約為117.78%和123.30%?？梢韵胍姡魪V西同樣免征米谷厘金，將會復現(xiàn)光緒四年全省米價快速上漲的情形。廣西雖為糧食出口省份，但若糧價過高，其一會招致本省買米食用者反對；其二反將在短時期內(nèi)限制其自身的糧食出口，又因出口不暢、糧食堆積，導致價格暴跌，出現(xiàn)市場的劇烈波動。廣西本身的策略是保持糧價對于廣東的相對低位以長期穩(wěn)定地出口，這是其在厘收之外的經(jīng)濟層面拒絕全免米厘的緣由。而所謂必要性則與政治、軍事層面相關，即以米厘供應軍餉。是時廣東受旱缺糧，遂至廣西糴米，曾國荃函請廣西停免米厘，該省停征西江下游米厘三月后倪文蔚即報請：“未敢以關外待餉孔殷，置東省民食于度外；惟兩月以來，厘金頗形減免，自應于七月起仍照常抽收，以供軍用。”①《奏為陳明廣西辦理抽厘情形事》，光緒九年七月十二日，檔案號03-6493-048，中國第一歷史檔案館藏?？梢婃?zhèn)南關外確實軍用浩繁又急于星火。次年更是有廣西拒絕蠲免廣東糴米厘金之事，除為供應軍需外，廣西還將米厘視為防止過量出口、保留軍糈供應的手段。②參見《穗垣近事》，《申報（上海版）》，1884 年 8 月 12 日，第 2 版?？梢姡蛷V西而言，米厘之必要性無可或缺。

倪氏所謂米谷厘金不當裁且不能裁，與抽厘有其正當性亦有其必要性，是各省督撫中對此問題論說較多者。他人之論，其實多圍繞厘金不能裁這一點展開，且與倪氏之論類似。一是米厘在厘收中占比較大，二是地方支出確實需要此項收入。各地所別僅為米厘所占厘收比例與地方支出的項目不同。但米厘在厘收中居重要地位仍是根本緣由，畢竟支出項目、數(shù)目歷年本就不同，外銷項目比比皆是。然而督撫們?yōu)楸Ｈ桌?，就將奏銷支出項目謂為地方用款大宗，以經(jīng)中央允許的支出論證保留此項厘稅的必要性。如李鴻章言直隸抽厘僅有天津、大名二處，天津已免米谷抽厘，而大名則以抽米厘為主；此項厘金是直隸供黃河修防工程經(jīng)費之用，若將其裁撤則工款將無法籌措。③參見《奏報天津等處裁減米谷厘金事》，光緒十年五月十日，檔案號故機128251，臺北故宮博物院藏。

事實上，明確反對全免米谷厘金之地，米厘占厘收比重較大，其收入對協(xié)撥款項有所影響則更符合實情。如安徽巡撫裕祿于復折言：“皖省地介江淮，幅員素小，本省出產(chǎn)之物僅有米谷為大宗?！倍蚤L江通行輪船之后，各種貨物皆由輪船裝運，毋論進口洋貨，即使出口土貨也多選擇在海關完納子口半稅，因此百貨多無厘稅可征?！拔┐嗣坠纫豁椚砸悦翊溳d，歲收尚可如常，故通計各卡征收貨厘不過十分之四，而米谷厘金實居十之五六”，因此說“皖厘收數(shù)實以米谷為大宗”當不夸張。而“若一旦去此大宗，收數(shù)立形短少，皖省又屬瘠苦之區(qū)，一無別款可以籌抵一切撥解，各款（即協(xié)撥各款——引者注）支絀之勢必致更甚于前”。①《奏為皖省征收米谷厘金尚難裁免請仍循舊章辦理事》，光緒九年十月三十日，檔案號03-6493-074，中國第一歷史檔案館藏。

