張棟　黃緯東

［摘要］提前介入機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)就“相互協(xié)助、相互制約”職能發(fā)揮的重要制度安排。雖然該機(jī)制對(duì)于提高職務(wù)犯罪辦案質(zhì)量已經(jīng)發(fā)揮了積極作用，但是在機(jī)制的運(yùn)行上仍存在職能沖突、制約不足、操作不規(guī)范等問題。因此，有必要明晰提前介入機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作原因，分析檢察機(jī)關(guān)提前介入的制約困境，知悉提前介入的規(guī)范性難題。在此基礎(chǔ)上，明確監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)職權(quán)定位，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的具體運(yùn)行機(jī)制，建立健全檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的配套保障體系，以最終實(shí)現(xiàn)追訴犯罪和保障人權(quán)的有機(jī)結(jié)合。

［關(guān)鍵詞］提前介入；監(jiān)察調(diào)查；檢察制約；人大監(jiān)督

［中圖分類號(hào)］? D922.11［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）04-0121-07

為確保監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)在案件辦理中的順利銜接，自國家監(jiān)察體制改革之初，提前介入機(jī)制就被引入到監(jiān)察案件的辦理中，但是由于提前介入監(jiān)察有別于提前介入偵查，在監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)的提前介入機(jī)制構(gòu)建并不完善，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的司法實(shí)踐缺乏制度支撐。于是，2018年5月，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委以及最高人民檢察院共同印發(fā)《國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下稱《銜接辦法》），以專章的形式首次對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查作出規(guī)定，規(guī)范了提前介入的程序，為各地的提前介入工作提供參照。在此基礎(chǔ)上，最高檢又相繼發(fā)布《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《高檢規(guī)則》）、《完善程序機(jī)制做好提前介入工作》等文件，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制予以進(jìn)一步規(guī)范?？梢哉f，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制已經(jīng)具備一定的制度支撐。但是，由于提前介入機(jī)制在制度設(shè)計(jì)上仍存在部分不合理之處，監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)協(xié)作制約的定位也尚未厘清，提前介入機(jī)制仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。因此，在監(jiān)察體制改革的大背景下，有必要通過分析檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)實(shí)困境，探尋提前介入監(jiān)察調(diào)查的理論支撐，實(shí)現(xiàn)對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制的路徑優(yōu)化，以期更好地處理監(jiān)檢關(guān)系，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革。

一、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的制度困境

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）雖賦予檢察機(jī)關(guān)就監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)享有協(xié)作與制約的權(quán)力，但并未規(guī)定協(xié)作與制約所需要達(dá)到的具體程度，并未細(xì)化實(shí)踐操作的具體做法。在檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中，有可能存在由于協(xié)作過多而導(dǎo)致監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的問題、因制約不足而產(chǎn)生權(quán)力膨脹的問題、因規(guī)范不明晰而引發(fā)的實(shí)踐操作不統(tǒng)一的問題等。

（一）提前介入機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)提前介入影響監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查會(huì)打破監(jiān)察權(quán)行使的一元主體格局，存在兩機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的風(fēng)險(xiǎn)?？疾毂O(jiān)察權(quán)產(chǎn)生的歷史，發(fā)現(xiàn)不同時(shí)代不同國家之所以設(shè)立監(jiān)察權(quán)，均是為了防范公權(quán)力的濫用，彌補(bǔ)監(jiān)督力度的不足，由此建立起中立性較強(qiáng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)來加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力部門的制約監(jiān)督，提升政府工作質(zhì)量［1］。要想確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的“中立性”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察效果和功能發(fā)揮，就必須在法律制度上賦予監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的權(quán)能地位［2］。據(jù)此，《中華人民共和國憲法》第一百二十七條、《監(jiān)察法》第四條，均明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)享有獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。具體到職務(wù)犯罪調(diào)查程序，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使原則賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立開展調(diào)查工作、形成調(diào)查結(jié)論、對(duì)職務(wù)違法行為作出處置的權(quán)力［3］。而檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制是針對(duì)初級(jí)階段的監(jiān)察調(diào)查能力而專門設(shè)置的程序性機(jī)制，目的是為了促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在辦理職務(wù)犯罪案件中互相配合、互相制約，健全權(quán)威高效、銜接順暢的工作機(jī)制［4］。由于提前介入機(jī)制的存在，檢察力量融入監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)，這勢(shì)必會(huì)破壞職務(wù)犯罪調(diào)查程序中的監(jiān)察權(quán)一元主體格局，沖擊監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使［5］。稍有不慎，兩機(jī)關(guān)協(xié)作過于緊密，便會(huì)演變?yōu)閮蓹C(jī)關(guān)的聯(lián)合辦案，影響監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。

