行政濫訴行為的構(gòu)成與規(guī)制

[摘要]認(rèn)定和規(guī)制濫訴是一項技術(shù)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的工作，陸紅霞案作為我國認(rèn)定和規(guī)制濫訴行為的典型案例，從訴的利益、訴的理由和誠實信用原則三個方面創(chuàng)新性地對濫訴行為進(jìn)行了認(rèn)定。濫訴作為內(nèi)外因素共同作用下產(chǎn)生的現(xiàn)象，反映出當(dāng)下行政訴訟起訴成本低、對濫訴的規(guī)定模糊、社會誠信建設(shè)的不足，今后應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)法律宣傳和釋明、明確濫訴的構(gòu)成要件和法律后果、加強(qiáng)律師隊伍的誠信訴訟教育并將濫用訴權(quán)的行為納入征信管理，通過不斷積累實踐經(jīng)驗，在有效防止濫訴、纏訴的同時保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)?shù)脑V訟權(quán)益，保障人民群眾正常的維權(quán)通道。

[關(guān)鍵詞]濫訴；構(gòu)成要件；規(guī)制

引言

陸紅霞訴南通市發(fā)改委一案，作為我國法院在法律沒有明確規(guī)定的情況下，對當(dāng)事人濫用訴權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)制的首次嘗試，自南通市中級人民法院于2015年7月6日裁定駁回上訴，維持原裁定以來，備受法學(xué)界各學(xué)者的關(guān)注與討論。2015年底的《最高人民法院公報》也刊載了該案，為今后可能發(fā)生的類似案件的裁判提供了依據(jù)和思路上的參考。陸紅霞案作為規(guī)制行政濫訴的第一案，對研究行政濫訴的構(gòu)成與規(guī)制，具有較高的指導(dǎo)意義，值得進(jìn)一步的探究與思考。

一、法院裁判的規(guī)范基礎(chǔ)：濫訴的構(gòu)成

要認(rèn)定當(dāng)事人存在濫用訴權(quán)的行為，就必須先解決濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件問題。從裁判文書中可以發(fā)現(xiàn)，合議庭避開了尋找具體的規(guī)范基礎(chǔ)的過程，將審判權(quán)的功能作為裁判的邏輯起點，由此展開了對當(dāng)事人濫訴行為的審查與認(rèn)定。綜合裁判文書的內(nèi)容，濫訴的構(gòu)成具體可從訴的利益、訴的理由和違背誠實信用原則三個角度加以認(rèn)定。

（一）缺乏訴的利益

訴的利益是確定當(dāng)事人訴權(quán)的構(gòu)成要件之一。訴的利益并不是本案當(dāng)事人提出的訴訟請求的本身，亦不是當(dāng)事人意圖通過訴訟所欲達(dá)成的目的，而是當(dāng)事人所提出的自身權(quán)益受到損害具有通過審判權(quán)加以救濟(jì)的必要性，且這種救濟(jì)對當(dāng)事人而言具有實效性時，才可認(rèn)為具有訴的利益。[1]法院在審理的過程中，可以對當(dāng)事人提出的訴訟請求是否具有必要性和實效性進(jìn)行審查，如果其起訴缺乏必要性和實效性，則可以認(rèn)為當(dāng)事人缺乏訴的利益。在陸紅霞一案中，可以發(fā)現(xiàn)陸紅霞的起訴明顯缺乏訴的利益。

