全國碳市場框架下遼寧碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和優(yōu)化對策研究

姜楠

摘? 要：全國碳排放權(quán)交易市場和區(qū)域碳市場相互補充，共同構(gòu)成不同層級、功能互補的碳交易和減排格局。面對新時期碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的挑戰(zhàn)和機遇，遼寧省應(yīng)進一步提升碳排放權(quán)交易市場活力、完善市場和監(jiān)管體系，并統(tǒng)籌更大市場、更多政策工具健全協(xié)同減排機制，通過“有為政府”和“有效市場”持續(xù)完善碳排放權(quán)交易市場平臺和制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易? ? ?統(tǒng)一大市場? ? ?遼寧省? ? ?優(yōu)化對策

碳排放權(quán)交易市場，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重要工具，也是中國深化生態(tài)文明體制改革的迫切需要，有利于降低全社會減排成本，推動經(jīng)濟發(fā)展向綠色低碳轉(zhuǎn)型升級。從2011年多個省市啟動碳排放權(quán)交易試點建設(shè)，到2021年7月全國碳排放權(quán)交易市場啟動上線交易，我國碳排放權(quán)交易市場已走過十余年探索之路，“雙碳”目標(biāo)的承諾為碳排放權(quán)交易市場建設(shè)提出新的要求。2021年9月沈陽市碳排放權(quán)交易市場開市，遼寧省碳排放權(quán)交易平臺和制度建設(shè)取得階段性成效。一方面，面對新時期綠色低碳經(jīng)濟體系建設(shè)目標(biāo)，遼寧碳減排任務(wù)艱巨。另一方面，全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)和政策深化改革也提供了新的機遇。因此，分析全國統(tǒng)一碳市場與區(qū)域碳市場的關(guān)系、發(fā)展歷程和建設(shè)情況，對完善遼寧等區(qū)域碳市場和全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)具有重要啟示。

一、全國碳市場與遼寧區(qū)域碳市場

（一）全國碳市場和區(qū)域碳市場建設(shè)關(guān)系

1.全國碳市場和區(qū)域碳市場總體上相互借鑒配合。從發(fā)展歷程來看，區(qū)域性碳排放交易平臺和制度試點為全國統(tǒng)一碳市場積累了大量寶貴經(jīng)驗，也為全國統(tǒng)一碳市場提供了基礎(chǔ)；但同時也造成市場分割和發(fā)展不均衡，各試點地區(qū)在碳市場分配制度、靈活機制、控排范圍、交易規(guī)則、報告與核查制度以及法律制度等方面具有顯著差異化特點。全國統(tǒng)一碳市場通過逐步打破市場分割，通過頂層目標(biāo)規(guī)劃和制度統(tǒng)籌設(shè)計促進全國碳交易市場發(fā)展、實現(xiàn)總體雙碳目標(biāo)。隨著全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系有助于促進市場公平和高效聯(lián)通，反過來指導(dǎo)并促進區(qū)域碳市場平臺建設(shè)，尤其是促進非試點地區(qū)快速發(fā)展，通過平臺和機制建設(shè)充分開發(fā)潛在碳市場形成“后發(fā)優(yōu)勢”。

2.市場功能和市場范圍相互補充。全國碳市場和區(qū)域碳市場相互補充、相互配合，共同構(gòu)成當(dāng)前中國碳交易格局，全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，不斷探索納入更多行業(yè)、培育市場主體并完善全國碳排放交易制度。而區(qū)域碳市場已經(jīng)涵蓋包括鋼鐵、石化、化工、電力、有色金屬、建材等諸多行業(yè)范圍，二者相互補充、相互配合，有助于促進碳排放資源配置和管控，從而提高碳交易市場效率。

3.碳排放機制建設(shè)方面各有側(cè)重。全國統(tǒng)一碳市場和區(qū)域碳市場分別從頂層設(shè)計與基層探索共同構(gòu)建規(guī)范、高效的碳排放市場：全國碳市場通過自上而下的統(tǒng)籌建設(shè)和機制設(shè)計，重點解決地方政府的機制性障礙、打破地方保護和區(qū)域封鎖等，促進要素有序流動、整合需求動力，促進統(tǒng)一的碳交易市場形成；區(qū)域碳市場自下而上、結(jié)合自身稟賦基礎(chǔ)的制度和措施探索，重點發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢、適應(yīng)區(qū)域發(fā)展，解決區(qū)域性、環(huán)節(jié)性的堵點和限制性因素。