（二）提前介入機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)難以制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)刑事訴訟全過程進(jìn)行“無死角”監(jiān)督，但作為匯入“刑事訴訟大海”的“監(jiān)察調(diào)查支流”，在形式上雖然類似于“偵查支流”，享有職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，開展職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)，但實(shí)質(zhì)上卻不受檢察監(jiān)督權(quán)的限制，缺少檢察機(jī)關(guān)的制約。具體而言，在一般刑事案件的偵查活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)在“偵—檢”關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位，享有廣泛的監(jiān)督權(quán)。只要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要，就可以隨時(shí)介入刑事偵查活動(dòng)，參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論，對(duì)案件性質(zhì)、證據(jù)收集、適用法律等提出意見，對(duì)刑事偵查活動(dòng)全流程進(jìn)行監(jiān)督，并可以就偵查機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為以強(qiáng)力手段予以制約，但在監(jiān)察活動(dòng)中卻舍棄了檢察機(jī)關(guān)的提前介入的監(jiān)督效能［6］。檢察機(jī)關(guān)在“監(jiān)—檢”關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，不僅無法隨時(shí)介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中，還不占據(jù)監(jiān)察調(diào)查的主導(dǎo)權(quán)，在目前檢察建議的力度不足的情況下，監(jiān)察活動(dòng)難以被有效制約，監(jiān)察權(quán)存在膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提前介入機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)提前介入的實(shí)踐操作問題

由于缺少具體的操作細(xì)則以及明確的指導(dǎo)案例，實(shí)踐中各地對(duì)于提前介入的程序性把控仍存在差異，銜接過程并不流暢。

首先，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的時(shí)間不一?！躲暯愚k法》第五條、第十二條規(guī)定，提前介入的時(shí)間理應(yīng)在“案件進(jìn)入審理階段后”，即只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立完成調(diào)查取證工作后，檢察機(jī)關(guān)才能應(yīng)邀介入其中。但是，由于檢察機(jī)關(guān)在審理階段后介入發(fā)揮的協(xié)作功能有限，部分地區(qū)并未遵守此項(xiàng)規(guī)定。例如，上海市檢察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查階段就提前介入，北京市檢察機(jī)關(guān)在案件初核階段就接受“商請(qǐng)”，深圳市檢察機(jī)關(guān)將介入時(shí)間規(guī)定為案件移送之前等［7］。

其次，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的適用率高。《銜接辦法》第十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提前介入的監(jiān)察案件應(yīng)當(dāng)屬于“重大、疑難、復(fù)雜”之列，但實(shí)踐中出現(xiàn)部分地區(qū)不考慮提前介入開啟的基礎(chǔ)性要件，凡涉及職務(wù)犯罪類案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)“逢案必商請(qǐng)”，檢察機(jī)關(guān)“商請(qǐng)必介入”，極大地浪費(fèi)了司法資源。以天津市各檢察院為例，天津市的19所檢察院中，有17所檢察院在職務(wù)類犯罪案件中能做到100％提前介入。