1.必要性問題

通過查明的事實可以發(fā)現(xiàn)，陸紅霞申請的是“長平路西延綠化工程的立項批文”，而發(fā)改委提供的是“長平路西延工程批復(fù)”①，與陸紅霞的申請有兩字之差。其堅持認(rèn)為發(fā)改委提供的文件應(yīng)與其申請的文件的名稱一字不差，如果不能將其納入司法審查的范圍，就難以保護(hù)當(dāng)事人的申請政府信息公開的權(quán)利。但在保護(hù)其實現(xiàn)獲取政府信息權(quán)利的同時也應(yīng)當(dāng)注意到其申請的政府信息的內(nèi)容與其是否具有利害關(guān)系，是否真的是生活、工作、科研等的需要或者損害了其合法權(quán)益，顯然這個西延工程與陸紅霞并沒有直接的利害關(guān)系，在該案中保護(hù)其獲取政府信息的權(quán)利可以保護(hù)其程序上的權(quán)利，但在實體上是沒有意義的，因此陸紅霞也當(dāng)然不具備司法救濟(jì)的客觀需要。

此外，在本案中也應(yīng)當(dāng)注意到，陸紅霞是一個“特殊的”原告，在本案之前，陸紅霞及其家屬已經(jīng)就類似問題頻繁提起多次訴訟，加之其與港閘區(qū)政府存在拆遷爭議，不難推定其近階段頻繁的起訴并不是為了行使申請政府信息公開的權(quán)利，而是為了謀取私利，向有關(guān)部門施壓，表達(dá)對有關(guān)部門的不滿。陸紅霞目前的行為足以反映其客觀上不存在此類訴訟所應(yīng)當(dāng)保護(hù)的真實、正當(dāng)?shù)睦?，?dāng)然不具備通過審判權(quán)加以救濟(jì)的必要性。同時，保護(hù)這樣的訴權(quán)，顯然也會造成行政和司法資源的浪費。

2.實效性問題

通過本案的判決，判令發(fā)改委重新作出答復(fù)能否使糾紛獲得解決，是否可以解決陸紅霞的實際問題呢？答案顯然也是否定的。陸紅霞提起本案訴訟以及其他一系列瑣碎、重復(fù)的訴訟的根源，在于她想借此向有關(guān)部門表達(dá)不滿、施加壓力，謀取拆遷安置補(bǔ)償利益，而并不是因為被訴的行政行為損害了其合法權(quán)益，更不是生活、工作、科研之必要。即使通過判決，責(zé)令發(fā)改委重新答復(fù)，陸紅霞的頻繁起訴仍然不會停止。因此，陸紅霞的起訴并不具備實效性。

（二）缺乏訴的理由

訴的理由，作為訴的構(gòu)成要素之一，是指當(dāng)事人在起訴時所提供的事實和法律依據(jù)，如自身合法權(quán)益受到侵害、法律關(guān)系發(fā)生爭議等。從陸紅霞案來看，從表面上陸紅霞的起訴確實有《政府信息公開條例》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》上的法律依據(jù)，并且也貌似具備了訴的理由。但這一切都是陸紅霞的“幌子”，其真實的目的是向有關(guān)部門施加壓力，謀求私利，這些起訴都只是她的手段，她運用表面正當(dāng)?shù)睦碛?，企圖實現(xiàn)不正當(dāng)?shù)哪康摹Ｒ虼?，其訴訟理由是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）違背誠實信用原則

誠實信用原則要求當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在不損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的前提下謀求個人的權(quán)益。在陸紅霞案中，在2013年至2015年1月期間，陸紅霞及其親屬共提起至少94次政府信息公開申請、39次行政復(fù)議、36次政府信息公開之訴，且起訴理由高度雷同，在人民法院已經(jīng)多次釋明、陸紅霞明知其起訴不會得到支持的情況下仍然繼續(xù)如此，屬于典型的重復(fù)起訴，也極大地占用了有限的行政和司法資源，損害了社會公共利益，濫用了訴訟權(quán)利，違背了誠實信用原則。