（二）全國碳市場與遼寧區(qū)域碳市場發(fā)展

2013年，深圳、上海、北京、廣東和天津碳交易市場率先啟動交易，其后，重慶、湖北、福建和四川碳交易市場陸續(xù)啟動。當(dāng)前，全國碳市場覆蓋排放量超過40億噸，成為全球覆蓋排放規(guī)模最大的碳市場，已形成碳排放權(quán)交易初步制度體系框架。在全國碳交易市場快速建設(shè)的同時，作為全國首批低碳試點省市之一，遼寧省不斷提高區(qū)域碳排放效率，促進碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。遼寧碳排放交易中心于2011年成立，2021年9月沈陽市碳排放權(quán)交易市場開市，500家重點控排企業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理名單，全市控排企業(yè)碳配額總量約為2700萬噸，區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)取得階段性成果。而遼寧省作為化石能源消耗大省，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重，面臨的碳減排任務(wù)艱巨，必須加快推進碳交易市場發(fā)展的相關(guān)制度設(shè)計，把握全國統(tǒng)一碳排放交易市場的機遇。

二、遼寧省碳排放權(quán)交易市場發(fā)展和現(xiàn)狀

（一）遼寧省碳排放趨勢和結(jié)構(gòu)

從總量排放趨勢來看，遼寧省碳排放總量總體呈上升趨勢，雖然2013年后增速放緩，但2017年以來仍然保持小幅增長，遼寧省的碳排放總量處于高位波動，處于“達峰”的關(guān)鍵時期。遼寧“十三五”規(guī)劃預(yù)期單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低18%，實際降低11.62%，《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》進一步提出到2025年，非化石能源消費比重預(yù)計達到13.7%左右，相應(yīng)減少二氧化碳排放約6000萬噸，節(jié)能降碳形勢較為嚴(yán)峻。且遼寧省能源消費偏煤、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、運輸結(jié)構(gòu)偏公路，經(jīng)濟增長對能源消費依賴性強，低碳轉(zhuǎn)型需要破解多重深層次問題，碳排放的總量控制難度較大。但碳排放來源較為集中，也意味著將重點行業(yè)納入碳排放交易市場潛力巨大。

（二）遼寧碳排放權(quán)交易市場建設(shè)

隨著2021年9月《沈陽市碳排放權(quán)交易管理辦法》正式施行和沈陽市碳排放權(quán)交易市場開市運行，遼寧碳排放權(quán)交易市場歷經(jīng)十余年建設(shè)進程，進入制度體系完善和平臺建設(shè)新階段。與其他試點地區(qū)相比，遼寧碳排放權(quán)實際交易雖然進展較慢，但納入碳排放權(quán)交易配額的企業(yè)數(shù)量和覆蓋行業(yè)范圍處于前列。當(dāng)前，遼寧省碳排放權(quán)交易市場主要以沈陽試點建設(shè)為核心主體，將500家重點控排企業(yè)納入碳排放權(quán)交易配額管理名單，全市控排企業(yè)碳配額總量約為2700萬噸，主要涉及機械設(shè)備制造、供暖、化工、陶瓷等行業(yè)。

（三）參與全國碳排放權(quán)交易市場

在區(qū)域碳排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)上，遼寧還積極參與全國碳排放權(quán)交易市場。2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場正式上線運行，重點排放單位共計2225家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。其中遼寧省納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位共68家，全國排名第12位。但遼寧省各地區(qū)納管單位數(shù)量存在差異，大連市和沈陽市分別為14家和11家，顯著領(lǐng)先省內(nèi)其他地區(qū)，考慮到沈陽市已將500家單位碳排放權(quán)交易配額管理，各城市交易市場建設(shè)進程和能力也存在顯著差異。

