改革開(kāi)放以來(lái)黨政干部選拔任用制度演進(jìn)研究

陳松林,劉 婷,余 雨

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院,安徽 合肥 230601)

十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)拉開(kāi)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化征程的時(shí)代大幕,在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好,國(guó)家繁榮昌盛,人民幸福安康。干部隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子是推進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的“領(lǐng)路人”,是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的“主力軍”。“治國(guó)之要,首在用人”,黨政干部的選拔任用不僅關(guān)系到黨內(nèi)黨風(fēng)黨性建設(shè)、維持正本清源、純潔的干部隊(duì)伍,也關(guān)系到提升黨和國(guó)家治理能力以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。黨政干部選拔任用制度決定是否能夠選舉出信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、德才兼?zhèn)?、公道正派的領(lǐng)導(dǎo)干部和打造堪當(dāng)重任的領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍。黨的十九屆五中全會(huì)提出:“要深刻理解和把握新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局”,黨政干部是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量,黨政干部選拔任用制度必須要與社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng),推陳出新、深化改革,因此分析黨政干部選拔任用制度的演進(jìn)過(guò)程與特征,把握內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律,對(duì)完善黨政干部選拔任用制度、建設(shè)專業(yè)化高素質(zhì)黨政干部隊(duì)伍具有重要意義。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所需數(shù)據(jù)來(lái)自北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、科威先行、中央政府及其部門(mén)網(wǎng)站所記錄的1978年-2021年黨政干部選拔任用制度政策文件,包括條例、規(guī)定、通告、辦法、決定等。為了體現(xiàn)黨政干部選拔任用制度演變態(tài)勢(shì),本文以“干部選拔”、“干部退休”、“干部人事”、“領(lǐng)導(dǎo)選拔”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選,并刪除重復(fù)性的、地方性的、部門(mén)內(nèi)部的以及無(wú)實(shí)質(zhì)性的政策文本以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,最終收集37份文件。

(二)研究思路

為梳理黨政干部選拔任用制度發(fā)展歷程,更直觀地呈現(xiàn)黨政干部選拔任用制度概貌,本文采用文本計(jì)量分析和定性分析相結(jié)合,將1978-2021年所選取的全部關(guān)鍵詞進(jìn)行可視化,運(yùn)用共詞分析以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析黨政干部選拔任用制度的發(fā)展變化,總結(jié)黨政干部選拔任用制度發(fā)展特征與成效。

(三)時(shí)序劃分

國(guó)內(nèi)學(xué)者基于不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)時(shí)序做出不同劃分。如袁紹東學(xué)者以改革開(kāi)放為中間點(diǎn),將發(fā)展歷程劃分為:改革開(kāi)放前、改革開(kāi)放至黨的十八大前以及黨的十八大以來(lái);[1]劉海飛學(xué)者根據(jù)黨的歷史階段劃分為:新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命與建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代;[2]而姜杰和衛(wèi)卓學(xué)者以國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作為劃分依據(jù),分為鄧小平時(shí)期、江澤民時(shí)期、胡錦濤時(shí)期和習(xí)近平時(shí)期。[3]參照已有標(biāo)準(zhǔn),本研究以1978年為起點(diǎn),2021年為終點(diǎn),根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)、黨的十四大以及黨的十八大三個(gè)重大會(huì)議召開(kāi)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分為三個(gè)階段:1978-1991年探索期、1992-2011年改革期、2012-2021年深化期。

二、改革開(kāi)發(fā)以來(lái)黨政干部選拔任用制度總體概貌

如圖1所示,我國(guó)黨政干部選拔任用制度在40多年的發(fā)展中形成了規(guī)模龐大、權(quán)責(zé)分明、內(nèi)容精細(xì)的政策體系。其中,“選拔任用”位于網(wǎng)絡(luò)圖的中心位置,與之聯(lián)結(jié)較為緊密的“監(jiān)督”、“民主”、“專業(yè)人才”等核心關(guān)鍵詞突出;位于邊緣位置的“任前公示”、“干部考核”、“任職交流”等外圍制度邊界清晰;“人事制度改革”、“群眾路線”、“調(diào)整探索”等關(guān)鍵詞則位于核心制度與外圍制度中間,發(fā)揮其保障功能。從宏觀層面調(diào)整干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu),保障“人事制度改革”到中觀層面規(guī)范“選人用人”外圍制度、形成綜合配套法規(guī)體系再到微觀層面明確好干部標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)核心制度作出明確細(xì)化,充分體現(xiàn)了我國(guó)黨政干部選拔任用制度在不同的世情、國(guó)情、黨情變化中的時(shí)代性特征。

