翟 斌

（濟(jì)寧學(xué)院體育學(xué)院，山東曲阜 273155）

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》強(qiáng)調(diào)完善鄉(xiāng)村體育公共服務(wù)體系，開(kāi)展形式多樣的群眾性體育活動(dòng)[1]。農(nóng)村體育公共服務(wù)供給是農(nóng)民體育權(quán)益的基本保障，是全民健身與全民健康的重要支撐。學(xué)界已普遍意識(shí)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村體育公共服務(wù)供給對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要性，并對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)研究。雖然目前農(nóng)村體育公共服務(wù)供給面臨有利宏觀環(huán)境，但是其依然在管理體制、制度法規(guī)、融資機(jī)制和資源整合等方面存在諸多困境。通過(guò)回答鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村體育公共服務(wù)供給困境“何以存在”“何以優(yōu)化”等問(wèn)題，遵循“是什么”“如何做”的邏輯思路，以探尋農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的實(shí)踐向度。唯其如此，方可破解農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的困境之處，探求其治理之路?？傮w而言，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的多重困境與治理向度，對(duì)于彌補(bǔ)體育公共服務(wù)在鄉(xiāng)村振興中的缺失、推進(jìn)農(nóng)村體育公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的發(fā)展，則顯得尤為必要且迫切。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的多重困境

1.1 管理體制困境：政府職能缺失，供給模式單一

農(nóng)村體育公共服務(wù)供給包括了體育設(shè)施、體育教育、體育制度和體質(zhì)監(jiān)測(cè)等方面，政府職能又涉及教育、體育、醫(yī)療等領(lǐng)域[2]。雖然國(guó)家為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給提供了政策方面的支持與幫助，但是因缺乏具體制度的統(tǒng)籌，其治理過(guò)程中存在政府職能缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為協(xié)同觀念缺乏。政府在政策方面給予農(nóng)村體育公共服務(wù)供給意見(jiàn)，然而，具體由哪些機(jī)構(gòu)實(shí)施、具體服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)卻并未明確規(guī)定，各機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)同與溝通，嚴(yán)重制約體育公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。當(dāng)前，農(nóng)村體育發(fā)展缺少政策保障，農(nóng)村體育公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)亦沒(méi)有政策基礎(chǔ)，導(dǎo)致其發(fā)展缺少驅(qū)動(dòng)力，農(nóng)村體育健身觀念同樣無(wú)法有效增強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)民體育權(quán)力無(wú)法難以實(shí)現(xiàn)，阻礙農(nóng)村體育有效發(fā)展，影響農(nóng)村體育公共服務(wù)供給規(guī)模。此外，農(nóng)村體育公共服務(wù)從資源供給到政策制定各環(huán)節(jié)皆由政府包辦，其供給內(nèi)容、數(shù)量和種類等方面采用“自上而下”模式，嚴(yán)重影響農(nóng)民體育需求和供給效率，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共服務(wù)質(zhì)量難以提高。包辦制供給模式制約著農(nóng)村體育公共服務(wù)財(cái)政渠道，加重了基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共服務(wù)供給經(jīng)費(fèi)不足，使得其財(cái)政支持邊緣化，從而影響其發(fā)展進(jìn)程。

