多功能自由貿(mào)易賬戶風(fēng)險(xiǎn)防控研究

摘? ?要：多功能自由貿(mào)易賬戶是建立跨境資金流動(dòng)“電子圍網(wǎng)”的重要基礎(chǔ)，在“一線放開”實(shí)現(xiàn)跨境資金流動(dòng)自由便利的同時(shí)，也面臨跨境資金流動(dòng)、銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營、金融產(chǎn)品跨境傳導(dǎo)、洗錢、境外投資者投資糾紛等風(fēng)險(xiǎn)。本文分析了上述五種風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、特點(diǎn)、表現(xiàn)形式，借鑒了中國香港、新加坡等自貿(mào)港的經(jīng)驗(yàn)，就做好多功能自由貿(mào)易賬戶風(fēng)險(xiǎn)防控提出了七點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：海南自貿(mào)港；多功能自由貿(mào)易賬戶；風(fēng)險(xiǎn)防控

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.04.001

中圖分類號(hào)：F832.6? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003－9031（2023）04－0003－10

構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶（以下簡(jiǎn)稱“多功能FT賬戶”）體系既是《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的重要任務(wù)，也是海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作和建立跨境資金流動(dòng)“電子圍網(wǎng)”的重要基礎(chǔ)，多功能FT賬戶“一線放開、二線管住”，既服務(wù)海南自貿(mào)港市場(chǎng)主體，又面向國際市場(chǎng)境外主體，開放力度大，又缺乏先例，如何做到“放得開也管得住”是重要挑戰(zhàn)。海南全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作已經(jīng)全面啟動(dòng)，亟待借鑒中國香港、新加坡等成熟自貿(mào)港的經(jīng)驗(yàn)，研究多功能FT賬戶的風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管模式。

一、多功能自由貿(mào)易賬戶的構(gòu)建

（一）海南自貿(mào)港“雙重賬戶體系”

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）提出：構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系。以國內(nèi)現(xiàn)有本外幣賬戶和自由貿(mào)易賬戶為基礎(chǔ)，構(gòu)建海南金融對(duì)外開放基礎(chǔ)平臺(tái)。通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網(wǎng)”，為海南自由貿(mào)易港與境外實(shí)現(xiàn)跨境資金自由便利流動(dòng)提供基礎(chǔ)條件。

關(guān)于海南自貿(mào)港的賬戶體系構(gòu)建，公開的研究文獻(xiàn)并不多。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海南目前復(fù)制的自由貿(mào)易賬戶（以下簡(jiǎn)稱“FT賬戶”）是一個(gè)過渡性的賬戶體系（周誠君，2018），在海南全島封關(guān)成為自貿(mào)港之后，要新建一套離岸賬戶體系（周誠君，2021）。也有研究者認(rèn)為，與海南自貿(mào)港作為海關(guān)監(jiān)管特色區(qū)域，在對(duì)進(jìn)口貨物“一線放開、二線管住”的同時(shí)、對(duì)來自內(nèi)地的貨物按國內(nèi)流通管理、具有“境內(nèi)關(guān)外”和國內(nèi)市場(chǎng)雙重特征的實(shí)體經(jīng)濟(jì)模式相配套，海南自貿(mào)港需要實(shí)行“雙重賬戶體系”，一套賬戶是現(xiàn)有的境內(nèi)本外幣賬戶，另一套賬戶是從已經(jīng)上線運(yùn)行的FT賬戶升級(jí)而來的多功能FT賬戶（王方宏，2022）。

（二）多功能自由貿(mào)易賬戶將真正實(shí)現(xiàn)“一線放開”

2019年上線的海南FT賬戶雖然在制度設(shè)計(jì)上明確了“一線放開、二線有限滲透”的原則，但在實(shí)踐中，其在進(jìn)行跨境交易時(shí)，仍然要遵循現(xiàn)有的跨境交易管理政策規(guī)定，并沒有真正做到“一線放開”。深層的原因在于，F(xiàn)T賬戶同時(shí)包括了居民和非居民兩類交易主體，同時(shí)包括了境內(nèi)、跨境、離岸三種類型的資金流動(dòng)，與現(xiàn)行的將居民和非居民分開管理，將資金的境內(nèi)流動(dòng)、跨境流動(dòng)、離岸流動(dòng)分開管理的外匯管理制度框架不一致，導(dǎo)致其同時(shí)受到FT賬戶本身的規(guī)則和現(xiàn)行跨境交易管理制度兩套體系的約束。

