張紅春 宋洪

摘 要：

隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時代的到來，算法技術(shù)日益廣泛嵌入政府治理過程，依算法而治理正在成為政府治理的新途徑。然而，在技治主義和工具理性雙重邏輯驅(qū)動下的政府算法治理日益體現(xiàn)出封閉和排斥公眾參與的特征，損失了政府算法治理的有效性與合法性。對公眾是否應(yīng)當(dāng)參與政府算法治理當(dāng)中，公眾又應(yīng)當(dāng)以何種方式有效參與等議題展開的理論分析表明：算法技術(shù)引入公共領(lǐng)域應(yīng)進行技術(shù)的公共性重構(gòu)，而公眾參與是平衡其價值理性缺失的有效途徑，其重塑的路徑是通過創(chuàng)設(shè)算法公開、公眾調(diào)查、聽證、治理專家參與、共同生產(chǎn)等公眾算法參與工具，并有機嵌入算法制度設(shè)計、議程決策、算料供給、算法訓(xùn)練、算法應(yīng)用的全過程，構(gòu)建公眾算法影響機制。

關(guān)鍵詞：

數(shù)字政府；算法治理；人工智能；大數(shù)據(jù)；公民參與；算法參與；算法素養(yǎng)

中圖分類號：C935

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2023）02-0033-12

在人工智能技術(shù)廣泛擴散與應(yīng)用的浪潮下，作為人工智能內(nèi)核的算法技術(shù)正在深刻地改變社會治理形態(tài)。在海量算料、深度學(xué)習(xí)算法和超級算力的加持下，算法處理復(fù)雜、多源、異構(gòu)大數(shù)據(jù)的能力得到革命性地提升，高精度算法驅(qū)動的智能決策、管理和服務(wù)正在逐步地輔助補充或替代人類的行為，開啟了數(shù)字化和智能化的算法治理時代?，F(xiàn)如今，算法技術(shù)的應(yīng)用不僅僅局限于商業(yè)領(lǐng)域，依靠智能算法進行公共決策、管理和服務(wù)日益成為政府治理創(chuàng)新浪潮，在政務(wù)服務(wù)、治安警務(wù)、交通管理、執(zhí)法監(jiān)管、輿情治理都不乏大量的算法應(yīng)用案例。人工智能與政府治理的深度融合催生了以算法為核心的算法治理模式[1]。從概念上來講，政府算法治理是以算法技術(shù)為內(nèi)核，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為支撐技術(shù)，對公共事務(wù)實施算法驅(qū)動的自動化、智能化地管理和服務(wù)模式[2]。

盡管各種人工智能應(yīng)用、設(shè)備和平臺正在大張旗鼓地走進政府治理場景，然而從公眾參與的角度來看，公眾在算法技術(shù)嵌入政府治理場景的過程中卻顯得格外“絕緣”。由于算法技術(shù)的專業(yè)性、復(fù)雜性和自主性，算法本身容易成為技術(shù)黑箱而排斥公眾的信息獲取與理解。在政府治理領(lǐng)域中，算法系統(tǒng)輸入和輸出的不透明，公眾無法觀察和理解算法決策內(nèi)在機制和邏輯，算法黑箱表現(xiàn)得非常明顯[2]。不僅算法黑箱特質(zhì)讓公眾難以接近，算法技術(shù)嵌入政府治理場景的全過程也呈現(xiàn)出封閉性。研究發(fā)現(xiàn)，在疫情防控中廣為使用的健康碼作為算法技術(shù)的一個典型案例，公眾并無參與它的設(shè)計和運行工作的機會[3]。再如，在各地如火如荼的智慧城市項目建設(shè)當(dāng)中，算法技術(shù)顯然是支撐各種數(shù)字化和智能化城市治理平臺和應(yīng)用的技術(shù)，但是主宰城市運行的智能算法系統(tǒng)往往是由政府部門的權(quán)力、數(shù)據(jù)與私營公司的技術(shù)力量結(jié)合的產(chǎn)物，智慧城市項目的立項、設(shè)計、進展、資源利用的透明性和公眾參與性是明顯不足的[4-5]。在算法技術(shù)權(quán)力的壟斷背景下，政府治理原本應(yīng)有的公眾參與原則反而被架空了，這是一個在智能化政府治理背景下值得警惕的新問題。

缺乏公眾參與的政府算法治理正在生成新的治理風(fēng)險而侵蝕公共利益和價值，并引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。研究指出，算法治理容易產(chǎn)生算法歧視、算法偏見、威脅公眾隱私權(quán)等種種問題與風(fēng)險，算法正在異化為一種新的技術(shù)官僚制，破壞政府治理的公共性和民主性[6]。針對這些算法風(fēng)險與問題，將算法納入治理對象已經(jīng)成為政府算法治理的研究前沿。歸納既有研究提出的治理算法視角不外乎兩種思路：一是從技術(shù)視角探究如何治理算法，它因循以技術(shù)治理技術(shù)、以算法治理算法的邏輯，提出算法優(yōu)化的技術(shù)路徑。譬如，針對算法的復(fù)雜黑箱，研究強調(diào)算法生成技術(shù)應(yīng)予以革新，通過可被理解的方式對算法的整個過程和具體決策進行解釋[7]。二是法律規(guī)制視角，主張要通過立法、建立監(jiān)管機構(gòu)等一系列強制性手段將算法使用納入法治框架，以保障算法中的數(shù)據(jù)安全，提高算法的透明度以及建立算法問責(zé)機制[8-9]。這些治理算法的路徑對政府算法治理的優(yōu)化提供了有益啟示，但是這些問題解決方案大多數(shù)是技術(shù)專家和法學(xué)專家的諫言，而從公共治理和公眾視角提出解決路徑是明顯缺失的。如何把排斥在外的社會公眾重新找回到政府算法治理議程，如何利用公眾參與力量破解算法治理風(fēng)險的可能性，這是公共治理在數(shù)字化和智能化時代的新命題。

可喜的是，實踐領(lǐng)域已初步意識到算法參與的重要性。2017年，國務(wù)院頒布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》就指出，要調(diào)動全社會參與支持人工智能發(fā)展的積極性。由國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布的《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負責(zé)任的人工智能》的指南中，提出包容共享、開放協(xié)作應(yīng)成為人工智能技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的重要原則。2021年，由國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中央宣傳部、教育部等印發(fā)的《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》中指出，要形成多元協(xié)同、多方參與的治理機制。然而遺憾的是，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，支持公眾算法參與的觀點多散見于人工智能與算法治理的文獻角落，既有算法治理文獻對公眾參與的直接探究較少，據(jù)此提煉的理論命題與觀點也付諸闕如。正是在這樣的背景下，本文的研究問題切入是：社會公眾作為政府算法治理的“用戶”，他為什么被排斥在政府算法治理之外？公眾應(yīng)當(dāng)參與算法治理當(dāng)中嗎？公眾又如何參與算法治理并發(fā)揮積極效能呢？文章接下來對上述關(guān)鍵問題依次展開理論分析。

