潘擁軍 王剛

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，是我國當(dāng)前和今后一個時期金融改革的重點(diǎn)任務(wù)和重要內(nèi)容。中央銀行在宏觀調(diào)控、金融改革、金融穩(wěn)定、金融基礎(chǔ)服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域都居于突出地位。為建設(shè)好現(xiàn)代中央銀行制度，我國中央銀行可從如下幾個方面形成重點(diǎn)工作抓手：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化健全貨幣政策體系，在重點(diǎn)領(lǐng)域積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融改革進(jìn)程，切實做好金融穩(wěn)定各項機(jī)制建設(shè)，提升必要性、關(guān)鍵性金融基礎(chǔ)設(shè)施功能和提高服務(wù)質(zhì)效等工作。

當(dāng)前我國建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的現(xiàn)實背景

現(xiàn)代中央銀行制度是現(xiàn)代國家金融治理的核心內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。黨的十九屆四中、五中全會和黨的二十大報告等重大會議或重要文件多次提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”，并將其納入深化金融體制改革的頂層重大部署之中。這一改革對金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。

中國人民銀行是我國的中央銀行，具備幾乎所有中央銀行的固有屬性和職能，也是國務(wù)院重要組成部分兼宏觀調(diào)控部門。自成立以來，中國人民銀行的組織管理體制歷經(jīng)多次發(fā)展革新，性質(zhì)與職能不斷增強(qiáng)和完善，歷經(jīng)風(fēng)雨與繁華的75年，人民銀行從最初的大一統(tǒng)體制已逐步邁向現(xiàn)代中央銀行體系。人民銀行的前身可追溯至中央蘇區(qū)時期的中華蘇維埃共和國國家銀行，于1948年12月1日在石家莊由原華北銀行、北海銀行、西北農(nóng)民銀行合并成立。人民銀行成立之初隸屬于國家財政部，承擔(dān)貨幣發(fā)行、商業(yè)銀行儲蓄和放貸職能，實行信貸和財政為一體的“統(tǒng)收統(tǒng)貸”模式。1977年，人民銀行正式作為國務(wù)院部委一級單位與國家財政部分設(shè)，不久剝離了商業(yè)銀行功能，并于1983年根據(jù)國務(wù)院授權(quán)正式行使中央銀行職能，履行貨幣發(fā)行、信貸、利率、匯率和結(jié)算等十項職責(zé)。1995年頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》正式確立了人民銀行在制定與執(zhí)行貨幣政策、防范與化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定方面的職責(zé)，從立法層面最終確立人民銀行作為我國中央銀行的地位。

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重點(diǎn)方向

邁向新征程，黨的二十大報告相關(guān)論述引領(lǐng)和擎畫了未來我國金融改革和發(fā)展的新局面。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》部署新一輪機(jī)構(gòu)改革，決定撤并人民銀行大區(qū)行和縣級支行機(jī)構(gòu)，剝離人民銀行承擔(dān)的金融控股公司日常監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行制定執(zhí)行貨幣政策、開展宏觀審慎管理活動、維護(hù)國家金融穩(wěn)定的職責(zé)。目前，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，全球經(jīng)濟(jì)面臨通脹高企、地緣沖突、債務(wù)問題加劇、糧食危機(jī)、能源危機(jī)等問題，全球金融體系脆弱性凸顯，逆全球化思潮、單邊主義、保護(hù)主義抬頭。國內(nèi)發(fā)展上，面臨我國碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)程不斷深化，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局正在逐步形成完善中，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民向第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)并攻克脫貧攻堅、新型城鎮(zhèn)化等難題。在此形勢下現(xiàn)代中央銀行制度的建設(shè)具有重大現(xiàn)實意義。

“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”為下階段做好我國中央銀行工作指明了方向，特別是在宏觀金融調(diào)控、金融改革、金融穩(wěn)定、金融基礎(chǔ)服務(wù)等重點(diǎn)工作領(lǐng)域。

第一，中央銀行是國家宏觀政策實施的重要推動者。各國專家感慨央行政策堪比藝術(shù)作品，精妙而影響久遠(yuǎn)。大國央行預(yù)調(diào)和微調(diào)的政策動向，都會造成國際國內(nèi)兩維度的全面、系統(tǒng)性影響，導(dǎo)致國內(nèi)外施政者、市場主體改變決策以及影響居民經(jīng)濟(jì)生活。央行政策側(cè)重綜合動態(tài)均衡，注重貨幣政策與其他宏觀政策、金融穩(wěn)定政策、審慎監(jiān)管政策之間協(xié)同。人民銀行貨幣政策調(diào)控工具箱中除了有利率與匯率政策、存款準(zhǔn)備金率、公開市場、再貸款與再貼現(xiàn)等常規(guī)貨幣工具外，近年來還創(chuàng)設(shè)了常備借貸便利、中期借貸便利、抵押補(bǔ)充貸款和短期流動性調(diào)節(jié)等新型工具作為重要補(bǔ)充。各國實踐中利率工具市場敏感性強(qiáng)，通過調(diào)整利率水平或期限結(jié)構(gòu)，會引致企業(yè)融資成本與資金需求變化?；仡櫄v史，我國利率市場化改革穩(wěn)中求進(jìn)，接連放開銀行間同業(yè)拆借和回購利率、外幣存貸款利率、金融機(jī)構(gòu)貸款利率浮動區(qū)間等限制，并形成貸款市場報價利率（Loan Prime Rate，簡稱LPR）。此外，人民銀行不斷強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管體系，把信貸投放與資本充足水平要求相關(guān)聯(lián)，在宏觀審慎評估體系把資本和杠桿率、資產(chǎn)負(fù)債、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、外債風(fēng)險、信貸政策執(zhí)行等相關(guān)指標(biāo)納入其中。長期以來，人民銀行堅持穩(wěn)健中性政策，采用區(qū)間調(diào)控，用改革熨平市場和周期性波動，提高政策統(tǒng)籌能力。