再次，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的銜接不流暢。各部門之間并沒有信息共享平臺(tái)，監(jiān)檢雙方之間的聯(lián)系并不緊密，案件無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理、流轉(zhuǎn)。具體而言，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于辦案系統(tǒng)權(quán)限的開放程度、使用方式、數(shù)據(jù)信息交換的范圍等均未完全達(dá)成共識(shí)，跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案機(jī)制也并未建立，雙方仍未跳脫各自的小圈子，以至于難以實(shí)現(xiàn)利用大數(shù)據(jù)手段的互聯(lián)互通。檢察機(jī)關(guān)只能通過聽取監(jiān)察人員介紹、查閱監(jiān)察文書、提請(qǐng)調(diào)看同步錄音錄像等方法了解案情，提前介入的方式方法有限，以至于檢察建議效力有限［8］。

二、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查困境的原因探析

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查不僅存在協(xié)作與制約上的理論困境，還涉及程序上的實(shí)踐問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)察體制改革與健全偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的雙重背景，明晰檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作原因，分析檢察機(jī)關(guān)的制約不足，知悉提前介入的程序困境。

（一）職權(quán)過渡：監(jiān)察能力的逐步完善

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，目的在于盡早實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的職權(quán)過渡。為實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)的專門化，整合國家的反腐敗資源，國家監(jiān)察體制改革的主要思路是將不同機(jī)構(gòu)的同屬性職能進(jìn)行整合［9］，即將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的力量予以整合，設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)［10］。將不同部門轉(zhuǎn)隸而來的人員進(jìn)行劃分，可分為原檢察機(jī)關(guān)的工作人員和無檢察機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷的人員兩大組成部分。由于原先職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)歸屬于檢察機(jī)關(guān)，少數(shù)的原檢察機(jī)關(guān)工作人員往往在監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中表現(xiàn)良好，而多數(shù)的無檢察機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷的人員對(duì)于證據(jù)的收集、材料的把握卻稍遜一籌，所收集的證據(jù)有時(shí)因?yàn)殍Υ枚⒉荒苤苯佑糜谛淌略V訟活動(dòng)。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)整體尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，各方面能力有待提高，尚且需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行輔助。利用檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供幫助，對(duì)證據(jù)把握提出意見，有助于避免程序回流，提升監(jiān)察能力。但檢察機(jī)關(guān)在協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的同時(shí)，需要注意提前介入的程度，避免“協(xié)作”過多而形成兩機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的不當(dāng)局面。

（二）角色困境：檢察機(jī)關(guān)的制約不足

根據(jù)《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)，而非司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，所以，有學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)工作，僅能在一定范圍內(nèi)行使“制約權(quán)”［11］。但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很難發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“制約”作用，主要有以下三方面原因?qū)е轮萍s不足。

首先，檢察機(jī)關(guān)的制約基礎(chǔ)不足，僅通過書面審查的方式難以形成有效制約?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《銜接意見》）第二十六條指出，在提前介入機(jī)制中，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要向檢察機(jī)關(guān)移送案卷材料并就案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行介紹，即檢察機(jī)關(guān)無法直接介入案件的調(diào)查過程，監(jiān)察機(jī)關(guān)是唯一的調(diào)查主體。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件情況和既有證據(jù)的審核完全依賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)，僅能書面審查監(jiān)察機(jī)關(guān)所提交的材料，所以便有對(duì)監(jiān)察調(diào)查獲取的證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)、為監(jiān)察調(diào)查行為的合法性進(jìn)行背書之嫌，不利于制約作用的發(fā)揮。

其次，檢察機(jī)關(guān)的制約條件受限，提前介入機(jī)制的開啟與否完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。根據(jù)《銜接辦法》第十二條和2019年12月《高檢規(guī)則》第二百五十六條第二款所規(guī)定的提前介入監(jiān)察調(diào)查“商請(qǐng)”原則可知：只有經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的“書面商請(qǐng)”，檢察機(jī)關(guān)才可以派員介入。將提前介入監(jiān)察調(diào)查的程序開啟權(quán)完全交由監(jiān)察機(jī)關(guān)，不僅限制了原先檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查所發(fā)揮的引導(dǎo)取證的作用，還導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提前介入的被動(dòng)性，減損了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約作用效果。

