財(cái)政安全與中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐

張凱強(qiáng) 陳志剛

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《近幾年減稅降費(fèi)政策效果評(píng)估研究》（20CJY058）。

作者簡(jiǎn)介：張凱強(qiáng)（1987—），男，山東濰坊人，博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；陳志剛（1988—），男，江西宜春人，博士，深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，深圳大學(xué)金融與財(cái)務(wù)實(shí)驗(yàn)中心，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。

［摘 要］統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求我們既要注重防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也要注重財(cái)政安全對(duì)于國(guó)家發(fā)展的重要作用。財(cái)政安全主要表現(xiàn)為政府職能的有效實(shí)行和財(cái)政制度的可持續(xù)性。文章從國(guó)家發(fā)展的角度出發(fā)，歸納總結(jié)了財(cái)政安全影響國(guó)家發(fā)展的基本特征，包括隱蔽性、傳染性、綜合性以及辯證統(tǒng)一性；并分析了財(cái)政安全影響國(guó)家發(fā)展的基本機(jī)制——財(cái)政安全在國(guó)家發(fā)展中發(fā)揮著物質(zhì)基礎(chǔ)、治理支柱和制度保障的功能。在此基礎(chǔ)上，基于中國(guó)特色的國(guó)家治理實(shí)踐，討論了財(cái)政安全與中國(guó)國(guó)家治理之間的運(yùn)行邏輯。結(jié)論有助于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］財(cái)政安全；國(guó)家發(fā)展；國(guó)家治理；中國(guó)特色

［中圖分類號(hào)］F812［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0461（2023）05-0082-06

一、引言

“十四五”規(guī)劃綱要指出經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)，國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定是國(guó)家強(qiáng)盛發(fā)展的前提。財(cái)政安全與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)安全則表明了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)能力和經(jīng)濟(jì)利益不受侵害與威脅，對(duì)于國(guó)家發(fā)展有十分重要的影響。而財(cái)政是否安全，直接關(guān)系到一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康可持續(xù)的發(fā)展。國(guó)家興盛通常伴隨著顯而易見的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家衰落又通常與經(jīng)濟(jì)停滯緊密相連。

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。與之相適應(yīng)，我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和環(huán)境也隨之發(fā)生變化。因而，以統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關(guān)系為目標(biāo)，緊緊抓住影響財(cái)政運(yùn)行的關(guān)鍵因素，確保財(cái)政安全和財(cái)政可持續(xù)性，是有效服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。本文系統(tǒng)闡述了財(cái)政安全與國(guó)家發(fā)展的運(yùn)行特征、影響機(jī)制，聚焦于中國(guó)的實(shí)踐和發(fā)展，剖析財(cái)政安全與中國(guó)國(guó)家治理體系的發(fā)展邏輯。

財(cái)政安全主要表現(xiàn)為財(cái)政能夠保障政府各類職能的正常履行，各類財(cái)政指標(biāo)處于可持續(xù)性范圍內(nèi)以及財(cái)政制度具有韌性等方面，還表現(xiàn)為政府職能的有效實(shí)行和財(cái)政制度的可持續(xù)性。在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，財(cái)政安全沒有標(biāo)準(zhǔn)的定義，但是與之相關(guān)的財(cái)政可持續(xù)、財(cái)政穩(wěn)定、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政危機(jī)等概念則是文獻(xiàn)關(guān)注的焦點(diǎn)［1-5］。從正向的意義來看，財(cái)政安全主要表現(xiàn)為強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力；從反向的意義來說，財(cái)政不安全則主要表現(xiàn)出不同程度的財(cái)政危機(jī)?？梢哉f，

財(cái)政是否安全直接關(guān)系到一國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力和國(guó)家治理能力。

二、財(cái)政安全影響國(guó)家發(fā)展的基本特征

縱觀歷史，不難發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家的興盛，通常是由于王國(guó)在建立初期便設(shè)立了與該地區(qū)十分契合的財(cái)政制度，提升了統(tǒng)治階級(jí)的財(cái)政稅收。然而，一個(gè)國(guó)家的衰落，常常是由于戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、貴族奢靡或其他因素導(dǎo)致的大量開支無(wú)法通過現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度獲得彌補(bǔ)，進(jìn)而擾亂了王朝的運(yùn)營(yíng)并使之沒落。財(cái)政安全與國(guó)家發(fā)展如此休戚相關(guān)，我們需要仔細(xì)探討這種關(guān)系所表現(xiàn)出來的特征。