第二，中央銀行是金融改革的重要組織者和推動者。從全球歷史視野看，中央銀行制度發(fā)展本身即是一部金融改革史。20世紀(jì)30年代的大蕭條推動了中央銀行制度完善，形成各國央行貨幣政策和金融監(jiān)管兩大職能。歷經(jīng)20世紀(jì)80年代至2008年金融危機(jī)前的經(jīng)濟(jì)一體化、金融自由化和通脹等因素影響，各國中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管職能逐步分離。2008年金融危機(jī)后，各國開始反思將宏觀審慎監(jiān)管和基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管納入中央銀行重要職責(zé)體系。從我國實踐看，改革開放以來人民銀行在完善現(xiàn)代中央銀行制度過程中不斷強(qiáng)化相應(yīng)職能。一是推動金融市場和金融機(jī)構(gòu)改革、推動利率匯率形成機(jī)制改革、建立現(xiàn)代金融服務(wù)體系和金融市場體系等；二是持續(xù)推動金融對外開放，積極參與國際金融治理，不斷發(fā)揮國際影響力；三是推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)金融維持高效、安全、秩序運(yùn)轉(zhuǎn)；四是積極適應(yīng)新技術(shù)、新發(fā)展、新理念等國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，加強(qiáng)金融業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在普惠金融、科技金融、綠色金融、數(shù)字金融、轉(zhuǎn)型金融等領(lǐng)域形成突破口。

第三，中央銀行是夯實一國乃至全球金融穩(wěn)定的重要基石。各國中央銀行普遍承擔(dān)金融穩(wěn)定職責(zé)。近年來，各國更加重視提高央行金融穩(wěn)定能力，以及應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)高通脹、高債務(wù)、高風(fēng)險，中央銀行金融穩(wěn)定職能靶向更為明確。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營失敗，會對市場造成更大風(fēng)險，危及更廣泛市場主體以及普通群眾利益。中央銀行在單體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置等特定情形會承擔(dān)最后貸款人職責(zé)、秉承審慎的救助政策，在調(diào)動“自救”機(jī)制措施無效的前提下構(gòu)建完善的“他救”機(jī)制和金融穩(wěn)定保障體系。因此，央行要加強(qiáng)道德風(fēng)險防范，避免“他救”造成公眾承擔(dān)風(fēng)險救助成本。美國、歐盟、英國等均已形成基本法律，為央行實施事前救助方案和事中救助機(jī)制等提供法律依據(jù)。金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置計劃得到廣泛應(yīng)用。經(jīng)過不斷探索和實踐，人民銀行通過構(gòu)建主動的銀行資本管理、審慎的風(fēng)險管理以及普及的“生前遺囑”等舉措，在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中不斷取得積極成效。

第四，中央銀行是必要性、關(guān)鍵性金融基礎(chǔ)設(shè)施功能和服務(wù)的重要提供者。從國際上看，各國必要性、關(guān)鍵性的金融基礎(chǔ)服務(wù)主要由央行提供，例如賬戶管理、支付、清算以及征信等內(nèi)容。金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場運(yùn)行樞紐，是金融市場穩(wěn)健、高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，也是實施宏觀審慎管理和強(qiáng)化風(fēng)險防控的重要抓手。在我國，人民銀行統(tǒng)籌主要金融基礎(chǔ)設(shè)施功能和服務(wù)監(jiān)管。近年來，人民銀行與其他部門聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，持續(xù)推動金融基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，并于2022年12月發(fā)布《金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》。

