金融科技既可能促進(jìn)金融創(chuàng)新，又同時(shí)可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管套利。從金融科技發(fā)展及其監(jiān)管政策演進(jìn)視角看，有必要加強(qiáng)金融科技監(jiān)管，加快現(xiàn)代中央銀行制度的建設(shè)。本文結(jié)合本土化金融科技發(fā)展與中央銀行的客觀實(shí)踐，提出建設(shè)我國現(xiàn)代中央銀行制度的具體路徑。

問題的提出：從金融科技發(fā)展變局到建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度

金融科技模式起源于英美國家，但在中國獲得了快速發(fā)展。目前，相比其他金融領(lǐng)域，中國金融科技的市場(chǎng)規(guī)模、行業(yè)影響、關(guān)注程度等方面都與發(fā)達(dá)國家不相上下。不過，國外學(xué)者對(duì)金融科技的研究時(shí)間較早。格雷納（Martina E. Greiner）早在2009年便運(yùn)用社會(huì)資本理論，指出金融科技交易并未有效剔除信息不對(duì)稱，交易中仍然極易出現(xiàn)借款者和投資者的信息欺騙問題，需要對(duì)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示與預(yù)警。盡管研究時(shí)間較早，但是全球缺乏對(duì)金融科技概念的界定，金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，簡(jiǎn)稱FSB）于2016年將金融科技定義為技術(shù)驅(qū)動(dòng)金融形成新的業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用以及流程和產(chǎn)品。金融科技既可能促進(jìn)金融創(chuàng)新，又同時(shí)可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管套利，亟須金融監(jiān)管予以回應(yīng)〔布查克（Greg Buchak），2018〕。面對(duì)現(xiàn)代化科技驅(qū)動(dòng)金融行業(yè)的監(jiān)管挑戰(zhàn)，中央銀行作為核心的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要向現(xiàn)代化金融監(jiān)管邁進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)金融科技所引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)及其監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)。

黨的二十大報(bào)告提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”，因?yàn)樗侵醒脬y行為實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)、金融穩(wěn)定、國際收支平衡等目標(biāo)而實(shí)施的金融制度。現(xiàn)有可借鑒的文獻(xiàn)資料有限，而且大多數(shù)文獻(xiàn)主要探討傳統(tǒng)中央銀行制度構(gòu)建，而較少地從金融科技發(fā)展變局視角探討構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度的理論邏輯、國際經(jīng)驗(yàn)以及中國因應(yīng)。金融科技具有科技表現(xiàn)形式，卻從事著實(shí)質(zhì)的金融服務(wù)。隨著金融科技的不斷深入發(fā)展，我國金融科技監(jiān)管政策也隨之演進(jìn)：第一，包容監(jiān)管階段（2007—2013年），主要體現(xiàn)為寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，在傳統(tǒng)金融抑制監(jiān)管框架下罕見地為金融科技營(yíng)造相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境，促使我國金融科技快速發(fā)展。第二，原則監(jiān)管階段（2013—2017年），確立了金融科技業(yè)態(tài)的邊界與監(jiān)管分工，明確依法、適度、分類、協(xié)同與創(chuàng)新監(jiān)管原則。第三，現(xiàn)代監(jiān)管階段（2017年至今）。隨著金融科技行業(yè)發(fā)展與平臺(tái)“爆雷”“跑路”等事件頻發(fā)，金融科技風(fēng)險(xiǎn)事件成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。從2017年起，金融監(jiān)管層加快了對(duì)金融科技行業(yè)的清理整頓步伐，全國金融科技“整治風(fēng)暴”拉開序幕，金融科技領(lǐng)域的現(xiàn)代性監(jiān)管由此開啟。作為創(chuàng)新型技術(shù)，金融科技既給金融發(fā)展帶來新機(jī)遇，但也面臨著算法、技術(shù)、金融、法律、業(yè)務(wù)、監(jiān)管問題與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，迫使監(jiān)管者做出有力回應(yīng)。我國于2023年將“一行兩會(huì)”調(diào)整為“一行一局一會(huì)”，被視為“雙峰監(jiān)管”之三元模式的實(shí)踐應(yīng)用，突出了現(xiàn)代中央銀行的重要性，充分彰顯了現(xiàn)代性監(jiān)管要求。因此，結(jié)合本土化金融科技發(fā)展與中央銀行的客觀實(shí)踐，本文提出構(gòu)建我國現(xiàn)代中央銀行制度的具體舉措建議。