1.2 制度法規(guī)困境：專項(xiàng)制度匱乏，基層制度簡(jiǎn)單

制度法規(guī)的實(shí)施是體育公共服務(wù)供給的前提條件，農(nóng)村體育公共服務(wù)供給作為我國(guó)體育公共服務(wù)建設(shè)的難點(diǎn)和弱點(diǎn)，亟需相關(guān)制度法規(guī)予以保障[3]。目前，我國(guó)尚未制定農(nóng)村體育公共服務(wù)專項(xiàng)制度法規(guī)，并且相關(guān)制度法規(guī)彈性較大，正式制度與非正式制度建設(shè)不足[4]。既然農(nóng)村體育公共服務(wù)建設(shè)已成為當(dāng)前體育領(lǐng)域發(fā)展的重點(diǎn)和核心，而農(nóng)村體育公共服務(wù)供給問(wèn)題一直是較為薄弱之處，其決定著全民健身與全民健康融合與否的關(guān)鍵，我國(guó)有必要研制農(nóng)村體育公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村體育發(fā)展提供制度法規(guī)保障。此外，從相關(guān)制度法規(guī)的執(zhí)行情況而言，基礎(chǔ)政府缺乏完善細(xì)化的相關(guān)舉措，多是簡(jiǎn)單進(jìn)行相關(guān)制度法規(guī)要求，制度引導(dǎo)內(nèi)容不具體[5]。誠(chéng)然，若僅為簡(jiǎn)單地下發(fā)相關(guān)制度法規(guī)，則此種執(zhí)行難以將政府制度法規(guī)轉(zhuǎn)為實(shí)踐效果，此問(wèn)題于基層村鎮(zhèn)顯得尤為明顯。基層村鎮(zhèn)本應(yīng)制定較為具體和細(xì)化的相關(guān)制度規(guī)范，然而，囿于資金所限，缺乏具體的相關(guān)制度規(guī)范。由此，基層村鎮(zhèn)難見(jiàn)具體、細(xì)化、可操作的農(nóng)村體育公共服務(wù)供給相關(guān)制度規(guī)范則不足為怪。

1.3 融資機(jī)制困境：資金渠道狹窄，融資主體不足

農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的資金渠道主要以政府投入為導(dǎo)向，其他資金渠道仍較為匱乏，導(dǎo)致其受到資金困境掣肘[6]，這在很大程度上歸因于其融資機(jī)制缺失，尚未形成融資機(jī)制多元化現(xiàn)象，社會(huì)性經(jīng)濟(jì)支持不足[7]。農(nóng)村體育公共服務(wù)供給屬于政府公益性事業(yè)，其公益性經(jīng)濟(jì)回報(bào)決定其難以拓展資金渠道，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)來(lái)源缺乏多元渠道，且資助力度不夠[8]。同時(shí)，農(nóng)村和農(nóng)民投資體育公共服務(wù)的積極性仍較差，行政村層面融資能力較弱，其囿于經(jīng)濟(jì)財(cái)力所限往往無(wú)法購(gòu)買體育設(shè)施，多數(shù)健身設(shè)施為國(guó)家專項(xiàng)撥款建設(shè)，農(nóng)村體育公共服務(wù)供給處于“消極待扶貧”狀態(tài)。受農(nóng)村“空心化”人口影響，在很大程度上農(nóng)民參與體育設(shè)施建設(shè)的積極性較弱，也易造成其“搭便車”現(xiàn)象。誠(chéng)然，政府作為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的主導(dǎo)者，其發(fā)揮融資作用、采用多元融資方式，是解決農(nóng)村體育公共服務(wù)供給不足的關(guān)鍵途徑。若想解決農(nóng)村體育公共服務(wù)供給融資機(jī)制困境，尚需發(fā)揮多元融資主體的作用，充分調(diào)動(dòng)其積極性。由此，亟需強(qiáng)化農(nóng)村體育公共服務(wù)供給激勵(lì)機(jī)制，合理運(yùn)用精神、物質(zhì)和榮譽(yù)等激勵(lì)形式，激發(fā)政府、社會(huì)組織、農(nóng)民等多元主體參與農(nóng)村體育公共服務(wù)供給中，打破政府“單主體”供給模式，倡導(dǎo)公共服務(wù)“多主體”治理理念。