圖1 1978-2021黨政干部選拔任用制度關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)

在探索期,我國(guó)黨政干部選拔任用制度以調(diào)整干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu),保障干部人事制度改革為主要內(nèi)容。如1979年《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》首次提出“四化”方針,即干部隊(duì)伍建設(shè)的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化;[4]1982年《憲法》明確規(guī)定干部退休制以及領(lǐng)導(dǎo)任期制;1988年提出構(gòu)建以公務(wù)員制度為重點(diǎn)的分類管理方式,初步形成公務(wù)員制度的基本框架。

在改革期,我國(guó)黨政干部選拔任用制度重點(diǎn)關(guān)注選人用人工作的規(guī)范化建設(shè),形成相對(duì)完備的配套法規(guī)體系。如1995年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)干部選拔方式、辭職降職等環(huán)節(jié)作出規(guī)定;2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步完善了干部任職、競(jìng)爭(zhēng)上崗、免職降職等環(huán)節(jié);2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》首次以最高效力的法規(guī)形式對(duì)干部公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗做出了規(guī)定。

在深化期,我國(guó)黨政干部選拔任用制度轉(zhuǎn)向精細(xì)化方向,持續(xù)推進(jìn)干部隊(duì)伍治理能力現(xiàn)代化。如新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)不斷被賦予新內(nèi)涵;[5]2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確要求加強(qiáng)黨風(fēng)廉潔建設(shè)并對(duì)干部要接受人民群眾的監(jiān)督作出規(guī)定;2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》持續(xù)修訂,將從嚴(yán)要求貫穿始終并對(duì)各環(huán)節(jié)內(nèi)容做出多角度的細(xì)化。

三、改革開(kāi)放以來(lái)黨政干部選拔任用制度演進(jìn)態(tài)勢(shì)

(一)探索期(1978-1991年):調(diào)結(jié)構(gòu)、改制度

該階段中,共選取7份規(guī)范性政策文件,我國(guó)黨政干部選拔任用制度以 “群眾路線”、“人事制度改革”、“調(diào)整探索”為關(guān)鍵詞完善其保障制度,主要包括調(diào)整干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和改革人事制度。黨的十一屆三中全會(huì)重新確立了黨的路線、方針和政策,為恢復(fù)國(guó)家秩序,全社會(huì)各領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)撥亂反正工作,然而大量文化水平程度較低、年齡結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重的黨政干部隊(duì)伍難以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。為了改善黨內(nèi)干部青黃不接的局面,以調(diào)整干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的黨政干部選拔任用制度改革被提上日程。

1、調(diào)整干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

一是廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。1980年,鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不是無(wú)期限的”,要依據(jù)具體情況對(duì)不同干部的任期做出明確規(guī)定;1982年《關(guān)于建立干部退休制度的決定》正式頒布,明確限定干部離退休具體年齡以及退居二線制度,為干部隊(duì)伍注入新鮮活力提供有力保障。[6]同年,鄧小平同志主持設(shè)立中央顧問(wèn)委員會(huì),為老干部發(fā)揮余熱并傳遞其豐富的政治經(jīng)驗(yàn)提供平臺(tái)。

二是確立“四化”方針。中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,1978年,干部大專以上文化程度不足20%,初中及以下學(xué)歷占比49.5%。對(duì)此,鄧小平同志提出:“目前的問(wèn)題是,現(xiàn)行的組織制度不利于選拔和使用四個(gè)現(xiàn)代化所急需的人才”,要“大力培養(yǎng)、使用優(yōu)秀人才”。針對(duì)新老干部隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)青黃不接、干部隊(duì)伍文化程度與現(xiàn)代化建設(shè)之間的重要矛盾等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,新一代領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)過(guò)反復(fù)醞釀,于1981年《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中首次提出干部隊(duì)伍“革命化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化”的“四化方針”并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部,從而提高干部素質(zhì),為現(xiàn)代化建設(shè)人才儲(chǔ)備添磚加瓦。[4][7]

