基層簡(jiǎn)約治理何以失靈？

張緊跟　張旋

［摘要］打造簡(jiǎn)約高效的基層治理是實(shí)現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家賦權(quán)社會(huì)激活基層社會(huì)內(nèi)生力量的意圖在多層行動(dòng)者的行動(dòng)張力下產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致置身一線治理情境中的非正式治理主體因無力調(diào)適權(quán)威邏輯與基層社會(huì)的緊張關(guān)系而選擇逃離。多層主體行動(dòng)邏輯的抵牾本質(zhì)上源于國家治理機(jī)制在科層化和社會(huì)化之間的搖擺，使融合國家正式治理與鄉(xiāng)村內(nèi)生資源的基層簡(jiǎn)約治理創(chuàng)新被科層體制外部化。實(shí)現(xiàn)基層治理的簡(jiǎn)約高效必須突破層級(jí)化科層節(jié)制，重塑內(nèi)外均衡的治理情境。深入推進(jìn)組織調(diào)適、政黨統(tǒng)合、權(quán)責(zé)耦合與主體激活機(jī)制建設(shè)，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下理順科層體制內(nèi)部與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，構(gòu)建國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)自治雙向賦能的基層治理體系。

［關(guān)鍵詞］基層治理；簡(jiǎn)約治理；治理失靈；情境張力

中圖分類號(hào)：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2023）02-0054-11

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

在古代中國，依賴準(zhǔn)官員的半正式簡(jiǎn)約行政方法成就了集權(quán)下的基層“簡(jiǎn)約治理”［1］，即政府在基層堅(jiān)持使用準(zhǔn)官員而不是帶薪的正式官員，除非發(fā)生糾紛和控訴，盡可能不介入此“第三域”。由于地方性知識(shí)的存在，正式規(guī)則和政策執(zhí)行需要依靠熟悉當(dāng)?shù)匾?guī)則的中間人，因此簡(jiǎn)約治理有助于國家的政策執(zhí)行［2］。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨將簡(jiǎn)約治理與群眾路線結(jié)合，有效打通國家與民眾的聯(lián)系，通過“政黨下鄉(xiāng)”［3］建立了黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員民眾積極參與基層治理。改革開放以來，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜、瑣碎的基層治理問題，沒有穩(wěn)定薪俸供給的“半正式行政人員”承擔(dān)了許多正式行政人員本應(yīng)承擔(dān)的國家行政職責(zé)［4］。其中，簡(jiǎn)約治理成為溝通國家與社會(huì)的橋梁，以少量行政成本滿足了國家治理需求，在穩(wěn)定性和靈活性之間實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡［5］。于是，打造簡(jiǎn)約高效的基層治理成為新時(shí)代基層治理體系現(xiàn)代化的必然要求?；诖?，A省從2017年開始推進(jìn)“一村一警務(wù)助理”工作，力圖憑借村居警務(wù)助理的“半正式”身份破解警力不足帶來的基層治安管理難題，提升基層治理效能。然而，從A省C縣村居警務(wù)助理制度的實(shí)踐運(yùn)作來看，本意是為緩解基層公安部門治理資源不足壓力的創(chuàng)新模式，在實(shí)際運(yùn)作過程中卻出現(xiàn)不作為、亂作為等治理亂象，造成基層簡(jiǎn)約治理實(shí)踐失靈。