一、算法排斥公眾：技治主義邏輯下的算法治理困境

作為一種技術(shù)治理新形態(tài)，政府算法治理是公共行政技治主義傳統(tǒng)的最新表現(xiàn)。政府治理中的技治主義思想萌芽可以追溯到傳統(tǒng)公共行政時期威爾遜（Thomas W.Wilson）、泰羅（Frederick W.Taylor）等先驅(qū)對科學(xué)行政方法與行政效率的追求，而后在20世紀30年代美國的技治主義運動中名噪一時，二戰(zhàn)之后至今飛速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)革命中又進一步將技術(shù)治理發(fā)揚光大。從實踐角度來看，技術(shù)治理指的是將科學(xué)原理和技術(shù)方法運用于社會治理的活動[10]。作為一種治理意識形態(tài)，技治主義主張依賴技術(shù)以及掌握技術(shù)知識的專家來治理國家，以技術(shù)驅(qū)動的信息量化、精準測量、精細管理為核心治理機制，秉承科學(xué)管理精神[11]。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是信息技術(shù)革命的突飛猛進，信息技術(shù)作為一種常見的“治理術(shù)”嵌入到社會運行的方方面面。信息是國家治理的基礎(chǔ)性工程[12]，在公共決策、管理和服務(wù)中有著重大作用。信息技術(shù)在信息生成、傳播和利用方面的顯著優(yōu)勢使得信息技術(shù)日益成為驅(qū)動政府治理效能提升的第一生產(chǎn)力。而在信息化高級階段，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新型信息技術(shù)顯著提升了數(shù)據(jù)信息的采集、傳輸、提取和利用能力，政府治理也越來越依賴于信息技術(shù)工具實施數(shù)字化、數(shù)據(jù)化和智能化的治理。算法作為智能社會治理的前沿技術(shù)進展，政府算法治理所廣泛采納的算法技術(shù)正是技術(shù)治理的最新形態(tài)。

不難看出，算法治理將技治主義的技術(shù)驅(qū)動、效率導(dǎo)向、工具理性取向發(fā)揮到了極致，但其技治主義的本質(zhì)邏輯卻對公眾參與具有先天和后天的排斥性，其對公眾參與的排斥機理主要有以下三個層面：

一是從技術(shù)特質(zhì)來看，算法技術(shù)的專業(yè)性排斥公眾參與。算法作為人工智能技術(shù)的內(nèi)核，它是人類自信息革命以來最前沿的技術(shù)，以其對人類有限計算能力的超越以及對人腦復(fù)雜信息、知識、智慧生成過程的逼近模擬而著稱。技術(shù)復(fù)雜性與實現(xiàn)目的的復(fù)雜性呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，顯然，算法技術(shù)的目的和功能指向是復(fù)雜而高級的，因而，正如已有研究所指出，算法本身具有高度技術(shù)復(fù)雜性和專業(yè)性[6]。然而，算法技術(shù)背后的高深、復(fù)雜的專業(yè)知識則是排斥普羅大眾參與的天然鴻溝，并促成了算法技術(shù)黑箱問題的生成。算法專業(yè)性意味著除了少數(shù)受過專業(yè)訓(xùn)練的算法研發(fā)人員之外，更多的外部人員并不清楚算法原理，而對于算法專業(yè)知識普遍不足的公眾來說，專業(yè)知識已然構(gòu)筑了一道難以輕易逾越的技術(shù)壁壘。除此之外，不同于其他技術(shù)，算法技術(shù)的自主性也是排斥公眾介入的深層次技術(shù)邏輯。隨著半監(jiān)督甚至無監(jiān)督的深度學(xué)習(xí)算法興起，算法可以在人類的少量干預(yù)甚至沒有干預(yù)的情況下自主訓(xùn)練、自主生成、自我調(diào)適，高度自主算法已然成了一個數(shù)學(xué)黑盒子。算法愈發(fā)邁向高度自動化、自主化、智能化的高級階段，也意味著它脫離人類控制和干預(yù)的壟斷程度在增加，給公眾提供的參與空間則隨之遞減。在政府治理場景中應(yīng)用的算法技術(shù)也不可避免地具有上述特征，而算法技術(shù)專業(yè)性特征所引致的技術(shù)黑箱、技術(shù)壟斷則是與公共治理場域本應(yīng)的公開性、開放性和參與性特質(zhì)格格不入的。

二是從技術(shù)供給的方式來看，算法技術(shù)的市場化排斥公眾參與。不言自明的是，算法技術(shù)的發(fā)明者和掌握者并不是政府，而是高科技企業(yè)。政府在算法知識與技術(shù)上面臨有限理性約束，促使其必須通過制度創(chuàng)新來利用科技企業(yè)及其專家在算法技術(shù)知識方面的絕對優(yōu)勢。隨著市場化公共行政模式的興起，現(xiàn)如今各地政府可以通過合同外包、政府采購、政府購買服務(wù)等方式引入高科技企業(yè)提供的算法設(shè)計與智能產(chǎn)品開發(fā)。算法技術(shù)的市場化已經(jīng)成為一種普遍的政府算法治理制度安排。例如，杭州城市大腦的智慧城市管理平臺與高科技企業(yè)阿里巴巴合作，廣東省發(fā)布粵省事移動辦公平臺與騰訊云合作等案例，都不乏公私合作及其背后科技企業(yè)資本的身影。政府通過市場化手段引入科技企業(yè)形成一種新的委托代理關(guān)系，政府作為委托方期待借助算法緩解治理壓力，算法公司作為代理方則遵循商業(yè)邏輯，以期擴大資本影響力[13]。然而，當(dāng)政府算法被市場化外包之后，其對公眾參與機制有著制度上的排斥性。一方面，算法市場化制度強化了算法的資產(chǎn)專有性。在知識產(chǎn)權(quán)制度保護之下，科技企業(yè)掌握的算法技術(shù)已經(jīng)專利化、資產(chǎn)化和資本化?？萍计髽I(yè)對算法代碼的資產(chǎn)專有性、排他性與政府算法的公共物品屬性及其公開性、非排他性特征之間存在必然沖突[13]。另一方面，算法市場化在政民算法互動關(guān)系中植入了一個私人性的組織間隙，增加了政民互動的交易成本。算法技術(shù)的市場委托代理必然使得政府算法治理中政民二元直接互動關(guān)系不得不轉(zhuǎn)為政—企—民三元互動關(guān)系，社會公眾參與算法企業(yè)的算法研發(fā)缺乏制度保障，更何況研發(fā)算法技術(shù)公司經(jīng)常以商業(yè)利益、商業(yè)秘密、知識產(chǎn)權(quán)為由，不向社會公開其算法代碼，不開放算法生成過程，公眾融入算法企業(yè)的算法研發(fā)過程存在制度障礙。