江蘇的情況最為復雜，一省境內(nèi)即駐有兩江總督、漕運總督、江蘇巡撫、江寧巡撫四位督、撫，厘金同樣分轄復雜，兩江總督轄江寧巡撫境內(nèi)之金陵厘捐局，江蘇巡撫轄蘇州牙厘總局、淞滬捐厘總局二局，此外漕運總督雖未轄總局，卻也轄有厘局。蘇州、淞滬二厘局米谷厘金已于同治十二年（1873 年）八月間裁免②參見《光緒元年四月十九日京報全錄》，《申報（上海版）》，1875 年6月7 日，第4 版；《光緒元年六月十九日京報全錄》，《申報（上海版）》，1875 年 8 月 5 日，第 4 版。，獨留金陵厘局米厘。其實早在光緒元年，御史陳彝即奏請停免此厘，其謂：“而江寧藩司所屬（即金陵厘局——引者注），凋敝情形甚于蘇屬，尚未及之。應請飭下督撫，將以上三項（粳、秈、糯三種米——引者注）厘稅通行停免?！盵2]但此議被地方拒絕。金陵厘局轄江寧、揚州二府及通州，地處長江北岸，“貨物寡少，每年收數(shù)極旺大約不過四五十萬金，而米厘一宗約及百貨厘金之小半”③《奏為金陵米厘尚難驟裁請仍循舊抽收事》，光緒九年十二月十四日，檔案號03-6493-088，中國第一歷史檔案館藏。。而僅金陵一局每年需撥京餉、甘餉、協(xié)黔、北洋等經(jīng)費四五十萬兩。江寧藩司對金陵米厘收入極其重視，金陵厘局從不遵守鄰境遇災糴米應免厘之成例，而是“迭請咨明各省督撫其照舊抽厘”。雖官吏中飽、地方截留情形難以稽考，但光緒三年大災時，沈葆楨暫免江北米厘，確致餉源立絀。為保餉源，遂仍請照舊章辦理。是故時任兩江總督左宗棠謂：“部臣請飭各省察看辦理，是菀枯各別，已早在二三老成獨照數(shù)計之中?！雹堋蹲酁榻鹆昝桌迳须y驟裁請仍循舊抽收事》，光緒九年十二月十四日，檔案號03-6493-088，中國第一歷史檔案館藏。此言既由于其宦海沉浮中精練于人情人事，亦確由地方情形各別而發(fā)。

而蘇北淮安、徐州二府，海州及揚州一部之厘金則歸漕運總督管轄，交淮揚海道署理。時任漕運總督楊昌濬對全免米谷厘金的反對還要超過左氏。大抵金陵厘局所收米厘占百貨厘金小半，而蘇北可抽厘之土產(chǎn)，如茶、緞、竹木均產(chǎn)出稀少，反而進口南貨則由輪船運來或“驗洋票而放行”，均不繳厘金；致“江北厘捐米糧約居過半”。楊氏還在論及關稅流失的同時，將厘金減少的負面影響延伸至軍事；謂一旦免此厘金，“餉必驟虧，餉虧則兵不容不減……防地空虛，道途不靖，行旅居民皆將無以保衛(wèi)”。⑤《奏為江北米谷厘金礙難裁免事》，光緒九年十二月十七日，檔案號03-6493-089，中國第一歷史檔案館藏。以地方治安挾制中央，可見其執(zhí)意留存此項收入之堅決。

以上數(shù)折中，米谷厘金占厘收比例較高的數(shù)省對全免米厘的提議反對較為激烈，晚清各省自定收支條規(guī)是財政地方化的表現(xiàn)之一。地方被授予了該項餉源的管理權和規(guī)則制定權，相應也向中央提供所需的京餉、所定的協(xié)餉等國用款。但即使經(jīng)過同、光之交中央對各地厘金的縮減與整頓，厘金的實際控制權和主要收入仍未歸于中央。發(fā)生災荒時中央對地方稅、厘蠲免有臨時性的話語權，但這種話語權并未延伸至厘金的常征上。

