丁曉

摘?要：科學(xué)合理設(shè)置采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)，是高校防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、提高采購(gòu)效率的重要保障。本文通過(guò)分析部分高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范要求和高校工作實(shí)際，提出優(yōu)化采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：高校采購(gòu)；組織機(jī)構(gòu)設(shè)置；策略

中圖分類(lèi)號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.09.047

采購(gòu)是保障高校教學(xué)、科研工作順利開(kāi)展的有效手段。作為高校管理系統(tǒng)的重要組成內(nèi)容，采購(gòu)管理不僅是戰(zhàn)略管理的有機(jī)部分，也是高校廉政建設(shè)把控的關(guān)鍵點(diǎn)，是加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的主要環(huán)節(jié)之一。因此，科學(xué)合理設(shè)置采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)，是高校防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、提高采購(gòu)效率的重要保障。但在具體實(shí)踐中，部分高校的采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理現(xiàn)象較為普遍，有的甚至違反了內(nèi)控規(guī)范相關(guān)要求。本文通過(guò)分析部分高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范要求和高校工作實(shí)際，提出優(yōu)化采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策建議。

1?高校現(xiàn)行采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置主要模式

本文隨機(jī)選擇了全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的96所高校，其中35所為教育部工信部直屬高校，61所為省屬及地方高校。通過(guò)查閱相關(guān)高校門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、分析采購(gòu)管理制度，從采購(gòu)管理實(shí)施機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立、采購(gòu)管理與采購(gòu)行為是否分離兩個(gè)層面進(jìn)行了梳理，大體上可以將高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式概括為三大類(lèi)型。

1.1?職能整合型

該類(lèi)型把采購(gòu)部門(mén)掛靠或者合署于相關(guān)職能部門(mén)，負(fù)責(zé)本校采購(gòu)管理工作。共52所，占本文調(diào)查高?？倲?shù)的54.17%。其中部屬高校10所，省屬及地方高校42所。

在掛靠或者合署的職能部門(mén)中，多為資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、后勤、設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室管理等部門(mén)。掛靠或合署資產(chǎn)及相關(guān)部門(mén)的最多，共36所，占此類(lèi)型總數(shù)的70.59%；其次為財(cái)務(wù)部門(mén)，有9所，占17.31%。部屬高校與省屬及地方高校差異明顯，10所部屬高校中，有6所高校把采購(gòu)部門(mén)掛靠在財(cái)務(wù)處；42所省屬及地方高校中，僅有3所高校掛靠在財(cái)務(wù)處。

在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及管理方面，14所高校未設(shè)立招標(biāo)采購(gòu)中心、采購(gòu)管理辦公室等內(nèi)部科室，而是直接沿用相關(guān)職能部門(mén)名稱(chēng)，占此類(lèi)高?？倲?shù)的27.45%；15所高校未成立“采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，占此類(lèi)高?？倲?shù)的29.41%；3所高校未制定綜合性采購(gòu)管理辦法。

1.2?獨(dú)立設(shè)置型

該類(lèi)型獨(dú)立設(shè)置采購(gòu)部門(mén)，負(fù)責(zé)全校采購(gòu)管理以及政府分散采購(gòu)和學(xué)校集中采購(gòu)的組織實(shí)施。共33所，占本文調(diào)查高?？倲?shù)的34.38%。其中部屬高校23所，省屬及地方高校10所。

該類(lèi)型與高校采購(gòu)資金多少、采購(gòu)規(guī)模大小密切相關(guān)。高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)越多、采購(gòu)規(guī)模越大，采購(gòu)部門(mén)獨(dú)立設(shè)置的可能性也越大。一般情況下，部屬高校預(yù)算經(jīng)費(fèi)要多于省屬及地方高校，因此該類(lèi)型中部屬高校要遠(yuǎn)多于省屬及地方高校，占69.70%，而在職能整合型中，部屬高校僅占19.23%。

在機(jī)構(gòu)性質(zhì)及內(nèi)部機(jī)制方面，33所高校中有22所把采購(gòu)部門(mén)確定為職能部門(mén)，7所確定為直屬單位，4所確定為教輔機(jī)構(gòu)；所有高校均成立了采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在采購(gòu)部門(mén)；均制定了學(xué)校采購(gòu)管理辦法，有29所在2018年以后進(jìn)行了修訂，占此類(lèi)高?？倲?shù)的87.88%。這也反映了高校對(duì)采購(gòu)工作的重視程度。

1.3?管采分離型

少數(shù)高校把采購(gòu)部門(mén)拆分成采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)采購(gòu)的管理監(jiān)督和具體實(shí)施。共有11所，占本文調(diào)查高?？倲?shù)的11.46%，主要集中在浙江、福建等省份。其中部屬高校2所，省屬及地方高校9所。