第一，隱蔽性。人類社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，作為消費(fèi)者，需要面對(duì)收入不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，作為生產(chǎn)者，需要面臨企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而從國(guó)家角度而言，則需要處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)。在所有的風(fēng)險(xiǎn)中，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政安全似乎不像經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)或者軍事風(fēng)險(xiǎn)那般顯而易見，也不像企業(yè)經(jīng)營(yíng)安全或者個(gè)人收入穩(wěn)定那樣直接影響個(gè)人的主觀感受；相反，它極具隱蔽性，等到發(fā)現(xiàn)的時(shí)候，往往已是危機(jī)的前兆?？v觀歷史，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政危機(jī)，在最開始時(shí)病癥較輕，僅僅體現(xiàn)在財(cái)政收支不平衡上，但隨著財(cái)政赤字的進(jìn)一步擴(kuò)大，若統(tǒng)治者沒有采取正確的決策，而是選擇通過借債、向民間大量征稅，甚至強(qiáng)行搶走一部分人的財(cái)產(chǎn)等方式解決財(cái)政問題，危機(jī)也將從財(cái)政領(lǐng)域漸漸波及到商業(yè)、農(nóng)業(yè)以及工業(yè)的所有群體。正是因?yàn)榕c其他的宏觀風(fēng)險(xiǎn)或者與個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)相比，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性，造成了人們一定程度上對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的麻木，抑或說人們對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的敏感度，其結(jié)果便是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)沒有被動(dòng)態(tài)化解，反而漸進(jìn)地積累。當(dāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政危機(jī)。

第二，傳染性。財(cái)政安全不能有效保障將無(wú)法滿足政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這會(huì)極大影響到政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能，從而進(jìn)一步引發(fā)該國(guó)家的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。財(cái)政缺口的擴(kuò)大也會(huì)影響到政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控效果，甚至為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口會(huì)加劇對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的損害。如果財(cái)政制度的韌性不足，當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)事件時(shí)，一國(guó)則難以進(jìn)行及時(shí)和有效的調(diào)控處置?？傊?，隨著財(cái)政安全問題的逐漸累積，會(huì)進(jìn)一步傳染到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、軍事、政治等各個(gè)領(lǐng)域，并進(jìn)一步演化為經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)，誘發(fā)國(guó)家整體風(fēng)險(xiǎn)。

第三，綜合性。財(cái)政政策是一項(xiàng)綜合性政策，財(cái)政安全問題涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，以及一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)變量。造成財(cái)政發(fā)生危機(jī)的原因有很多種，包括戰(zhàn)爭(zhēng)、財(cái)政結(jié)構(gòu)、官僚機(jī)構(gòu)、王室奢靡、瘟疫、天災(zāi)、統(tǒng)治者決策失誤等，它們導(dǎo)致財(cái)政收支不平衡和財(cái)政危機(jī)，逐漸吞噬一個(gè)國(guó)家的財(cái)政安全，造成整個(gè)國(guó)家的衰亡和覆滅。所以，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的綜合體現(xiàn)，從整個(gè)體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定來看，國(guó)家財(cái)政安全可謂系安危于一身。

第四，辯證統(tǒng)一性。財(cái)政安全與國(guó)家發(fā)展之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。雄厚、穩(wěn)固的財(cái)政實(shí)力是國(guó)家發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它既能為國(guó)家前期的崛起提供物質(zhì)積累，又能為國(guó)家中期的飛速增長(zhǎng)提供制度保障，還能為國(guó)家長(zhǎng)期的高質(zhì)量發(fā)展提供治理的基礎(chǔ)。而一旦出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，則會(huì)影響到國(guó)家的方方面面，處理不當(dāng)甚至?xí)l(fā)國(guó)家的整體危機(jī)，致使一個(gè)國(guó)家走向衰落。反過來，財(cái)政并非無(wú)源之水，隨著國(guó)家的發(fā)展和強(qiáng)大，其汲取財(cái)政收入的能力也會(huì)不斷提升，從而能夠?yàn)樨?cái)政提供更多更高質(zhì)量的稅源，保證財(cái)政收入的增長(zhǎng)，提升財(cái)政制度的韌性。但是，如果一個(gè)國(guó)家一味地追求高福利而不顧財(cái)政的承受能力或者不斷發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，最終的結(jié)果可能是入不敷出、債臺(tái)高筑，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政危機(jī)和國(guó)家危機(jī)。