三是從技術(shù)治理的本質(zhì)邏輯來看，算法技術(shù)的工具理性取向排斥公眾參與?？茖W(xué)技術(shù)的迭代和應(yīng)用，不僅促進了現(xiàn)代社會的進步發(fā)展，也構(gòu)建了一套工具理性取向的世俗化理性權(quán)威。作為一種治理意識形態(tài)，工具理性最主要的內(nèi)在特征有，一是追求效率的最大化，二是功利化趨向，三是以科學(xué)和技術(shù)為依據(jù)，四是追求形式的合理性[14]。工具理性只關(guān)心手段的有效性，將生產(chǎn)力、效率性放在首要位置。技術(shù)治理作為工具理性的現(xiàn)實表現(xiàn)，也以其對效率不遺余力地追逐成為其鮮明標識。工具理性對效率的強調(diào)必然會忽視人與社會的非效率性需要和社會價值，工具理性究其本性只是追求技術(shù)合理性，有關(guān)人生問題、價值問題、倫理問題、社會目標問題等價值理性的考量均被排除在外[15]。當(dāng)下，政府算法治理所主張的自動化、精準化、智能化、高效化等一系列目標無不體現(xiàn)了工具理性的效率優(yōu)先訴求。然而，技術(shù)治理的效率至上對公民參與價值形成遮蔽[16]。這是因為，在公共治理當(dāng)中，效率與民主參與等治理價值存在價值張力和沖突。公眾參與治理事務(wù)不僅需要公眾自身的時間、物質(zhì)和物質(zhì)成本，還需要作為互動對象的政府及其代理者企業(yè)付出同等甚至更多的參與成本。在工具理性視野之下，可以用算法數(shù)據(jù)、算法技術(shù)、算法決策等來代表甚至代替公眾的需求及其決策，換言之，技術(shù)可以替代公眾參與而節(jié)約大量公眾參與成本。而當(dāng)公眾參與成本讓步于算法效率，公眾參與所衍生的民主、監(jiān)督、透明、問責(zé)等其他公共價值也就同樣屈居于所謂的算法效率神圣法則之下。研究指出，技治主義的政治理想在實踐中存在轉(zhuǎn)向?qū)Ｖ频娘L(fēng)險，民眾極有可能淪為社會機器上的零件或圖表上的數(shù)據(jù)，在科學(xué)的名義下被剝奪權(quán)利[17]。技治主義和工具理性對公眾參與的威脅不容忽視。

在算法從技術(shù)領(lǐng)域、私人部門向政府治理場域遷移的過程中，其并沒有很好地因應(yīng)公共場域的公共性特征對算法技術(shù)的工具理性及其技術(shù)治理制度進行公共性重構(gòu)，反而形成了一道政民互動的新型技術(shù)與制度壁壘。由于政府算法生成和應(yīng)用日益走向封閉性和排他性特征，他們與政府治理諸多公共價值格格不入，并給政府治理帶來預(yù)料之外的公共性損失[18]。缺乏公眾參與的政府算法治理的公共價值損失包括：一是損失算法治理的有效性。算法技術(shù)并不是完美的，而是充滿了缺陷和漏洞的，算法判斷偏誤、算法決策失誤、算法未知等理性困境同樣困擾著算法模型。究其算法理性失靈的根源，在于人工智能算法獲得一個理想的公眾數(shù)據(jù)集是永恒的難題，使得算法難以精準、全面定義公眾的需求和偏好。排斥公眾參與的政府也就關(guān)閉了非數(shù)字化公眾需求表達和數(shù)據(jù)的通道，數(shù)據(jù)算料的缺損必然降低政府算法的科學(xué)性。二是損失算法治理的透明性。缺乏公眾參與的政府算法儼然變成了一個技術(shù)黑箱。封閉性政府算法的治理運行隱藏了諸多本該透明的流程，嚴重壓縮了行政活動環(huán)節(jié)而破壞行政程序的公開性[3]。算法治理黑箱不僅使得公眾對與之利益攸關(guān)的公共算法技術(shù)缺乏認知和了解，公眾對于算法驅(qū)動政府智能化決策與服務(wù)背后的依據(jù)、程序、標準與邏輯難以知曉，這種不透明性正在加重公眾對人工智能算法產(chǎn)品與服務(wù)的疑慮與擔(dān)憂。三是損失算法治理的民主性。封閉排他的政府算法技術(shù)正在從兩個方面侵蝕政府治理的民主性：一方面是技術(shù)替代政府。在人工智能背景下，正在形成一種脫離政府控制的算法權(quán)力。算法自主性、智能化的技術(shù)抱負是要用基于技術(shù)的判斷、決策、行動代替基于人的行動，其替代進程最早是替代人類實現(xiàn)證據(jù)的整合，隨后是提供權(quán)力行使的方案，最后是替代人類直接做出決定[19]。隨著強人工智能獨立自主意識的覺醒，其帶來的一個不可避免的后果就是算法機器的意志正在代替政府決策者的意志，形成一種新的權(quán)力形式——“技術(shù)利維坦”。由此，政府官員成了屏幕官僚，而算法研發(fā)者則成為了“算法影子官僚”[13]。另一方面是技術(shù)替代公眾。人工智能技術(shù)自詡為通過收集公眾數(shù)據(jù)就可以將公眾意見納入行政決策，這種數(shù)據(jù)參與形式的本質(zhì)是被動式的行政吸納，公眾數(shù)據(jù)參與并不能代替其實體參與。這是因為算法所吸取的有偏數(shù)據(jù)并不能代表公眾需求與偏好的全部，也更不能代表所有公眾的意見。相反，在公眾輸入意見缺損的前提下，了解人工智能算法技術(shù)精英更接近政府權(quán)力中心，憑借專業(yè)知識擁有對政府治理的強大話語權(quán)，容易使政府治理不是建立在“普通公民”基礎(chǔ)之上[20]。人工智能算法對政府官員和社會公眾的雙重替代，形成了學(xué)者所稱的“人工智能專制”“算法暴政”，這對政府所應(yīng)堅守的多元公共價值構(gòu)成了顯著的威脅。