1.4 資源整合困境：權(quán)限劃分不明，組織體系不全

農(nóng)村體育公共服務(wù)供給中的諸多問(wèn)題皆是由組織體系本身問(wèn)題所引發(fā)，優(yōu)惠政策為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給起到重要作用，然而，資源整合問(wèn)題依然掣肘其發(fā)展。資源整合能夠保障農(nóng)村體育公共服務(wù)供給合理運(yùn)行，制定相關(guān)統(tǒng)籌制度，但是因?yàn)閮?nèi)在供給矛盾等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共服務(wù)供給出現(xiàn)城鄉(xiāng)非均衡化現(xiàn)象。農(nóng)村體育公共服務(wù)供給事關(guān)健康中國(guó)戰(zhàn)略、全民健康戰(zhàn)略、全面小康戰(zhàn)略等多層面，而政府政策作為其推動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)由多部門聯(lián)合制定，但現(xiàn)實(shí)中相關(guān)部門呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，且其整合互動(dòng)不夠明顯。社會(huì)組織因其組織結(jié)構(gòu)等問(wèn)題難以獲取合法身份，導(dǎo)致其積極性較低，無(wú)法形成多元組織有效合作。市場(chǎng)機(jī)構(gòu)因其盈利思維，在農(nóng)村體育公共服務(wù)供給方面投入較少，也無(wú)法與政府等組織形成合力。基層政府缺少專職體育機(jī)構(gòu)，部分村鎮(zhèn)的體育工作往往掛靠于團(tuán)委、文化站等部門，分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體育干部大都是兼職[9]，由于經(jīng)費(fèi)和人員等因素，體育工作常處于“停滯”狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村體育活動(dòng)無(wú)法有效開(kāi)展，無(wú)法為農(nóng)民提供體質(zhì)監(jiān)測(cè)，現(xiàn)有體育設(shè)施也無(wú)法得以維護(hù)。由此，基層組織體系不健全很大程度上制約農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，成為影響體育公共服務(wù)無(wú)法均衡發(fā)展的重要因素。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的治理向度

2.1 創(chuàng)新管理向度：優(yōu)化政府職能，完善供給模式

我國(guó)政府職能處于“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變攻堅(jiān)期，優(yōu)化與體育、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新管理，是完善農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的必然路徑。政府應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，形成正確供給理念，理清各部門的權(quán)力邊界，“增減優(yōu)化”體育和教育等部門職權(quán)，以增強(qiáng)其合作性和協(xié)同性，為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給奠定行政基礎(chǔ)。同時(shí)，提升各部門行政職權(quán)的合理化和科學(xué)化，避免其責(zé)任缺失現(xiàn)象，逐步創(chuàng)新“政社不分”體制弊端，適當(dāng)向基層村鎮(zhèn)傾斜體育公共服務(wù)供給權(quán)力，以構(gòu)建健康有序的供給標(biāo)準(zhǔn)，減弱政府職能城鄉(xiāng)差距。政府職能還應(yīng)實(shí)現(xiàn)微觀管理，明確各級(jí)政府農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的職能關(guān)系，讓基層體育管理部門擁有權(quán)力和動(dòng)力，避免供給盲目性和隨意性，保障農(nóng)村體育事業(yè)有效發(fā)展。此外，完善農(nóng)村體育公共服務(wù)供給模式，擴(kuò)大參與主體，統(tǒng)籌治理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域，攜手多方力量共建治理監(jiān)督體系[10]。充分發(fā)揮政府的監(jiān)督和決策作用，將農(nóng)村體育公共服務(wù)供給權(quán)力下放至基層，使其根據(jù)實(shí)際情況反饋服務(wù)供給，將供給模式由“至上而下”轉(zhuǎn)型為“上下聯(lián)動(dòng)”，根據(jù)農(nóng)村不同地區(qū)特點(diǎn)，保障農(nóng)村體育公共服務(wù)進(jìn)行針對(duì)性的供給。