“境內(nèi)關(guān)外”是自貿(mào)港的基本特征，海南自貿(mào)港全島封關(guān)運(yùn)作需要落實(shí)“一線放開、二線管住”。相應(yīng)地，需要保持海南與內(nèi)地資金流動(dòng)自由便利水平不變的情況下，以境內(nèi)賬戶為主并將FT賬戶改造升級(jí)為多功能FT賬戶，體現(xiàn)“一線放開、二線管住”。

（三）賬戶“一線放開”面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

多功能FT賬戶“一線放開、二線管住”是金融開放的重大嘗試，面臨全新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控是《總體方案》和人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》的要求。因此，需要針對(duì)多功能FT賬戶“一線放開”后面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體分析，把握其構(gòu)成、性質(zhì)、原因、來源、概率、烈度。

（四）目前關(guān)于海南賬戶體系風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管的研究還很少

目前，多功能FT賬戶如何構(gòu)建，還處于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部研究當(dāng)中，最終結(jié)果尚未公開。在關(guān)于海南自貿(mào)港金融的研究文獻(xiàn)中，有不少文獻(xiàn)對(duì)海南自貿(mào)港金融開放中的金融風(fēng)險(xiǎn)防范和金融監(jiān)管進(jìn)行了分析（方昕，2021；王巧、尹曉波，2021；謝端純，2022）。本文嘗試基于“雙重賬戶體系”的框架，對(duì)其中的主要風(fēng)險(xiǎn)、防控挑戰(zhàn)和監(jiān)管措施等方面進(jìn)行探討，旨在對(duì)正在進(jìn)行的多功能自由貿(mào)易賬戶的研究設(shè)計(jì)提供參考。

二、多功能自由貿(mào)易賬戶面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

多功能FT賬戶“一線放開”，融入國際金融市場(chǎng)，主要面臨的宏觀風(fēng)險(xiǎn)是跨境資金流動(dòng)沖擊，微觀風(fēng)險(xiǎn)則包括銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳導(dǎo)、洗錢、境外投資者投資權(quán)益糾紛等。

（一）跨境資金流動(dòng)沖擊

跨境資金流動(dòng)自由便利隱含著資金大進(jìn)大出的風(fēng)險(xiǎn)。主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在2008年全球金融危機(jī)之后長(zhǎng)期實(shí)行“量化寬松”的貨幣政策，貨幣超發(fā)導(dǎo)致國際短期資本規(guī)模大幅增長(zhǎng)，以及金融科技發(fā)展導(dǎo)致資金流動(dòng)速度加快，使得跨境資本沖擊的風(fēng)險(xiǎn)概率上升。我國資本項(xiàng)目開放程度不高，客觀上防止了國際短期資本的大進(jìn)大出，成功地抵御住了1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)的沖擊。多功能FT賬戶“一線放開”，實(shí)現(xiàn)跨境資金流動(dòng)自由便利，如何防控大規(guī)?？缇迟Y金流動(dòng)的沖擊是首先需要解決的問題，尤其是在海南當(dāng)前金融市場(chǎng)規(guī)模小，對(duì)跨境資金流動(dòng)沖擊承受能力弱的情況下。

（二）銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

主要有流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面。這些風(fēng)險(xiǎn)原本是銀行經(jīng)營中的常見風(fēng)險(xiǎn)，但在多功能FT賬戶的環(huán)境下，這些風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。第一，在多功能FT賬戶與境內(nèi)賬戶隔離的情況下，由于海南各家銀行經(jīng)營規(guī)模小，自身資金頭寸有限，面對(duì)“一線放開”后可能出現(xiàn)大額資金進(jìn)出頻繁的情況，流動(dòng)性管理壓力大大增加；第二，多功能FT賬戶“一線放開”后使用離岸匯率，而境內(nèi)賬戶適用在岸匯率，兩種匯率并行存在匯差，將產(chǎn)生套利空間，在資金流動(dòng)自由便利程度提高的情況下，匯率風(fēng)險(xiǎn)管理難度加大；第三，利率方面，也存在多功能FT賬戶的離岸利率與境內(nèi)賬戶的在岸利率并行的狀況，產(chǎn)生套利空間。

（三）洗錢風(fēng)險(xiǎn)

