治理理論視域下中外社區(qū)教育治理體系比較分析

豐華濤 侯詩桐

（遼寧開放大學〔遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學院〕，遼寧沈陽 110034）

從20世紀70年代開始，終身教育理念席卷全球，并逐漸從一種思想變成行動。作為終身教育的有機組成部分和重要形式，社區(qū)教育在我國教育變革和發(fā)展中逐漸受到重視。經(jīng)過長期的理論研究和實踐探索，社區(qū)教育已經(jīng)成為推動我國教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的力量。在社區(qū)教育如火如荼發(fā)展過程中，教育部門越來越重視社區(qū)教育的治理工作。2014 年8 月，教育部等七部門印發(fā)《關(guān)于推進學習型城市建設(shè)的意見》（教職成〔2014〕10 號），強調(diào)培育多元社區(qū)教育主體，支持社區(qū)居民自主學習、自我教育，建立社區(qū)教育聯(lián)席會議、社區(qū)教育理事會等制度，完善社區(qū)教育多元參與協(xié)商、合作機制，提高社區(qū)治理能力，推動社會治理創(chuàng)新[1]。2017 年10 月，黨的十九大報告強調(diào)，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[2]。從這些文件可以看出，進一步完善社區(qū)教育治理體系是推動社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的新課題。

一、治理理論的內(nèi)涵及要素

20世紀90年代，一些西方國家的市場和政府在社會資源配置方面面臨挑戰(zhàn)，公眾的政治權(quán)益和經(jīng)濟利益無法得到保障。為解決這個問題，治理理論開始興起。全球治理委員會指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[3]。治理的基本特征包括：第一，強調(diào)政府與市場、社會之間的互動和協(xié)調(diào)；第二，重視公共政策和公共事務(wù)的共同決策和共同管理；第三，注重合作、共享和協(xié)商；第四，強調(diào)公民參與、透明度和問責制；第五，治理是一個動態(tài)、多元化、協(xié)商的過程。這幾個特征將治理和管理區(qū)別開來。管理以權(quán)力為基礎(chǔ)，通常以單一主體為核心，以自上而下的行政指令為標志。治理則是多元主體形成的過程，涉及各利益相關(guān)方，旨在實現(xiàn)共同目標，并通過民主協(xié)商、協(xié)同行動和持續(xù)發(fā)展來推進。在治理中，多元主體通常呈現(xiàn)橫向平行的關(guān)系。

二、我國社區(qū)教育治理存在的問題

社區(qū)教育治理體系是將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育的機制體現(xiàn)。為什么要將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育？這是因為社區(qū)教育的目標和范圍涉及更廣泛的社會治理和公共參與。首先，社區(qū)教育的目標不僅是傳授知識和技能，還包括促進社會公平、社會和諧及社區(qū)成員全面發(fā)展。這不但需要整合、協(xié)調(diào)各種社會資源，也需要政府、社區(qū)組織、學校、家庭等多方參與。因此，將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育，可以更好地協(xié)調(diào)各方面資源，形成合力，有利于實現(xiàn)社區(qū)教育的綜合目標。其次，社區(qū)教育需要廣泛的公共參與和民主決策過程。將治理理論應(yīng)用于社區(qū)教育，可以提供更多的機會，讓社區(qū)居民參與教育決策，共同制定適合本社區(qū)需求的教育政策。這種參與可以增強社區(qū)居民的凝聚力，提高社區(qū)教育質(zhì)量。最后，不同地區(qū)社區(qū)教育的需求和問題各不相同，需要建立靈活的治理機制來滿足多樣化需求。相對于傳統(tǒng)的管理體制，治理體制更加靈活，能夠更好地適應(yīng)和應(yīng)對社區(qū)教育的多樣性和變化性。因此，將治理理論融入社區(qū)教育，可以更好地實現(xiàn)社區(qū)教育的綜合目標，并提供更多公眾參與和資源整合的機會。

當前，我國社區(qū)教育治理體系逐漸成熟，但是仍然有一些問題需要改進，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）多元主體治理的協(xié)同度不高

我國社區(qū)教育治理涉及的主體包括政府、教育機構(gòu)、社區(qū)居民、民間組織、企業(yè)公司等，呈現(xiàn)多元化特征。這些各異的主體通過協(xié)同行動，共同參與社區(qū)教育的管理與發(fā)展。然而，主體多元化雖然符合治理理論的要求，也容易出現(xiàn)各主體多頭管理、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。各主體之間缺乏有效的合作平臺和資源整合機制，使得各自的行動相對獨立，進而導致資源分散和重復建設(shè)問題，難以形成合力，使社區(qū)教育綜合目標的實現(xiàn)受到阻礙。

（二）參與主體的力量發(fā)展不平衡

雖然參與社區(qū)教育的主體很多，但是在實際工作中，政府依然占據(jù)主導地位，多采用自上而下的行政管理方式推進工作，社區(qū)教育其他相關(guān)各方參與度較低，難以滿足社區(qū)居民多樣化教育需求[4]。

