公民政策參與有序性的理論旨義與提升策略

摘 要：提升公共政策過程中公民參與的有序性是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的基本內(nèi)容。公民政策參與有序性主要指政策參與的合法性、合規(guī)則性與合情境性。當(dāng)前，公民政策參與實(shí)踐中仍然存在弱合法性、輕規(guī)則性和悖情境性等有序性不足的問題，主要可以從社會(huì)情境、社會(huì)資本、政策過程和意見表達(dá)等層面加以歸因。加強(qiáng)參與秩序的引控、用技術(shù)賦能政策參與量增和推動(dòng)公共決策范式創(chuàng)新，是提升公民政策參與有序性的可行策略。

關(guān)鍵詞：公民政策參與；有序性；政策過程；意見表達(dá)

中圖分類號(hào)：D630? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

黨的二十大報(bào)告明確提出，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，確保人民在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。[1]公共政策參與作為公民政治參與的基本內(nèi)容，是公民政治生活的主要體現(xiàn)，是公民參與公共治理、維護(hù)自身權(quán)益、表達(dá)利益訴求的重要途徑。經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，我國從根本制度、基本制度和具體制度等不同層面，不斷健全和豐富人民當(dāng)家作主制度體系，為公民參與政策過程提供了廣泛渠道和充分土壤。然而，實(shí)踐中一些公民參與的制度性安排并沒有得到很好的遵循，非理性、非制度化的政策參與現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，引發(fā)公民政策參與失序現(xiàn)象，凸顯時(shí)下公民政策參與有序性不足的短板。

由揚(yáng)州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心張宇教授所著、中國社會(huì)科學(xué)出版社2021年6月出版的《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書，首次專門、系統(tǒng)地回答了如何提升公民政策參與有序性的問題，拓展了國內(nèi)學(xué)術(shù)界在公民政策參與議題上的研究論域，為增強(qiáng)公民政策參與水平，推動(dòng)高質(zhì)量公共政策的產(chǎn)出與落地提供了現(xiàn)實(shí)指引，實(shí)為一次有益的開創(chuàng)性嘗試。

一、公民政策參與有序性的理論構(gòu)成

提升公民政策參與的有序性，首先需要充分把握“有序性”的學(xué)理特質(zhì)和實(shí)踐指向。該書從合法性、合規(guī)則性和合情境性三個(gè)維度加以解構(gòu)，共同支撐起公民政策參與有序性的完整內(nèi)涵。

（一）政策參與的合法性

合法性維度下的三個(gè)要素包括制度設(shè)計(jì)內(nèi)的參與途徑、公眾認(rèn)同的參與行動(dòng)以及公共倫理底線上的參與過程。制度設(shè)計(jì)內(nèi)的參與途徑是合法律性的一個(gè)體現(xiàn)，它通過元治理確立了全體共同體成員合法的中心地位，能夠讓每個(gè)參與者都有可能在合法性層面體驗(yàn)到自己的主體地位。公眾認(rèn)同的參與行動(dòng)對(duì)公民形成一種激勵(lì)，建構(gòu)起有序參與的情感基礎(chǔ)，從內(nèi)部改變公民的信念，規(guī)范他們的政治行為。倫理底線上的參與過程為公民政策參與的行為設(shè)定了一個(gè)最低底線和一套倫理共識(shí)，形成了一種公民參與行動(dòng)通約，為公民政策參與提供了合法性保證。

（二）政策參與的合規(guī)則性

合規(guī)則性維度包括設(shè)定參與行動(dòng)邊界與議題討論中對(duì)論辯規(guī)則的遵從兩個(gè)要素。前者主要指公民政策參與以《憲法》為行動(dòng)的元準(zhǔn)則，以參與者的角色認(rèn)知為行動(dòng)前提，以政策議題場(chǎng)域?yàn)樾袆?dòng)范圍。這種規(guī)則的設(shè)計(jì)主要是避免“多數(shù)人暴政”或“沉默的螺旋”造成的公共偏好的偽裝，使所有的政策參與者都能夠通過公平公正的平臺(tái)進(jìn)行表達(dá)。后者主要包括協(xié)商對(duì)話原則與相互承認(rèn)原則。公民參與公共政策活動(dòng)的過程通常需要協(xié)商對(duì)話來實(shí)現(xiàn)，相互承認(rèn)則通過秩序構(gòu)建降低個(gè)體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，它派生出了平等承認(rèn)政治與差異政治，對(duì)人的潛能和人的尊嚴(yán)具有巨大的認(rèn)同。