隨著跨境資金流動(dòng)自由，洗錢風(fēng)險(xiǎn)也隨之上升。因?yàn)樗^的“黑錢”或者“灰錢”，總是傾向于流向管制少、流動(dòng)方便的地方。隨著國際資金劃轉(zhuǎn)流動(dòng)的日益頻密，以及各國對(duì)于洗錢、逃稅、恐怖融資等活動(dòng)打擊力度的持續(xù)加大，對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的要求日益提高。目前，我國僅允許境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人開立離岸賬戶（OSA）、非居民境內(nèi)賬戶（NRA）和自由貿(mào)易賬戶（FT），在這些賬戶與境內(nèi)賬戶相隔離、客戶規(guī)模有限的情況下，涉及境外的反洗錢工作主要聚焦于對(duì)匯入資金的審核。隨著金融開放的擴(kuò)大，尤其是離岸金融業(yè)務(wù)的開展，對(duì)境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人的開戶前盡職調(diào)查和資金劃轉(zhuǎn)時(shí)的交易背景審核將日益重要。

（四）金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳導(dǎo)

一是境外產(chǎn)品在本地銷售產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。在本地銷售的、境外發(fā)行的金融產(chǎn)品，由于其相關(guān)資產(chǎn)、發(fā)行人、管理人等均在境外，如果出現(xiàn)違約，風(fēng)險(xiǎn)處置的難度會(huì)很大。典型的例子是，2008年雷曼兄弟公司破產(chǎn)后，雷曼兄弟公司下屬子公司在香港、澳門發(fā)行的“雷曼迷你債券”出現(xiàn)違約無法兌付，由于雷曼迷你債券是基于信用違約掉期（CDS）等場(chǎng)外衍生品的產(chǎn)品，涉及多重衍生品嵌套，設(shè)計(jì)復(fù)雜，杠桿率高，在金融危機(jī)下在境外的發(fā)行人、擔(dān)保人等多個(gè)相關(guān)主體又出現(xiàn)破產(chǎn)，香港澳門的金融機(jī)構(gòu)僅僅是代銷人的身份，難以追索。另一方面，雷曼迷你債券面向個(gè)人投資者發(fā)行，并且門檻很低，很多個(gè)人投資者難以理解，出現(xiàn)了多次個(gè)人投資者圍堵代銷銀行、控訴到立法會(huì)、金管局和相關(guān)機(jī)構(gòu)的情況。

二是新金融產(chǎn)品的進(jìn)入。RCEP和CPTPP的金融服務(wù)條款均允許成員國的新金融服務(wù)①進(jìn)入其他成員國，由于新金融產(chǎn)品的前沿性，其往往是在金融市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)、金融監(jiān)管比較完善的國家先出現(xiàn)，東道國在新金融產(chǎn)品進(jìn)入后監(jiān)管有可能難以跟上。

（五）境外金融投資者權(quán)益糾紛

目前我國資本市場(chǎng)基本上沒有對(duì)境外投資者開放，通過QFII、RQFII方式和銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)入的只是數(shù)量有限的機(jī)構(gòu)投資者，基本上沒有涉及境外金融投資者的權(quán)益保護(hù)糾紛。由于采取跨境交付、境外消費(fèi)模式的金融服務(wù)開放的領(lǐng)域比較有限，這類的金融消費(fèi)權(quán)益糾紛也不多。未來，隨著資本項(xiàng)目開放、金融服務(wù)業(yè)開放程度的提高，境外金融投資者權(quán)益保護(hù)的糾紛將成為新的風(fēng)險(xiǎn)來源。

三、多功能自由貿(mào)易賬戶風(fēng)險(xiǎn)的防控挑戰(zhàn)

上述五類金融風(fēng)險(xiǎn)是開放的金融市場(chǎng)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，多功能FT賬戶是在人民幣尚未實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換的情況下進(jìn)行“一線放開”，與發(fā)達(dá)國家以及中國香港、新加坡等自貿(mào)港在資本項(xiàng)目可兌換后的資金自由流動(dòng)存在根本差別，也與美國和日本僅僅對(duì)非居民開放的境內(nèi)離岸金融市場(chǎng)也存在很大區(qū)別，沒有成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控提出了很大的挑戰(zhàn)。

（一）跨境資金流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)

與中國香港、新加坡等城市型自貿(mào)港不同，海南自貿(mào)港“一線放開”后還要“二線管住”；與美國的境內(nèi)離岸金融市場(chǎng)“國際銀行設(shè)施”（International Banking Facility，IBF）和日本的境內(nèi)離岸金融市場(chǎng)（Japanese Offshore Market，JOM）只對(duì)非居民提供服務(wù)且與境內(nèi)賬戶嚴(yán)格隔離不同，多功能FT賬戶同時(shí)包括了海南自貿(mào)港內(nèi)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人（居民）、境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人（非居民），并且還要保持多功能FT賬戶和境內(nèi)賬戶之間資金流動(dòng)的便利程度。這對(duì)跨境資金流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防控提出了很高的要求。

