體醫(yī)融合中政府協同機制的學術梳理研究

胡雪霏 湯衛(wèi)東

（1.南京中醫(yī)藥大學體育部，江蘇南京 210023；2.南京師范大學體育科學學院，江蘇南京 210023）

2020 年“十四五”規(guī)劃以及和《2035 年遠景目標綱要》的文件精神,明確表示體育是將來的強國目標之一,強調深化體醫(yī)融合,前移健康關口,構建體醫(yī)衛(wèi)跨部門協同配合、全社會共同參與的運動促進健康新模式。早在2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，就要求地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應責任等，以清單形式列示，向社會公布，接受社會監(jiān)督。筆者通過梳理1997年以來的國內體醫(yī)融合中政府協同機制的研究情況，比較近年來國外體醫(yī)融合中政府協同機制的發(fā)展情況，進一步評述國內相關研究發(fā)展情況，以期為后期政府協同機制提供參考。

1 國內相關研究的學術史梳理

體醫(yī)融合的思想起源于東漢后期的醫(yī)學家華佗，開辟了通過體力活動增強體質、防病治病和延年益壽的新路徑。改革開放以來，黨和國家高度重視衛(wèi)生健康事業(yè)，結合軍隊管理工作實際，有學者首先提出了體醫(yī)融合的理念，將體育融入到軍隊中“傷、病、殘”人員的康復體系中。隨后，體醫(yī)融合的觀念得了各級政府的重視，逐漸成為醫(yī)學界和體育學界研究的熱點。關于體醫(yī)融合中政府協同的研究，主要圍繞政府跨部門合作、基層健康服務機構治理和社會力量參與三個維度展開。

1.1 關于政府跨部門合作機制的研究

戴素果（2017）認為，體醫(yī)融合是政府落實健康責任的公益性事業(yè)，是政府職能部門之間的多領域合作，是決定體醫(yī)融合效果的首要因素[1]。金晨（2018）認為，由于政府職能部門化，部門之間因職責劃分模糊難免會產生分歧，現有政府跨部門合作在運行中還存在部門壁壘和權力運行不暢等問題，工作效率低下[2]。向宇宏（2016）認為，應該健全政府跨部門合作的協同機制，首先應該成立政府跨部門體醫(yī)融合聯席會制度，做好全民健身和全民健康深度融合的頂層設計[3]。張劍威（2017）認為，體醫(yī)融合應該增加資源投入，并加大人大、政協的監(jiān)督，實現資源有效整合[4]。楊繼星（2019）認為，應該加強政府工作人員的教育，將體醫(yī)融合的工作重點任務和責任落實到部門，分解到個人，實現政府對體醫(yī)融合各項工作的精細化管理。

1.2 關于基層健康服務機構治理的研究

王順春（2019）認為，基層健康服務機構還存在很多問題，未樹立“大衛(wèi)生、大健康”的觀念，在功能定位、組織建設、人力資源供給等問題上未達成一致共識[5]。部分學者提出，城鄉(xiāng)各級醫(yī)療機構各自為政、重復建設、協同效率低下并缺乏資源共享意識，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系處于條塊分割狀態(tài)。張文亮（2018）認為，基層健康服務機構在全民健身、疾病防控、醫(yī)藥衛(wèi)生和健康促進等工作實踐中未找到合適的切入點，造成體醫(yī)融合的基層工作成效不夠突出[6]。王世強（2019）認為，應完善基層機構合作的長效機制，建立體醫(yī)融合的健康服務網絡，依托衛(wèi)生健康行政部門，與體育行政部門的體質測定與運動健身指導站聯合成立基層體醫(yī)融合聯合體[7]。胡楊（2018）認為，體醫(yī)融合的效果需要以體質健康數據為基礎[8]。衛(wèi)生健康行政部門的體檢數據，可以與體育行政部門的體質測定與運動健身指導站的國民體質健康監(jiān)測數據共享，建立國民體質健康大數據庫。部分學者強調，體醫(yī)融合應在人力資源層面實現整合?；鶎芋w育行政部門努力培養(yǎng)運動處方師，基層衛(wèi)生健康行政部門應設置運動健康指導門診，人力資源在基層實現有效對接，可將運動這個“良藥”處方開到千家萬戶。