從既有研究來看，研究者將簡(jiǎn)約治理失靈歸結(jié)為“國家建設(shè)擠壓論”“政策執(zhí)行偏差論”與“治理主體缺位論”三種解釋?！皣医ㄔO(shè)擠壓論”認(rèn)為簡(jiǎn)約治理失靈源于國家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的擠壓。新時(shí)代，治理重心下移到基層成為國家政權(quán)建設(shè)的基本態(tài)勢(shì)。但權(quán)力下沉的基層治理模式屬于問題導(dǎo)向型的“運(yùn)動(dòng)式治理”，以犧牲基層治理的內(nèi)生活力為代價(jià)，通過發(fā)動(dòng)行政系統(tǒng)解決本可以通過基層民眾參與解決的問題，并未培育和利用基層治理的內(nèi)生資源，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了“去自治”效應(yīng)［6］。“政策執(zhí)行偏差論”將簡(jiǎn)約治理失靈歸咎于基層政府的行為邏輯。一方面，基層政府基于維穩(wěn)治理與社會(huì)勢(shì)力聯(lián)合形成依附—庇護(hù)關(guān)系以規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)［7］，導(dǎo)致半正式行政和民眾之間的博弈呈現(xiàn)混亂、博弈夸張化和暴力化且無序的博弈方式［8］。另一方面，囿于資源匱乏，基層政府或是與本土勢(shì)力通過共謀形成分利秩序［9］，使公共利益私有化；或是對(duì)非正式治理資源進(jìn)行塑造，使其卷入行政權(quán)威的體系，以消除迫在眉睫的治理困境［10］，從根本上異化了半正式治理資源的價(jià)值，不僅造成基層政府增加新的負(fù)擔(dān)，而且可能削弱原有的資源基礎(chǔ)?！爸卫碇黧w缺位論”強(qiáng)調(diào)非正式官僚帶來的代理人失控與缺位導(dǎo)致簡(jiǎn)約治理失靈。有學(xué)者認(rèn)為半正式治理的復(fù)雜化、灰色化使簡(jiǎn)約治理引發(fā)了村莊結(jié)構(gòu)混亂、村莊秩序灰色化及村莊治理內(nèi)卷化［11］。有學(xué)者指出，基層執(zhí)法中頻繁出現(xiàn)的野蠻執(zhí)法、暴力沖突、濫用職權(quán)等違規(guī)行為不斷污名化“簡(jiǎn)約治理”［12］。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)治理中的基層組織越來越脫嵌于普通居民，社區(qū)治理演變成少數(shù)人的游戲，透支了簡(jiǎn)約治理賴以維系的社會(huì)性資源［13］。

既有研究從多個(gè)維度進(jìn)行了理論解釋，但難以揭示基層簡(jiǎn)約治理失靈的結(jié)構(gòu)性根源。“國家建設(shè)擠壓論”立意宏大，但缺乏詳細(xì)的基層治理過程分析?！罢邎?zhí)行偏差論”無法解釋為何基層政府嚴(yán)格遵守簡(jiǎn)約治理規(guī)則但依然失效的悖論。嵌入科層體制中的基層政府運(yùn)行受整體性國家治理結(jié)構(gòu)和制度邏輯的影響，若將其作為源頭的解釋變量，難以對(duì)基層治理困境進(jìn)行實(shí)質(zhì)解釋［14］?；鶎又卫碇黧w的失靈與缺場(chǎng)很大程度上影響了簡(jiǎn)約治理的績(jī)效，但僅從“治理主體缺位論”視角進(jìn)行解釋存在過分簡(jiǎn)化的弊端?；鶎雍?jiǎn)約治理失靈存在著結(jié)構(gòu)性多元主體的行為邏輯碰撞。既有研究缺乏對(duì)上級(jí)政府、基層政府與非正式治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系分析。本文在借鑒社會(huì)情境分析理論的基礎(chǔ)上，以A省C縣“一村一警務(wù)助理”實(shí)踐作為案例，立足于吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，從中國基層簡(jiǎn)約治理實(shí)踐出發(fā)，構(gòu)建“主體—情境—行動(dòng)”的分析框架，對(duì)基層簡(jiǎn)約治理“失靈”的復(fù)雜化生成機(jī)制進(jìn)行解釋。