（三）政策參與的合情境性

政策參與的合情境性維度包括社會(huì)主義協(xié)商民主理論論閾與共識(shí)性的公共價(jià)值基礎(chǔ)兩個(gè)要素。中國特色的公民參與實(shí)踐要在社會(huì)主義協(xié)商民主理論的指導(dǎo)下，以在社會(huì)公眾間達(dá)成共識(shí)的公共價(jià)值作為行動(dòng)基礎(chǔ)。在中國語境中，公民政策參與行動(dòng)必須要以社會(huì)主義協(xié)商民主理論為指導(dǎo)，以在全社會(huì)達(dá)成共識(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)為內(nèi)在信念。這種合情境性也構(gòu)成公民政策參與有序性的外部規(guī)范機(jī)制。由此，公民政策參與有序性在一定的社會(huì)情境中，從宏觀、中觀、微觀不同公民政策參與過程一定要符合中國特色社會(huì)主義發(fā)展的理論語境與實(shí)踐情境。

二、公民政策參與有序性缺失的表現(xiàn)

無序的公民政策參與不僅不會(huì)使民意真正體現(xiàn)在政策過程中，還會(huì)影響社會(huì)問題向公共政策問題的轉(zhuǎn)化，原有政策平衡被打破后無法建立新的政策平衡，從而難以形成合理的備選方案。

（一）弱合法性的政策參與

公民政策參與的合法性要素是公民政策參與不可或缺的。那些選擇制度外或非制度化參與途徑、缺乏公眾認(rèn)同而草率采取的集體行動(dòng)都屬于合法性不足的參與行動(dòng)，會(huì)造成有序性的缺失，進(jìn)而影響參與的有效性。近些年，我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一系列群體性行動(dòng)如“上海磁懸浮事件”，正是因?yàn)閷?duì)政府缺乏信任，在對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告和拆遷公告出現(xiàn)質(zhì)疑的時(shí)候，居民的對(duì)抗心理加重，將自己變成了一個(gè)制度外的抗?fàn)幷?。重慶“小南海水電站”事件也表明，由于相關(guān)部門未秉持人與自然和諧共生的生態(tài)理念，突破了生態(tài)倫理底線，造成項(xiàng)目被抵制直至被擱置。

（二）輕規(guī)則性的政策參與

公民政策參與的合規(guī)則性要求參與行動(dòng)按照設(shè)定好的行動(dòng)邊界進(jìn)行，也要求公民在進(jìn)行政策議題討論的時(shí)候遵從協(xié)商論辯的基本規(guī)則。但是，在公民政策參與實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些忽視規(guī)則或輕視規(guī)則的情況。例如，“遼寧氧化鋁事件”啟發(fā)我們，公共場(chǎng)所聚集形成的社會(huì)壓力可以推動(dòng)問題進(jìn)程的加速，但是并不會(huì)找到更好的解決方案。一般情況下，公眾聚集后參與者常常會(huì)忘記了大家是為什么聚集在一起，行動(dòng)會(huì)超越政策議題的話語和活動(dòng)場(chǎng)域，轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性的斗爭，影響社會(huì)治安和穩(wěn)定。

（三）悖情境性的政策參與

公民政策參與活動(dòng)應(yīng)該符合中國特色社會(huì)主義的理論語境和實(shí)踐情境，因?yàn)閲槭钦叱雠_(tái)的根本依據(jù)。如“天津?yàn)I海新區(qū)反對(duì)開建化工廠游行”案例中，盡管市民訴求是正當(dāng)?shù)?，但卻沒有取得良好的結(jié)果，因?yàn)檎邊⑴c者忽略了在現(xiàn)有制度體系下示威游行的合法性是不充分的。另外，公民政策參與行動(dòng)必須建立在契合社會(huì)主義制度和達(dá)成共識(shí)的公共價(jià)值之上，否則在參與中遇到任何爭議性問題，都會(huì)發(fā)生行為的偏差。在“海南海口三江事件”案例中，康樂花園項(xiàng)目各參與方共識(shí)最終無法達(dá)成就是因?yàn)槿狈矁r(jià)值基礎(chǔ)所導(dǎo)致的。