金融科技發(fā)展變局下建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的意義

從農(nóng)業(yè)時(shí)代向工業(yè)時(shí)代邁進(jìn)，人類社會(huì)出現(xiàn)了首個(gè)真正意義的中央銀行—英格蘭銀行。此后，從工業(yè)時(shí)代到智能時(shí)代，不同經(jīng)濟(jì)體形成差異化的中央銀行制度。隨著金融科技驅(qū)動(dòng)下的新時(shí)代到來，我國同樣需要加強(qiáng)現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)。

構(gòu)建現(xiàn)代金融治理功能體系的重要任務(wù)

金融科技發(fā)展變局下建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，首要意義在于它有利于建設(shè)現(xiàn)代金融治理功能體系。其一，推進(jìn)現(xiàn)代國家宏觀經(jīng)濟(jì)治理的必然選擇。從金本位制向信用本位制轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代中央銀行構(gòu)建的信用貨幣體系發(fā)揮著核心的作用。現(xiàn)代信用貨幣體系在某個(gè)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)治理中具有中樞地位，倘若現(xiàn)代中央銀行對(duì)本國貨幣管理得當(dāng)，那么該貨幣將會(huì)在資源配置尤其是金融資源配置上充分發(fā)揮積極作用，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展；倘若現(xiàn)代中央銀行對(duì)本國貨幣管理失靈，那么該貨幣將會(huì)在資源配置中充分發(fā)揮消極作用，可能帶來嚴(yán)重的通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫，衍生信用收縮甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。其二，應(yīng)對(duì)國際金融體系變化的重要選擇。在當(dāng)前的金融科技發(fā)展變局下，中央銀行及時(shí)調(diào)整金融治理內(nèi)容，從政府融資、管理貨幣等向維護(hù)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)等轉(zhuǎn)變。另外，金融科技促進(jìn)了各種數(shù)字貨幣的出現(xiàn)，加劇了貨幣國家化與非國家化的競(jìng)爭(zhēng)，貨幣數(shù)字化與非數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)，超越了傳統(tǒng)國界的非數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，給國際金融體系帶來了較大的挑戰(zhàn)，因此這倒逼經(jīng)濟(jì)體加快本土現(xiàn)代中央銀行制度的建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)國際中央銀行制度演變與金融形勢(shì)變化。

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代金融服務(wù)功能體系的客觀要求

建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，有利于助力現(xiàn)代金融服務(wù)功能體系的實(shí)現(xiàn)。首先，健全現(xiàn)代貨幣政策框架。幣值穩(wěn)定可以說是現(xiàn)代中央銀行的核心目標(biāo)。在金融科技發(fā)展變局下，幣值不穩(wěn)定、就業(yè)不充分、金融不穩(wěn)定、國際收支失衡情況普遍，倒逼中央銀行健全現(xiàn)代貨幣政策框架，改善幣值穩(wěn)定，充分重視充分就業(yè)，促進(jìn)中央銀行通過市場(chǎng)化方式對(duì)銀行體系貨幣創(chuàng)造行為開展宏觀調(diào)控，保持資產(chǎn)負(fù)債表的健康可持續(xù)。其次，建設(shè)金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系。完備的金融基礎(chǔ)設(shè)施能夠有效實(shí)現(xiàn)金融資源配置的效益優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中央銀行通過統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)、反洗錢體系、金融市場(chǎng)登記體系、托管體系、清算結(jié)算體系、支付體系、征信體系等，從而全面推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系建設(shè)。最后，構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，促進(jìn)現(xiàn)代金融在平穩(wěn)的市場(chǎng)秩序中穩(wěn)健發(fā)展。中央銀行作為現(xiàn)代金融監(jiān)管框架中的核心機(jī)構(gòu)，也是“一行一局一會(huì)”體制下的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，這要求中央銀行加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，嚴(yán)肅追究與懲戒重大金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

服務(wù)現(xiàn)代金融發(fā)展功能體系的內(nèi)在要求

自從金融科技發(fā)展變局之后，我國宏觀經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。不過，實(shí)體經(jīng)濟(jì)在高質(zhì)量發(fā)展道路上面臨各種挑戰(zhàn)：在短期層面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)承受需求收縮、供給沖擊等壓力；在中長(zhǎng)期層面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能不足等壓力。因此，為服務(wù)現(xiàn)代金融發(fā)展功能體系，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)代中央銀行需要通過完善制度，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，穩(wěn)妥面對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)。