三是大力培養(yǎng)中青年干部。國(guó)務(wù)院副總理陳云曾在1979年首次召開(kāi)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)議上看著與會(huì)人員感慨道:“30年了,變來(lái)變?nèi)?還是這些老人”,并不斷呼吁“要從五湖四海中提拔成千上萬(wàn)中青年干部”來(lái)保障黨自身發(fā)展的生機(jī)與活力。[8]1982年初,為貫徹落實(shí)德才兼?zhèn)浜汀八幕狈结?鄧小平同志指出“進(jìn)和出,擺在第一位”,其中“進(jìn),最關(guān)鍵的問(wèn)題是選比較年輕的”。

2、改革干部人事制度

一是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。1980年,鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中提到“要勇于改革不合時(shí)宜的人事制度”,“將來(lái)很多職務(wù)、職稱,只要考試合格,就應(yīng)當(dāng)錄用或者授予”,這為引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制做出重要指示; 1987年,黨的十三大在認(rèn)真分析總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出要“注重實(shí)際、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)”的原則,各地紛紛響應(yīng)號(hào)召,開(kāi)始探索以競(jìng)爭(zhēng)為主要方式的選拔任用實(shí)踐;1988年,吉林省《采取“一推雙考”的方式公開(kāi)選拔副地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》被中央組織部轉(zhuǎn)發(fā),全國(guó)各地掀起了學(xué)習(xí)熱潮,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)一步得到完善。

二是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),地方擴(kuò)權(quán)。為調(diào)動(dòng)地方黨政干部選拔任用工作的積極性,1983年,中組部出臺(tái)《關(guān)于改革干部管理體制若干問(wèn)題的規(guī)定》,提出“管少、管好、管活”的原則;1984年,中央書(shū)記處決定采取分級(jí)管理干部管理體制,自此,中央管理干部的人數(shù)較之前減少50%,大大提高地方干部工作的進(jìn)取心和責(zé)任心;隨后,黨的十三大提出分類管理方式,干部管理范圍由原先確認(rèn)的下管兩級(jí)調(diào)整為下管一級(jí),進(jìn)一步由中央向地方擴(kuò)權(quán),解決干部管理過(guò)分集權(quán)于中央的問(wèn)題。[9]

三是擴(kuò)大民主程度。在干部人事制度改革浪潮下,中央和一些地方省市如陜西省、四川省、安徽省等地開(kāi)始實(shí)踐新一輪擴(kuò)大民主程度的探索。其一,增加民主評(píng)議。為了選賢舉能,提高干部素質(zhì),1979年《關(guān)于實(shí)行干部考核制度意見(jiàn)》指出“考核干部要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的辦法”,在考核干部時(shí)增設(shè)群眾評(píng)議環(huán)節(jié)。[6]其二,嘗試民主推薦。1984年,陜西省率先進(jìn)行省委書(shū)記候選人民主推薦的嘗試;1986年《地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部組織法》明確規(guī)定政府領(lǐng)導(dǎo)班子的民主推薦方式,體現(xiàn)了民主化進(jìn)程。

(二)改革期(1992-2011年):規(guī)范化、制度化

該階段中,共選取19份規(guī)范性政策文件,我國(guó)黨政干部選拔任用制度以“任前公示” 、“干部考核”、“公開(kāi)選拔”等為關(guān)鍵詞規(guī)范其外圍制度,主要包括選人用人工作規(guī)范化和公開(kāi)選拔制度化。黨的十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,標(biāo)志社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步入新的發(fā)展階段。江澤民同志指出“建立社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體制必須要加強(qiáng)政治體制改革”,對(duì)此,在該階段中,我國(guó)黨政干部選拔任用制度對(duì)作為政治體制重要組成部分的黨政干部選拔任用制度進(jìn)行一系列綜合配套改革,整體推進(jìn)黨政干部選拔任用制度步入規(guī)范化、制度化的軌道。[10-12]