再次，檢察機(jī)關(guān)的制約能力不足，無強(qiáng)力的制約手段。2020年12月，國家監(jiān)委、最高法、最高檢、公安部聯(lián)合出臺(tái)的《銜接意見》第二十七條，雖然明確賦予了檢察機(jī)關(guān)針對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查的案件提出書面意見的權(quán)力，但第二十八條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)案件審理部門收到人民檢察院職務(wù)犯罪檢察部門的提前介入意見后應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審核，認(rèn)為需要補(bǔ)證的，按程序報(bào)批后及時(shí)交由調(diào)查部門補(bǔ)證”。監(jiān)察機(jī)關(guān)“認(rèn)為”一詞，降低了檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查所產(chǎn)生的效果，對(duì)于監(jiān)檢雙方發(fā)生爭(zhēng)議的問題，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為無誤，就可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)的意見不予理睬，而對(duì)此檢察機(jī)關(guān)卻無配套的反制措施，不利于制約作用的發(fā)揮。

作為刑事訴訟活動(dòng)中的法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)雖然無權(quán)監(jiān)督監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，但是可以通過提前介入機(jī)制對(duì)監(jiān)察調(diào)查過程中的不當(dāng)行為進(jìn)行制約，因此有必要優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的制約路徑，完善監(jiān)察調(diào)查程序。

（三）規(guī)范缺失：提前介入程序不完備

通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于提前介入機(jī)制予以規(guī)范的主要文件只有四個(gè)，即2018年5月的《銜接辦法》、2019年12月的《高檢規(guī)則》、2020年2月的《完善程序機(jī)制做好提前介入工作》和12月《銜接意見》，但這四個(gè)文件均未對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查制度的實(shí)踐操作作出精細(xì)化規(guī)定，相關(guān)規(guī)范尚浮于表面。此外，在上述文件的基礎(chǔ)之上，筆者檢索了截至2022年11月2日最高人民檢察院發(fā)布的全部指導(dǎo)性案例，共計(jì)166個(gè)，在指導(dǎo)意見中明確寫出“提前介入”“介入”“適時(shí)介入”三個(gè)關(guān)鍵詞之一的共計(jì)16個(gè)，占總案件數(shù)的9.6%，其中，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的有11個(gè)，提前介入監(jiān)察調(diào)查的只有5個(gè)，對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查的指導(dǎo)意義予以明確表述的僅有2個(gè)；同時(shí)，筆者也咨詢了在監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的部分同志，在指導(dǎo)案例方面，由于監(jiān)委對(duì)于司法程序的決定權(quán)不足，監(jiān)委也未就提前介入監(jiān)察調(diào)查方面發(fā)布明確的指導(dǎo)性案例。可見，監(jiān)委檢察雙方就檢察提前介入監(jiān)察調(diào)查的法律依據(jù)并不充分。

通過對(duì)上述文件的整理查閱發(fā)現(xiàn)，“檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查”仍處在發(fā)展的初期階段，其制度設(shè)計(jì)還主要是原則、框架層面的規(guī)定，缺乏實(shí)踐操作層面的指導(dǎo)性規(guī)范，指導(dǎo)力度不足，提前介入的程序規(guī)范不完備。

三、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的優(yōu)化路徑

要解決檢察提前介入監(jiān)察的制度困境，關(guān)鍵在于明確監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)的職權(quán)定位，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建提前介入機(jī)制的具體程序，探索相應(yīng)的保障措施。

（一）明確提前介入機(jī)制中兩機(jī)關(guān)的職權(quán)定位

檢察機(jī)關(guān)之所以不能有效地對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助與制約，主要原因在于檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的功能定位出現(xiàn)偏差。理論上，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的功能定位主要有三種觀點(diǎn)：“訴訟職能說”“工具價(jià)值說”以及“監(jiān)督制約說”。

