施養(yǎng)正

近年來，各個城市為吸引優(yōu)秀人才，紛紛加入“搶人大戰(zhàn)”，出臺各項政策落戶、補助、住房等人才引進優(yōu)惠政策吸引人才，取得許多積極效果。在這種發(fā)展形勢下，澳門適時地推出符合本地發(fā)展需要的人才引進制度，透過吸引和留住人才，配合特區(qū)政府推動多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，並長遠為澳門陪育本地人才，提高城市競爭力，將澳門人才發(fā)展的工作推向新的階段。

人才引進滿足新時期澳門四大重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要

人才是第一生產(chǎn)力，更是澳門經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支撐。隨著全球經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，人才的競爭逐漸成為社會競爭的一部分。當前各地和各部門對人才的重視程度空前提高，吸引人才的政策也前所未有地優(yōu)厚。澳門作為一個開放、多元的城市，需要吸引更多不同背景、不同專業(yè)領域的人才，才能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，同時也需要為他們提供良好的生活環(huán)境和保障。而《人才引進法律制度》的制定就是為了滿足這些需求，為人才提供更好的服務和保障。此外，制定該法律制度也有助於維護澳門的社會穩(wěn)定。因此，澳門《人才引進法律制度》制定對於實現(xiàn)澳門經(jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。

2014 年澳門特區(qū)政府施政報告指出，人才是社會進步的牽引力，優(yōu)秀的人才，能為澳門建設“世界旅遊休閒中心”和“中葡商貿(mào)合作服務平臺”創(chuàng)設條件，人才培養(yǎng)從此成為澳門特區(qū)的一項重要的發(fā)展戰(zhàn)略。人才引進是吸納高端和優(yōu)秀的人才的重要機制，亦是發(fā)揮作為吸引人才和留住人才在澳門的主要舉措之一，但該制度長期停留在第3/2005號行政法規(guī)－《核準投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》模式之中，早已不適合當今澳門社會發(fā)展的需要。

隨著對疫情的有效防控，澳門與外地人員流動的限制逐步放寬，加上博彩經(jīng)營批給工作順利完成，澳門綜合旅遊休閒業(yè)進入新的發(fā)展機遇期；與此同時，經(jīng)過一年多的探索和磨合，橫琴粵澳深度合作區(qū)建設亦將邁入加快發(fā)展的階段?！度瞬乓M法律制度》的推出，就是為了更好地適應澳門發(fā)展的這種內(nèi)外部環(huán)境變化，著力配合新時期澳門特區(qū)四大重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做好人才培育和引進佈局。

引進“1+4”的人才佈局與知識傳播

人才資源是第一資源，在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有基礎性、戰(zhàn)略性和決定性作用。從澳門特區(qū)政府人才發(fā)展委員會就澳門推出的人才引進制度的基本情況說明來看，是“旨在透過吸納頂尖人才，提高澳門特別行政區(qū)的創(chuàng)新力、競爭力及國際知名度，以推動經(jīng)濟適？多元發(fā)展”。對此可以解讀為，即通過利用“人才建澳”作為長遠的建設性發(fā)展目標，努力吸引更多優(yōu)秀的人才來澳門定居，促進人才智力的集聚，從而有效突破新產(chǎn)業(yè)的人才資源瓶頸，助力澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展，不斷推動澳門經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。而該制度有關人才引進的核心內(nèi)容就是對人才引進類別的基本劃分。該法案建議設立三類專項計劃：“高端人才計劃”、“優(yōu)秀人才計劃”及“高級專業(yè)人才計劃”，構建了以高端人才和具指標性的優(yōu)秀人才為核心，帶動四大新產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時，輔以緊缺的高級專業(yè)人才，以支持四大新產(chǎn)業(yè)和社會可持續(xù)發(fā)展，滿足澳門人才體系各層面的需要，並發(fā)揮他們的帶教作用，培養(yǎng)本地人才的人才引進體系。

有關人才引進的核心及其可操作性的內(nèi)容的進一步理解，可體現(xiàn)在特區(qū)政府對於澳門社會長遠進步在人才培育和引進佈局方面的思路。

一是匹配“1+4”適度多元發(fā)展策略佈局產(chǎn)業(yè)頂尖人才。特區(qū)政府在本年度的施政報告已經(jīng)提出要堅持不懈地採取“1+4”適度多元發(fā)展策略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。構建新人才引進制度，特區(qū)政府可以分階段引進各重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的？軍人物和高級專業(yè)人才，借助他們的技術、經(jīng)驗及市場網(wǎng)絡，帶動和支持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引？社會長遠進步。在引進領域上，首階段政府也將計劃率先重點引進大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育產(chǎn)業(yè)的人才；在引進類別上，以高端人才和優(yōu)秀人才兩類為核心，輔以緊缺的高級專業(yè)人才為支撐；在引進層次上，既要符合建設世界旅遊休閒中心的目標要求，又要可持續(xù)推動四大重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足澳門人才體系各層面的需要。