1、選人用人工作規(guī)范化

一是形成選人用人工作規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是推進(jìn)我黨選人用人工作制度化的外顯方式,是激發(fā)黨內(nèi)干部活力的有力保障。為整體推進(jìn)干部人事制度改革以及鞏固先前改革成果,2002年,黨中央修訂發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,就堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、交流回避、討論決定等環(huán)節(jié)作出了更加全面的規(guī)定,同時(shí),增加公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗以及免職等內(nèi)容;2004年,中組部印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》等五個(gè)規(guī)范性文件,形成“5+1”文件,助力任前公示、干部考察、擴(kuò)大民主等制度的全面推行。為提高制度的權(quán)威性以及完備法律體系,2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》發(fā)布,這是干部選拔任用制度法制化的重大突破。隨后,2006連續(xù)下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等文件,升級(jí)為“1+10”文件,使干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、干部交流、干部辭職等方面進(jìn)一步制度化規(guī)范化。

二是確立選人用人標(biāo)準(zhǔn)。選人用人標(biāo)準(zhǔn)是黨組織建設(shè)的重要組成部分,事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展。黨管干部原則貫徹選人用人工作全過(guò)程,1992年黨的十四大明確提出“要以‘四化’的方針以及德才兼?zhèn)涞脑瓌t選拔干部”,從此我黨干部選拔工作偏向于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),德才兼?zhèn)洳⑶揖哂袑I(yè)知識(shí)的年輕干部。江澤民同志則提出“建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍”,2008年,胡錦濤在全國(guó)組織會(huì)議上提出干部選人用人要以“德才兼?zhèn)?以德為先”的原則為標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持對(duì)干部的評(píng)價(jià)考核從德出發(fā)。“德”是指政治品德,“才”是指工作能力。德先于才,是鞏固黨的政治地位,堅(jiān)持黨的方針、基本路線一百年不動(dòng)搖的基本要求。此外,面向基層選拔培養(yǎng)干部成為新亮點(diǎn)。如2009年《2010-2020深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》明確提出,“到2012年,中央機(jī)關(guān)和省級(jí)機(jī)關(guān)錄用公務(wù)員,除部分特殊職位外,均應(yīng)從具有兩年以上基層工作經(jīng)歷的人員中考錄”。

2、公開(kāi)選拔工作制度化

公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)是黨政干部選拔的基本要求,落實(shí)公開(kāi)選拔工作制度既是干部選拔任用制度步入規(guī)范化軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié),又是推進(jìn)干部選拔任用制度民主化的首要前提。1998年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)推行競(jìng)爭(zhēng)上崗的規(guī)定》首次以規(guī)范性文件的形式指出公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的選任條件、選任程度等問(wèn)題。對(duì)此,1999年,中組部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的通知》,提出選拔干部必須保證公平公正公開(kāi)。值得一提的是,2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》專門(mén)新增“公開(kāi)選拔與競(jìng)爭(zhēng)”內(nèi)容,對(duì)公開(kāi)選拔作出了更加全面的規(guī)定。隨后“5+1”文件和“10+1”文件中多次提及公開(kāi)選拔并將公開(kāi)選拔程序、方法做出制度性規(guī)定。

(三)深化期(2012-2021):科學(xué)化、精細(xì)化

該階段中,共選取11份規(guī)范性政策文件,我國(guó)黨政干部選拔任用制度以“民主”、“監(jiān)督”、“考察”等為關(guān)鍵詞持續(xù)規(guī)范其核心制度,主要包括持續(xù)推進(jìn)制度科學(xué)化改革和系統(tǒng)深化制度精細(xì)化改革。黨的十八大以來(lái),我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代,以習(xí)近平同志為核心的第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體要求堅(jiān)持新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn),對(duì)選人用人工作進(jìn)行全面深化改革,“堅(jiān)持品行導(dǎo)向、基層導(dǎo)向、實(shí)績(jī)導(dǎo)向原則選拔一大批想干事、能干事、干成事、不出事的干部”,從而為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)提供充分的人才支撐。對(duì)此,我國(guó)干部人事制度在以往制度化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上持續(xù)深化,邁入科學(xué)化、精細(xì)化、系統(tǒng)化的軌道。[11]