多功能FT賬戶“一線放開”后，海南自貿(mào)港的資金流動(dòng)可以分為以下十種情況（見表1），管理模式可以分為按境內(nèi)交易管理、視同境外交易、按跨境交易管理三種類型。

在境內(nèi)、境外、跨境三種管理模式中，前兩者不涉及資金跨境流動(dòng)，不是監(jiān)管的重點(diǎn)，在4種跨境交易管理的賬戶間資金流動(dòng)中（②和④實(shí)際上的同一種情況），都存在異名賬戶劃轉(zhuǎn)的情況，而同名賬戶劃轉(zhuǎn)的情況僅僅存在于海南境內(nèi)賬戶與多功能賬戶相互劃轉(zhuǎn)中。

異名賬戶劃轉(zhuǎn)，其背后往往是基于貿(mào)易或投資的交易，即使是同一集團(tuán)內(nèi)或者同一實(shí)際控制人控制下的企業(yè)，其相互之間的資金劃轉(zhuǎn)也需要基于合同交易。因此，按照現(xiàn)行的基于交易真實(shí)性的跨境交易管理規(guī)定，可以有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。但同名賬戶劃轉(zhuǎn)，則無法滿足現(xiàn)行跨境交易管理規(guī)定關(guān)于交易真實(shí)性的要求。雖然現(xiàn)行FT賬戶規(guī)定，F(xiàn)T賬戶與境內(nèi)同名賬戶之間在四種情況下可以辦理人民幣資金劃轉(zhuǎn)①，但同時(shí)要求開戶金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)相應(yīng)的業(yè)務(wù)真實(shí)性審核。

多功能FT賬戶與海南境內(nèi)賬戶之間資金同名劃轉(zhuǎn)，是“一線放開”的現(xiàn)實(shí)需求，也是在人民幣資本項(xiàng)目尚未實(shí)現(xiàn)可兌換情況下，海南自貿(mào)港金融開放的重大突破和壓力測(cè)試，對(duì)“二線管住”提出了新要求。我國現(xiàn)行跨境交易管理制度經(jīng)過多年實(shí)踐，在防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)方面是卓有成效的。

（二）銀行機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

多功能FT賬戶的資金要與境內(nèi)賬戶相隔離。在海南市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總量和銀行資金規(guī)模都相對(duì)較小的情況下，如何管理流動(dòng)性、利率、匯率等方面的風(fēng)險(xiǎn)是很大的挑戰(zhàn)。

當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)流動(dòng)性短缺時(shí)，在FT賬戶下采取的是由總行（或者總行授權(quán)上海分行）提供流動(dòng)性管理的方式，但未來多功能FT賬戶有可能要求海南分行自己進(jìn)行流動(dòng)性管理，在境外市場(chǎng)進(jìn)行流動(dòng)性平盤。對(duì)于海南本地法人機(jī)構(gòu)，雖然目前還沒有上線FT賬戶，但未來要上線多功能FT賬戶，自己進(jìn)行流動(dòng)性管理。

出于資金與境內(nèi)賬戶相隔離的要求，未來多功能FT賬戶需要采用離岸利率和離岸匯率。兩者是高度市場(chǎng)化的，而且在境外離岸人民幣市場(chǎng)規(guī)模有限的情況下②，離岸利率、離岸匯率波動(dòng)比較大。但離岸人民幣利率和匯率風(fēng)險(xiǎn)管理的衍生產(chǎn)品市場(chǎng)還相對(duì)較小，以場(chǎng)外交易為主，海南銀行機(jī)構(gòu)作為新入場(chǎng)者缺乏能力和經(jīng)驗(yàn)。

（三）洗錢的風(fēng)險(xiǎn)

目前，海南的銀行業(yè)務(wù)絕大部分是境內(nèi)業(yè)務(wù)，F(xiàn)T賬戶有非居民機(jī)構(gòu)開立的FTN賬戶，但賬戶數(shù)、交易筆數(shù)都很少。未來多功能FT賬戶的跨境交易會(huì)占據(jù)相當(dāng)規(guī)模。境內(nèi)業(yè)務(wù)、跨境交易、離岸交易對(duì)于反洗錢的能力要求是逐步上升的，境外非居民開戶需要比境內(nèi)居民更加審慎的盡職調(diào)查，非居民之間的交易也需要交易背景審核。