1.3 關于社會力量的參與機制的研究

社會力量參與體醫(yī)融合，是當前健康事業(yè)發(fā)展的基礎。鄭朝沙（2020）認為，社會力量對體醫(yī)融合的參與力度不強，家庭、學術機構和各類社團都缺乏社會多元主體參與的思想意識，在政策普及、學術研究、公益服務方面發(fā)揮的作用都有待提升[9]。羅超（2020）認為，應該加大體醫(yī)融合的推廣宣傳力度，打通政策宣傳和落實到位的“最后一公里”，發(fā)揮每個家庭的力量，形成良好的輿論生態(tài)[10]。馮振偉（2018）認為，體育科研機構應該整合國內外優(yōu)秀學術資源，跨學科組建專家團隊，為體醫(yī)融合的長期穩(wěn)定發(fā)展提供智力支持[11]。韓金勇（2020）認為，應該重視社團在體醫(yī)融合發(fā)展中的作用，發(fā)揮社團在全民健身和全民健康工作中的主動性和創(chuàng)造性，形成小政府、強社團、大社會的新格局，構建簡政放權、內外聯動、各司其職的新模式[12]。

2 國外相關研究的學術史梳理

在國外，體醫(yī)融合的理念在古希臘時期就有了雛形，著名醫(yī)學家波克拉底（Iπποκρ?τη?）提出體液理論，認為所有人都是在血液、粘液、黃膽和黑膽的相互作用下保障了生命健康，體育是維系四種體液保持健康比例的重要手段。建立“體育與醫(yī)學相結合可以提高體質健康水平”的共識后，雖然體醫(yī)融合在概念上存在體醫(yī)結合、體醫(yī)整合、體醫(yī)組合、體醫(yī)聯合的細微差別，但其核心要旨并無太大差異。關于體醫(yī)融合中政府協同的國外研究，主要內容圍繞疾病預防、衛(wèi)生保健、醫(yī)療診斷、精準治療和科學康復的醫(yī)療發(fā)展規(guī)律展開。

2.1 體育與疾病預防的研究

格伯樂瑞（Gruber R）認為，體育是疾病預防的方式之一，體育運動的高風險性特征對體醫(yī)融合效率產生負面影響，政府職能部門應該加強職能合作，解決體育意外傷害的問題[13]。沙德木勒姆（Shadlem M）認為，體育介入疾病預防需要健全的商業(yè)保險體系。公共衛(wèi)生部門、保監(jiān)部門和金融機構應該將醫(yī)療保險和體育保險相融合，實現全民健身與醫(yī)療衛(wèi)生預防、意外傷害賠償服務系統(tǒng)化發(fā)展[14]。美國健康維護組織（HMO）和藍十字與藍盾計劃（BCBS）切實保障了體育在社會中的健康作用，疾病預防的效果突出，減少了政府財政在醫(yī)療方面的支出。大部分學者達成共識，應該加大財政支出，扶持服務性體育企業(yè)，這是疾病預防的基本要求。

2.2 體育與衛(wèi)生保健的研究

體育的作用主要是通過體力活動幫助特定的人群改善健康狀況、降低患病風險、提高自身生產力。體育參與衛(wèi)生保健是有組織的、有目的、有計劃的、有成本效益的維護公共衛(wèi)生秩序，因此，衛(wèi)生健康行政部門有義務提高體育的社會影響力。格伯樂瑞（Gruber R）提出，體育運動與個人健康生活方式的形成息息相關，參與體育運動需要遵循身體成分、膳食平衡、營養(yǎng)結構、生活習慣和肌肉與關節(jié)損傷的體質基礎。他同時指出，參與體育運動權利的實現需要政府保障。皮爾提樂（Pelletier）認為，體育運動應該與建成環(huán)境、生活狀態(tài)、社會狀態(tài)和氣候環(huán)境緊密結合，因此，不同行政部門應該推動并且繼續(xù)提升相關的公共服務質量。

2.3 體育與醫(yī)療診斷的研究

部分國外學者認為，體育是疾病診斷的重要方式。體育社會組織通過對亞健康群體進行健康風險咨詢與診斷，并對影響體質健康的風險因素進行評估，試圖利用有效干預遏制疾病的惡化，從而為醫(yī)療疾病診斷提供依據，提高疾病診斷的準確率。司妮卡（Shinsky）認為，老年人身體各項機能會呈現出增齡性的下降，衰老也是不可逆的客觀規(guī)律。政府應該為老年人的健康負責，老年人的慢性病問題需要社區(qū)健康服務機構的定期診斷，其診斷首先應該考慮體育因素，定期的運動風險評估對于保持健康尤為重要[15]。堅持該說法的學者進一步提出，疾病的多元化診斷需要以周期性的體質健康數據為支撐，社區(qū)醫(yī)院應該圍繞居民各項生理機能指標建立體檢數據庫，分析數據庫的健康數據變化，警惕過度醫(yī)療致使出現的骨密度下降、代謝能力不足、血管彈性降低等現象，指出對機能指標無益的過量運動。