歸納起來，封閉排他的政府算法在應(yīng)用中導(dǎo)致有效性、透明性、民主性的全面流失，不僅侵蝕了算法本身的有效性，也侵蝕了政府治理的合法性。封閉排他的政府算法影響了人們對算法的信任感與認同度，導(dǎo)致社會公眾對算法治理的信任危機[1]。而要解決這一問題，指望靠算法技術(shù)的內(nèi)省來重塑政府算法治理的價值缺損不太可能，因為技術(shù)本身是毫無價值感的。人民性是大數(shù)據(jù)和人工智能時代的倫理內(nèi)核和價值歸依[21]，找回公眾在政府算法治理中的應(yīng)有角色、功能和行為刻不容緩。而重構(gòu)的方向就在于用更加緊密、持續(xù)、有效的政民算法互動關(guān)系，建立包容性和參與性的政府算法治理架構(gòu)。

二、算法包容公眾：公眾參與作為政府算法治理工具的邏輯

公眾參與作為一種政府治理工具的出現(xiàn)有著悠久的理論與實踐淵源。自二十世紀六七十年代新公共行政理論范式的興起以來，以及后來新公共管理、新公共服務(wù)、治理理論等理論范式的發(fā)展，政府治理在理論層面破除了政治與行政二分法窠臼，開始重視政府治理中的民主價值，公眾參與也更加經(jīng)常性地成為政府治理理論建構(gòu)中的一個考量因素。在實踐層面，我國改革開放以后公眾參與政府治理也日益走向制度化，特別是進入21世紀以來，隨著政府治理的開放性、回應(yīng)性和民主性的增益，政府持續(xù)向社會領(lǐng)域賦權(quán)，公眾參與案例逐漸興起并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，表現(xiàn)在公眾參與主體的多元化、參與領(lǐng)域的廣泛化、參與方式的多樣化[22]。黨的十九大報告指出：要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，公眾參與公共治理日益成為頂層制度設(shè)計。

從概念上來看，政府治理中的公眾參與是指公眾與行政管理者分享公共權(quán)力，參與政府決策制定和政府管理的程序與行為[23-24]。不同于政治參與，政府治理中的公眾參與主體、領(lǐng)域、方式有著獨特內(nèi)涵。在參與主體上，相較于政治學(xué)領(lǐng)域當(dāng)中常用的公民參與，公眾參與的主體范疇更為廣泛，不僅包括公民個體與政府的互動，還包括非營利組織、社會團體、媒體等組織化的公眾參與主體。在參與形式上，政府治理中的公眾參與不再拘泥于政治參與中投票選舉，而是擴展到政府與公眾不同程度的接觸與互動，因政民互動的目的、渠道、方式、結(jié)果的差異而形成多樣性的公眾參與形式。如國內(nèi)學(xué)者孫柏瑛認為，公眾參與的形式有公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民會議、公民聽證或咨詢委員會、公民論壇和社區(qū)發(fā)展公司等[25]。在參與領(lǐng)域上，目前公眾參與已經(jīng)涵蓋了立法、環(huán)境保護、公共預(yù)算、城市規(guī)劃、績效評估、公共服務(wù)、社區(qū)治理等各個領(lǐng)域[23]，公眾參與已然成為政府治理的經(jīng)常性工具選擇。

不同于技術(shù)工具，公眾參與作為政府治理工具有其鮮明的價值理性特點。價值理性與工具理性不同，它是以人為中心而不是以客體為中心的理性標準，它關(guān)注世界對于人的意義，客體對于主體的意義，執(zhí)著于人的幸福[26]。價值理性注重人的關(guān)懷，關(guān)注人的需求和利益，體現(xiàn)出鮮明的人文性，這一點與技治主義的工具理性宗旨涇渭分明。作為治理工具的公眾參與，它以人的因素在場而彰顯參與者的需求、利益和價值偏好，因而公眾參與工具本身就具有明顯的人文性。公眾參與對人的因素重視和包容，使得它不同于技術(shù)工具所構(gòu)筑的高不可攀專業(yè)壁壘，公眾參與主體、領(lǐng)域、方式的廣泛性和多樣性使得它具有容納社會大眾并成為一種關(guān)懷公眾價值生成的包容性治理工具。研究也指出，公眾參與具有幫助政府治理提升有效性、開放性、回應(yīng)性、可接受性等方面的功能[27-29]。也正因為公眾參與的泛在價值，不論是在國家宏觀的政治生活當(dāng)中，還是在中觀和微觀的政府治理過程中，它都被廣泛應(yīng)用以增進政府治理的公共性。

在人工智能技術(shù)所開啟的算法治理時代，政府管理和服務(wù)的數(shù)字化和智能化場景提供了公眾算法參與新領(lǐng)域。而公眾算法參與能夠以算法技術(shù)為核心的政府算法治理更加有效、負責(zé)和透明，其對政府算法治理的功能優(yōu)化體現(xiàn)在三個層面：

對于算法本身而言，公眾參與能夠彌補算法的內(nèi)生性技術(shù)缺陷，增進政府算法的透明性和有效性。公眾參與算法治理提供了讓公眾接觸、了解和理解算法技術(shù)和政策的學(xué)習(xí)機會，這有利于公眾解構(gòu)算法技術(shù)黑箱并形成對算法的實質(zhì)知情，提高政府算法的透明度。更為重要的是，公眾參與提供了算法技術(shù)及其研發(fā)者理性增長的補充機制。無論是算法本身，還是掌握算法技術(shù)的研發(fā)者都存在著難以克服的數(shù)據(jù)、信息和知識方面的有限理性困境。而公眾參與提供了來自相對人的理性救濟機制，其補救功能體現(xiàn)在：一方面公眾參與補救算法生成的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高算料質(zhì)量。針對算料數(shù)據(jù)對復(fù)雜治理事實的全樣本性、真實性、及時性方面的記錄缺損，公眾參與可以補充算料所缺損的數(shù)據(jù)和公眾經(jīng)驗。另一方面，公眾參與增加算法研發(fā)者的理性。算法研發(fā)者雖然具有算法技術(shù)上的明顯優(yōu)勢，但其對算法所要治理的公共事務(wù)、公共問題、公共服務(wù)等的感知、推理并不占優(yōu)。相反，社會公眾深處公共場域當(dāng)中，是公共問題的造成者和感知者，也是公共服務(wù)的需求者，其對公共事務(wù)及其問題的感知、解釋、解決上具有獨特的信息與知識優(yōu)勢。因而，公眾參與算法治理所貢獻的公眾信息與知識有助于政府算法設(shè)計者拓展理性邊界的限制，提高算法設(shè)計的精準性和有效性。