目前，海南自貿(mào)港適用的是全國統(tǒng)一的反洗錢制度規(guī)定。根據(jù)反洗錢領(lǐng)域最有影響力的國際組織——反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，F(xiàn)ATF）的評(píng)估，我國與部分發(fā)達(dá)國家和自貿(mào)港相比存在差距，迫切需要提高反洗錢能力。

（四）金融產(chǎn)品跨境傳導(dǎo)和境外投資者權(quán)益保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

海南當(dāng)前只有2家外資銀行分行且市場(chǎng)份額極小，當(dāng)有較多的外資銀行進(jìn)入海南，占據(jù)一定市場(chǎng)份額，引進(jìn)境外金融產(chǎn)品后，勢(shì)將出現(xiàn)金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)跨境傳導(dǎo)問題。2022年8月5日，人民銀行?？谥行闹小逗Ｄ献杂少Q(mào)易港跨境資產(chǎn)管理試點(diǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》公開征求意見，境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資將進(jìn)入海南。

海南跨境資管試點(diǎn)與滬深港通、債券通、粵港澳大灣區(qū)跨境理財(cái)通等資本市場(chǎng)互聯(lián)互通機(jī)制安排不同，也與合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）不同。滬深港通等地在境外落地，境外投資者交易地點(diǎn)是境外，適用的是他們所熟悉的以英美法系為基礎(chǔ)的金融法律制度和金融市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則。QFII和RQFII雖然是進(jìn)入境內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行交易，適用境內(nèi)金融法律制度和監(jiān)管規(guī)則，但其是專業(yè)程度非常高的機(jī)構(gòu)投資者，較少發(fā)生投資糾紛。而海南跨境資管試點(diǎn)不僅在海南交易，而且面向境外企業(yè)和個(gè)人開放，由于其專業(yè)性較低和對(duì)境內(nèi)監(jiān)管制度規(guī)則不熟悉，加上語言和市場(chǎng)環(huán)境等差異，產(chǎn)生投資糾紛的可能性相對(duì)較大。

四、成熟自貿(mào)港賬戶體系監(jiān)管借鑒

（一）借鑒先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)要有所聚焦

海南自貿(mào)港的金融開放，尤其是金融監(jiān)管，需要對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)借鑒。但由于海南自貿(mào)港的制度設(shè)計(jì)，與中國香港、新加坡、迪拜等成熟自貿(mào)港存在很大的差異，與自貿(mào)港的基礎(chǔ)、水平、路徑和方向都存在很大不同，在借鑒其監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)時(shí)，需要有所取舍，有所聚焦。

（二）跨境資金流動(dòng)的監(jiān)管

中國香港、新加坡和迪拜都是資本項(xiàng)目高度開放的自貿(mào)港，根據(jù)國際貨幣基金組織2021年的報(bào)告，資本項(xiàng)目開放的40項(xiàng)指標(biāo)中，中國香港、新加坡、阿聯(lián)酋貨幣完全可兌換的指標(biāo)分別為39項(xiàng)、37項(xiàng)、33項(xiàng)，遠(yuǎn)高于我國內(nèi)地的4項(xiàng)。中國香港和新加坡是城市型獨(dú)立貨幣區(qū)，在資金自由流動(dòng)的條件下，其貨幣政策缺乏獨(dú)立性，追隨美元調(diào)整。迪拜金融自由區(qū)雖然是一國中的一個(gè)區(qū)域，但其只允許經(jīng)營離岸的可兌換貨幣，只允許開展對(duì)非居民的業(yè)務(wù)，實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)外隔離；阿聯(lián)酋本幣迪拉姆實(shí)行盯住美元的固定匯率制，貨幣政策也隨美元調(diào)整。因此，這三個(gè)地方基本上沒有金融穩(wěn)定意義上的跨境資金監(jiān)管，與海南自貿(mào)港的監(jiān)管要求有著本質(zhì)的不同。