“訴訟職能說”認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查有利于公訴權(quán)的有效行使。通過利用檢察機(jī)關(guān)提前介入，甚至是檢察機(jī)關(guān)同步介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，不僅可以實(shí)現(xiàn)節(jié)省辦案時(shí)間、縮短辦案周期、固定強(qiáng)化證據(jù)的作用，還能在“監(jiān)檢大控方”的框架下推進(jìn)訴訟的高效進(jìn)行［12］。該說強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能，在一定程度上也契合提前介入所追求的效率價(jià)值，但忽視了憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的定位，忽略了《監(jiān)察法》第四條對(duì)監(jiān)檢關(guān)系“互相配合，互相制約”的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的終極目標(biāo)不僅僅為了追訴犯罪，也是對(duì)監(jiān)察調(diào)查過程中可能存在的問題予以糾正，對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為予以規(guī)范。“工具價(jià)值說”則主張檢察機(jī)關(guān)完全是一個(gè)“工具”，提前介入監(jiān)察調(diào)查只是用來確保監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察調(diào)查所獲證據(jù)符合相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。該說相比于“訴訟職能說”，更加削弱了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約功能，主張監(jiān)檢之間完全不存在監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系［13］，極大地限縮了檢察機(jī)關(guān)的制約作用，不利于遏制“監(jiān)察中心主義”的滋生。與前兩個(gè)學(xué)說相比，“監(jiān)督制約說”則顯得相對(duì)中庸，其認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)同時(shí)包攬多項(xiàng)功能，檢察機(jī)關(guān)既要為監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)辦結(jié)的案件提供決策咨詢意見，也要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行審查和把關(guān)［14］。從實(shí)踐需求和職權(quán)定位雙重角度對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的法理根基進(jìn)行闡釋，既彌補(bǔ)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)調(diào)查方面的缺失，使監(jiān)察調(diào)查所取得的證據(jù)更加符合起訴要求，又促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為予以制約，幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)。相比之下，“監(jiān)督制約說”更加符合檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的法理內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)作為提前介入機(jī)制存在的理論基礎(chǔ)。

（二）完善提前介入機(jī)制的程序性構(gòu)建

盡管提前介入監(jiān)察調(diào)查在監(jiān)委辦案中被廣泛適用，甚至部分地區(qū)做到百分百適用，但對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查作出具體化規(guī)定的文件較少，對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查的規(guī)定也太過寬泛。隨著監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，提前介入機(jī)制必然會(huì)被更加廣泛運(yùn)用到案件辦理當(dāng)中［15］。因此，在確定兩機(jī)關(guān)職權(quán)定位的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的具體操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)相關(guān)規(guī)范化措施進(jìn)行完善。

1.“一般+例外”的提前介入時(shí)間

介入時(shí)機(jī)的確定是提前介入制度首先需要解決的問題。根據(jù)《銜接辦法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有到案件審理階段才能介入監(jiān)察案件中，但此時(shí)監(jiān)察調(diào)查基本結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)再介入能發(fā)揮的作用極其有限［16］。但是，介入得過早又有可能導(dǎo)致形成兩機(jī)關(guān)聯(lián)系過于緊密，以至于出現(xiàn)聯(lián)合辦案的不當(dāng)局面。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間不宜作統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件具體分析、具體取證具體對(duì)待［17］。具體而言，本文主張“一般制約、例外配合”的原則，即在一般情況下，檢察機(jī)關(guān)于案件移送審理后介入，只有在特殊情況下，根據(jù)案件需要提前至監(jiān)察調(diào)查階段介入。此主張的主要原因是，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)能自行處理的一般案件，檢察機(jī)關(guān)可以在輔助監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)審查的基礎(chǔ)上，更多地發(fā)揮后續(xù)程序?qū)η爸贸绦虻闹萍s作用；而對(duì)于部分特殊案件，例如被調(diào)查對(duì)象職位過高、監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)開展難度過大等情形，設(shè)置例外規(guī)定，允許檢察機(jī)關(guān)提早介入案件，盡早為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供幫助，形成合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的有效打擊。