三、財(cái)政安全對(duì)國(guó)家發(fā)展的影響機(jī)制

“發(fā)展”一詞在辭海中的解釋為事物由小到大、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由低級(jí)到高級(jí)的變化。具體到國(guó)家發(fā)展，從內(nèi)容上來看，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多方面的發(fā)展；從發(fā)展階段來看，既要解決發(fā)展初期面臨的核心挑戰(zhàn)，又要探索發(fā)展中期的轉(zhuǎn)軌路徑，還要確保發(fā)展后期的制度完善。影響國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵在于國(guó)家能力的建設(shè)，現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家能力主要包括市場(chǎng)增進(jìn)能力和控制動(dòng)員能力等［6］，市場(chǎng)增進(jìn)能力和控制動(dòng)員能力的強(qiáng)與弱都與財(cái)政安全緊密相關(guān)。

第一，財(cái)政安全為國(guó)家的全面發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政是庶政之母，國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家職能的順利發(fā)揮，都有賴于財(cái)政提供的物質(zhì)保障。在國(guó)家發(fā)展初期，由于國(guó)家財(cái)力有限，私人資本不足，重要的基礎(chǔ)設(shè)施往往會(huì)成為國(guó)家發(fā)展的瓶頸；而若擁有雄厚的財(cái)政實(shí)力，則可以充當(dāng)資本原始積累的角色，解決國(guó)家發(fā)展初期面臨的難題。在國(guó)家發(fā)展的中后期，安全可靠、實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政，能夠?yàn)楦鲊?guó)政府適時(shí)實(shí)行宏觀調(diào)控、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著國(guó)家發(fā)展和財(cái)政實(shí)力的提升，政府支出結(jié)構(gòu)的彈性空間也會(huì)擴(kuò)大，從而能夠?yàn)樯鐣?huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展提供政策導(dǎo)向以及資金支持，最終促進(jìn)國(guó)家的全面發(fā)展?？梢哉f，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)發(fā)展，還是政治穩(wěn)定、文化繁榮、生態(tài)文明，都離不開安全、穩(wěn)固的國(guó)家財(cái)政的支持，當(dāng)財(cái)政實(shí)力不足甚至面臨財(cái)政危機(jī)和財(cái)政安全問題時(shí)，該國(guó)將難以兼顧全面的發(fā)展。

第二，財(cái)政安全為國(guó)家發(fā)展提供重要的治理支柱。一國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)、效益的提高以及結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還對(duì)發(fā)展的均衡性、環(huán)境的可持續(xù)性、社會(huì)的公平性提出了更高的要求。一方面，安全、穩(wěn)固強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)治理的強(qiáng)有力手段，它既是政府有效實(shí)行反周期調(diào)節(jié)，克服經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)；也是政府縮小區(qū)域差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手；還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要助力。另一方面，只有具備充足的財(cái)政實(shí)力，政府才能進(jìn)一步增加養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域?yàn)橹黧w的基本公共服務(wù)支出，才能通過稅收、支出和社保等手段規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。總之，國(guó)家處于財(cái)政安全狀態(tài)，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，有效提高國(guó)家治理能力；而財(cái)政實(shí)力不足，面臨財(cái)政危機(jī)和財(cái)政安全問題時(shí)，該國(guó)家則將不得不面臨國(guó)內(nèi)外利益集團(tuán)的侵犯和損害。