（三）銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

中國香港、新加坡和迪拜由于金融市場(chǎng)高度開放，已深度融入國際金融市場(chǎng)，并且成為國際金融中心。在流動(dòng)性管理上，對(duì)于分支機(jī)構(gòu)，要求總行保證其資金償付；對(duì)于獨(dú)立法人，則要求符合巴塞爾協(xié)議的流動(dòng)性指標(biāo)要求。由于其沒有內(nèi)外隔離的要求，總行對(duì)分行的流動(dòng)性支持并不存在跨境的障礙。這三地銀行同業(yè)市場(chǎng)發(fā)達(dá)，銀行能夠比較便利地從同業(yè)市場(chǎng)上拆借資金，或者開展流動(dòng)性高的債券回購業(yè)務(wù)來取得資金。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)時(shí)提供臨時(shí)支持。這三地的衍生產(chǎn)品市場(chǎng)都比較發(fā)達(dá)，由于沒有資本管制，當(dāng)?shù)劂y行可以跨境參與紐約、倫敦等地的衍生品市場(chǎng)進(jìn)行利率、匯率風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖管理。

（四）反洗錢監(jiān)管

中國香港和新加坡在FTAF的反洗錢評(píng)估中評(píng)價(jià)很高，反洗錢制度規(guī)定比較完善，執(zhí)行嚴(yán)格。香港制定了《打擊洗錢及恐怖分支資金籌集條例》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開展客戶盡職調(diào)查，金管局對(duì)銀行反洗錢工作檢查、處罰以及機(jī)構(gòu)等方面明確要求。在此基礎(chǔ)上，香港金管局發(fā)布了金融機(jī)構(gòu)反洗錢、反恐怖融資指引。開戶時(shí)的“客戶盡職審查”包括身份查證、行業(yè)、資金和財(cái)富來源、開戶用途、公司注冊(cè)地、最終擁有人、是否涉及制裁、政治人物等，非常詳細(xì)和嚴(yán)格，審核時(shí)間一般為兩周，有時(shí)甚至長(zhǎng)達(dá)一個(gè)多月。

新加坡在《新加坡金融管理局法》《貪污、毒品交易和其他嚴(yán)重犯罪（沒收犯罪收益）法》《打擊恐怖融資法》等法律法規(guī)關(guān)于客戶識(shí)別、賬戶審查、交易審核等的基礎(chǔ)上，制定了資本市場(chǎng)中介服務(wù)、交易監(jiān)控、人壽保險(xiǎn)、數(shù)字支付、私人銀行等領(lǐng)域的反洗錢指引。

迪拜金融服務(wù)管理局（DFSA）的《反洗錢、反恐怖融資和制裁指引》分為16個(gè)部分，采取以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的方式（Risk-Based Approach），對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、客戶風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、客戶盡職調(diào)查、可靠性和外包、代理行管理、電子轉(zhuǎn)賬、可疑行為報(bào)告、專業(yè)培訓(xùn)等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。由于中東是全球地緣沖突最為激烈、恐怖活動(dòng)最為活躍的地區(qū)之一，對(duì)金融活動(dòng)的反洗錢、反恐怖融資要求很高。

（五）金融產(chǎn)品引入的監(jiān)管

中國香港、新加坡和迪拜對(duì)金融服務(wù)實(shí)行牌照管理制度。香港的銀行牌照分為銀行、有限制牌照銀行、接受存款公司等3類，證券與期貨業(yè)務(wù)的牌照分為10類，保險(xiǎn)業(yè)牌照分為4類，對(duì)虛擬銀行、貨幣經(jīng)紀(jì)和儲(chǔ)值支付工具實(shí)行牌照制度，并指定零售支付系統(tǒng)。新加坡的銀行類牌照分為全面銀行（又分為本地全面銀行、外國銀行分行特許全面銀行、外國銀行分行全面銀行）、批發(fā)銀行、商人銀行、金融公司等4類，資本市場(chǎng)牌照分為6類，保險(xiǎn)業(yè)牌照分為9類，支付牌照分為8類。迪拜金融自由區(qū)的金融服務(wù)分為5類牌照。只有取得牌照，才能經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)和銷售產(chǎn)品，這樣既明確了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)的能力標(biāo)準(zhǔn)，也控制了產(chǎn)品的準(zhǔn)入。香港、新加坡在2008年“雷曼迷你債券”事件后，對(duì)境外產(chǎn)品準(zhǔn)入和跨境產(chǎn)品銷售的監(jiān)管更加嚴(yán)格。

（六）境外投資者權(quán)益保護(hù)

中國香港、新加坡和迪拜非常注重對(duì)境外投資者的權(quán)益保護(hù)，不僅在監(jiān)管制度上有專門規(guī)定，在銀行、證券、保險(xiǎn)、期貨等基礎(chǔ)性的法律法規(guī)中都有投資者權(quán)益保護(hù)的專門章節(jié)，而且在執(zhí)行中注重運(yùn)用多種方式處理投資糾紛，包括調(diào)解、仲裁、訴訟等。但其所基于的是以美英法系為基礎(chǔ)的金融法律制度、美國和英國的國內(nèi)金融制度延伸形成的國際金融市場(chǎng)慣例或規(guī)則。