四、結論

以上光緒前十年已免或提免米谷厘金之事，可分為三種情況：第一是地方督撫主動要求免抽境內(nèi)米厘；第二是在以御史為主的言官群體提議下，由中央政府咨詢各地督撫是否可免其轄境之米厘；第三種是以兩廣為例，地方士紳與在朝官員進行聯(lián)系，自朝、野兩方面推動此事，但無論是士紳上書至督撫，還是朝官上書紫垣再轉(zhuǎn)督撫咨議，其最終指向都是地方督撫。

地方督撫在財政，尤其是厘金上的權力，來源于厘金本身即由地方主導創(chuàng)設，它們的管理權也被地方督撫所掌控。在太平天國運動爆發(fā)前，清代的財政體制以中央為核心，主要包含奏銷制度和各地間的余款協(xié)濟。而厘金的創(chuàng)設，一方面，打破了舊有常例征收的收入格局。以光緒十七年（1891 年）為例，厘金與洋稅之和占清政府財政收入的38.5%①參見劉岳云：《光緒會計表》卷1《入項總表》，光緒辛丑教育世界社印，第 2 頁。，新的貨物稅共同組成了晚清中央財政收入中極重要的部分。另一方面，地方督撫僅將部分厘收報呈中央，而被隱匿的部分成為地方自主控制的財源，地方的部分收支亦即不再被納入中央度支系統(tǒng)。清政府原有財政體系所賴以存在的經(jīng)濟基礎不復存在，加之地方在政治及軍事上的權力擴張，這一體制遂逐漸崩解。在咸、同、光三朝所形成的新財政制度中，奏銷制度名存實亡，協(xié)餉的余額全部報撥則被定額攤派取代，中央政府既不能掌握地方真實的收支數(shù)據(jù)，亦無法如過去盡數(shù)占有地方的財政盈余。向中央呈報的財政數(shù)據(jù)及撥解的現(xiàn)銀數(shù)量，輒全由地方督撫定奪，此即所謂晚清財政權力的下移。

然而，地方財、政、軍權雖由督撫掌握，他們也是名義上某區(qū)域厘金的最高管理者，但督、撫與藩司及厘金總局之間經(jīng)過協(xié)商與互動才是做出決策的全貌，督撫并不能以個人好惡決斷。學理信條或派系攻訐，多是在京官員及御史言事的標準，疆臣仍需以實務需要為準繩。如鄧華熙曾屢次上折請免一省或全國厘金，但其自任封疆之后，一改憑護照買糧輒免厘金之成例，全行抽厘。②參見《光緒二十五年七月十六日京報全錄》，《申報（上海版）》，1899年 9 月 1 日，第 13 版。因此，在地方各衙門與官僚之間互動所產(chǎn)生的決策，滿足此省政府利益或價值取向才是其本位。

通常來說，地方本位的決策取向?qū)⒓觿〉胤脚c地方、地方與中央間的對立。這也被諸多事例所證明，如兩廣就免除廣西谷米厘金之論爭需要中央作為調(diào)停人，又如自咸豐至光緒年間清政府不斷對厘金進行整頓。整頓厘金是清中央政府向地方奪取厘金控制權的主要方式，其內(nèi)容主要是嚴格厘金的奏銷程序，將盡量多的厘金納入奏銷體系，以及裁撤厘卡、厘局、裁汰冗員等。

不過，整頓厘金卻不涉及它的免除，這是央地雙方的默契共識，是不可輕易為之的“禁忌”。易言之，雖中央對地方在厘金上的浮收濫斂不滿，并采取一定的抑制措施，但二者的根本矛盾仍是厘收的控制權。米谷厘金的蠲免是唯一的特例，同治十一年，上諭準江西巡撫劉坤一所奏，除采買賑災米谷得免納稅厘外，其他采買物料均須照章完納厘稅[1]，從制度上確定了米谷免厘的獨特性，也斷絕了免征其他厘金的可能性。然而，即使米厘如此特殊，蠲免的出發(fā)點仍是臨時的社會救濟，是清政府履行其社會職能與預防民變所采取的手段。