2.4 體育與精準治療的研究

2007 年，美國運動醫(yī)學學會和美國醫(yī)學會推出“運動是良醫(yī)”“運動是良藥”的社會公益計劃，將體育視為精準治療慢性病的重要手段。學者們就此提出，體育是保障科學康復的輔助手段，政府跨部門合作應該從規(guī)劃方案、政策設計和制度保障三個方面作出努力。亨特（Hunter D）認為，體育作為疾病治療手段的關鍵是精準控制運動負荷，科技行政部門和科研機構應該加大投入，致力于身體軌跡研究與運動負荷的定量化跟蹤，以實現治療疾病的目的，降低公共衛(wèi)生超負荷運轉的風險[16]。還有部分學者提出，社區(qū)醫(yī)院必須樹立“四維一體”的發(fā)展觀，將影像診斷、精密檢查、醫(yī)學處方和運動處方融合發(fā)展構建一個四維綜合體，實現對患者科學化、精確化和個性化的精準治療。也有學者認為，工商和民政行政部門應該加強對第三方健康監(jiān)測機構專業(yè)化發(fā)展的監(jiān)督。在保證監(jiān)測結果準確的前提下，才能成為醫(yī)生開具醫(yī)療處方的依據。

2.5 體育與科學康復的研究

美國運動康復機構主要是由國家公共健康組織機構董事委員會負責。長期的多元合作、跨領域協作，形成了聯邦、州、地方公共衛(wèi)生健康部門、教育機構、志愿者和非營利組織的復雜結構體系。米哈爾（Mitchell）認為，國家體育康復事業(yè)應圍繞政府、疾控中心、康復中心、社區(qū)健康服務中心和家庭醫(yī)生構建治理體系，以體現政府部門與社會力量之間的高度協同[18]。部分學者指出，推廣宣傳疾病康復不應由政府主導，而應通過加強社區(qū)規(guī)劃、媒體宣傳、醫(yī)療保健、公園管理和休閑娛樂等手段擴大運動康復的認可度。 科瑞加森（Christianson）認為，體育康復治療師在患病者身體功能和精神狀態(tài)恢復中起到支柱性作用，因此，從業(yè)須具有臨床醫(yī)學和專業(yè)體育的雙重實踐經歷[19]。同時呼吁，體育康復治療師的培養(yǎng)應在市場化程度較高、政府服務職能高效的條件下運行。

3 國內外研究動態(tài)評述

3.1 國內外體醫(yī)融合內涵上的異同

國內外研究都認為，體醫(yī)融合就是體育與醫(yī)學的統(tǒng)一，是指運動醫(yī)學、保健體育、康復醫(yī)學、醫(yī)學營養(yǎng)、健康評估、運動處方等眾多知識的集合。體育與醫(yī)學緊密結合，實現了結構和功能上相互滲透、相互促進。在我國，體醫(yī)融合重點強調體育行政部門應與衛(wèi)生健康行政部門在職能配置上協同，借助基層健康機構在人員、技術與設備等方面的優(yōu)勢，促進體育與衛(wèi)生健康行政部門在醫(yī)學體檢、體質測定、運動健身和保健康復等方面的相互補充。在國外，體醫(yī)融合是體育應該融入臨床醫(yī)學和公共衛(wèi)生兩大系統(tǒng)的整體發(fā)展，旨在將體育作為疾病預防、衛(wèi)生保健、醫(yī)療診斷、精準治療和科學康復的手段，協助實現區(qū)域健康事業(yè)系統(tǒng)內的協調發(fā)展。

3.2 國內外體醫(yī)融合治理差異的原因

由于高度自治，國外體育事業(yè)的發(fā)展基本處于無政府狀態(tài)。體醫(yī)融合從推廣到落實，是由衛(wèi)生健康、科技、工商、公共衛(wèi)生、保監(jiān)、金融和民生等行政部門協同推進的過程。其中，體育是不同行政部門的一個分支工作。再觀國內，我國正處于社會主義初級階段，也是需要依賴“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢做好健康事業(yè)的發(fā)展階段，需要各層的管理體系切實保障各項工作的有序推進。體醫(yī)融合的推行中，體育行政部門在政策宣傳和全民健身工作中作出了巨大貢獻，一直在探索解決體育如何有效輔助疾病預防、衛(wèi)生保健、醫(yī)療診斷、精準治療和科學康復的課題。但是，體育行政部門的各種探索都要在衛(wèi)生健康部門的職能配置下才能順利展開，這就造成基層健康服務部門和社會力量沒有有效途徑參與到體醫(yī)融合的發(fā)展中來，推行落實的效率還有待于進一步提升。