五、多功能自由貿(mào)易賬戶監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的建議

（一）明確以有效監(jiān)管支持高水平開放的原則

多功能FT賬戶的風(fēng)險(xiǎn)防范要體現(xiàn)“開展高水平開放的壓力測(cè)試”，為海南自貿(mào)港高度開放的定位提供金融基礎(chǔ)。因此，“一線放開”要對(duì)標(biāo)高水平，借鑒負(fù)面清單模式，以開放為基礎(chǔ)，限制為例外，爭(zhēng)取最大力度開放；“二線管住”要完善與金融開放創(chuàng)新相適應(yīng)的跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，統(tǒng)籌安排好開放節(jié)奏和進(jìn)度，確保有效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)可控，實(shí)現(xiàn)“管得住才能放得開”。

（二）跨境資金流動(dòng)監(jiān)管要區(qū)分賬戶類型實(shí)施差異化規(guī)則

海南自貿(mào)港跨境資金流動(dòng)監(jiān)管需要區(qū)分不同賬戶類型：對(duì)于境內(nèi)賬戶，要保持現(xiàn)有的、行之有效的跨境交易管理制度，這覆蓋海南絕大部分跨境交易；對(duì)于多功能FT賬戶，則需要制定新的規(guī)則。

多功能FT賬戶資金的跨境流動(dòng)分為與內(nèi)地境內(nèi)賬戶的劃轉(zhuǎn)、與海南異名境內(nèi)賬戶的劃轉(zhuǎn)、與海南同名境內(nèi)賬戶的劃轉(zhuǎn)三種。前兩者可以按照現(xiàn)有跨境交易管理制度，基于真實(shí)性的原則進(jìn)行審核。最后一種情況，由于無法開展基于交易真實(shí)性的審核，并且多功能FT賬戶的市場(chǎng)主體同時(shí)擁有境內(nèi)賬戶，其與境內(nèi)交易用境內(nèi)賬戶，與境外交易用多功能FT賬戶，兩個(gè)同名賬戶之間的資金劃轉(zhuǎn)，按照宏觀審慎管理的原則確定，根據(jù)其凈資產(chǎn)或者歷史交易情況核定額度，在額度內(nèi)自由劃轉(zhuǎn)，不要求有交易背景，銀行不做審核。需要增加額度，由銀行審核確定，報(bào)備金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

為減少跨境資金流動(dòng)對(duì)國家外匯儲(chǔ)備的影響，多功能FT賬戶與境內(nèi)同名賬戶劃轉(zhuǎn)時(shí)，以人民幣為主，鼓勵(lì)將外匯在離岸市場(chǎng)上轉(zhuǎn)換成人民幣后再劃入境內(nèi)賬戶，同時(shí)按照貿(mào)易真實(shí)性的原則，要求境內(nèi)賬戶結(jié)匯額度控制在出口金額之內(nèi)。

（三）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要爭(zhēng)取總行和本地監(jiān)管部門的支持

總行的支持。各家銀行總行對(duì)在海南的分行的流動(dòng)性支持，可以采取對(duì)海南分行流動(dòng)性核定額度、適用情形、使用方式，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)備，做好事先的預(yù)案安排。海南金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支持。對(duì)于本地法人機(jī)構(gòu)，根據(jù)其資產(chǎn)負(fù)債狀況和流動(dòng)性監(jiān)管要求，人民銀行和外匯局分別核定對(duì)其進(jìn)行流動(dòng)性支持額度、適用情形、使用方式。建立基于多功能FT賬戶的海南本地同業(yè)拆借市場(chǎng)，各家上線多功能FT賬戶的銀行每個(gè)工作日對(duì)資金拆入、拆出的金額和利率先從隔夜拆借開始，再逐漸增加不同期限，逐步形成海南本地的人民幣同業(yè)市場(chǎng)和利率基準(zhǔn)。