（三）治理目標模糊

當前，社區(qū)教育發(fā)展面臨的一個重大挑戰(zhàn)，就是缺乏明確的實踐導向。過去曾把社區(qū)教育特征概括為整體性、區(qū)域性、全面性、開放性，這樣的概括過于宏觀，缺乏具體的指導方向和評估標準，導致各參與主體對社區(qū)教育目標的理解產(chǎn)生差異，難以形成統(tǒng)一的工作方向[5]。

三、發(fā)達國家社區(qū)教育治理的特征

（一）北歐國家的社區(qū)教育治理體系

北歐國家的社區(qū)教育治理體系采取政府、學校和社區(qū)合作的模式。政府通過提供充足的資金和制定優(yōu)惠政策，保障社區(qū)教育的發(fā)展，學校和社區(qū)組織承擔著實際運營的責任。北歐國家非常重視社區(qū)居民參與社區(qū)教育，鼓勵居民加入社區(qū)教育委員會、家長組織、志愿者團體等機構(gòu)，就教育政策、課程內(nèi)容和資源分配等問題發(fā)表意見，并與政府和教育機構(gòu)積極合作，共同推動社區(qū)教育發(fā)展。這種治理模式體現(xiàn)了社會福利理論，即政府和社區(qū)居民之間形成了一種共同負擔、共同享有的關(guān)系。

（二）日本的社區(qū)教育治理體系

日本的社區(qū)教育治理體系具有深厚的社區(qū)傳統(tǒng)和政府干預性。政府通過設(shè)立地方自治體和社會教育委員會等機構(gòu)，來規(guī)范和管理社區(qū)教育。地方自治體負責規(guī)劃和提供教育資源，同時鼓勵居民和家長參與社區(qū)教育決策；社會教育委員會則由教育專家、教育從業(yè)者、家長和社區(qū)代表等組成，負責制定教育政策、課程標準和分配資源，確保社區(qū)教育的發(fā)展與需求相符。日本非常注重學校和社區(qū)的緊密合作。學校被視為社區(qū)教育的重要組成部分，與社區(qū)居民、地方政府和社區(qū)組織開展合作，共同促進教育資源共享和利用。如學校提供課后托管服務(wù)和社區(qū)活動場所，社區(qū)組織提供志愿者支持和組織課外活動等。

（三）英國的社區(qū)教育治理體系

英國的社區(qū)教育治理體系具有明顯的市場化特征。政府通過撥付資金和制定政策來保障社區(qū)教育的發(fā)展，但教育的提供方主要是非政府組織或私營企業(yè)。這種治理模式體現(xiàn)了新的公共管理理念，即政府強調(diào)引導和監(jiān)管，教育的實際運營和管理則由社區(qū)組織和市場主體來完成。英國同樣設(shè)立了社區(qū)教育委員會，負責制定教育政策和分配資源。與日本不同的是，英國的教育委員會主要由政府代表和社區(qū)代表等組成，負責規(guī)劃、監(jiān)督和評估社區(qū)教育的運行，在一定程度上代表著政府的監(jiān)管。此外，英國的社區(qū)教育也得到了慈善機構(gòu)和志愿者的大力支持。

（四）美國的社區(qū)教育治理體系

美國的社區(qū)教育治理體系基于學區(qū)制度。學區(qū)是地方教育管理的基本單位，負責規(guī)劃、管理和提供教育服務(wù)。每個學區(qū)都有獨立的學區(qū)委員會，由當?shù)厣鐓^(qū)選舉產(chǎn)生，負責制定學區(qū)政策、招聘教師、管理預算等。美國的社區(qū)教育強調(diào)地方自治。學區(qū)委員會和當?shù)厣鐓^(qū)居民參與決策和管理，可以根據(jù)本地需求和特點制定適合的教育政策和計劃，以滿足社區(qū)居民的教育需求。政府鼓勵家長、社區(qū)組織和民間團體參與學區(qū)委員會的決策和管理，以家長教育協(xié)會、志愿者活動等方式支持學校和學生的發(fā)展。這樣的治理體系強調(diào)多層次、多元化主體的參與[6]。

四、中外社區(qū)教育治理對比及其啟示

（一）中外社區(qū)教育治理體系對比

比較我國和上述國家的社區(qū)教育治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，雙方既有共性，也有差異性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.治理主體間的協(xié)同治理能力。在上述四個國家（地區(qū)），政府、民間組織、學校、企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體之間形成了較為完善的合作機制。而在我國，社區(qū)教育各主體間的聯(lián)系較為疏遠，難以形成合力，不利于發(fā)揮最大效能，促進社區(qū)教育發(fā)展。