1、持續(xù)推進(jìn)制度科學(xué)化改革

自2002年《黨政干部選拔任用工作條例》出臺(tái)以來(lái),我黨在規(guī)范干部工作、建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍等方面取得重大突破。為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化以及深化干部體制改革,我黨適時(shí)補(bǔ)充修訂制度,頒布2014年《黨政干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱14版條例)、2019年《黨政干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱19版條例)。14版條例以從嚴(yán)治黨為準(zhǔn)則貫穿各環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充修訂,對(duì)高素質(zhì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍內(nèi)涵、黨管干部原則、培養(yǎng)年輕后備干部等內(nèi)容做出了明確規(guī)定,具體內(nèi)容比較見(jiàn)表1。此外,就14版條例與19版條例內(nèi)容比較而言,刪除“公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗”章節(jié),將其內(nèi)容詳盡地合并至“分析研判和動(dòng)議”章節(jié)。同時(shí),對(duì)其他環(huán)節(jié)做出更加嚴(yán)密細(xì)致的規(guī)定,如監(jiān)督環(huán)節(jié),設(shè)置“審批權(quán)限”、明確規(guī)定“不準(zhǔn)在干部選拔任用工作中拉幫結(jié)派”、“不準(zhǔn)篡改、偽造干部人事檔案”等更詳實(shí)的內(nèi)容,此次修訂對(duì)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有重大意義,是我黨干部人事制度邁向科學(xué)化、程序化軌道的根本遵循和行動(dòng)指南。

表1 2002年、2014年、2019年《工作條例》對(duì)比

2、系統(tǒng)深化制度精細(xì)化改革

一是品行導(dǎo)向的好干部標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)黨政干部選拔任用制度始終秉持著發(fā)展的理念,好干部標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵也緊跟著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化征程的步伐而不斷深化。2013年,習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上首次提出二十字新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn),即信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔;[13]2015年,習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)黨校發(fā)表講話“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),關(guān)鍵在于培養(yǎng)造就一支具有鐵一般信仰、鐵一般信念、鐵一般紀(jì)律、鐵一般擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍”;2018年,習(xí)近平總書(shū)記參加重慶代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立“‘四個(gè)意識(shí)’”,嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。[14]從首次提出好干部標(biāo)準(zhǔn)到不斷賦予其新時(shí)代內(nèi)涵,品行導(dǎo)向的好干部標(biāo)準(zhǔn)是干部人事改革持續(xù)深化的結(jié)果,也是干部隊(duì)伍建設(shè)的活力之源。[15]

二是基層導(dǎo)向的選人用人機(jī)制。基層干部是黨和人民群眾的“直接聯(lián)系人”,黨的十四大首次提出注重從基層培養(yǎng)干部以來(lái),我黨高度重視基層導(dǎo)向的干部培養(yǎng)工作并建立了黨政干部從基層選、優(yōu)秀人才送基層去的良性用人機(jī)制。[7]其一,建立基層導(dǎo)向的好干部培養(yǎng)選拔鏈。注重從優(yōu)秀社區(qū)干部中選拔基層公務(wù)員,格外關(guān)注偏遠(yuǎn)環(huán)境惡劣地區(qū)長(zhǎng)期工作的優(yōu)秀干部并選拔至各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其二,建立公務(wù)員遴選制度。公務(wù)員遴選是市(地)級(jí)以下機(jī)關(guān)優(yōu)秀人才的重要“上行通道”,2013年《公務(wù)員公開(kāi)遴選辦法(實(shí)行)》明確規(guī)定具備參加公開(kāi)遴選資格的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具有2年以上基層工作經(jīng)歷。其三,引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生去基層任職。在注重從基層選拔干部的同時(shí),中央還通過(guò)“西部計(jì)劃志愿者”、“大學(xué)生村官”、“三支一扶”等措施鼓勵(lì)優(yōu)秀高校畢業(yè)生去基層工作。據(jù)西部計(jì)劃志愿者官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,2013首次招募赴疆志愿者227人,2021年招募人數(shù)高達(dá)3154人,僅八年間增長(zhǎng)近14倍。