第三，財(cái)政安全為國(guó)家的改革和進(jìn)步提供優(yōu)良的制度保障。首先，各國(guó)的改革和進(jìn)步都離不開財(cái)政改革本身，財(cái)政改革也往往是其它領(lǐng)域改革的突破口。中國(guó)的改革發(fā)展長(zhǎng)期以來都是從財(cái)政改革開始，并且財(cái)政改革引領(lǐng)其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革，安全有韌性的財(cái)政制度無(wú)疑是財(cái)政改革和經(jīng)濟(jì)改革的重要支撐。其次，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的過程中，一個(gè)國(guó)家如果沒有安全穩(wěn)固的財(cái)政實(shí)力作為支撐，或者不能同時(shí)進(jìn)行財(cái)政改革以提升財(cái)政安全，該國(guó)家很可能會(huì)面臨改革的失敗和國(guó)家的危機(jī)。更為重要的是，其他領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革往往會(huì)反過來拖累財(cái)政，造成財(cái)政的入不敷出或者是債臺(tái)高筑，從而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)，并進(jìn)一步傳染到其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域。最后，健康、安全、具有韌性的財(cái)政制度體系能夠增強(qiáng)國(guó)家抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在社會(huì)發(fā)展過程中，各個(gè)國(guó)家在改革和進(jìn)步的過程中面臨各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素，而國(guó)家財(cái)政實(shí)力則決定了該國(guó)政府應(yīng)付各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的能力和效果。反過來說，財(cái)政危機(jī)也往往是導(dǎo)致國(guó)家衰敗的直接因素?？傊?，具有韌性和可持續(xù)性的財(cái)政制度體系能夠?yàn)閲?guó)家的改革和進(jìn)步保駕護(hù)航，是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的最后一道防線。

四、財(cái)政安全與中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐

新中國(guó)建立以來，從社會(huì)主義建設(shè)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型等不同時(shí)期來看，財(cái)政制度體系改革也始終圍繞和服務(wù)于社會(huì)主義革命和改造、服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、服務(wù)于國(guó)家治理現(xiàn)代化，不斷提高國(guó)家治理能力和推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)。財(cái)政安全始終是財(cái)政制度體系改革的基礎(chǔ)，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、完善制度體系、提高財(cái)政韌性也是保障財(cái)政安全和實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性的有效舉措，從而進(jìn)一步服務(wù)于中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐。

（一）財(cái)政安全與國(guó)家治理體系

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)家治理是以財(cái)政安全和財(cái)政可持續(xù)性為基礎(chǔ)的。自現(xiàn)代國(guó)家出現(xiàn)以來，國(guó)家治理與財(cái)政體制協(xié)同演進(jìn)，財(cái)政體制的功能與國(guó)家治理內(nèi)容相匹配。國(guó)家治理是指國(guó)家對(duì)國(guó)民行為的管理，主要包括政府治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理等。作為國(guó)家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政也理應(yīng)在政府治理、經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，這種作用的發(fā)揮有賴于穩(wěn)定和可持續(xù)的財(cái)政制度，從這個(gè)意義上來說，財(cái)政安全是國(guó)家治理體系的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障［7］。

中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐是中國(guó)社會(huì)全面發(fā)展的進(jìn)程，也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)不斷深化的過程。在1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)的國(guó)家治理體系不斷鞏固，1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)的國(guó)家治理體系不斷發(fā)展，2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開后，中國(guó)的國(guó)家治理體系不斷完善，逐步建立和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。社會(huì)主義國(guó)家治理以社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的建立為前提，1949年新中國(guó)成立后，社會(huì)主義國(guó)家治理面臨著嚴(yán)峻的國(guó)際政治形勢(shì)和繁重的國(guó)內(nèi)建設(shè)任務(wù)，以蘇聯(lián)的社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，中國(guó)國(guó)家治理通過實(shí)行高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政治掌控，形成了以政治導(dǎo)向?yàn)橹鞯母叨燃瘷?quán)國(guó)家治理體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)國(guó)家治理體制實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。