二、行政濫訴行為的成因

濫訴行為的發(fā)生，是外部制度因素和當(dāng)事人內(nèi)部因素共同作用的產(chǎn)物，具體分述如下：

（一）外部因素

1.低成本的起訴條件

首先，如果當(dāng)事人在起訴時面臨高昂的訴訟費用，其必然會將自己通過訴訟所預(yù)期能實現(xiàn)的收益和需要交納的訴訟費用進(jìn)行權(quán)衡，審慎決定是否起訴。[2]但是，我國目前的行政訴訟費用的繳納制度是以定額收費為主，而不是根據(jù)案件實際的標(biāo)的額來計算。②如果當(dāng)事人認(rèn)為，頻繁地提起訴訟，就有機(jī)會獲得比訴訟費多十倍、百倍甚至更多的收益，那濫訴行為就不可避免地產(chǎn)生了。

其次，在舉證責(zé)任方面，因行政訴訟采用舉證責(zé)任倒置的原則，當(dāng)事人在起訴時只需提供最基礎(chǔ)的證據(jù)，證明自己的起訴符合法定的條件，而具體證明行政行為合法性的責(zé)任是由被訴的行政機(jī)關(guān)完成。③舉證責(zé)任的倒置，使得行政相對人起訴的門檻大大降低，增加了其濫用訴權(quán)以謀求自身利益的可能性。

2.對濫用訴權(quán)的規(guī)定模糊

雖然陸紅霞案作為指導(dǎo)性案例，為法院依職權(quán)調(diào)查和認(rèn)定行政濫訴行為打開了一定的空間，但以申請政府信息公開類的行政訴訟案件為例，因為《政府信息公開條例》中并未規(guī)定什么樣的行為會構(gòu)成政府信息公開的濫訴，目前實務(wù)中的做法大都是以起訴的數(shù)量和頻次作為認(rèn)定濫訴的標(biāo)準(zhǔn)。此種做法帶來的最直接的后果是各地法院認(rèn)定濫訴的標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至?xí)霈F(xiàn)較大幅度的波動。[3]

3.社會誠信建設(shè)不足

當(dāng)前，隨著我國征信體系的進(jìn)一步完善，失信被執(zhí)行人名單、征信記錄等對“老賴”起到了良好的威懾作用。但總體而言，社會失信的成本仍然不高，目前的失信懲戒措施主要針對的對象是“老賴”，但面對濫用訴權(quán)的不誠信訴訟當(dāng)事人，這些懲戒措施是否可以直接適用是有待商榷的。如果不能適用，那大部分不誠信訴訟的當(dāng)事人除了面臨駁回起訴或者法院的批評教育外，并不會受到實質(zhì)性的懲罰。不難想象，在這樣的情況下，當(dāng)事人可能會鋌而走險，嘗試用濫訴的方式謀求預(yù)期的高額回報。

（二）內(nèi)部因素——既有行政爭議未解決

當(dāng)事人頻繁、重復(fù)就類似事由提起行政訴訟，其目的必然不僅限于表面的諸如申請政府信息公開本身。隨著民主法治的健全，“依法辦事”的觀念已經(jīng)深入人心，這在一定程度上也反映出我國民眾整體素質(zhì)的提高。在陸紅霞案中，同一申請人針對高度類似的事項多次、頻繁的申請政府信息公開或者一次性請求公開大量的行政文書，這種行為本身并不當(dāng)然的違背政府信息公開制度的立法精神。并且通過這種途徑，當(dāng)事人無需考慮利害關(guān)系的問題，給了當(dāng)事人更加便利、低廉、高效的方式接觸、質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。

三、行政濫訴問題的治理之策

（一）加強(qiáng)法律宣傳和釋明

加強(qiáng)法律的宣傳和釋明，從源頭上減少行政濫訴行為的發(fā)生是治理行政濫訴問題的首要之策。首先，要充分發(fā)揮社區(qū)的基層治理職能，定期組織普法宣傳，引導(dǎo)群眾理性地行使訴訟權(quán)利。其次，在立案登記時，可以增加誠信訴訟告知環(huán)節(jié)，向當(dāng)事人釋明不誠信訴訟行為的法律后果。[4]