三是實(shí)績(jī)導(dǎo)向的干部考察環(huán)節(jié)。干部考察環(huán)節(jié)是選新時(shí)代好干部的首要前提,是選人用人工作的必要環(huán)節(jié)。十八大以前,考察干部時(shí)常出現(xiàn)人事檔案造假、帶病提拔等問(wèn)題。19版條例就干部考察環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳實(shí)具體的深化改革,更加突出實(shí)績(jī)導(dǎo)向。其一,落到實(shí)處的考察對(duì)象工作。在干部具備德才兼?zhèn)涞幕A(chǔ)上,加強(qiáng)日常溝通并深入分析,再綜合考慮崗位適配度之后,最后比較擇優(yōu)。同時(shí),詳細(xì)規(guī)定不得列入考察對(duì)象的七項(xiàng)指標(biāo)。其二,全方位多角度的考察內(nèi)容?？疾旆秶辉倬窒抻谡嗡枷?、工作紀(jì)律,還包括社交生活、文化修養(yǎng)等方面,其中對(duì)八小時(shí)工作制以外時(shí)間的生活作風(fēng)、品德修養(yǎng)等延伸考察內(nèi)容作了明確規(guī)定。其三,靈活又系統(tǒng)的考察程序?？疾斐绦蚩梢愿鶕?jù)具體情況適當(dāng)簡(jiǎn)化,主要包括制定考察方案、征求考察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)布考察預(yù)告、深入了解生活圈以及社交圈、與考察對(duì)象面談、反饋情況、考察組提建議八大環(huán)節(jié)。

四、改革開(kāi)放以來(lái)黨政干部選拔任用制度演進(jìn)的特征

改革開(kāi)放以來(lái)至今已有四十多年歷程,黨政干部選拔任用制度隨著國(guó)家發(fā)展、時(shí)代要求不斷改革創(chuàng)新,從改革開(kāi)放后的競(jìng)爭(zhēng)性選拔到十八大以來(lái)的常規(guī)性選拔的創(chuàng)新與借鑒,總體呈現(xiàn)出“黨管干部、螺旋發(fā)展”總特征。

(一)始終堅(jiān)持并不斷加強(qiáng)黨管干部的基本原則

“黨管干部”是社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)政黨執(zhí)政地位和功能的主要體現(xiàn),也是搞好干部隊(duì)伍建設(shè)的根本保障。[16]從改革開(kāi)放至今,黨政干部選拔任用制度經(jīng)歷過(guò)多次更新完善,但是“黨管干部”一直是其中必須強(qiáng)調(diào)的原則。特別是十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視干部隊(duì)伍建設(shè),堅(jiān)持黨管干部原則,堅(jiān)持新時(shí)代好干部的五條標(biāo)準(zhǔn),19 版條例增加了“把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”,對(duì)突出政治標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)表述,是黨的領(lǐng)導(dǎo)和主體地位的具體體現(xiàn),黨管干部逐漸在實(shí)踐中呈現(xiàn)為一套具體的制度體系,為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力提供了更加有力的政治保障。

(二)黨政干部任用制度呈現(xiàn)出螺旋發(fā)展的趨勢(shì)