二是借吸納更多外部專業(yè)人才強化本地知識的傳播和擴散。在新的人才引進制度的框架下，人才的引進需要符合諸如大健康、現(xiàn)代金融、高新科技及文化體育等特定的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是現(xiàn)階段澳門特區(qū)和全社會推動經(jīng)濟適度多元發(fā)展的主要著力點，因而社會上對於此類人才的需求量巨大，只有通過吸納更多地區(qū)性或國際性高端或優(yōu)秀的人才來澳，才能有力填補澳門社會發(fā)展的人才缺口。而高層次及專業(yè)人才來到澳門，並不僅僅只代表知識的注入，還有他們個人的技術、經(jīng)驗及市場網(wǎng)絡等各種寶貴的資源。可以見到，特區(qū)政府也希望透過比較積極進取的人才引進計劃的實施，為澳門社會打造出具有更高質(zhì)量的人才培育環(huán)境，為澳門市民向上流動提供更多的機會。

澳門人才引進制度的吸引力亟需提高

隨著疫後形勢的發(fā)展和變化，香港及周邊內(nèi)地大灣區(qū)城市同樣紛紛推出了極具吸引力的政策，務求爭奪全球人才來港或內(nèi)地九市發(fā)展。與其相比，人才來澳仍然是具備著一定吸引力的。澳門是一個低稅制地區(qū)，居民可享有免費醫(yī)療、養(yǎng)老金、敬老金、殘疾金、社會救濟金、失業(yè)津貼等。另外從2007年起，澳門已全面落實推行15年免費教育；澳門特別行政區(qū)護照享有超過140個國家和地區(qū)的免簽證或落地簽證待遇。對於獲引進的人才及其家團成員，法案已訂明他們亦將享有與澳門居民相同權利及社會福利。同時，研究開發(fā)的科研人才可向特區(qū)政府申請科研資助，《法案》也規(guī)範引進人才尚可享有相關的其他稅務優(yōu)惠。當然，與近年來灣區(qū)連續(xù)不斷的"搶人才潮"的競爭相比，澳門在引才上的政策依然是相對保守，因而可能帶來導致競爭力的不足的問題也值得加以重視。

基於澳門是微型社會的這一種特點，過去澳門一部分居民對於外來人士的競爭往往顯得比較敏感，導致有一些較進取的人才引進政策都會引起許多的爭議，使得引進人才或人資始終面臨社會很大的疑慮。

由於澳門人資政策的長期保守，不符合當今世界爭搶人才的主流，因而形成社會氛圍對於外來人士存在一份無形的抗拒感，不利拓開引才的渠道。相反，香港及周邊內(nèi)地城市起步更早，其所設計引進人才的評價標準已經(jīng)十分詳細，而且更加開放、吸引條件力度也更大。例如以香港“優(yōu)秀人才入境計劃”為例，其要求的獲批準的申請人可以無須在來港定居前先獲得本地僱主聘任，但澳門在“高級專業(yè)人才”方面的人才引進上仍然須先獲本地僱主聘用或承諾聘用，並且要求其薪酬須達到指定水準。澳門人才引進在人才資格認定、申請材料要求等方面，現(xiàn)時的制度成本仍然是比較高的。

除了人才引進門檻比較高外，後期政策配套的支持不足也是主要問題。一般來說，人才引進制度主要是由政策支援、資金扶持、稅費減免和住屋補助四部分組成，從而形成有力吸納高層次及各類專業(yè)人才制度體系及配套服務。例如東莞市對於特色人才及其家屬均可享受出入境綠色通道以及最高250萬人民幣的購房補貼；深圳市對於高層次人才給予最高150萬人民幣的獎勵補貼，同時給予創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊最高 8000 萬人民幣的專項資助，而珠海市在這一項上對於符合條件的團隊的資助最高更高逹一億元人民幣。此外，對在大灣區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才，其在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過其按應納稅所得額的15%計算的稅額部分，由珠三角九市人民政府給予財政補貼，該補貼免徵個人所得稅。澳門雖然實施低稅制，對引進的人才同樣給予他們免稅或低稅優(yōu)惠，但面對灣區(qū)聯(lián)動而帶來新一輪的人才競爭的情況下，澳門的這一人才引進制度的內(nèi)容需要持續(xù)優(yōu)化，配套力度也需要進一步加強。