2.“重大、疑難、復(fù)雜”的提前介入范圍

目前，立法將提前介入的案件范圍限定在“重大、疑難、復(fù)雜”，但尚未明確何種類型、何種程度的案件歸類于“重大、疑難、復(fù)雜”。根據(jù)最高法2021年的指導(dǎo)意見，“重大、疑難、復(fù)雜”案件范圍的界定可知，“重大”主要是指涉及國家利益、社會(huì)公共利益的犯罪，而“疑難、復(fù)雜”主要指對(duì)事實(shí)認(rèn)定或者法律適用存在較大爭(zhēng)議的案件，即普通的刑事案件主要以案件影響程度、案情復(fù)雜情況等因素作為判斷依據(jù)。所以，通過參照普通刑事案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合職務(wù)犯罪案件的特殊性，不妨設(shè)計(jì)一種兼顧靈活性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜”進(jìn)行認(rèn)定。

對(duì)于“重大”的認(rèn)定可以通過三個(gè)方面來把握：一是以量刑為標(biāo)準(zhǔn)，將判處10年以上有期徒刑的案件認(rèn)定為重大案件；二是以案件的具體情節(jié)來認(rèn)定，例如在貪污受賄罪中貪污受賄數(shù)額極其巨大，牽連人員極其廣泛等；三是通過案件的影響力判斷，例如媒體的報(bào)道情況、公眾的關(guān)注程度、被追訴人的特殊身份等。“重大”的認(rèn)定方式相對(duì)來說較為簡(jiǎn)單，適合在前期對(duì)案件做初步的定性，而后根據(jù)案件的實(shí)際情況再?zèng)Q定是否需要檢察機(jī)關(guān)提前介入。

對(duì)于“疑難、復(fù)雜”的確定則可以通過以下兩個(gè)方面來把握。一是根據(jù)案件性質(zhì)是否復(fù)雜，涉及罪名是否難以認(rèn)定等專業(yè)層面的問題來判斷。由于當(dāng)下監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分同志是從非檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸過去的，對(duì)于部分犯罪案件的處理熟練度不夠，業(yè)務(wù)能力尚有待提高，所以可以“商請(qǐng)”檢察機(jī)關(guān)介入，以實(shí)現(xiàn)案件辦理的專業(yè)性。二是針對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定困難、證據(jù)采信困難等實(shí)際操作問題，由于部分案件的案情復(fù)雜、涉案人員眾多、證據(jù)模糊稀少，為了防止關(guān)鍵證據(jù)因?yàn)槿∽C不足而丟失，也可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查，對(duì)具體操作提供指導(dǎo)和意見。

3.“雙向互聯(lián)互通”的提前介入方式

根據(jù)《銜接辦法》的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)介入后應(yīng)當(dāng)“審核案件材料”，但就如何審核的問題并未作出明文規(guī)定。實(shí)踐中，由于職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的秘密性，檢察機(jī)關(guān)往往只能進(jìn)行書面審查，只能對(duì)監(jiān)察調(diào)查公正與否起到“背書作用”，與《監(jiān)察法》追求的“相互制約”有所背離。所以，不妨比對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查機(jī)制，設(shè)立駐派檢察室，不僅能實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊案件的迅速回應(yīng)，對(duì)瓶頸難題的快速解決，還能增強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過程中的制約作用，保障監(jiān)察調(diào)查的公正，以進(jìn)一步提升刑事司法質(zhì)效。除此之外，在提前介入的銜接方式上，兩機(jī)關(guān)也可以嘗試運(yùn)用數(shù)字化手段豐富協(xié)作制約方式，加強(qiáng)數(shù)據(jù)雙向共享，積極召開聯(lián)席會(huì)議，在相互協(xié)作、相互制約的同時(shí)，做優(yōu)做好以證據(jù)為核心的刑事指控體系，全面提升監(jiān)察調(diào)查案件的辦理質(zhì)效。