對于算法治理的政府主體而言，公眾參與能促進政府算法治理走向善治。總體來看，公眾參與可以生成政府算法治理的開放性、回應(yīng)性和合法性等公共價值。一是公眾參與算法治理有利于形成開放性的算法決策機制。政府治理的開放性應(yīng)能夠聽取并吸納來自公眾的各種意見[30]。在算法決策當(dāng)中，增加社會公眾的決策參與主體和程序?qū)⒂欣诖蚱乒逃械姆忾]性和技術(shù)型的決策生成機制，建立開放性的算法決策結(jié)構(gòu)。二是公眾參與有利于增進政府算法治理的回應(yīng)性。當(dāng)算法所影響的利益相關(guān)者能夠?qū)λ惴ㄔO(shè)計施加影響時，則能更好地反映他們的需求、價值與關(guān)切[31]。公眾參與可以給政府決策者輸入公眾側(cè)的利益訴求，尤其是公眾個性化的公共服務(wù)需求、偏好習(xí)慣，這有利于政府決策者設(shè)定更具回應(yīng)性和符合公眾需求的算法治理目標。三是公眾參與有利于構(gòu)建算法治理監(jiān)督和優(yōu)化機制，提高算法治理的合法性。公眾參與算法治理意味著政府算法的設(shè)計及應(yīng)用過程都能受公眾的監(jiān)督和輿論的關(guān)注，這種嚴密的算法監(jiān)督將保障算法應(yīng)用的合法性。公眾監(jiān)督可以限制政府算法研發(fā)代理人機會主義行為，確保公共利益不被商業(yè)資本所侵蝕。此外，公眾參與對政府算法決策行為也構(gòu)成外部監(jiān)督，對政府決策者的權(quán)力私化和異化構(gòu)建了制約機制。

對公眾自身而言，公眾參與有利于維護公眾在算法治理中的合法權(quán)益。從理性角度來看，公眾參與的核心動機是維護和促進自身及其群體的合法權(quán)益。公眾參與政府算法治理的利益維護機制表現(xiàn)在：一方面公眾參與提供了訴求表達機制。公眾參與算法治理意味著公眾的訴求得以通過各種渠道表達，進而使政府決策者和算法研發(fā)者感知、識別和綜合更多的公眾意愿。另一方面，通過提高了公眾參與能力來提高公眾的算法產(chǎn)品與服務(wù)獲取能力。在大數(shù)據(jù)和人工智能時代，智能化終端設(shè)備和應(yīng)用大面積覆蓋，具備與算法治理時代相匹配的算法素養(yǎng)已經(jīng)構(gòu)成一種前瞻性的人力資本要素。而公眾參與政府算法的設(shè)計和應(yīng)用，不僅需要公眾具有算法素養(yǎng)，也提供了培育社會公眾算法素養(yǎng)的機會。隨著公眾持續(xù)介入算法治理議程，公眾與政府決策之間、公眾與算法研發(fā)者之間的持續(xù)互動將給公眾提供對算法認知和學(xué)習(xí)的過程，有利于提高公眾的算法素養(yǎng)和參與能力。隨著公眾算法素養(yǎng)的提高，可以增進公眾對政府算法的可理解性、可解釋性，降低公眾心中對算法的恐懼乃至對人工智能的恐懼，提高公眾對智能化公共產(chǎn)品與服務(wù)的接受度和利用度，持續(xù)培育公眾在人工智能時代的算法產(chǎn)品和服務(wù)的獲取能力。

三、參與式政府算法治理：公眾影響算法的路徑構(gòu)建

在確立公眾參與算法治理的必要性和原則之下，公眾如何系統(tǒng)地、有效地參與算法成為必須解決的理論與實踐問題。從公眾參與體系來看，公眾參與的關(guān)鍵元素包括參與議題領(lǐng)域、參與者、參與方式和參與程序[32]。以參與方式和程序為挈領(lǐng)，融入?yún)⑴c具體領(lǐng)域和主體要素，型構(gòu)公眾全面影響算法的路徑。

（一）公眾參與政府算法治理的方式選擇

公眾參與方式是公眾有序介入并影響政府治理的工具，它是公眾借以進入政策過程，影響或決定政策制定和執(zhí)行的具體途徑、方式或手段，它表現(xiàn)為公民與政府互動中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略[26]。對于算法治理而言，公眾影響政府算法走向也仰賴制度化的參與工具。公眾參與的具體方式具有多樣性。著名的參與階梯理論依據(jù)公眾參與程度將公眾參與劃分為初級、中級、高級的控制；教化；告知；咨詢；安撫；合作伙伴關(guān)系；授予權(quán)力；公民自主控制等八種形式[33]。顯然，不同領(lǐng)域公眾介入政府治理的形式應(yīng)予針對性構(gòu)建，以適用不同參與目的和效力需要。按照算法治理中政民互動方式和公眾介入程度差別，建構(gòu)以下五種公眾算法參與工具。

1.算法社會公開

公開在公眾參與當(dāng)中又被稱為告知。雖然它是一種低層次公眾參與形式，卻是公眾有效介入和影響政府算法治理的前提條件，因為參與對象對參與領(lǐng)域不了解的話就難以正確選擇和有效參與。因此，有效的公眾參與必然是建立在公眾對參與領(lǐng)域的知情基礎(chǔ)之上，而算法公開透明可以賦予算法對象知情權(quán)[18]。只有在足夠公開化、透明化、開放化的環(huán)境里，人們才有可能看到算法包裝外衣下信息資源的真實全貌。在人工智能時代，算法驅(qū)動的自動化和智能化政府決策和執(zhí)行成為行政新模式，政府算法公開透明成為實現(xiàn)透明政府一個值得探索的新領(lǐng)域。政府算法公開有利于打破政府與公眾之間存在的算法不對稱，賦予公眾對算法的政策、數(shù)據(jù)、模型的知情權(quán)，進而為政府算法治理中有效的政民互動提供信息與知識資本。而因循政府算法及其治理過程的全程透明原則，政府算法公開機制包括三個方面：一是要公開算法治理的決策與制度設(shè)計，實現(xiàn)算法治理重大決策透明。二是公開政府算法形成的算料與算法，建立政府算法數(shù)據(jù)開放和開源制度，公開算法訓(xùn)練所采用的計算模型、規(guī)則、程序、方法等。三是公開政府算法應(yīng)用領(lǐng)域，對于算法的應(yīng)用場景、應(yīng)用平臺、應(yīng)用規(guī)則等要全面公開，確保使用者的應(yīng)用知情權(quán)。