采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)基本為采購(gòu)管理辦公室，掛靠或合署在財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等職能部門(mén)，同時(shí)承擔(dān)學(xué)校采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能。11所高校中，掛靠或合署在財(cái)務(wù)部門(mén)的6所，在資產(chǎn)管理部門(mén)的5所。采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為采購(gòu)中心或招標(biāo)采購(gòu)中心，有3所高校獨(dú)立設(shè)置；有7所掛靠或合署在其他職能部門(mén)，其中5所掛靠或合署的職能部門(mén)與采購(gòu)管理辦公室一致；另有1所高校采用領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工作小組的方式，未設(shè)立招標(biāo)采購(gòu)中心等機(jī)構(gòu)。

采用該類(lèi)型的高校目前相對(duì)較少，主要集中在浙江、福建等省份。而且采購(gòu)管理辦公室與采購(gòu)中心掛靠合署在同一職能部門(mén)的，嚴(yán)格意義上還是屬于獨(dú)立設(shè)置模式。顯然，該模式尚處于探索階段。

2?高?，F(xiàn)行采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的問(wèn)題分析

上述三種采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置類(lèi)型，未充分考慮到高校采購(gòu)工作所具有的項(xiàng)目類(lèi)別多、資金來(lái)源廣、采購(gòu)規(guī)模大、政策性專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，將其等同于一般高校其他機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致了廉政風(fēng)險(xiǎn)增加、工作效率低下等一系列問(wèn)題的產(chǎn)生。

（1）職能整合型——采購(gòu)工作與其它業(yè)務(wù)緊密交叉，存在采購(gòu)管理弱化、服務(wù)效率低下、廉政風(fēng)險(xiǎn)增大等問(wèn)題。

把采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)掛靠合署其他職能部門(mén)，部門(mén)間權(quán)責(zé)界定模糊且相互協(xié)調(diào)存在困難，采購(gòu)?fù)蔀槟骋徊块T(mén)的“副業(yè)”，使得工作弱化、效率低下。同時(shí)，采購(gòu)部門(mén)掛靠合署于國(guó)資、財(cái)務(wù)、后勤等職能部門(mén)，導(dǎo)致部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中，同一部門(mén)對(duì)所采購(gòu)的項(xiàng)目既管理又執(zhí)行，很難保證其客觀(guān)性和公正性，無(wú)法建立不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督的工作體系，不符合內(nèi)控規(guī)范要求，不僅管理難度加大，伴隨的廉政風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增大。

（2）獨(dú)立設(shè)置型——采購(gòu)管理和采購(gòu)行為未完全分離，不利于建立相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，容易滋生腐敗。

相比上一種類(lèi)型，此類(lèi)型很大程度上解決了不同部門(mén)職責(zé)不清、工作效率低下、不相容崗位未分離等問(wèn)題，但沒(méi)有遵循“采購(gòu)”和“管理”分離原則，采購(gòu)部門(mén)既要負(fù)責(zé)全校采購(gòu)管理，又要承擔(dān)學(xué)校統(tǒng)一采購(gòu)的組織實(shí)施，依然同時(shí)扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色，因此無(wú)法建立相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部工作機(jī)制，采購(gòu)過(guò)程容易滋生腐敗問(wèn)題。隨著高等教育事業(yè)發(fā)展，高校采購(gòu)規(guī)模也越來(lái)越大，這一問(wèn)題會(huì)愈加凸顯。

（3）管采分離型——大多數(shù)未真正實(shí)現(xiàn)“管采分離”，本質(zhì)上還是前述兩種類(lèi)型，相關(guān)問(wèn)題依然存在。

該類(lèi)型尚處于探索起步階段，本文調(diào)查的96所高校中，僅有3所高校獨(dú)立設(shè)置了采購(gòu)中心。雖然也有少數(shù)高校分設(shè)了采管辦和采購(gòu)中心，但基本上掛靠或合署在其他職能部門(mén)，且兩者多數(shù)掛靠或合署在同一部門(mén)，不可避免地存在采管辦人員直接參與具體實(shí)操性事務(wù)等現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督管理職能弱化。因此，大多數(shù)高校并未真正實(shí)現(xiàn)“管采分離”，本質(zhì)上還是屬于前述兩種模式，相關(guān)問(wèn)題依然存在。

3?優(yōu)化高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)有廣義和狹義之分，前者包含了領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)等，后者主要指管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。本文主要分析狹義的高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)。

3.1?高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則

科學(xué)規(guī)范的采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)，既要符合內(nèi)控規(guī)范要求，也能滿(mǎn)足采購(gòu)工作實(shí)際需求。高校在設(shè)置采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)時(shí)，要綜合考慮這兩方面因素。