三、公民政策參與有序性缺失的深層誘因

書中，作者從公民參與公共政策的過程視角對(duì)失序參與問題進(jìn)行分析，并提出情境-資本-過程-表達(dá)這一分析框架，以此透視公民政策參與有序性缺失的深層次原因。[2]。

（一）社會(huì)情境層面的原因

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會(huì)階層進(jìn)一步分化，社會(huì)情境的復(fù)雜性到達(dá)一種從未有過的狀態(tài)。歷史地看，沖突性集體記憶模糊了公眾身份認(rèn)同，傳統(tǒng)戶籍制度離散了公民政策共識(shí)，從而削減了政策意見的聚合。現(xiàn)如今，社會(huì)發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型催生的多元社會(huì)思潮，造成了民意的碎片化。網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來的泛娛樂化媒體環(huán)境的出現(xiàn)，又弱化了公共理性，加之多元文化對(duì)峙生成的反智化思維，更是破壞了共識(shí)性的價(jià)值基礎(chǔ)。正因如此，在公民政策參與實(shí)踐中出現(xiàn)了各種無序的情況，且經(jīng)過政府等政策主體反復(fù)解釋和溝通都無法達(dá)成共識(shí)。

（二）社會(huì)資本層面的原因

社會(huì)資本用以指代諸如規(guī)范、信任和網(wǎng)絡(luò)之類的社會(huì)組織的特征。[3]社會(huì)資本與公民參與之間互為因果，有序的公民參與能夠孕育出更多的社會(huì)資本，社會(huì)資本的豐盈反哺公民政策參與。一是公民自我概念認(rèn)知的缺陷和個(gè)體間合作規(guī)范的不足，影響了政策參與的理性自覺，造成集體決策的非理性。二是由于我國社會(huì)信息透明度還不夠高，個(gè)體間的相互信任度較低，人們不愿將決策建立在未知或知之甚少的他者決策之上。三是目前個(gè)體間的參與網(wǎng)絡(luò)是一種弱聯(lián)系，任何參與或交易行動(dòng)依然存在被欺騙的可能，從而很難促成公民間的深層次交往。

（三）政策過程層面的原因

雖然公共政策活動(dòng)并不是一個(gè)線性過程，其隨機(jī)性和隨意性較為常見，但過程論能夠反映公共政策發(fā)展的一般邏輯機(jī)理。一是由于公共政策過程的內(nèi)生性問題，如政策子系統(tǒng)沒有對(duì)參與者的力量均衡性進(jìn)行控制，導(dǎo)致聚合后的民意無法全面代表各方利益訴求。二是政策對(duì)話中缺乏包容性的文化特質(zhì)，阻礙不同的公眾意見進(jìn)入政策議程。三是政策規(guī)劃階段對(duì)備選方案的多樣性要求不高，過于單質(zhì)的情況使公眾無法選擇。四是政策效果評(píng)估不完善，影響政策參與者對(duì)參與效能的感知度，進(jìn)而減弱了公眾持續(xù)參與的動(dòng)機(jī)。

（四）意見表達(dá)層面的原因

公民意見表達(dá)的問題也會(huì)在一定程度上降低政策參與的有序性。一是公民參與動(dòng)機(jī)的利己主義傾向，容易造成他們沖動(dòng)化、情緒性的參與，在政策溝通中不愿做出利益讓步，難以形成政策認(rèn)同。二是參與者在選擇參與途徑的時(shí)候，過分青睞虛擬網(wǎng)絡(luò)中的匿名表達(dá)會(huì)形成“數(shù)字鴻溝”，弱化參與者的責(zé)任感，影響政策意見的理性程度。三是公民表達(dá)意見時(shí)的言說能力偏弱，容易造成群體極化現(xiàn)象，無法使多樣化的利益訴求真正地、充分地得到顯現(xiàn)[4]，使得一些社會(huì)問題“不得不”通過非理性、對(duì)抗性的方式進(jìn)入政策議程。