在改革開(kāi)放以前,由于當(dāng)時(shí)特殊的歷史發(fā)展特點(diǎn),對(duì)于黨政干部工作的安排,中央實(shí)行高度集中統(tǒng)一的選拔任用方式,建立了以干部委任制為主體的選拔任用制度,形成以民主推薦、組織考察、黨委討論為主要依據(jù)的常規(guī)性選拔方式;[7]在改革開(kāi)放以后,我國(guó)將工作重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,為順應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的需要,對(duì)原有的制度進(jìn)行不斷創(chuàng)新、優(yōu)化,建立公務(wù)員制度,開(kāi)始不斷推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式;十八大的召開(kāi)拉開(kāi)了干部任用制度深化改革的大幕。為了適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展,習(xí)近平總書(shū)記提出:“堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向,匡正選人用人風(fēng)氣,突出政治標(biāo)準(zhǔn)”,并將“專業(yè)化”加入到十九大報(bào)告中,以“高素質(zhì)、專業(yè)化”為特征,糾正干部選拔中過(guò)于依賴考試制度以及以“票、分、經(jīng)濟(jì)”等唯一論現(xiàn)象,對(duì)干部選拔任用制度及時(shí)進(jìn)行深化改革,平衡選拔依據(jù),適當(dāng)減弱競(jìng)爭(zhēng)性選拔方式,規(guī)范適用范疇,創(chuàng)新與完善常規(guī)性選拔,形成“弱競(jìng)爭(zhēng)、新常規(guī)”的選拔方式。從“常規(guī)性選拔”到“競(jìng)爭(zhēng)性選拔”再到“弱競(jìng)爭(zhēng)、新常規(guī)”,總體上呈現(xiàn)出漸進(jìn)式螺旋發(fā)展的歷史演變特征。

五、新時(shí)代黨政干部選拔任用制度演進(jìn)的趨勢(shì)

從改革開(kāi)放到中國(guó)夢(mèng),從“建設(shè)”小康社會(huì)到“建成”小康社會(huì),黨政干部選拔任用制度是我國(guó)實(shí)現(xiàn)一系列偉大成就的重要保障。未來(lái),我們將意氣風(fēng)發(fā)地向著第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)、朝著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)繼續(xù)前進(jìn),黨政干部選拔任用制度改革發(fā)展至關(guān)重要。借鑒改革開(kāi)放以來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn),新時(shí)代黨政干部選拔任用制度演進(jìn)趨勢(shì)主要體現(xiàn)在:

(一)更強(qiáng)調(diào)黨管干部基本原則,堅(jiān)持多元化選人用人標(biāo)準(zhǔn)

堅(jiān)持黨管干部原則,牢牢把握干部工作方向,維護(hù)黨的主體地位,是鞏固黨的執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力的必然要求。自改革開(kāi)放以來(lái),黨政干部選拔任用制度經(jīng)歷過(guò)多次改革,但是堅(jiān)持黨管干部一直是黨政干部選拔任用制度的基本原則也是未來(lái)黨政干部選拔任用制度發(fā)展中永遠(yuǎn)不變的基本原則。從“四化”到“德績(jī)結(jié)合”再到“德才兼?zhèn)?、以德為先”再到“二十字?biāo)準(zhǔn)”,黨政干部任用標(biāo)準(zhǔn)的維度不斷豐富。不同的歷史時(shí)期,都對(duì)黨政干部任用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了不同角度的闡述和豐富,黨政干部任用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展成效顯著,日益走向綜合化、科學(xué)化。當(dāng)今世界面臨著百年未有之大變局,面對(duì)的環(huán)境更加復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)更加激勵(lì),黨政干部選拔任用更要突出多元化選人用人標(biāo)準(zhǔn),不斷賦予新時(shí)代發(fā)展內(nèi)涵,根據(jù)不同層級(jí)、不同部門(mén)、不同職位完善相適應(yīng)的多元化標(biāo)準(zhǔn),使黨政干部隊(duì)伍充滿活力,彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義獨(dú)特生機(jī)活力,推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)更好發(fā)展。