金融科技發(fā)展變局下的中國現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)路徑

金融科技背景下的域外現(xiàn)代中央銀行制度經(jīng)驗(yàn)

由于金融科技對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管帶來較大沖擊，美國、英國等發(fā)達(dá)國家積極調(diào)整其金融監(jiān)管制度策略，推進(jìn)現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)。第一，美國對(duì)金融科技秉承功能性監(jiān)管理念，實(shí)施“傘形+雙峰”監(jiān)管。美國金融監(jiān)管體系歷史悠久，具有較為成熟的金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的金融科技業(yè)態(tài)秉承功能性監(jiān)管理念，及時(shí)、適當(dāng)?shù)卣{(diào)整立法，將金融科技涉及的業(yè)務(wù)按照功能納入現(xiàn)有監(jiān)管體系。在次貸危機(jī)后，美國構(gòu)筑“傘形+雙峰”監(jiān)管：美聯(lián)儲(chǔ)因其中央銀行地位而發(fā)揮著“超級(jí)監(jiān)管者”的重要作用，充當(dāng)金融監(jiān)管框架的“傘頂”；金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)與消費(fèi)者金融保護(hù)局分別承擔(dān)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管，構(gòu)成金融監(jiān)管框架的“傘骨”。第二，英國對(duì)金融科技堅(jiān)持主動(dòng)型監(jiān)管理念，采用準(zhǔn)“雙峰監(jiān)管”。面對(duì)金融科技的發(fā)展變局，金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡(jiǎn)稱FCA）通過“監(jiān)管沙盒”實(shí)施主動(dòng)監(jiān)管，允許金融創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在符合FCA要求后進(jìn)入沙盒內(nèi)測(cè)試，F(xiàn)CA對(duì)測(cè)試評(píng)估并判定是否給予正式授權(quán)與市場(chǎng)推廣。而且，英國采用準(zhǔn)“雙峰監(jiān)管”，作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，英格蘭銀行全面負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；作為微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CA加強(qiáng)微觀審慎與行為監(jiān)管。

建設(shè)中國式現(xiàn)代中央銀行制度的具體發(fā)展路徑

建立現(xiàn)代金融治理功能體系，助力金融行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展

在金融科技發(fā)展變局下，我國有必要建立現(xiàn)代金融治理功能體系，助力金融行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。第一，按照市場(chǎng)化原則，健全高質(zhì)量普惠性的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)體系?，F(xiàn)代中央銀行制度是構(gòu)建現(xiàn)代金融治理體系的重要任務(wù)，在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國形成了以中央銀行（中國人民銀行）為領(lǐng)導(dǎo)、商業(yè)銀行尤其是國有商業(yè)銀行為主體、各類銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)體系。為有效應(yīng)對(duì)金融科技發(fā)展變局，首要舉措是健全高質(zhì)量的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)體系：現(xiàn)代中央銀行應(yīng)當(dāng)提升高質(zhì)量發(fā)展的效能，按照2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，精簡(jiǎn)冗余部門與人員，提升總行、省分行、地級(jí)市支行的建制關(guān)系與協(xié)調(diào)水平；改革優(yōu)化政策性銀行機(jī)構(gòu)，支持政策性扶持下的企業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展；深化商業(yè)銀行改革并提升銀行治理，更好地服務(wù)中小微企業(yè)，促進(jìn)各類商業(yè)銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)健發(fā)展；充分調(diào)動(dòng)非銀行金融機(jī)構(gòu)的展業(yè)積極性，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的企業(yè)與家庭提供高質(zhì)量普惠性的產(chǎn)品與服務(wù)。第二，堅(jiān)持包容性原則，促進(jìn)金融行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。金融科技發(fā)展瞬息萬變，從大數(shù)據(jù)金融應(yīng)用到元宇宙金融應(yīng)用，并進(jìn)一步發(fā)展至如今的大數(shù)據(jù)模型金融應(yīng)用，都對(duì)金融行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展帶來沖擊。我國對(duì)現(xiàn)代金融科技應(yīng)當(dāng)秉承謙抑性，堅(jiān)持包容性原則構(gòu)建中國式現(xiàn)代化“雙峰監(jiān)管”。當(dāng)前我國逐步形成了“雙峰監(jiān)管”之三元模式，即：一方面由中央銀行（中國人民銀行）負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，主要承擔(dān)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)貨幣金融行業(yè)的職責(zé)；另一方面由中國證監(jiān)會(huì)以及新設(shè)的國家金融監(jiān)管總局共同負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，主要承擔(dān)防范微觀金融風(fēng)險(xiǎn)以及消費(fèi)者保護(hù)的職責(zé)。通過結(jié)合黨的十九大、黨的二十大以來金融監(jiān)管改革趨勢(shì)，借鑒英美發(fā)達(dá)國家“雙峰監(jiān)管”模式，我國此后可以繼續(xù)深化金融監(jiān)管，將中國證監(jiān)會(huì)與國家金融監(jiān)管總局合并為綜合化的國家金融監(jiān)管總局，與中央銀行（中國人民銀行）共同構(gòu)筑“雙峰監(jiān)管”的標(biāo)準(zhǔn)模式，從而有效平衡金融科技背景下的金融創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范。