二、 理論基礎(chǔ)與分析框架：“一村一警務(wù)助理”制度的分析

（一） 理論基礎(chǔ)：社會(huì)情境分析理論

社會(huì)情境分析理論認(rèn)為社會(huì)情境是一個(gè)包括人、文化屬性、特定意義、關(guān)系、時(shí)間和空間、動(dòng)態(tài)過程（調(diào)整、互動(dòng)、社會(huì)控制、社會(huì)變化及再調(diào)整）等要素構(gòu)成的系統(tǒng)［15］。作為結(jié)構(gòu)化理論的基礎(chǔ)要素，吉登斯將“情境”界定為各種在場(chǎng)和不在場(chǎng)的交織關(guān)系，所有的社會(huì)生活都發(fā)生在這種交織關(guān)系中，也都是通過這種交織關(guān)系而得以構(gòu)成［16］（P223）。從結(jié)構(gòu)二重性的理論視角看，“情境”是實(shí)踐意識(shí)流在社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征中得以“反思性監(jiān)控”的基礎(chǔ)性場(chǎng)域。主體行動(dòng)受到結(jié)構(gòu)性情境的制約，但行動(dòng)者并不是被動(dòng)接受者，而是在行動(dòng)時(shí)以理性化為基礎(chǔ)，能夠靈活利用豐富多樣的行動(dòng)情境下的規(guī)則和資源，體現(xiàn)為個(gè)體對(duì)情境的能動(dòng)性調(diào)適。

“情境”作為特定空間中直接在場(chǎng)和間接在場(chǎng)主體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)充斥于基層社會(huì)治理空間，表征為包括國家、上級(jí)政府、上級(jí)黨組織、基層政府、基層民眾等多元主體之間的互動(dòng)機(jī)制，為解讀基層社會(huì)治理的復(fù)雜性提供了新的視角。剖析基層簡(jiǎn)約治理失靈的機(jī)理，需要將其整體性浸入國家治理結(jié)構(gòu)和制度邏輯中，構(gòu)建“國家—社會(huì)”子情境理解提供誘發(fā)事件的初始條件?；鶎由鐣?huì)自治的發(fā)育和生長(zhǎng)并不是“自生自發(fā)”的過程，而是體現(xiàn)著國家的力量，作為體制改革和國家建設(shè)的一部分，它始終在國家的關(guān)注下并在其限定空間之內(nèi)［17］。同時(shí)，在“上下分治”的治理體制下［18］，揭示基層政府運(yùn)作時(shí)要將基層置于更為宏觀的場(chǎng)景，特別是在中央與地方關(guān)系的討論中，要構(gòu)建“中央政府—基層政府”子情境以把握行動(dòng)者的策略性行動(dòng)。將多元主體的行動(dòng)邏輯置于“上級(jí)政府（國家）—基層政府—基層社會(huì)”這一連續(xù)性情境之中，有助于完整分析簡(jiǎn)約治理失靈存在的結(jié)構(gòu)性癥結(jié)。

（二）分析框架：“主體—情境—行動(dòng)”

在簡(jiǎn)約治理實(shí)踐中，中央和上級(jí)政府作為政策設(shè)計(jì)者，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與基層治理；基層政府作為政策執(zhí)行者，負(fù)責(zé)實(shí)踐簡(jiǎn)約治理；非正式治理主體作為簡(jiǎn)約治理的關(guān)鍵主體，是行政吸納的對(duì)象?；鶎雍?jiǎn)約治理呈現(xiàn)多元行動(dòng)者之間的互動(dòng)，基于不同的角色定位和資源稟賦，主體間行動(dòng)邏輯的張力是解釋簡(jiǎn)約化治理失靈的關(guān)鍵。本文將上級(jí)政府、基層政府與非正式治理主體三者間的行為互動(dòng)整體性融入簡(jiǎn)約治理過程，構(gòu)建“主體—情境—行動(dòng)”的分析框架，聚焦“一村一警務(wù)助理”在基層的運(yùn)作過程，揭示簡(jiǎn)約治理失靈的深層次邏輯（見圖1）。