3.3 我國體醫(yī)融合的政策法規(guī)保障

國務院頒布《健康中國行動（2019—2030 年）》指出，我國居民疾病譜發(fā)生了很大變化。心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病等慢性非傳染性疾病導致的死亡人數占總死亡人數的88%，這些慢性疾病導致的疾病負擔占所有疾病總負擔的70%以上。為此，國務院成立“健康中國行動”推進委員會，通過組織實施、監(jiān)測和考核等行政手段，依據年度研究部署推進行動的重點任務，并協調推動各地區(qū)各相關部門工作的落實。但是，在現有的政策中，并沒有對體醫(yī)融合的基層落實機制做出明確規(guī)定。國家衛(wèi)建委頒布的《關于做好2018年國家基本公共衛(wèi)生服務項目的通知》和《關于做好2018 年家庭醫(yī)生簽約服務工作的通知》的政策文本中，提出“醫(yī)防融合”是當前的工作重點，也就是衛(wèi)生健康行政部門內部臨床醫(yī)學和公共衛(wèi)生的融合。彼時，體育并不是衛(wèi)生健康行政部門首先考慮的問題。2020 年6 月1 日正式實施的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》明確規(guī)定：縣級以上地方人民政府，因地制宜建立體醫(yī)融合醫(yī)療聯合體等協同聯動的醫(yī)療服務合作機制。這些政策法規(guī)，對體育行政部門而言，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。為了更好地落實政策法規(guī)，習近平總書記指出：改革牽頭部門要擔負起牽頭抓總的責任，及時協調相關部門解決意見分歧、相互掣肘等問題，防止議而不決、決而難行，為協同行動清淤除障。此時在體醫(yī)融合背景下，體育行政部門的首要任務是主動與牽頭部門建立協同機制，破解如何與衛(wèi)生健康行政部門的醫(yī)防融合工作有效銜接的難題，繼續(xù)推動我國健康事業(yè)的整體進步。

4 結論與建議

4.1 結論

目前，我國體育融合中政府協同的困境。國家已經做了很大的努力，切實推進了體醫(yī)融合的發(fā)展，尤其是成立了常州市體育醫(yī)院，這是目前國內獨具特色的體醫(yī)融合?？漆t(yī)療機構，體醫(yī)融合的示范單位。但是，從政府協同的視角而言，體醫(yī)融合在實踐中依然面臨著諸多困難。

（1）體育行政部門應當作為體醫(yī)融合的主導部門。國務院已然頒布《全民健身計劃》等多項惠民政策，常州體育醫(yī)院也是常州市新北衛(wèi)生局核準的公立非私營性醫(yī)療機構，在政策和載體都已到位的情況下，但凡涉及到衛(wèi)生、健康、醫(yī)療等工作，仍然是由衛(wèi)生健康行政部門主導。由于職權限制，不同部門之間溝通不足，體、醫(yī)、衛(wèi)各部門甚至存在“互設壁壘”的現象。

（2）體育行政部門如何與衛(wèi)生健康行政部門的協同是關鍵。為了順利實現體醫(yī)融合，就需要以門診或康復中心的形式推廣普及運動處方，最大限度的提升服務范圍，方便老百姓就近治療或康復。如何與衛(wèi)生健康行政部門的基層服務機構合作，如何引入社會力量參與體醫(yī)融合是亟待解決的核心問題。

（3）體育醫(yī)療人才隊伍基礎薄弱。目前，運動醫(yī)學和體育醫(yī)療專業(yè)領域并沒有得到足夠重視，現有的體育人才培養(yǎng)體系需要教育部門整合規(guī)劃。體醫(yī)融合的開展過程中，體育醫(yī)學和體育醫(yī)療人才短缺的現實也沒有得到主管部門的重視。

4.2 建議

體醫(yī)融合是一項復雜的系統(tǒng)工程，國內的體育行政部門應該明確一個共識，在體醫(yī)融合在實施過程中，需要主動與衛(wèi)生健康行政部門的內設機構溝通，建立協同機制。若體育資源與醫(yī)療衛(wèi)生健康部門在職能配置、內設機構和人員編制層面實現無縫對接，基層健康服務機構和社會力量必然可以更好地服務于體醫(yī)融合，讓人民享受到更優(yōu)質的體育、醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務。