2.算法公眾調(diào)查

公眾調(diào)查是指公共管理者通過一定規(guī)模的問卷調(diào)查或訪談，向公民了解他們對有關(guān)政策議題的看法與態(tài)度[29]。通過公眾調(diào)查來收集公眾意見具有調(diào)查受眾的代表性、隨機性、廣泛性等特點。而且數(shù)字化時代的線上公眾調(diào)查可以顯著地降低公眾調(diào)查的實施成本和公眾參與成本，大幅提高公眾參與的范圍。對于政府算法治理而言，公眾調(diào)查工具可以廣泛了解公眾對算法及其產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，這有利于政府決策者和算法研發(fā)者開發(fā)符合公眾偏好的智能化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。除此之外，還可以通過公眾調(diào)查來了解政府所提供的算法產(chǎn)品和服務(wù)的公眾體驗信息，收集算法產(chǎn)品的質(zhì)量改進信息，進而為算法驅(qū)動的智能產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)改進提供算法優(yōu)化修正的公眾證據(jù)。在數(shù)字化時代，算法公眾調(diào)查的實現(xiàn)方式有更多選擇，線上問卷調(diào)查、意見征集、網(wǎng)上評議、網(wǎng)絡(luò)留言等為咨詢普通大眾的算法意見提供了多樣化和便利化的選擇。

3.算法聽證

聽證是指當(dāng)公共管理者制定直接涉及公眾或公民切身利益的公共政策時，組織會議聽取利害關(guān)系人、社會各方的意見，通過對話或協(xié)商來平衡各方利益，達成一致與合作，以保證政策合法合理[29]。聽證會作為一種公眾參與形式具有政民互動的直接性、雙向性的優(yōu)點，公眾代表可以直接向政府決策者表達意見訴求并獲得快速回應(yīng)，因而是一種高效和深度的公眾參與方式。目前，聽證已被廣泛用于立法、重大項目立項、價格管制等政府治理決策情景，而算法技術(shù)應(yīng)用到具體行政領(lǐng)域是一項涉及公共利益的重大決策，聽取代表性社會公眾意見有利于提高算法技術(shù)嵌入的合理性。應(yīng)用算法聽證制度可以聽取社會公眾對于是否要在特定治理任務(wù)中引入算法技術(shù)，在哪些場景使用它，用它來實現(xiàn)何種治理目標，它應(yīng)當(dāng)遵循何種治理原則等重大算法決策的意見。算法聽證有利于公眾向政府決策者傳遞算法決策的偏好，進而影響政府算法決策議程設(shè)置和重大決策走向，增進政府算法治理的民意基礎(chǔ)。在智媒時代，算法聽證可以通過技術(shù)手段創(chuàng)新聽證方式，通過舉行線上聽證會來提高公眾參與便利性，還可以采取視頻直播、網(wǎng)絡(luò)會議等形式擴大聽證的參與面和覆蓋面，開辟聽證議題和內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)留言和評論平臺，并應(yīng)用非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)挖掘方法提取多元、異構(gòu)的公眾聽證反饋意見以供決策使用。

4.治理專家參與

政府治理中的專家是指在公共行政過程中，擁有專業(yè)化、技術(shù)化的知識，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個體或者集團[34]。而專家參與指專家通過制度化或非制度化的途徑影響政策制定的過程[35]。相對于普通大眾，專家是社會公眾中的積極和專業(yè)的代表。專家參與公共治理的優(yōu)勢在于其高度的專業(yè)知識，這可以輔助政府治理決策的科學(xué)化。除此之外，專家參與還具有秩序性的優(yōu)點，專家參與的組織和實施比較容易。囿于算法技術(shù)的專業(yè)性，算法研發(fā)技術(shù)專家已然參與政府算法治理當(dāng)中，但僅有算法技術(shù)專家參與是遠遠不夠的。公共事務(wù)的復(fù)雜性決定技術(shù)專家也面臨有限理性困境，算法治理不僅需要算法技術(shù)專家，還需要通曉公共事務(wù)治理規(guī)律的治理專家參與。治理專家一方面可以增加政府算法治理決策的科學(xué)性，幫助決策者和算法研發(fā)者補益公共治理方面的專業(yè)知識；另一方面，可以給政府算法治理輸入公共價值，治理專家是公眾中的積極代表，對社會利益和價值有著公允的判斷與標準，有利于彌補算法技術(shù)專家在價值選擇上的偏誤。由于復(fù)雜棘手的公共問題對多元治理知識的需求，算法治理中的參與專家主體在專業(yè)背景應(yīng)多元化，法學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等不同學(xué)科領(lǐng)域的理論與實踐專家共同參與可以最大限度擴展算法治理的決策理性。就專家參與領(lǐng)域來說，專家參與可以嵌入政府算法研發(fā)和應(yīng)用全過程當(dāng)中，算法立法、算法審查、算法標準制定、算法解釋、算法診斷、算法評估等各個環(huán)節(jié)都可以引入治理專家來匡正和優(yōu)化政府算法治理過程。

5.算法合作生產(chǎn)

合作生產(chǎn)（Co-Produce），又被稱為共同生產(chǎn)，是指公共部門與公眾共同設(shè)計、管理、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的互動過程[36]。合作生產(chǎn)具有悠久的理論淵源，它最早可以追溯到奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）關(guān)于公共池塘資源的自主治理理論研究。隨著公共治理各個領(lǐng)域公眾深度參與的涌現(xiàn)和增長，合作生產(chǎn)近年來又成為學(xué)術(shù)界的研究熱點，尤其是被廣泛用于公共服務(wù)的模式創(chuàng)新當(dāng)中。作為一種治理工具，合作生產(chǎn)尤其強調(diào)服務(wù)消費者在公共服務(wù)供給中的貢獻和作用，以及政府與公眾之間的緊密合作。它需要公民、政府以及其他社會主體共同參與合作以提供投入、貢獻和資源[37]。正因這種參與形式依賴公眾的高度投入和貢獻，以及政府與公眾以合作的形式進行互動，共同生產(chǎn)是一種高級公眾參與形式。共同生產(chǎn)要求社會公眾是公共服務(wù)的出力者、貢獻者，而不是作為消費者、等待者或觀望者。將合作生產(chǎn)工具嵌入政府算法治理具有理論和現(xiàn)實上的可行性：一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府算法治理的主要目的，這與合作生產(chǎn)的公共服務(wù)供給領(lǐng)域并無二致；二是公眾的合作性參與行為可以幫助政府算法快速、精準地向社會公眾提供和交付公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在合作生產(chǎn)的框架之下，科技企業(yè)、非營利性組織、治理專家以及普通大眾等都可以通過合作生產(chǎn)工具導(dǎo)入政府算法治理議程，共同為算法治理建言獻策并貢獻力量。為此，政府算法共同生產(chǎn)可以整合政府決策者、算法企業(yè)研發(fā)者、專家、公眾代表、社會組織等多元主體，構(gòu)建算法治理權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險共擔(dān)的算法合作生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)，并通過多元主體持續(xù)地協(xié)商、分工、合作來進行合作性的算法共同規(guī)劃、算法共同協(xié)商、算法共同設(shè)計與應(yīng)用、算法共同評估和算法共同改進的合作生產(chǎn)機制。