2.2 政策引領(lǐng)向度：加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化基層制度

制度法規(guī)對(duì)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給提供必要的引領(lǐng)和約束，是其改革的重要內(nèi)容，亦是其建設(shè)的政策保障。目前，雖然相關(guān)農(nóng)村體育發(fā)展的制度法規(guī)已較多，但尚未頒布農(nóng)村體育公共服務(wù)供給方面的專項(xiàng)制度法規(guī)。健全農(nóng)村體育公共服務(wù)供給相關(guān)制度法規(guī)體系，應(yīng)做好相關(guān)制度法規(guī)之間的銜接，制定符合各地區(qū)情況的公共體育發(fā)展戰(zhàn)略，以保障農(nóng)村體育公共服務(wù)供給“有法可依”，切實(shí)增強(qiáng)制度法規(guī)的剛性約束。鑒于農(nóng)村體育公共服務(wù)建設(shè)已然成為全民健身實(shí)踐中的核心問(wèn)題，在全民健身與全民健康融合背景下，有必要強(qiáng)化其制度法規(guī)建設(shè)，以規(guī)制其更好地發(fā)展。誠(chéng)然，頂層設(shè)計(jì)固然做得再好，若相關(guān)制度法規(guī)無(wú)法在基層有效落實(shí)并細(xì)化，那么相關(guān)制度法規(guī)將無(wú)法落地生根，所以，應(yīng)建立“中央—地方—農(nóng)村”一體多元制度供給結(jié)構(gòu)[11]。農(nóng)村體育公共服務(wù)供給相關(guān)制度法規(guī)最終將依賴于基層政府細(xì)化才能有效實(shí)施，基層政府應(yīng)以高度的責(zé)任感對(duì)待農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，結(jié)合基層實(shí)際需求，通過(guò)合理評(píng)估和規(guī)劃，將相關(guān)制度法規(guī)進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，營(yíng)造農(nóng)村體育公共服務(wù)供給相關(guān)制度法規(guī)的實(shí)踐品格。由此，基層政府可以結(jié)合自身實(shí)際頒布具體的細(xì)則，形成既切合頂層設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、又符合基層實(shí)際的具體、細(xì)化的“活的制度法規(guī)”，以優(yōu)化基層政府職能，保障農(nóng)民體育公共服務(wù)權(quán)力，為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給增強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力。

2.3 融資機(jī)制向度：拓展融資渠道，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制

囿于農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的非回報(bào)性，目前尚難吸引社會(huì)資金參與，導(dǎo)致其當(dāng)前仍以國(guó)家財(cái)政投入為主，然而，此種“自上而下”的供給模式，實(shí)然難以形成融資機(jī)制。共治、多元融資渠道是農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的必然要求，政府應(yīng)強(qiáng)化自身主體責(zé)任，強(qiáng)化農(nóng)村體育需求意識(shí)，發(fā)揮政府融資主體作用，激勵(lì)社會(huì)力量參與的積極性。強(qiáng)化政府農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的主體責(zé)任，核心在于突破基層村鎮(zhèn)財(cái)事權(quán)問(wèn)題，惟其如此，才能盤活基層村鎮(zhèn)、社會(huì)組織和農(nóng)民積極參與。雖然農(nóng)村體育公共服務(wù)供給融資渠道源于政府投資，但是社會(huì)資金籌集對(duì)于有效紓解農(nóng)村體育公共服務(wù)供給資金問(wèn)題具有重要作用。以社會(huì)融資形式進(jìn)行農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，對(duì)于推動(dòng)其實(shí)踐發(fā)展起著較好效果。因農(nóng)村體育公共服務(wù)供給公益性較強(qiáng)，且難以凸顯其社會(huì)效益，導(dǎo)致社會(huì)力量對(duì)其投入尚未成熟。由此，若想有更多的社會(huì)資金投入農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，政府積極激勵(lì)則具有重要助推作用。政府應(yīng)強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)，并對(duì)其給予相應(yīng)的政策幫助，藉此吸引更多的社會(huì)力量參與農(nóng)村體育公共服務(wù)供給。

2.4 協(xié)同機(jī)制向度：厚植頂層設(shè)計(jì)，完善組織體系

現(xiàn)代化協(xié)同機(jī)制應(yīng)提高資源利用率，將信息技術(shù)與硬件資源有效整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給由“集權(quán)”向“賦權(quán)”和“分權(quán)”轉(zhuǎn)型，由“單維度”向“多維度”轉(zhuǎn)變，做好其政策法規(guī)、資源整合等頂層設(shè)計(jì)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”挖掘基層體育組織活力，完善基層組織體系建設(shè)[12]。政府作為主導(dǎo)者，其內(nèi)部行為和外部關(guān)系將影響農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，應(yīng)構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同機(jī)制，凸顯其規(guī)范性和科學(xué)性，不斷加強(qiáng)制度保障，厚植頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)供給協(xié)同化，深化“權(quán)、責(zé)、利”機(jī)制，建立民主協(xié)同的互動(dòng)關(guān)系。政府應(yīng)加強(qiáng)自身責(zé)任，突破基層財(cái)事權(quán)問(wèn)題，優(yōu)化專項(xiàng)資金支付方式，協(xié)同多元主體，構(gòu)建多元協(xié)同的農(nóng)村體育公共服務(wù)供給體系，形成城鄉(xiāng)一體化布局[13]。政府加強(qiáng)資源整合，發(fā)揮市場(chǎng)在管理和服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，搭建農(nóng)村體育公共服務(wù)供給服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，發(fā)揮體育社會(huì)組織的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其關(guān)鍵作用，適度優(yōu)化其準(zhǔn)入制度，完善基層組織體系，構(gòu)建農(nóng)村體育公共服務(wù)供給社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)共建共榮的互利機(jī)制[14]。政府還應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村體育公共服務(wù)供給，借助公眾號(hào)等渠道加大體育文化宣傳，培育其體育意識(shí)。由此，完善農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的資源整合困境，政府應(yīng)提高政策法規(guī)制定主體層次，統(tǒng)籌規(guī)劃各要素、各層次，完善基層組織體系，增強(qiáng)基層村鎮(zhèn)管理動(dòng)力。