四、公民政策參與有序性的提升策略

如何提升公民政策參與的有序性是該著研究的基本初衷與目標(biāo)指向，書中提出的行為引控、技術(shù)嵌入和治理革新等路徑，形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、邏輯嚴(yán)密的策略體系，有力回應(yīng)了復(fù)雜治理情境下公民政策參與有序性提升的現(xiàn)實(shí)需求。[5]

（一）加強(qiáng)參與秩序的引導(dǎo)和控制

提升公民政策參與的有序性，需要基于內(nèi)部引導(dǎo)和外部控制進(jìn)行雙向路徑設(shè)計(jì)，將有序的理念內(nèi)化于公民之心，以致外顯于公民參與之行動(dòng)。一方面，通過促成共識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任、培育互信等內(nèi)部引導(dǎo)路徑，將有序的理念內(nèi)化于普通民眾之心。另一方面，借助過程性、渠道性、懲戒性等制度安排的完善，為公共政策過程中的公民參與提供制度保障，從而有效設(shè)定公民參與的行為邊界，約束與矯正人們的行為選擇。

（二）技術(shù)賦能政策參與量的積累

當(dāng)前，大眾傳媒和大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公民政策參與的影響越發(fā)深入，不斷刷新著人們參與公共政策的理念、形式和途徑。鑒此，作者基于大量理論與實(shí)證素材分析了這些技術(shù)舉措的現(xiàn)實(shí)效度、作用機(jī)理和著力方向。一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展，大眾傳媒能夠有力塑造公民政策參與的政治品格與公共精神，從而推動(dòng)民意有效聚合并賦能公民政策參與行動(dòng)。另一方面，大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)成果的彼此交融，又能使公共信息變得容易獲取，公眾認(rèn)知得到持續(xù)突破，政策參與過程得到系統(tǒng)重塑。

（三）推動(dòng)公共決策模式變革和創(chuàng)新

新舉措和新技術(shù)呼喚新理念。作者認(rèn)為，治理范式創(chuàng)新和治理理念變革能夠?yàn)楣裾邊⑴c有效性的提升提供新的思路。一方面，“全景式理性決策”將元治理理論、全域治理模式與現(xiàn)代技術(shù)相融合，力圖通過整合不同的政策主體，搜集全面的信息，多角度觀察、診斷政策問題，從而理性設(shè)定政策議程，制定備選方案。另一方面，公共價(jià)值的共同生產(chǎn)能將所有參與政策的公民視為政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，通過政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的協(xié)商、互動(dòng)和合作生成公共價(jià)值。

五、結(jié)語

將普通民眾廣泛納入政治與政策體系是我國國家治理的一項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)，如何推動(dòng)這一制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，需要持續(xù)不斷地提升公民政策參與的有序性，增強(qiáng)公民政策參與的質(zhì)量和水平?！短嵘裾邊⑴c有序性的路徑研究》一書在敘事進(jìn)路上，充分考慮公共政策參與的過程性特征，著眼于公共政策如何高質(zhì)量產(chǎn)出、何以有效落地，圍繞公民政策參與的議題和時(shí)空?qǐng)鲇?，全面呈現(xiàn)了公民參與政策制定與對(duì)話、參與政策執(zhí)行與監(jiān)督、參與政策評(píng)估與反饋等環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀及存在的問題，并從秩序引控、技術(shù)嵌入和治理變革等角度提出了提升公民政策參與有序性的對(duì)策和建議。不難看出，該書契合了對(duì)構(gòu)建多樣、暢通、有序民主渠道，擴(kuò)大各層次各領(lǐng)域人民有序政治參與的頂層謀劃[6]，其出版恰逢其時(shí)，意義重大不言自明，對(duì)于實(shí)現(xiàn)新時(shí)代有序公民政策參與，推動(dòng)公共政策更好地契合民意、改善民生提供了新思路和新策略。

參考文獻(xiàn)：

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[3][美]羅伯特·D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕.譯， 南昌： 江西人民出版社， 2001：195.

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[6]中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-11-17（1）.

作者簡介：

王杰（1990—），男，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院講師，主要從事公共政策過程研究