（二）公眾參與政府算法治理的過程設(shè)計

算法技術(shù)導(dǎo)入具體政府治理場景必然體現(xiàn)一個連續(xù)治理過程，這為不同的公眾參與方式嵌入算法治理流程提供了參與載體。按照公眾全過程參與原則，在算法治理的制度設(shè)計、議程設(shè)置、算料供給、算法開發(fā)、算法應(yīng)用的不同階段構(gòu)建如下公眾算法參與機制。

1.政府算法治理的制度設(shè)計中引入公眾參與

為算法治理運行設(shè)置相應(yīng)的制度與規(guī)則是確保算法技術(shù)在政府場域合規(guī)性、合法性應(yīng)用的前提條件。算法嵌入政府治理所滋生的新問題、新風(fēng)險都迫切需要政府算法治理補齊算法制度設(shè)計的短板，構(gòu)建頂層設(shè)計及操作性準則相結(jié)合的多層次算法治理制度體系。作為重大的公共決策，算法治理制度設(shè)計可以引入治理專家參與算法制度的起草、論證等活動，還可以開辟線上意見征集渠道獲取公眾對算法制度草案的意見與建議，還可以引入算法聽證制度針對性地聽取利益相關(guān)主體對算法規(guī)章的社會意見。除了政府主導(dǎo)、公眾參與共同創(chuàng)設(shè)政府算法治理的強制性規(guī)則之外，還可以通過第三部門創(chuàng)設(shè)算法社會倫理準則，構(gòu)建政府算法治理的軟約束機制。例如，由國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會頒布的《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負責(zé)任的人工智能》就是由非政府部門創(chuàng)制人工智能應(yīng)用規(guī)則的實踐范例。為此，可以培育和發(fā)展政府算法治理的相關(guān)社會團體，通過社會團體創(chuàng)設(shè)和完善公共領(lǐng)域中算法應(yīng)用的算法倫理規(guī)則，加強對算法研發(fā)人員、政府決策者和社會公眾的柔性制度規(guī)約。最后，還應(yīng)建立算法制度的公開機制，提高算法政策法規(guī)的制度透明度與知曉度。

2.政府算法議程決策中引入公眾參與

是否要將算法技術(shù)嵌入到具體的政府治理場景與領(lǐng)域是一個重大決策問題，我們可以稱之為算法議程決策。算法議程決策中涉及諸多算法決策問題，包括：是否要在特定治理場景引入算法技術(shù)，引入算法技術(shù)的治理目標和功能是什么，通過什么樣的方式引入科技企業(yè)的算法技術(shù)，等等。這些重大的算法議程決策問題可以全面引入公眾參與，確保政府與社會公眾之間達成關(guān)于具體算法技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)嵌入政府場景的決策共識。在算法議程設(shè)置決策環(huán)節(jié)可以應(yīng)用公眾調(diào)查手段來獲取公眾對智能化算法公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，并通過需求分析實現(xiàn)回應(yīng)性的智能算法公共產(chǎn)品與服務(wù)的設(shè)計。此外，還可以在算法議程決策環(huán)節(jié)引入專家和公民參與，應(yīng)用公眾調(diào)查和專家咨詢開展算法風(fēng)險評估，借助專家知識科學(xué)論證具體政府治理領(lǐng)域?qū)肴斯ぶ悄芩惴夹g(shù)的必要性、可行性和安全性。在將算法技術(shù)服務(wù)委托給科技企業(yè)的過程中，要應(yīng)用算法公開工具確保算法采購與招投標的公開投標，引入專家參與和公民參與到科技企業(yè)的比較和遴選當(dāng)中，確保算法技術(shù)外包的公開性、公平性和競爭性。

3.政府算料供給中引入公眾參與

數(shù)據(jù)是算法生成的原料輸入，正所謂垃圾進垃圾出（Garbage in，Garbage out），算料質(zhì)量對于算法的精準性、有效性有著決定性的影響。為此，獲取海量、全面、準確的公眾特征與行為數(shù)據(jù)以進行算法訓(xùn)練是政府算法生成的前提，而這樣的數(shù)據(jù)正是仰賴千千萬萬的社會公眾得以生成。為了提高算料質(zhì)量，降低算料數(shù)據(jù)的缺損和偏差，政府和公眾可以應(yīng)用合作生產(chǎn)工具實現(xiàn)算料的共同生產(chǎn)與合作供給。一方面，政府要提供數(shù)字化、數(shù)據(jù)化、智能化的線上公共產(chǎn)品與服務(wù)。數(shù)字化服務(wù)的優(yōu)勢就是能夠?qū)崟r在線把握需求的變化和趨勢。為此，政府通過創(chuàng)設(shè)數(shù)字化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，吸引公眾體驗和消費，進而才能生成政府算料所需的公眾需求、偏好與行為數(shù)據(jù)。另一方面，社會大眾要適應(yīng)數(shù)字化的時代轉(zhuǎn)軌，積極提高自身數(shù)字素養(yǎng)和技能，積極體驗數(shù)字政府場景中的各種數(shù)字平臺、工具和設(shè)備，積極參與線上的數(shù)字政民互動，既提高自身的公共信息與服務(wù)的獲取效率，也為政府算法治理提供源源不斷的公眾數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。此外，在算料采集階段，針對是否能自動采集公眾數(shù)據(jù)，能采集哪些數(shù)據(jù)，以什么樣的方式來采集和利用公眾數(shù)據(jù)，如何保障公眾的隱私權(quán)等重大決策，應(yīng)在制度設(shè)計和決策咨詢中引入算法公開、專家咨詢、聽證等公眾參與方式，進行政府算料采集的事前審查與評估，保障公眾的算料知情權(quán)，提升算料來源的透明度。