首先，在1949年到1978年間，高度集權(quán)國(guó)家治理體制一方面在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、國(guó)家工業(yè)化發(fā)展和鞏固社會(huì)主義基本制度方面提供了巨大的制度優(yōu)勢(shì)；另一方面由于國(guó)家權(quán)力全面掌控各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域和個(gè)人生活的衣食住行，抑制了社會(huì)的活力和個(gè)人的主觀能動(dòng)性。其次，1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，在解放思想、實(shí)事求是思想指引下，逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)國(guó)家治理體系形成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理體系，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理體系逐步建立和完善，并于1994年實(shí)施分稅制的財(cái)政體制。在1978年到2012年間，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理體系，一方面在改革開放背景下，逐步健全國(guó)家制度體系和法律體系，逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的，厘清以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府與市場(chǎng)之間的行為邊界；另一方面由于多元文化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則滲透到各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，易于導(dǎo)致社會(huì)道德體系的混亂和無(wú)序，由于過于追求經(jīng)濟(jì)效率，忽視公平分配，易于導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)貧富分化較為嚴(yán)重。最后，2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開后，經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化不斷發(fā)展，國(guó)與國(guó)之間的依賴性和不確定性大幅增加，國(guó)內(nèi)也面臨經(jīng)濟(jì)改革有待深化、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)貧富分化等問題，面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)，中國(guó)國(guó)家治理體系提出以國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)。中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化既是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理體系的繼承和創(chuàng)新，也是在新的歷史方位條件下不斷推動(dòng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展和改革。中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求優(yōu)化制度體系頂層設(shè)計(jì)，樹立統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進(jìn)的改革思維，系統(tǒng)性解決社會(huì)治理難題。

財(cái)政制度包括收入制度、支出制度、預(yù)算制度、財(cái)政體制等，從財(cái)政安全的角度理解財(cái)政制度與中國(guó)國(guó)家治理體系的協(xié)同關(guān)系，財(cái)政安全的關(guān)鍵點(diǎn)在于在不同時(shí)期的國(guó)家治理體系需求下，財(cái)政制度的調(diào)整和變化能夠有力地支持和保障國(guó)家治理的階段性變化，促成國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政制度與中國(guó)國(guó)家治理體系的協(xié)同關(guān)系，在實(shí)踐層面，中國(guó)財(cái)稅體制改革歷程始終是中國(guó)整體改革的一個(gè)重要組成部分，服務(wù)于整體改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。現(xiàn)階段，中國(guó)財(cái)稅體制成為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素，財(cái)政職能覆蓋國(guó)家治理活動(dòng)的全過程和各領(lǐng)域［8］。在理論思想層面，從財(cái)政理論與國(guó)家關(guān)系視角出發(fā)，中國(guó)財(cái)政基礎(chǔ)理論可以劃分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政學(xué)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政學(xué)和國(guó)家治理財(cái)政學(xué)，國(guó)家治理財(cái)政學(xué)則表明新時(shí)期需要從滿足國(guó)家治理需要的角度探討我國(guó)的財(cái)政職能定位和財(cái)政安全問題。

（二）財(cái)政安全與中國(guó)的宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控體系是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分之一。自新中國(guó)成立以來，中國(guó)宏觀調(diào)控思想持續(xù)發(fā)生著重大變化，在探索中逐步形成了中國(guó)特色宏觀調(diào)控體系。在1949新中國(guó)成立后，中國(guó)的宏觀調(diào)控體系對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施行政干預(yù)和直接控制，在1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)的宏觀調(diào)控體系將計(jì)劃和市場(chǎng)在宏觀調(diào)控體系中有機(jī)結(jié)合起來，并以市場(chǎng)化調(diào)控手段為主導(dǎo)，在2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開后，中國(guó)的宏觀調(diào)控體系不斷完善，健全以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段，緊密配合就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策，形成目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。