而無論是清中央抑或地方政府，調(diào)整財政政策時不可能忽略對財政收入的影響。上文已見，地方對免征谷米厘金的態(tài)度幾乎取決于此項厘收在總數(shù)中的占比，而中央政府出于在新財政體制中部分財源仰給于地方，也缺乏親身推動此項議程的動力。由于地方不再將盈余盡數(shù)繳解中央，而是交出經(jīng)與中央討價還價后的國用款，其他多收之款中央難以分取。包括厘金在內(nèi)，財政入項、出項的決定權被交予地方，地方只需保證財政平穩(wěn)運行，不影響國用款的交發(fā)即可。故而當御史們推動由中央要求全國全免米厘時，中央反會顧及地方收入是否會受到影響，繼而影響中央財政的收入。另一方面，在晚清“外重內(nèi)輕”的財政格局下，中央也缺乏強硬要求地方全免某項地方收入的經(jīng)濟基礎與政治能量。以上兩點相結合，使得樞垣及戶部既迫于地方在財政上的話語權，又出于中央自身的現(xiàn)實利益，對永免米厘采取消極的態(tài)度，不將中央與地方在財政控制權的博弈擴大至財政收入項目上，而完全遵從地方的意愿，并將永免米厘的論爭限制在言官群體與地方督撫間的有限范圍內(nèi)。

而在財政的視角之外，無論自當時輿論①對全免米谷厘金支持的輿論多見于光緒初年，可參見《論吳中丞請減厘捐事》，《申報（上海版）》，1875 年 6 月 21 日，第 1 版；《書陳侍御奏請薄賦以培元氣疏后》，《申報（上海版）》，1875 年 7 月 31 日，第 1版；《書蘇松太道劉告示后》，《申報（上海版）》，1877 年 7 月 19 日，第1 版；《書邸抄寶司業(yè)奏請永免米粟抽厘疏后》，《申報（上海版）》，1877 年 12 月 3 日，第 1 版。，抑或后世對厘金的評價，免征米谷厘金無疑是一項德政。此項德政在同、光之交清政府對厘金整頓與減免之際被提出，其大背景正是光緒前期中央與地方財政的相對寬裕。正因于此，日后取消免征米厘、恢復抽收的情況并不鮮見。如光緒十一年（1885 年）為供應軍餉，湖北復抽米厘②參見《抽厘憲示》，《申報（上海版）》，1885 年 6 月 17 日，第 9 版。并見于《湖北巡撫譚鈞培等片》，光緒十二年十月至十二月，中國第一歷史檔案館編：《光緒朝上諭檔》第77 輯，北京：中華書局1995 年，第32 頁。但光緒二十年（1894 年）漢口牙厘總局有文告謂轄內(nèi)各局依舊章抽米谷厘金之事（參見《米谷抽厘》，《申報（上海版）》，1894 年11月11 日，第3 版。），與光緒十一年即復抽厘相悖，個中款曲尚未得知。，江西于光緒十六年（1890 年）和二十二年（1896 年）先后恢復抽收米谷出口和境內(nèi)流通厘金③中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第77 輯，中華書局1995 年，第268—269 頁；中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第 78 輯，中華書局 1995 年，第 302—303 頁。，為籌措甲午戰(zhàn)爭軍費和清政府戰(zhàn)敗后之賠款，江蘇之蘇、滬二局及湖南等地④參見中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第77 輯，中華書局1995 年，第730 頁；中國第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第77 輯，中華書局 1995 年，第 766 頁?；謴统槭彰桌?。這說明所謂“永免”抽米厘并非不可更改，而是可由地方酌情變更。一旦財政支出增加，黑字轉(zhuǎn)為赤字，重加厘金是自然的選擇。晚清財政支出的增加，往往是為了應對國內(nèi)外之危局而新增支出的軍事或建設費用，但所征源頭只能來自于國內(nèi)百姓，由此可見在關稅非自主的“子口稅”與厘金體系下，清政府自救與救國在財政上的兩難境地。