4.政府算法訓(xùn)練階段引入公眾參與

雖然機器學(xué)習(xí)算法日益智能和自主，但是它的有限理性困境以及算法訓(xùn)練程序也為人為干預(yù)提供了參與空間。每種機器學(xué)習(xí)算法都可被概括為“表示方法、評估、優(yōu)化”這三個部分，盡管機器可以不斷地自我優(yōu)化以提升學(xué)習(xí)能力，且原則上可以學(xué)習(xí)任何東西，但評估的方法和原則以及用以評估的數(shù)據(jù)都是人為決定的[38]。這意味著算法訓(xùn)練中的數(shù)據(jù)輸入、目標原則、價值偏好是可以進行人為干預(yù)的。事實上，各種算法生成方法當(dāng)中，除了無監(jiān)督學(xué)習(xí)的人為干預(yù)較少，機器學(xué)習(xí)中的有監(jiān)督學(xué)習(xí)、半監(jiān)督學(xué)習(xí)都提供了人機交互的空間。而正是這些人機交互空間為算法研發(fā)者和社會公眾參與提供了可能性。為了提高算法的針對性和精準性，除了引入算法技術(shù)專家的干預(yù)，可以將公共治理專家以及普通公眾引入其中。治理專家和公眾代表可以與算法技術(shù)專家一道共同設(shè)定算法訓(xùn)練的目標和原則，共同確定算法訓(xùn)練的模型與方法，提高智能算法與公眾需求、偏好的匹配性。除此之外，在算法訓(xùn)練階段還可引入普通公民參與以算法初步產(chǎn)品與服務(wù)進行試驗性的體驗，給在算法產(chǎn)品設(shè)計階段提供算法精準性、智能性的優(yōu)化與改進建議?？傊谒惴ㄓ?xùn)練階段引入公眾參與既避免了算法技術(shù)脫離人類的干預(yù)和控制，也避免了少數(shù)算法精英對算法設(shè)計的壟斷，進而提高算法設(shè)計的民主性。

5.政府算法應(yīng)用階段引入公眾參與

算法大多以程序模型的虛擬形式存在，但卻以各種數(shù)字化及智能化的應(yīng)用、平臺、設(shè)備乃至機器人為終端應(yīng)用載體。例如：政府治理中常見的各類政務(wù)機器人，智能化的決策、建議、預(yù)警、指揮平臺等，這些智能公共產(chǎn)品和服務(wù)的背后都是算法技術(shù)在驅(qū)動。在政府算法應(yīng)用階段，引入多樣化的公眾參與形式可以提高智能算法產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)用的透明度和有效性。其公眾參與的方式包括：一是建立公眾參與的政府算法應(yīng)用備案審查制度。由科技企業(yè)研發(fā)的具體智能算法產(chǎn)品與服務(wù)終端是否可以引入到特定場景，其產(chǎn)品作用、性能、風(fēng)險防范等是否達到算法治理制度要求，都需要算法產(chǎn)品審查機制予以明確。為此，通過專家咨詢、聽證、公眾體驗等方式來征求公眾的反饋意見，經(jīng)過公眾參與的算法審查合格的智能算法產(chǎn)品才能嵌入政府治理領(lǐng)域當(dāng)中。二是實施智能算法產(chǎn)品應(yīng)用公示公開制度。政府治理場景的各種智能算法平臺、設(shè)備與產(chǎn)品應(yīng)進行應(yīng)用信息公示制度，告知潛在的產(chǎn)品使用者該項智能算法產(chǎn)品的研發(fā)主體、算法規(guī)則、應(yīng)用目的，保障算法產(chǎn)品的應(yīng)用對象的知情權(quán)。三是建立公眾對智能算法產(chǎn)品和服務(wù)的反饋與改進機制。社會公眾作為智能產(chǎn)品和服務(wù)的最終體驗者，來自使用者的反饋信息是算法優(yōu)化與改進的重要依據(jù)。因此，可以應(yīng)用公眾調(diào)查和共同生產(chǎn)工具，廣泛收集公眾對人工智能產(chǎn)品的反饋信息，與社會公眾就算法的改進優(yōu)化進行協(xié)商討論。此外，還可以建立政府算法產(chǎn)品和服務(wù)的第三方評估機制，引入專家參與診斷算法應(yīng)用的效果和風(fēng)險，幫助政府算法的可持續(xù)改進。

經(jīng)由上述建構(gòu)，一個由公眾參與驅(qū)動的包容性政府算法治理體系躍然顯現(xiàn)，它依賴公眾全過程、多途徑地參與算法產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)計、利用和反饋，并形成政府算法治理中良性的政民互動格局，以構(gòu)建算法共同設(shè)計、共同使用、共同改進的可持續(xù)算法治理機制。

四、結(jié)語

在大數(shù)據(jù)和人工智能時代，算法技術(shù)正在全面走進政府治理場景，依算法實施數(shù)字化、智能化治理正在成為政府變革方向。然而，在算法技術(shù)引入政府治理的初期，技治主義邏輯和工具理性特征明顯，他們驅(qū)動了政府算法治理走向了封閉和排斥公眾參與的技術(shù)困境，損失了算法治理的有效性與合法性。將公眾參與引入政府算法治理當(dāng)中，有利于削弱算法技術(shù)及其算法研發(fā)者的技術(shù)霸權(quán)，重塑政府算法治理的價值理性并與工具理性相平衡，生成政府算法治理應(yīng)有的參與性、開放性、包容性、民主性等公共價值理性訴求。從排斥公眾到包容公眾的算法治理體系構(gòu)建，需要創(chuàng)新政府與公眾的算法互動工具，重構(gòu)算法技術(shù)嵌入政府治理的流程，通過算法社會公開、公眾調(diào)查、聽證、治理專家參與、合作生產(chǎn)等參與工具的創(chuàng)設(shè)，并有機地嵌入算法制度設(shè)計、議程決策、算料供給、算法訓(xùn)練、算法應(yīng)用的全過程，構(gòu)建參與式的政府算法治理系統(tǒng)。

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（責(zé)任編輯：楊 洋 楊 波）

From Exclusion to Public Acceptance：the Generation Logic and Implementation

Path of Algorithm Governance for Participatory Government

ZHANG Hongchun，SONG Hong

（School of Public Administration，Guizhou University，Guiyang，Guizhou，China，550025）

Abstract：

With the advent of the era of big data and artificial intelligence，algorithm technology is increasingly widely embedded in the process of government governance，and algorithm governance is becoming a new way of government governance.However，driven by the dual logic of technocracy and instrumental rationality，the algorithm governance of the government is increasingly closed and excluding public participation，which reduces its effectiveness and legitimacy.Should the public participate in the government algorithmic governance，and how to make their participation effective？ This paper conducts theoretical research on the above topics.Analysis shows that the introduction of algorithm technology into public domain should follow the public reconstruction of technology，and public participation is an effective way to balance the lack of value ratio.The reshaping is to develop algorithm tools of public participation such as releasing algorithm to the public，public investigation，hearing，participation of governance experts，and joint production，and embed the tools into the whole process including design of algorithm system，agenda decisions，material supply，algorithm training，algorithm application.Thus，we can build an influencing system of public algorithm.

Key words：

digital government; algorithm governance; artificial intelligence; big data; public participation;algorithm participation; algorithm literacy

收稿日期：2023-01-08

基金項目：

2021年國家社會科學(xué)基金資助項目“地方政府公務(wù)員大數(shù)據(jù)素養(yǎng)的結(jié)構(gòu)、測度與培育路徑研究”（21CZZ035）。

作者簡介：

張紅春，男，四川巴中人，博士，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

宋 洪，男，貴州晴隆人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。