2.5 多元共治向度：優(yōu)化治理模式，激勵(lì)多元參與

推進(jìn)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)主要以優(yōu)化公共服務(wù)供給治理模式為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體共治共享的合作過(guò)程。政府是農(nóng)村體育公共服務(wù)供給治理的主要力量，應(yīng)不斷優(yōu)化服務(wù)供給模式，采用多方互動(dòng)運(yùn)作，積極引領(lǐng)社會(huì)、市場(chǎng)和居民等多元主體參與，構(gòu)建涵蓋“政市協(xié)同”“社民協(xié)同”的治理模式，以形成互促互進(jìn)、協(xié)同治理的格局。政府還應(yīng)合理運(yùn)用相關(guān)政策的引導(dǎo)，并從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等層面提供政策支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)體育組織在農(nóng)村體育公共服務(wù)供給方面起到重要作用，政府應(yīng)積極培育基層體育組織，充分挖掘其活力，優(yōu)化其準(zhǔn)入制度，使其具備合法身份，并加強(qiáng)基層體育組織體系建設(shè)。通過(guò)培育基層體育組織釋放農(nóng)村體育公共服務(wù)供給活力，可以拓展基層體育組織民主發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給治理的現(xiàn)實(shí)歸宿。從某種程度而言，下放基層體育組織權(quán)力顯得尤為重要，其權(quán)益回歸將激發(fā)農(nóng)村體育精英的號(hào)召力，進(jìn)而提升農(nóng)村體育公共服務(wù)供給活力。作為農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的重要主體，市場(chǎng)如何發(fā)揮其作用，將在某種程度上制約著農(nóng)村體育公共服務(wù)供給的效能。政府和社會(huì)應(yīng)構(gòu)建供給治理信息化平臺(tái)，加強(qiáng)供給資源共享與整合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在管理、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)等層面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”治理模式轉(zhuǎn)變，從政府“主辦”轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同共治“協(xié)辦”，將多元“被動(dòng)供給”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)供給”，激勵(lì)多元主體共同參與農(nóng)村體育公共服務(wù)供給治理，以形成多元主體共治共享局面。此外，政府還應(yīng)強(qiáng)調(diào)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”模式對(duì)多元主體參與供給的積極作用，為其制定獎(jiǎng)勵(lì)性政策，引導(dǎo)其以出智、出錢和出力等形式積極參與農(nóng)村體育公共服務(wù)供給治理。

3 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)于破解城鄉(xiāng)非均衡化、推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略具有歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義，不僅為鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)提供了基本保障，而且為農(nóng)村體育治理現(xiàn)代化提供了時(shí)代機(jī)遇。推進(jìn)農(nóng)村體育公共服務(wù)供給創(chuàng)新發(fā)展是新時(shí)代農(nóng)村體育轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，亦是健全鄉(xiāng)村振興體系的內(nèi)在需要。誠(chéng)然，在鄉(xiāng)村振興、體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)時(shí)代背景下，研究農(nóng)村體育公共服務(wù)供給問(wèn)題，無(wú)疑則顯得尤為重要?；诖?，本研究從管理體制等視角探究農(nóng)村體育公共服務(wù)供給困境，對(duì)其進(jìn)行整體性多維度思考，并基于此探尋其治理向度，以期為農(nóng)村體育研究提供學(xué)理參考。