(二)推動(dòng)黨政干部選拔任用制度科學(xué)化進(jìn)程,建設(shè)高水平制度體系

黨政干部選拔任用制度科學(xué)化是新時(shí)代我黨改革發(fā)展的重要目標(biāo),也是順應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展的需求。推動(dòng)黨政干部選拔任用制度科學(xué)化進(jìn)程主要把握三點(diǎn):一是完善干部績(jī)效考核制度。推進(jìn)黨政干部考核評(píng)價(jià)制度的發(fā)展與完善, 是強(qiáng)化新時(shí)代黨政干部隊(duì)伍建設(shè), 提升治黨治國(guó)能力的必要前提。[17]積極采用管理學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科、跨學(xué)科研究成果,大膽創(chuàng)新實(shí)踐是未來(lái)完善干部績(jī)效考核制度的趨勢(shì)之一,在堅(jiān)持黨管干部、政治忠誠(chéng)的基礎(chǔ)上,對(duì)干部管理模式、績(jī)效考核機(jī)制等進(jìn)行科學(xué)創(chuàng)新,打破傳統(tǒng)考核模式,充分調(diào)動(dòng)黨政干部的積極性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性;二是進(jìn)一步推進(jìn)群眾參與式民主。民主化是黨政干部選拔任用制度科學(xué)化的重要組成部分。積極引導(dǎo)群眾廣泛而充分地參與到黨政干部任用中來(lái),有利于提高群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的信任感、滿意度。在適當(dāng)范圍內(nèi)擴(kuò)增群眾參與渠道,簡(jiǎn)化參與方式,加強(qiáng)建設(shè)數(shù)字政府平臺(tái),使人員簡(jiǎn)介及工作成果真實(shí)、透明地在陽(yáng)光下運(yùn)行。此外,及時(shí)公布干部任用情況,廣泛聽(tīng)取黨內(nèi)同志和群眾意見(jiàn),并疏通雙向反饋渠道,及時(shí)解答群眾疑惑,反饋處理情況,落實(shí)民眾監(jiān)督權(quán)、形成“聽(tīng)民意、重德才,選賢人”的黨政干部選拔任用制度;三是多渠道開(kāi)發(fā)人才資源。2021年9月28日,習(xí)近平總書(shū)記在中央人才工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào):“綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)到底是人才競(jìng)爭(zhēng),人才是衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要指標(biāo)”。多渠道開(kāi)發(fā)黨政干部人才資源是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要,也是黨維持百年青春的奧義之在。多渠道開(kāi)發(fā)人才資源首先就要破除刻板僵化的選人用人思維,打破資歷、學(xué)歷、區(qū)域等優(yōu)秀人才進(jìn)入干部隊(duì)伍的不合理限制。同時(shí)完善引進(jìn)優(yōu)秀人才資源配套機(jī)制,建立人才評(píng)價(jià)機(jī)制,疏導(dǎo)人才“入口”,實(shí)現(xiàn)社會(huì)優(yōu)秀人才與黨政干部的有機(jī)互動(dòng),吸引優(yōu)秀人才參與到黨和國(guó)家建設(shè)事業(yè)中來(lái)。

(三)健全監(jiān)督制約機(jī)制,增強(qiáng)黨的自我凈化能力

健全監(jiān)督制約機(jī)制,是構(gòu)建一支紀(jì)律嚴(yán)明、健康活力的干部隊(duì)伍的重要手段。對(duì)于干部的權(quán)利和品行監(jiān)督既需要內(nèi)部監(jiān)督也需要外部監(jiān)督,要建立起以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督不僅僅靠黨內(nèi)紀(jì)檢部門(mén),還需要建立干部自糾自查機(jī)制,用好“批評(píng)與自我批評(píng)”這一利器,強(qiáng)化自我約束力,及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題,找出問(wèn)題所在,以身作則,營(yíng)造健康的正風(fēng)清廉的工作氛圍;外部監(jiān)督就是要充分發(fā)揮群眾力量,進(jìn)一步引導(dǎo)廣大民眾對(duì)監(jiān)督權(quán)力的正確認(rèn)識(shí),充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用,同時(shí)擴(kuò)大民主監(jiān)督的新方法新途徑,多渠道接受群眾監(jiān)督,此外利用媒體優(yōu)勢(shì),對(duì)于人民反映強(qiáng)烈的問(wèn)題進(jìn)行采訪和報(bào)道,敢挖敢究,及時(shí)暴露干部貪污腐敗、作風(fēng)不正的行為,震懾其他腐敗行為,同時(shí)發(fā)揮媒體宣傳優(yōu)勢(shì),以“權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行”為原則,積極宣傳政府政策、政務(wù)活動(dòng)、職務(wù)調(diào)整等信息,使其透明化、公開(kāi)化,形成強(qiáng)大的輿論攻勢(shì),營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)注、共同參與、共同監(jiān)督的良好氛圍。