（三）探索提前介入機(jī)制的保障措施

監(jiān)察機(jī)關(guān)想要保障監(jiān)察調(diào)查的順利實(shí)施，就必須依托于其自身的獨(dú)立性，只有在機(jī)構(gòu)、財(cái)政、行政等方面獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，才能更好開展工作［18］。但過于獨(dú)立又可能導(dǎo)致出現(xiàn)類似于我國臺(tái)灣地區(qū)“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的問題［19］，所以有必要正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察權(quán)，巧妙利用提前介入機(jī)制，在保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的同時(shí)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的制約、監(jiān)督及對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障。

1.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的制約功能

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“政治機(jī)關(guān)”而非“行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”的特殊性，在現(xiàn)有的法律監(jiān)督體系內(nèi)難以對(duì)監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督［20］。對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的監(jiān)督僅有內(nèi)部監(jiān)督，即僅有上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)監(jiān)委的監(jiān)督，但是監(jiān)察內(nèi)部的監(jiān)督勢(shì)必會(huì)存在同體監(jiān)督低效的問題［21］。所以，有必要對(duì)《監(jiān)察法》中“相互制約”原則進(jìn)行闡釋，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)的制約效能，賦予檢察機(jī)關(guān)部分剛性制約手段，允許檢察機(jī)關(guān)在提前介入中責(zé)令監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)的問題作出整改等。正如邊沁在《立法理論》一書中指出的那樣，“法律的力量在于懲罰，而不起作用的懲罰乃是對(duì)法律的一種附加的譴責(zé)”［22］。監(jiān)察機(jī)關(guān)一旦過于強(qiáng)勢(shì)，檢察建議能發(fā)揮的作用便微乎其微，就難以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)形成有效的約束，如此一來，不僅容易導(dǎo)致制約工作受到被制約者的掣肘，還影響檢察機(jī)關(guān)的積極性，不利于形成良好的制約精神。具體而言，本文主張可以將已有的偵查監(jiān)督模式引入監(jiān)察活動(dòng)中，形成新型制約體系，例如更改提前介入制度中的“商請(qǐng)”原則，將具有嚴(yán)重侵權(quán)性的監(jiān)察調(diào)查措施交由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)把關(guān)授權(quán)；仿照偵查協(xié)作辦公室設(shè)立監(jiān)察調(diào)查辦公室，對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中的違法情形賦予檢察機(jī)關(guān)責(zé)令糾正的權(quán)力等［23］。