2.政府角色。政府參與是社區(qū)教育治理的重要組成部分。中國、英國、美國、日本和北歐國家的政府在社區(qū)教育治理體系中均占有重要地位，但在參與程度和方式上存在一些差異。在我國社區(qū)教育治理體系中，政府在教育決策和資源分配方面發(fā)揮著主導作用，其角色較為集中和有力；社區(qū)和其他民間組織對社區(qū)教育治理的作用相對較小，部分居民對社區(qū)教育的意識和需求較低。英國、美國、日本和北歐國家都注重地方自治和各主體的參與，政府更傾向于提供政策指導和支持，賦予社區(qū)、居民、教育機構(gòu)、學校等主體更大的自主權(quán)和決策權(quán)。

3.市場參與程度。市場在我國社區(qū)教育治理中的參與度較低，尤其是私營企業(yè)在社區(qū)教育中的角色相對較小，這是因為社區(qū)教育屬于公共利益和社會責任領(lǐng)域，與市場機制相對立[7]。而英國、美國、日本和北歐國家比較注重社會資本對社區(qū)教育的影響，尤其是英國，其社區(qū)教育的主要承擔者就是私營企業(yè)和非政府組織等。

（二）對完善中國社區(qū)教育治理體系的啟示

1.建立協(xié)同治理機制。發(fā)達國家的社區(qū)教育治理體系中，各方主體之間存在緊密的協(xié)作關(guān)系，可以實現(xiàn)協(xié)同治理。我國可以通過完善社區(qū)教育治理體系，健全在基層黨組織領(lǐng)導下的多元主體參與、信息共享、資源整合的協(xié)同治理機制，來提高治理效能。治理者的素質(zhì)和治理制度是影響治理水平和效能的兩個基本因素，相比較而言，制度有著決定性影響。要想實現(xiàn)多元主體有效參與，就要積極創(chuàng)建平等協(xié)商、聯(lián)席會議、監(jiān)督、咨詢等社區(qū)教育制度框架。

2.達成多方協(xié)同的目標共識。當多元主體共同參與社區(qū)教育治理時，如何確保各主體在清晰明確的指導下發(fā)揮各自作用，是一個值得探討的問題。政府的有力引導是一方面，另一方面就是達成一個目標共識。社區(qū)教育的核心在于提供普遍、不間斷、全方位的學習機會，鼓勵社區(qū)居民積極參與決策過程，致力于培養(yǎng)公民意識和社會責任感，增強社區(qū)的凝聚力和協(xié)作精神，引導居民全面發(fā)展，促進人與社會的和諧統(tǒng)一。這不但是社區(qū)教育追求的理想狀態(tài)，也是其根本發(fā)展目標。因此，社區(qū)教育治理應(yīng)專注于實現(xiàn)在這一目標共識引領(lǐng)下的多元協(xié)作。

3.建設(shè)資源共享平臺。在社區(qū)教育中，各參與主體如政府職能部門、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、教育機構(gòu)、學校等，都擁有豐富的教育資源。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，我們應(yīng)建立社區(qū)教育資源共享平臺，把這些資源集中起來，并使之在各主體間無障礙流通，形成縱橫交錯的資源網(wǎng)絡(luò)，為居民自主學習提供更全面便捷的服務(wù)。

4.吸引社會資本參與，引入市場機制。20世紀70 年代末，西方國家主張借鑒私營企業(yè)靈活的管理方式和市場化競爭機制進行政治體制改革，這被稱為新公共管理理論。新公共管理理論的實踐激發(fā)了西方國家政府管理的活力，也為其他國家社區(qū)治理提供了新思路。那么，如何將新公共管理理論應(yīng)用于社區(qū)教育治理體系呢？首先，要樹立市場經(jīng)濟顧客至上的理念，開展多樣化、個性化社區(qū)教育，盡可能滿足居民的差異化學習需求。其次，引入市場競爭機制，限制承包服務(wù)項目的壟斷行為，通過公開招標，鼓勵民間社團承接重點教育項目，推動社區(qū)學習服務(wù)社會化。最后，將經(jīng)濟效益擺到重要位置，提升社區(qū)教育工作者能力水平，加強考核評價，采取優(yōu)勝劣汰、末位淘汰制[8]，激發(fā)社區(qū)教育的生機與活力。

五、結(jié)束語

2016 年，《教育部等九部門關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》（教職成〔2016〕4號）提出后，我國不斷推進社區(qū)教育社會化，構(gòu)建社區(qū)教育公共治理新模式，社區(qū)教育治理日益得到重視。幾年來，我國對社區(qū)教育治理的理論研究和實踐探索一直未停歇。深入了解治理理論內(nèi)涵，借鑒西方國家的社區(qū)教育治理經(jīng)驗，使其為我所用，深刻把握建立協(xié)同治理機制、達成多方協(xié)同的目標共識、建設(shè)資源共享平臺、引入市場機制等方面啟示，可以幫助我們更好地掌握社區(qū)教育治理規(guī)律和方法，促進社區(qū)教育健康發(fā)展，更好地完善我國社區(qū)教育治理體系。