首先，在1949年到1978年間，高度集權(quán)國(guó)家治理體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)施使得生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都按照政府的指令性計(jì)劃展開，進(jìn)而，國(guó)家預(yù)算、銀行信貸和國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)并存的社會(huì)性資金的分配和使用體系也相應(yīng)形成。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度結(jié)構(gòu)下，中國(guó)不存在現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上宏觀調(diào)控體系，以及財(cái)政政策和貨幣政策［9］。其次，在1978年到2012年間，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理體系施行和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，中國(guó)的宏觀調(diào)控政策經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)型和調(diào)整，以市場(chǎng)化調(diào)控手段逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位的中國(guó)宏觀調(diào)控體系不斷成熟。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)存在調(diào)控目標(biāo)多元化和平衡改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間關(guān)系的特點(diǎn)，調(diào)控目標(biāo)多元化應(yīng)兼顧短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，兼顧總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)；平衡改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間關(guān)系應(yīng)與市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用相協(xié)調(diào)［10］。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的工具則發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃調(diào)控和行政指導(dǎo)的輔助性作用，補(bǔ)充產(chǎn)業(yè)政策等調(diào)控工具。在這一階段，最開始由于財(cái)政收支的限制，不足以支撐國(guó)家的宏觀調(diào)控戰(zhàn)略，因此財(cái)政的諸多調(diào)控職能被金融所取代，后來隨著全國(guó)財(cái)政尤其是中央財(cái)政收支的增加，穩(wěn)固的財(cái)政實(shí)力支撐了我國(guó)先后采取的積極、穩(wěn)健財(cái)政政策，確保了國(guó)家宏觀調(diào)控的有效實(shí)施。最后，2012年以來，以國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系和宏觀調(diào)控體系不斷完善，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)和工具進(jìn)一步拓展，以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系和宏觀調(diào)控體系應(yīng)具有目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的特點(diǎn)。在這一階段，之前高速增長(zhǎng)的財(cái)政收入為新時(shí)代的一系列宏觀調(diào)控政策提供了彈性空間，安全可靠的財(cái)政制度通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體的發(fā)展提供了政策方向和制度保障。

從財(cái)政安全的角度理解財(cái)政制度與中國(guó)宏觀調(diào)控體系的協(xié)同關(guān)系，財(cái)政安全的關(guān)鍵點(diǎn)在于：一是在不同時(shí)期，財(cái)政政策都是宏觀調(diào)控的重要工具，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)功能，財(cái)政安全和財(cái)政可持續(xù)性是財(cái)政政策有效實(shí)施的基礎(chǔ)；二是財(cái)政安全和財(cái)政可持續(xù)性能夠有力地支持和保障其他宏觀調(diào)控工具的有效運(yùn)行，推進(jìn)宏觀調(diào)控政策之間的統(tǒng)籌性、高效性、協(xié)同性。尤其是改革開放以來和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)歷程中，財(cái)政政策在中國(guó)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮財(cái)力保障和經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，有力地維護(hù)經(jīng)濟(jì)改革穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全。特別是金融危機(jī)背景下，為應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)中國(guó)政府實(shí)施積極性財(cái)政政策，有效地推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。財(cái)政政策在中國(guó)宏觀調(diào)控中既發(fā)揮調(diào)控支柱和兜底保障作用，也有力地引導(dǎo)和配合金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策，發(fā)揮中國(guó)特色宏觀調(diào)控作用和宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（三）財(cái)政安全與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

自新中國(guó)成立以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造性地將社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，不斷完善的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展提供了制度支撐。實(shí)踐證明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偉大成就離不開中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡，而且?guī)?dòng)了中國(guó)人民的生活水平不斷改善和中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位不斷提升。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅證明了社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的可行性，打破了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)認(rèn)知，而且還顯示出中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性。

中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革探索和實(shí)踐道路，不是像西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)那樣在長(zhǎng)歷史周期中自然演進(jìn)和形成的，而是在中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)下持續(xù)謀求現(xiàn)代化建設(shè)過程中主動(dòng)改革探索的產(chǎn)物，這使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也要與我國(guó)特殊的社會(huì)主義公有制相適應(yīng)，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相銜接。中國(guó)財(cái)政體制改革為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一開創(chuàng)性的實(shí)踐道路作出了歷史性貢獻(xiàn)，財(cái)政作為資源汲取和配置手段，在不同時(shí)期的改革始終都圍繞著國(guó)家戰(zhàn)略重心和階段性任務(wù)而不斷調(diào)整和變化；財(cái)政作為國(guó)家資源配置的重要方式，不斷激發(fā)市場(chǎng)活力，財(cái)政體制改革為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革提供了重要?jiǎng)恿?；?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為市場(chǎng)化改革提供基礎(chǔ)性制度激勵(lì)，財(cái)政體制改革突出國(guó)家的主體性地位是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革形成的顯著制度特征和優(yōu)勢(shì)［11］。