2.增設(shè)人大代表的個(gè)案監(jiān)督

由于監(jiān)察調(diào)查的封閉性，被調(diào)查人的權(quán)益難以獲得有效的保障，因此就有必要適當(dāng)約束監(jiān)察調(diào)查行為。如何約束監(jiān)察調(diào)查權(quán)，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)，有學(xué)者主張可以探索律師的適當(dāng)介入以保障被調(diào)查人的權(quán)利［24］，有學(xué)者主張強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督程序［25］等。筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)均不夠妥當(dāng)，內(nèi)部監(jiān)督往往效果不足，而外部制約可能會(huì)造成泄密等一系列不良影響?？紤]到監(jiān)察調(diào)查的特殊性，有必要尋找一種新的監(jiān)督方式約束監(jiān)察調(diào)查權(quán)，即人大監(jiān)督。其具體原因有以下幾點(diǎn)：首先，人大作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)監(jiān)察行為天然具有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督地位不言而喻；其次，人大代表人民的利益，反映群眾的呼聲，由人大進(jìn)行監(jiān)督不會(huì)有失公允；再次，人大代表往往具備更加專業(yè)的素養(yǎng)，對(duì)監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)中一些機(jī)密事項(xiàng)更能保守秘密。具體落實(shí)到檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查制度中，人大監(jiān)督也采用“一般+例外”的原則。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)僅需介入案件審理階段的一般情況，采用“人大代表審核制”，即對(duì)于出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)不接受檢察機(jī)關(guān)所提出的檢察建議時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)兩名市級(jí)以上人大代表，向其匯報(bào)檢察建議并說明理由，該人大代表覺得此項(xiàng)檢察建議合理的，由該人大代表簽字并再次向監(jiān)察機(jī)關(guān)提交，增強(qiáng)檢察建議的效力，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)整改；對(duì)于需要檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中的特殊情況，采用“人大代表監(jiān)督制”，即在監(jiān)察調(diào)查過程中，隨機(jī)抽取兩名本地的人大代表，由他們?nèi)虆⑴c此監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)，對(duì)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為可及時(shí)提出意見并記錄在案，最后對(duì)形成的文書材料簽字確認(rèn)，以最大程度維護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益，維護(hù)公平正義。

3.補(bǔ)充介入不當(dāng)?shù)木葷?jì)路徑

由于職務(wù)犯罪調(diào)查的特殊性，所以往往需要檢察機(jī)關(guān)提前介入，輔助監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，但過度介入有可能導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，造成對(duì)被調(diào)查人生理和心理上的雙重壓迫，致使被調(diào)查人違背其真實(shí)意愿作出虛假的供述，進(jìn)而形成錯(cuò)案［26］。所以，在設(shè)置外部監(jiān)督之余還應(yīng)當(dāng)明確被調(diào)查人提前介入的事后救濟(jì)權(quán)，即明確《監(jiān)察法》規(guī)定的申訴和復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利。具體而言，其一，對(duì)復(fù)審、復(fù)核制度的受理門檻進(jìn)行確認(rèn)，準(zhǔn)確界定“涉及本人的處理決定”的范圍；其二，完善精準(zhǔn)監(jiān)督，允許復(fù)審、復(fù)核、申訴制度在提前介入階段即能啟動(dòng)；其三，擴(kuò)展救濟(jì)的獲取途徑，在目前尚無類似我國澳門地區(qū)“廉政公署人員紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)”之前，應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人在提供相應(yīng)線索的情況下可以向參與監(jiān)察調(diào)查的人大代表或其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)的權(quán)利等。救濟(jì)雖然是事后的，卻是必不可少的，遲到的正義雖然不能等于真正的正義，但對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)同樣重要。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查制度雖然還處于發(fā)展的初期階段，但作為實(shí)踐活動(dòng)中的具體措施，該制度運(yùn)行得如火如荼，可畢竟缺乏具體的實(shí)施規(guī)定，對(duì)提前介入程序尚且難以做到高效統(tǒng)一，相應(yīng)的保障措施還不完善。因此，在確立監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)相互協(xié)助、相互制約的基礎(chǔ)上，通過完善立法、細(xì)化司法、設(shè)置制約措施、構(gòu)建救濟(jì)途徑等方式建立健全提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制。在監(jiān)察體制改革的背景下，不斷深入對(duì)提前介入監(jiān)察調(diào)查的理論研究和實(shí)踐探索，促使其規(guī)范化、制度化，以便更好地服務(wù)于刑事訴訟司法實(shí)踐。

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［20］張澤濤.規(guī)范“互涉”案件中監(jiān)察機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)管轄制度［J］.當(dāng)代法學(xué)，2022，36（5）：87-98.

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［23］呂澤華.我國職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查工作中的監(jiān)檢關(guān)系問題研究［J］.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，44（4）：90-100.

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［26］謝小劍.職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序“相對(duì)二元化模式”提倡［J］.法商研究，2021，38（5）：159-172.

［責(zé)任編輯：向長(zhǎng)艷］