在內(nèi)控規(guī)范要求上，教育行政部門(mén)的文件最具有直接指導(dǎo)意義。一是教育部的文件規(guī)定，如教育部辦公廳《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳[2016]2號(hào)）第8號(hào)-采購(gòu)管理第四條規(guī)定，“高校應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)或明確歸口管理部門(mén)，統(tǒng)一管理學(xué)校的采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)”。二是地方教育行政部門(mén)的文件要求，如安徽省教育廳印發(fā)了《安徽省省屬高校采購(gòu)管理暫行辦法》（皖教秘審[2021]4號(hào)），規(guī)定省屬高校采購(gòu)工作應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、管采分離、分級(jí)采購(gòu)”的管理體系，建立“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的工作機(jī)制，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督之間分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)。

在高校采購(gòu)工作現(xiàn)狀上，隨著我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)投入在持續(xù)增加；同時(shí)，隨著“放管服”政策改革力度的加大，高校采購(gòu)需求中屬于政府集中采購(gòu)的項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越少，而學(xué)校自主采購(gòu)（或委托第三方招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）的采購(gòu)數(shù)量會(huì)越來(lái)越多。這樣的雙重疊加之下，高校采購(gòu)規(guī)模會(huì)不斷增大。因此，雖然通過(guò)明確統(tǒng)一歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)采購(gòu)管理活動(dòng)也能符合高校內(nèi)控規(guī)范要求，卻無(wú)法滿(mǎn)足高校采購(gòu)日益增長(zhǎng)的發(fā)展需求。而且，采購(gòu)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，有部分“決策機(jī)構(gòu)”職能，因此，將管理和執(zhí)行職能進(jìn)行分離也成了必然選擇。

綜上所述，“獨(dú)立設(shè)置、管采分離”是高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循的基本原則。

3.2?高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體建議

（1）將采購(gòu)管理和執(zhí)行職能分離，分別設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)為采購(gòu)工作歸口管理部門(mén)，并承擔(dān)采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能，負(fù)責(zé)采購(gòu)相關(guān)制度建設(shè)、采購(gòu)計(jì)劃審批、監(jiān)督檢查等工作，重點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)督管理職能；執(zhí)行機(jī)構(gòu)為采購(gòu)工作具體實(shí)施部門(mén)，負(fù)責(zé)采購(gòu)文件審核、公告發(fā)布、合同審核、驗(yàn)收履約等學(xué)校集中采購(gòu)實(shí)施管理、自行采購(gòu)指導(dǎo)等工作，重點(diǎn)強(qiáng)化業(yè)務(wù)規(guī)范與服務(wù)職能。

（2）采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)可以與其他職能部門(mén)合署。結(jié)合高校機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、強(qiáng)化相關(guān)工作協(xié)調(diào)性等實(shí)際情況，可以通過(guò)合署方式設(shè)置采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)。宜選擇與負(fù)有采購(gòu)監(jiān)督責(zé)任的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等部門(mén)合署，便于加強(qiáng)采購(gòu)與財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等工作的協(xié)調(diào)性，并在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)崗位、人員的獨(dú)立；不宜與后勤、設(shè)備等有較大采購(gòu)需求的部門(mén)合署，以免疊加采購(gòu)審批等職能后增加廉潔風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，兩者關(guān)系上應(yīng)是“合署”，而非“掛靠”“合并”等，以保持采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

（3）獨(dú)立設(shè)置采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并合理確定機(jī)構(gòu)性質(zhì)。特別要把握機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位。采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在工作內(nèi)容上有“管理與被管理”的關(guān)系，而高校一般將采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)確定為行政管理部門(mén)，因此，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)宜定位為“直屬單位”或“教輔機(jī)構(gòu)”。

（4）合理確定機(jī)構(gòu)名稱(chēng)。機(jī)構(gòu)名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所承擔(dān)的主要職責(zé)，并做到簡(jiǎn)練、明了。采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)可以命名為采購(gòu)管理辦公室、招標(biāo)與采購(gòu)管理辦公室等，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以命名為采購(gòu)中心、招標(biāo)與采購(gòu)中心等。

4?結(jié)論

高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要隨著內(nèi)控規(guī)范要求和高校事業(yè)發(fā)展的變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此高校采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期研究的工作。在目前情況下，高校遵循“獨(dú)立設(shè)置、管采分離”原則設(shè)置采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)，有利于理清采購(gòu)管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)的工作職能，優(yōu)化工作流程，配合采購(gòu)管理信息化系統(tǒng)，從而規(guī)范高效實(shí)施各類(lèi)采購(gòu)活動(dòng)，保障學(xué)校教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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