完善現(xiàn)代金融服務(wù)功能體系，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是提供高質(zhì)量金融服務(wù)功能。首先，堅(jiān)持?jǐn)?shù)字化原則，通過數(shù)字貨幣完善貨幣政策體系。金融科技促進(jìn)了“無現(xiàn)金社會(huì)”與數(shù)字貨幣的到來，引起了數(shù)字貨幣與非數(shù)字貨幣的國家競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)傳統(tǒng)的貨幣政策體系帶來了較大的發(fā)展挑戰(zhàn)，致使中央銀行的貨幣政策常常面臨“失靈”的困境。因此，我國應(yīng)完善中央銀行的長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)銀行貨幣創(chuàng)造的流動(dòng)性和利率約束，增強(qiáng)貨幣政策操作的規(guī)則性和透明度，有效引導(dǎo)與管理貨幣預(yù)期。其次，恪守法治化原則，對(duì)金融科技實(shí)施依法監(jiān)管。金融科技對(duì)我國傳統(tǒng)金融分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。金融科技的可持續(xù)發(fā)展既需要技術(shù)進(jìn)步與行業(yè)自律，也需要法律監(jiān)管的規(guī)范引導(dǎo)。因此，現(xiàn)代中央銀行制度應(yīng)在法治化原則下體現(xiàn)開放性與包容性，在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上兼顧金融效率與公平，促進(jìn)現(xiàn)代金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。最后，秉承現(xiàn)代化原則，防范金融風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)防范與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)仍有待提高，這要求我國借鑒英美成熟經(jīng)驗(yàn)，有序推進(jìn)“監(jiān)管沙盒”機(jī)制，并通過遴選合格消費(fèi)者，建立嚴(yán)格持續(xù)的信息披露制度，提前制定損害賠償制度等重點(diǎn)突破；我國應(yīng)充分完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，推動(dòng)當(dāng)前金融監(jiān)管框架（“一行一局一會(huì)”）的高質(zhì)量發(fā)展，即中國人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，須加強(qiáng)與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國家金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會(huì)）的協(xié)同監(jiān)管，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下推動(dòng)金融科技的穩(wěn)健發(fā)展。

構(gòu)建現(xiàn)代金融發(fā)展動(dòng)能體系，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

在金融科技發(fā)展變局下，為服務(wù)現(xiàn)代金融發(fā)展功能體系，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)代中央銀行需要從宏觀與微觀層面完善制度：一方面，在宏觀制度完善層面，現(xiàn)代中央銀行需要做好跨周期政策設(shè)計(jì)，因勢(shì)利導(dǎo)地制定更加精準(zhǔn)的貨幣政策，從而提升中國式現(xiàn)代化的貨幣管理功能；另一方面，在微觀制度完善層面，現(xiàn)代中央銀行需要引入激勵(lì)相容機(jī)制，通過創(chuàng)新貨幣政策工具（如：降準(zhǔn)降息、逆回購、常設(shè)借貸便利、中期借貸便利等）引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，直接向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)中的中小微企業(yè)提供相應(yīng)的信貸支持，促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)的“脫虛向?qū)崱保瑥亩С謱?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（程雪軍為同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院助理教授、經(jīng)濟(jì)法治研究中心研究員。本文編輯/孫世選）