優(yōu)化澳門人才引進制度的建議

當公共政策制定出來以後，其執(zhí)行過程在很大程度上決定了該政策的效果。前文已經(jīng)提到，特區(qū)政府希望透過這一人才引進制度計劃的實施來吸引更多優(yōu)秀高端或具有高級專業(yè)資格的頂尖人才來澳定居，以服務澳門推動經(jīng)濟適？多元發(fā)展這一目標。但不管是哪一級別的人才，要想使其最終都能夠接受以澳門作為定居地及未來發(fā)展的主要平臺，會受到多方面因素的影響。以制訂人才引進制度為中心，澳門應當配以更加多樣化、立體的各項配套支持和政策傾斜。

第一，制訂具可操作性的人才引進評價標準。澳門人才引進的目的在很大程度上是要針對配合澳門“1+4”產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的需要，因而必須關注對已經(jīng)透過人才引進計劃引進的高端人才是否能夠形成足夠重要的科研產(chǎn)出？其科研成果又能否形成產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)化？ 以推動澳門經(jīng)濟適？多元發(fā)展，需要特區(qū)政府進一步制訂相關標準的評價指標。另外，該制度進一步指明高端人才還應帶教澳門本地員工成長等義務，在此基礎上，特區(qū)政府也需要對本地人才推出鼓勵措施，鼓勵他們積極向上流動的同時，也讓人才在澳門尋求更多技術突破的機會和平臺。

第二，優(yōu)化政策支持大力提高社會研究氛圍。增強政學研合作水平，政府要進一步加強與大學及科研機構的合作，支持其加大科研投入以提升辦學和研究水平，完善各項研究工作站、實驗室、研究設備等建設，為大學和科研機構的基建擴張?zhí)峁┱匾吆唾Y金的支持，促進全社會科研氛圍得到提高，形成對頂尖人才具有良好吸引力的研究環(huán)境和硬件空間。因此，建議借鑒世界主要經(jīng)濟體人才引進的做法，制定專門針對澳門人才的引進政策和配套措施。

第三，政策傾斜解決高端人才家庭後顧之憂。即使成功引進高端人才入澳，但是要如何留下人才也是後續(xù)需要認真思考的問題。例如高端人才可能會帶著家眷一起來澳生活，就會衍生了對住屋、教育、就業(yè)等各項需求，但現(xiàn)時澳門的人才引進制度尚未對這一方面的內(nèi)容有作出明確的介紹，因而無法體現(xiàn)出更大的吸引力，並難免會錯失吸引部分高端人才的機會。反觀大灣區(qū)內(nèi)的其他城市，無一不是因地制宜各自推出了各種資金補助和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)補助以及落戶、家庭、住房補助、醫(yī)療等補助，從而大力吸引高端人才落戶生活。澳門應多參考鄰近地區(qū)有關人才引進的經(jīng)驗，結合自身優(yōu)勢，推出更多吸引專才的政策，為高端人才來澳門定居能解決後顧之憂。

第四，聯(lián)動合作區(qū)發(fā)展創(chuàng)建琴澳人才資源庫。長期來看，橫琴深合區(qū)的發(fā)展環(huán)境必將逐漸與澳門的發(fā)展環(huán)境趨同，兩地的制度環(huán)境在逐步對接，澳門人才引進計劃的實施因而也需要充分考慮到合作區(qū)建設的因素。

橫琴深合區(qū)建設的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。合作區(qū)四大產(chǎn)業(yè)是科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代金融，與澳門的“1+4”產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展的佈局十分契合。澳門人才引進制度可考慮加入橫琴合作區(qū)要素，或雙方共同探索協(xié)同立法，一方面將澳門人才引進制度落實的適用範圍由33平方公里拓展到140平方公里，另一方面將人才引進後承諾實施的補助可以在合作區(qū)執(zhí)行，借以降低澳門資源壓力和減少部分本地居民的扺觸。琴澳聯(lián)動無疑能更有效優(yōu)化人才資源配置，有助於共同擴大雙邊人才池，有利於提升琴澳一體化發(fā)展，使合作區(qū)和澳門能夠共享更多人才引進的紅利成果。

人才引進是契合新時期推動澳門經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要一環(huán)，政策制定具有前瞻性。制訂人才引進評價標準、提高全社會研究氛圍、優(yōu)化政策傾斜力度，並且支持和推進琴澳立法聯(lián)動，澳門人才引進制度才能更加具有吸引力，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益與社會效益。