下階段建設(shè)我國現(xiàn)代中央銀行制度的重點(diǎn)工作抓手

為進(jìn)一步完善我國現(xiàn)代中央銀行制度，圍繞前述重點(diǎn)工作方向應(yīng)聚焦如下工作抓手：

第一，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步健全央行貨幣政策體系。我國現(xiàn)代中央銀行建設(shè)必須堅持黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最新發(fā)布的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案明確提出組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，這是加強(qiáng)黨中央對金融工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制安排與具體體現(xiàn)，有助于確保相關(guān)主體不折不扣地執(zhí)行黨中央的路線、方針、政策，高效落實黨中央決策部署，進(jìn)一步增強(qiáng)金融工作的政治性和人民性。在此初衷下，中央銀行貨幣政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)是一致的。一是進(jìn)一步疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。疏通渠道、豐富方式、提升貨幣政策傳導(dǎo)的效果，避免貨幣政策工具在中間或最終目標(biāo)過程環(huán)節(jié)堵塞不暢，難以精準(zhǔn)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)需求。嚴(yán)防資金在金融體系內(nèi)部“空轉(zhuǎn)”、形成虛假金融創(chuàng)新泡沫、金融脫離實體經(jīng)濟(jì)等亂象。二是完善人民幣幣值穩(wěn)定機(jī)制。要堅持管好貨幣總閘門，優(yōu)化利率與匯率形成機(jī)制，健全貨幣政策投放與調(diào)控機(jī)制。在百年疫情大流行情勢下全球主要經(jīng)濟(jì)體央行實施零利率或負(fù)利率等非正常貨幣政策措施，我國始終堅持正?；呢泿耪?，通過調(diào)整利率有效調(diào)節(jié)貨幣政策。三是加強(qiáng)貨幣政策與其他政策的相互協(xié)同機(jī)制。提升貨幣政策與財政、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、開放以及監(jiān)管等政策的協(xié)同度。

第二，在重點(diǎn)領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)金融改革進(jìn)程。改革是發(fā)展的動力，推進(jìn)現(xiàn)代中央銀行建設(shè)要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)各項重點(diǎn)改革。一是持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。豐富優(yōu)質(zhì)金融產(chǎn)品和服務(wù)有效供給，積極應(yīng)對人口老齡化壓力與新市民金融需求。二是完善我國普惠金融體系。健全各類融資配套機(jī)制，推動普惠小微貸款穩(wěn)步增長，精準(zhǔn)服務(wù)各類普惠金融受眾。三是助力發(fā)展科技金融和數(shù)字金融。當(dāng)前數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展所造成的數(shù)據(jù)合規(guī)、算法監(jiān)管、金融安全等問題仍亟待解決。四是推動“雙碳”目標(biāo)下綠色金融與轉(zhuǎn)型金融發(fā)展。形成符合本國實際并與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)體系，持續(xù)完善相關(guān)法律和政策體系，建立健全市場信息披露機(jī)制，強(qiáng)化相應(yīng)產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，進(jìn)一步提升我國在該領(lǐng)域國際合作影響力。

第三，切實加強(qiáng)金融穩(wěn)定各項機(jī)制建設(shè)?，F(xiàn)代中央銀行普遍將維護(hù)本國金融穩(wěn)定、有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作置于突出位置。一是進(jìn)一步充實宏觀審慎政策工具箱。納入逆周期資本緩沖、動態(tài)撥備、核心融資比率、重點(diǎn)行業(yè)資本要求、風(fēng)險敞口上限、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的損失吸收能力等監(jiān)管工具，尤其注重逆周期應(yīng)對。二是進(jìn)一步強(qiáng)化對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。加強(qiáng)恢復(fù)與處置計劃機(jī)制有效應(yīng)用，研究全球系統(tǒng)重要性銀行跨境運(yùn)營時的應(yīng)對策略以及域外政策影響。三是加強(qiáng)宏觀審慎政策和微觀審慎、行為監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)。夯實各類金融穩(wěn)定機(jī)制，穩(wěn)妥應(yīng)對不同情形下風(fēng)險問題。

第四，提升必要性、關(guān)鍵性金融基礎(chǔ)設(shè)施重要功能和服務(wù)的有效供給。為更好地實現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施的功能，豐富和完善服務(wù)供給，進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)工作勢在必行。一是建立健全規(guī)則體系。統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施法律法規(guī)體系建設(shè)，夯實本國法律基礎(chǔ)。構(gòu)建支付、清算、結(jié)算行業(yè)專門術(shù)語體系，形成國情與國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的關(guān)鍵術(shù)語規(guī)范。二是完善統(tǒng)籌監(jiān)管體系。增強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管職能，發(fā)揮其他部委、第三方機(jī)構(gòu)等單位在具體領(lǐng)域的積極作用。三是積極應(yīng)對金融科技領(lǐng)域重點(diǎn)問題。提早謀劃布局法定數(shù)字貨幣跨境使用機(jī)制，建立宏觀風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對機(jī)制、推動加強(qiáng)反洗錢反恐怖主義融資等合規(guī)機(jī)制提質(zhì)增效。四是建立健全國際國內(nèi)評估機(jī)制。結(jié)合《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》等國際標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗，形成符合本國實際的評估機(jī)制，對金融基礎(chǔ)設(shè)施開展定期評估，實現(xiàn)重點(diǎn)問題及時解決，最終形成具有國際影響力的中國標(biāo)準(zhǔn)。

（潘擁軍為中國社科院金融所博士后，王剛為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所研究員。本文僅代表作者本人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）