三、遼寧省碳排放權(quán)交易市場主要問題和機遇

（一）遼寧省碳排放權(quán)交易市場主要問題

1.企業(yè)參與碳交易市場的積極性不高，市場效率有待提升。交易主體在碳交易減排意識上和能力處于起步階段，缺乏成本意識、風(fēng)險意識，對碳排放權(quán)交易原理和制度規(guī)則不夠熟悉，市場整體活力不高，仍處于政府推動建設(shè)階段。同時，碳市場交易模式單一，交易主要由履約剛需驅(qū)動，尚未形成多層次、多樣化的產(chǎn)品市場，價格發(fā)現(xiàn)功能有待提升，也導(dǎo)致市場缺少有效激勵企業(yè)參與的機制。此外，遼寧省納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)交易配額管理企業(yè)限于沈陽市，納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的企業(yè)也主要位于沈陽市和大連市，其他地區(qū)參與度較低。

2.核查和監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)體系不完善。企業(yè)碳排放核查數(shù)據(jù)是碳交易市場建設(shè)的基礎(chǔ)，沈陽市納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)交易配額管理名單的重點控排企業(yè)數(shù)量多，碳配額總量規(guī)模大，對核查機構(gòu)產(chǎn)生更多、更高要求，碳核查市場供不應(yīng)求，亟需完善碳排放核查市場建設(shè)。但遼寧省內(nèi)缺少對核查機構(gòu)和核查員全面系統(tǒng)的管理制度，包括核查機構(gòu)準(zhǔn)入制度、核查員備案制度、核查機構(gòu)考核及退出機制等詳細(xì)的管理要求。

3.對碳排放權(quán)交易市場的減排和經(jīng)濟效應(yīng)評估不足，對后續(xù)政策優(yōu)化支撐不足。碳排放權(quán)交易市場是降低碳排放的重要機制，同時通過促進技術(shù)和資金轉(zhuǎn)向低碳發(fā)展領(lǐng)域，有助于能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)減排與經(jīng)濟發(fā)展的“多重紅利”。但限于市場數(shù)據(jù)缺乏等，對碳排放權(quán)交易市場產(chǎn)生的減排、能源、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和社會等方面缺少綜合性的政策影響評估，對后續(xù)政策優(yōu)化支撐不足，對碳排放權(quán)交易的政策成本也缺乏有效評估，有待進一步探索完善。

（二）遼寧省碳排放權(quán)交易市場建設(shè)新機遇

1.全國統(tǒng)一碳交易市場建設(shè)為遼寧碳市場提供更多指引和市場空間。中國碳市場正在經(jīng)歷從分散試點向全國性市場的轉(zhuǎn)變，“高效規(guī)范、公平競爭、充分開放”的全國統(tǒng)一大市場目標(biāo)，為碳排放權(quán)市場和配套制度體系提供指引。在“雙碳”目標(biāo)總量約束下，通過統(tǒng)籌全國各地區(qū)碳排放配額，有助于促進“碳要素”在更大范圍內(nèi)交換流動，提高碳交易市場效率，為區(qū)域市場提供更多機遇；同時，全國統(tǒng)一的排放權(quán)市場對制度規(guī)則、技術(shù)核查、市場環(huán)境、監(jiān)管機制等提出了更為明確的要求。

2.東北地區(qū)碳市場潛力巨大。作為第一批國家低碳試點省市之一，具有前期低碳省區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)和低碳發(fā)展規(guī)劃。沈陽市碳排放權(quán)交易市場建設(shè)以減污降碳為目標(biāo)，不僅深挖本地碳排交易市場建設(shè)和資源潛力，還著力建設(shè)成為全省乃至東北區(qū)域的交易中心，通過提高碳排放權(quán)交易市場的服務(wù)能力，強化宣傳引導(dǎo)，擴大區(qū)域影響，做大交易規(guī)模，吸引更多企業(yè)參與交易，有助于促進東北碳排放市場基礎(chǔ)及協(xié)同建設(shè)。