（二）明確濫訴的構(gòu)成要件

濫訴的認(rèn)定是一項十分復(fù)雜的工作，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)濫訴行為的表現(xiàn)形式，不斷積累認(rèn)定和處理濫訴問題的實踐經(jīng)驗?？梢詮闹黧w、主觀、客觀、結(jié)果四個方面出發(fā)對濫訴行為進(jìn)行判斷。主體方面主要包含當(dāng)事人具備訴的利益、濫訴行為符合受案要件；主觀要件則主要包括當(dāng)事人的主觀害意；客觀要件包括：合法行為、起訴行為、同一行為、多次行為；結(jié)果要件主要指的是濫訴造成的危害結(jié)果。[5]

（三）明確“濫訴裁定”的法律后果

陸紅霞案中，法院除了認(rèn)定原告的行為屬于濫用訴權(quán)并且駁回起訴以外，還對原告在此之后的有關(guān)政府信息公開的申請和起訴都做出了限制。但根據(jù)一些學(xué)者的相關(guān)統(tǒng)計，從后續(xù)案件的情況來看，法院對后案進(jìn)行限制的情形并不多見。[6]

（四）加強(qiáng)律師隊伍的誠信訴訟教育

目前，更多的當(dāng)事人傾向于委托律師代理訴訟。因此，律師的建議對當(dāng)事人的判斷和決定會產(chǎn)生舉足輕重的影響。加強(qiáng)律師隊伍的誠信訴訟教育，使律師能夠依法為當(dāng)事人提供法律服務(wù)，而不是慫恿當(dāng)事人鉆法律的空子，必然會有效推動濫訴行為的減少。

（五）將濫用訴權(quán)的行為納入征信管理

智慧法院建設(shè)的不斷發(fā)展為誠信訴訟提供了良好的技術(shù)支持。在今后，人民法院可以探索建立全國聯(lián)網(wǎng)的訴訟誠信數(shù)據(jù)庫，將濫用訴權(quán)等不誠信訴訟的訴訟參與人記錄在案，并與現(xiàn)有的征信系統(tǒng)對接，讓濫用訴權(quán)之人在全國范圍內(nèi)“無所遁形”。

五、結(jié)語

陸紅霞案為我國認(rèn)定和規(guī)制行政濫訴行為起到了良好的指引作用。正確行使訴權(quán)，訴權(quán)就是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的利劍；濫用訴權(quán)，那訴權(quán)就將成為某些人不合理維權(quán)，甚至是向政府示威的武器。認(rèn)定和規(guī)制濫訴是一項技術(shù)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的工作，需要不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，在有效防止濫訴、纏訴的同時保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)?shù)脑V訟權(quán)益，避免矯枉過正。

注釋：

①具體事實內(nèi)容可參見江蘇省南通市中級人民法院（2015）通中行終字第00131號行政裁定書。

②參見《訴訟費用交納辦法》第十三條第五項。

③參見《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條。

參考文獻(xiàn)：

[1]章劍生.行政訴訟中濫用訴權(quán)的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案評釋[J].交大法學(xué)，2017，（02）：168-176.

[2]黃晨陽.信息公開濫訴問題的訴源治理之道[J].政法學(xué)刊，2022，39（04）：113-121.

[3]沈定成，衡永金.政府信息公開濫用訴權(quán)司法審查制度的構(gòu)建[J].黑龍江社會科學(xué)，2022，（02）：58-63.

[4]沈佳.防范與規(guī)制濫訴問題研究[J].法律適用，2021，（12）：143-150.

[5]曹伊清，崔小峰.行政訴權(quán)濫用認(rèn)定要件研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2020，（05）：71-78.

[6]肖灑.信息公開纏訟司法規(guī)制的實效性考察[J].行政法學(xué)研究，2020，（03）：149-160.

作者簡介：席學(xué)志（2000.5-），男，漢族，江蘇徐州人，碩士在讀，研究方向：行政法與行政訴訟法。