（四）反洗錢監(jiān)管需對(duì)標(biāo)國際高水平補(bǔ)足短板

在制度建設(shè)上，應(yīng)該補(bǔ)上FATF對(duì)我國反洗錢評(píng)價(jià)的短板領(lǐng)域，特別是有效性被評(píng)價(jià)為“低”等級(jí)的領(lǐng)域和技術(shù)合規(guī)性被評(píng)價(jià)為“不合規(guī)”的領(lǐng)域，對(duì)標(biāo)中國香港和新加坡的制度進(jìn)行必需的修改完善。對(duì)于存量客戶，要按照新的反洗錢制度重新進(jìn)行客戶盡職調(diào)查，通過后才能從FT賬戶轉(zhuǎn)入多功能FT賬戶，也能解決FT賬戶目前非活躍客戶占比高的問題、為多功能FT賬戶建立良好客戶基礎(chǔ)的必要手段；對(duì)于增量客戶，也是“新人新辦法”。

（五）產(chǎn)品監(jiān)管和境外投資者保護(hù)應(yīng)“以我為主、對(duì)接國際”

多功能FT賬戶只是基于FT賬戶的改造，并不是重新建立一套金融基礎(chǔ)監(jiān)管制度。賬戶是金融交易的基礎(chǔ)，金融交易的核心是產(chǎn)品，同時(shí)包括投資者保護(hù)的內(nèi)涵。在賬戶“一線開放”的前提下，金融產(chǎn)品監(jiān)管和投資者保護(hù)應(yīng)基于現(xiàn)有的境內(nèi)監(jiān)管制度，從對(duì)接國際市場(chǎng)的角度進(jìn)行一些必要的調(diào)整，體現(xiàn)“以我為主、對(duì)接國際”。

多功能FT賬戶的產(chǎn)品監(jiān)管，在大力引進(jìn)外資金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采取“窗口指導(dǎo)”的方式，初期以傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品為主，采取“跟隨”策略，新產(chǎn)品需要在其他地方有實(shí)踐案例和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)；在多功能FT賬戶形成一定的市場(chǎng)規(guī)模、積累一定的監(jiān)管能力和經(jīng)驗(yàn)之后，再從服務(wù)貿(mào)易和投資自由便利的角度出發(fā)，適當(dāng)擴(kuò)大新產(chǎn)品范圍。

對(duì)于境外投資者（或金融消費(fèi)者）的權(quán)益保護(hù)，應(yīng)實(shí)行“國民待遇”原則，與境內(nèi)投資者享有同樣的權(quán)利和義務(wù)，考慮境外投資者的糾紛解決方式原則和語言環(huán)境，加快完善境外投資者調(diào)解、仲裁制度，建立專門的金融調(diào)解機(jī)構(gòu)、金融仲裁庭、金融法庭，在各家銀行培養(yǎng)一批英語能力較強(qiáng)的業(yè)務(wù)人員，提高與境外投資者交流溝通的能力。

（六）明確屬地監(jiān)管原則，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)

多功能FT賬戶構(gòu)建之后，需要將目前集中在人民銀行上海總部的FT賬戶管理職能轉(zhuǎn)移到人民銀行?？谥行闹小＿@不僅是落實(shí)“屬地監(jiān)管”的監(jiān)管原則，也是建立與海南自貿(mào)港開放水平相匹配的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系。多功能FT賬戶將覆蓋跨境貿(mào)易、投資、融資等多個(gè)領(lǐng)域，包括人民幣和外匯，涉及到海南的銀行機(jī)構(gòu)，需要海南本地的人民銀行、外匯管理局、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局等的監(jiān)管協(xié)調(diào)。因此，需要落實(shí)“構(gòu)建適應(yīng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”，研究關(guān)于多功能FT賬戶的多機(jī)構(gòu)、跨層級(jí)、更緊密的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，整合監(jiān)管力量。

（七）推進(jìn)金融配套立法，夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控法治化基礎(chǔ)

構(gòu)建多功能FT賬戶是海南自貿(mào)港金融開放的重大制度創(chuàng)新，需要以金融立法來固化創(chuàng)新成果?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第51條規(guī)定，“海南自由貿(mào)易港建立適應(yīng)高水平貿(mào)易投資自由化便利化需要的跨境資金流動(dòng)管理制度”，這意味著國家已經(jīng)給予了海南這個(gè)領(lǐng)域金融立法的明確授權(quán)。海南需要在FT賬戶改造中，針對(duì)“一線放開”實(shí)現(xiàn)高水平開放和“二線管住”風(fēng)險(xiǎn)管控兩方面的需要，在政策突破的基礎(chǔ)上，提出具體的金融配套立法方案，在征求和爭(zhēng)取各家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)總部同意后，制定相應(yīng)的海南自貿(mào)港金融法規(guī)，為賬戶高水平開放發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)防控奠定法治化基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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