中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史演進(jìn)主要分為三個(gè)階段：在1949年新中國(guó)成立后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了由萌芽發(fā)展到全面受挫的實(shí)踐試錯(cuò)過程；在1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了以市場(chǎng)化為取向的改革，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論逐步發(fā)展成熟；在2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加健全和完善，以建成高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系和高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制為目標(biāo)，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

首先，在1949年到1978年間，以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題作過深入的探討和研究。在新中國(guó)成立后，以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)我國(guó)如何進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開積極探索，一方面借鑒蘇聯(lián)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一方面探討社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中“商品生產(chǎn)”“商品交換”“價(jià)值規(guī)律”等方面。毛澤東同志寫下了《論十大關(guān)系》《工作方法六十條草案》等指導(dǎo)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要文獻(xiàn)，為改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索和實(shí)踐作出有益鋪墊［12］。

其次，在1978年到2012年間，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷改革和逐步完善。1978 年召開的黨的十一屆三中全會(huì)會(huì)議公報(bào)明確指出：“現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)”［13］，鄧小平同志于 1979 年 11 月首次提出了“社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的論斷［14］。隨后，一系列“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”等創(chuàng)新理論和實(shí)踐活動(dòng)相繼推進(jìn)，對(duì)全面推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革起到了極大推動(dòng)作用。1992年黨的十四大正式將“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)，要求使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，隨后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革在諸多領(lǐng)域取得重大突破，強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在這一階段，一方面，財(cái)政放權(quán)讓利，為經(jīng)濟(jì)改革保駕護(hù)航，穩(wěn)固的財(cái)政承擔(dān)了改革的諸多成本。但另一方面，在1994年分稅制改革以前，隨著我國(guó)財(cái)政收支占GDP比重的不斷下降，政府預(yù)算內(nèi)投資占社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重極低，雖然沒有出嚴(yán)重的現(xiàn)財(cái)政收支困境，但財(cái)政基本喪失了對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，財(cái)政安全問題受到了挑戰(zhàn)；分稅制改革以后，我國(guó)的財(cái)政收支占GDP比重趨于上升，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能更加突出，但是隨著地方債務(wù)的不斷積累，財(cái)政的可持續(xù)性問題也開始進(jìn)入大眾的視野。

最后，2012年中國(guó)共產(chǎn)黨十八大召開后，2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”表明“市場(chǎng)”在提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量中扮演著越來越重要的角色。在這一階段，一方面之前不斷增長(zhǎng)的財(cái)政實(shí)力為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施提供了條件；但另一方面隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩以及宏觀稅負(fù)水平的降低，財(cái)政收入增速降低，與此同時(shí)財(cái)政支出剛性不減，加上之前形成的存量政府債務(wù)等問題，給財(cái)政安全帶來了新的挑戰(zhàn)。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托”，“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”［15］。在這樣的背景下，如何確保財(cái)政可持續(xù)，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)籌財(cái)政安全與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是理論和實(shí)踐都無(wú)法回避的重要議題。

從財(cái)政安全的角度理解財(cái)政制度與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的協(xié)同關(guān)系，財(cái)政安全的關(guān)鍵點(diǎn)在于：財(cái)政安全和財(cái)政可持續(xù)性能夠有力地支持和保障中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的勇于嘗試、漸進(jìn)改革、不斷調(diào)整和有效運(yùn)行，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)新性和時(shí)代性，服務(wù)于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

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Abstract： Overall development and security require that we not only focus on preventing and defusing fiscal risks， but also pay attention to the important role of fiscal security in national development. Fiscal security is mainly manifested in the effective implementation of government functions and the sustainability of the fiscal system. From the perspective of national development， this paper summarizes the basic characteristics of financial security affecting national development， namely concealment， infectivity， comprehensiveness and dialectical unity. It also analyzes the basic mechanism that financial security affects national development-financial security plays the role of material basis， governance pillar and institutional guarantee in national development. Then， based on the practice of national governance with Chinese characteristics， this paper discusses the operational logic between fiscal security and Chinas national governance. The conclusion of this paper is helpful to further promote the high-quality development of Chinas economy and the modernization of national governance.

Key words：fiscal security; national development; national governance; Chinese characteristics

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）