3.財政金融相關(guān)改革有助于協(xié)同推動排放權(quán)交易市場加快建設(shè)。在“雙碳”頂層目標(biāo)下，綠色低碳發(fā)展的財稅政策框架體系建設(shè)也與“雙碳”目標(biāo)同步展開，為碳減排提供了更多政策工具。2022年7月，《完善綠色金融體系助推遼寧綠色低碳發(fā)展的實施意見》明確要組建“碳排放權(quán)抵質(zhì)押服務(wù)中心”。通過金融體系提供融資支持、可以資金支持綠色低碳發(fā)展。通過與綠色低碳財稅、金融等政策配合，有助于調(diào)動更多社會要素協(xié)同推動碳排放權(quán)交易市場加快建設(shè)。

四、遼寧省碳排放交易市場優(yōu)化對策

基于碳交易市場面臨問題和挑戰(zhàn)，優(yōu)化遼寧省碳排放權(quán)交易市場建設(shè)必須協(xié)調(diào)發(fā)揮“有為政府”和“有效市場”兩方面作用，抓住發(fā)展機遇，借鑒試點地區(qū)既有經(jīng)驗，不斷完善政策法規(guī)體系，繼續(xù)完善法律法規(guī)，強化監(jiān)管考核，持續(xù)完善碳交易市場體制機制建設(shè)。

（一）重視培育和發(fā)展市場主體

積極引導(dǎo)控排企業(yè)建立碳管理體系，提高企業(yè)參與碳市場、運用交易工具降低減排成本和管控市場風(fēng)險的意愿和能力。一方面形成清晰的價格信號和有效的傳導(dǎo)機制，建立市場信心，提高市場運行的效率和活力、持續(xù)推動碳市場壯大發(fā)展；另一方面，強化環(huán)境信息披露，幫助監(jiān)管部門和投資者充分了解企業(yè)實際碳排放交易情況，制定更切實際的監(jiān)管措施和風(fēng)險防范政策。隨著全國碳排放權(quán)交易市場進一步推進，相關(guān)措施應(yīng)與國家層面進行政策銜接，適時根據(jù)全國碳市場的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等調(diào)整本地區(qū)的納管企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和重點企業(yè)的針對性減排政策。

（二）完善細(xì)化碳市場監(jiān)管制度和法律法規(guī)體系

遼寧省碳排放權(quán)交易市場正式交易時間較短，應(yīng)根據(jù)碳交易市場整體供需情況和價格趨勢等實際運作情況盡快完善碳交易平臺管理辦法和交易細(xì)則，健全碳排放權(quán)交易的定價機制、抵消機制和懲罰機制等。進一步健全碳排放監(jiān)測核查體系的政策法規(guī)，加強交易前、中、后全生命周期監(jiān)管，對違約企業(yè)的不履約、不按規(guī)定報送報告等行為進行處罰。同時，針對排放企業(yè)、咨詢機構(gòu)、檢驗檢測機構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，建立強化監(jiān)督管理的體系，保障碳排放數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，并提高管理效能。

（三）統(tǒng)籌碳排放權(quán)交易市場和其他減排機制協(xié)同建設(shè)

將區(qū)域碳排放配額總量作為前置約束，構(gòu)建包括碳排放總量控制、碳稅、產(chǎn)業(yè)政策、財政和金融政策等協(xié)同配合的減排工具體系，創(chuàng)新政策工具和具體實施方式，如將傳統(tǒng)的“普惠式”財政補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐燥L(fēng)險補償、股權(quán)激勵、稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保等創(chuàng)新性金融激勵方式。明確主管部門之間管理職責(zé)，增強管理的協(xié)同性，避免多頭管理對企業(yè)造成重復(fù)疊加壓力，促進碳排放權(quán)交易與其他減排政策的有效互補，發(fā)揮協(xié)同減排效應(yīng)。

（四）促進形成全社會低碳發(fā)展和減排理念

區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)不僅要通過“有效市場”和“有為政府”構(gòu)建高效規(guī)范的交易平臺和制度體系，還要形成全社會的低碳發(fā)展和減排理念。明確投資機構(gòu)和個人進入全國碳市場的準(zhǔn)入條件，要逐步擴大交易主體范圍以提升市場覆蓋面、流動性和有效性。通過培養(yǎng)消費者的低碳理念，不僅可以通過低碳消費行為降低消費端碳排放，還可以倒逼企業(yè)向綠色低碳轉(zhuǎn)型，最終社會各部門共同促進低碳循環(huán)發(fā)展路徑。

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（作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