在既有實(shí)踐中，以犧牲社會(huì)自主性和弱化基層自治為代價(jià)的基層治理之治理成本與財(cái)政成本極為高昂，面對(duì)體量巨大的基層社會(huì)缺乏可持續(xù)性［19］。為此，從理論界到實(shí)務(wù)界大多主張必須激活基層社會(huì)的內(nèi)生活力，以簡(jiǎn)約治理創(chuàng)新提升基層治理效能。這種基層治理創(chuàng)新帶有顯著的“中國特質(zhì)”，始終強(qiáng)調(diào)國家對(duì)社會(huì)的主導(dǎo)和自上而下對(duì)基層政府施壓，督促其達(dá)成既定目標(biāo)。新時(shí)代，政黨政治勢(shì)能彰顯與技術(shù)治理的精細(xì)化，使科層體制內(nèi)自下而上“討價(jià)還價(jià)”的空間逐步縮小，在相當(dāng)程度上為基層簡(jiǎn)約治理運(yùn)作失靈埋下伏筆。作為上級(jí)政府的代理人，基層政府需要無偏差地執(zhí)行既定政策。雖然上級(jí)政府在執(zhí)行程序等方面對(duì)基層政府提出了明確要求，但組織行動(dòng)同樣受到組織內(nèi)部資源稟賦多寡的約束，對(duì)財(cái)力、物力等資源的控制和支配最終必然會(huì)影響基層政府執(zhí)行政策是否偏離政策設(shè)計(jì)既定目標(biāo)。因此，對(duì)基層政府嵌入的結(jié)構(gòu)性情境要素進(jìn)行解釋，有助于揭示作為有限理性人的基層政府權(quán)衡收益和成本后采用的權(quán)宜性行動(dòng)策略。盡管中國鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)型，但歷經(jīng)千年積淀而成的價(jià)值規(guī)范仍在一定程度上影響著民眾的行為方式，多數(shù)村莊仍然維持著“半熟人社會(huì)”狀態(tài)，“行動(dòng)者掌握觀點(diǎn)的方式，就是把觀點(diǎn)跟自身在行動(dòng)者之結(jié)構(gòu)中所占有的位置聯(lián)系起來”［20］（P292）。這意味著非正式治理主體需要對(duì)上承接基層政府的任務(wù)要求，但鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的裹挾仍是影響其行為傾向的重要力量，其中夾雜著基于個(gè)人利益的理性思考和認(rèn)知。此外，非正式治理主體政治責(zé)任與法律意識(shí)的淡薄和參與能力的低下也會(huì)增加簡(jiǎn)約治理失靈的發(fā)生概率。

不同主體的行動(dòng)邏輯背后隱含著不同的利益或規(guī)則考量，行動(dòng)策略基于場(chǎng)域位置和資源的評(píng)估而作出，帶有典型的“情境定義”［21］（P132）色彩，對(duì)場(chǎng)域情境的感知與理解推動(dòng)著行動(dòng)者實(shí)踐。上級(jí)政府的行動(dòng)邏輯需要考量賦權(quán)社會(huì)與滲透社會(huì)的張力，基層政府的行動(dòng)邏輯需要平衡自上而下的壓力型體制與行動(dòng)所依托的資源環(huán)境，非正式治理主體需要在制度情境與鄉(xiāng)土語境之間作出權(quán)衡。本文遵循“主體—情境—行動(dòng)”的研究視角，從C縣“一村一警務(wù)助理”運(yùn)作過程出發(fā)，從上級(jí)政府動(dòng)員、基層政府政策執(zhí)行、非正式治理主體策略選擇三個(gè)層面進(jìn)行微觀分析，在參與互動(dòng)的行動(dòng)者所建構(gòu)的情境中探討簡(jiǎn)約治理失靈的深層次原因，進(jìn)而更好地解析國家建設(shè)與社會(huì)治理之間的邏輯關(guān)系。

三、基層簡(jiǎn)約治理：“一村一警務(wù)助理”制度運(yùn)作失靈

作為維持社會(huì)秩序的重要國家機(jī)器，警察是政府能夠直接動(dòng)用的最有效的強(qiáng)制力量。當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化、復(fù)雜化意味著需要更多人力、物力資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多重任務(wù)，顯然僅依靠官僚體制難以為繼。國家不再將社會(huì)治理建立在傳統(tǒng)社會(huì)特征基礎(chǔ)上，而是需要重新厘定它的目標(biāo)與機(jī)制［22］。這就為基層簡(jiǎn)約治理價(jià)值重提提供了現(xiàn)實(shí)論據(jù)。

（一）上級(jí)政府高位推動(dòng)

2017年2月，A省提出建立“一村一警務(wù)助理”制度，將警務(wù)助理隊(duì)伍建設(shè)納入公安基層基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃，向這一編外人員借力以形成合力提升基層治理效能。簡(jiǎn)約治理實(shí)踐在正式權(quán)力的主導(dǎo)下主動(dòng)開啟。一是黨政聯(lián)合發(fā)文。在中國政府多任務(wù)委托結(jié)構(gòu)的“三元差序格局”［23］下，基層政府會(huì)依據(jù)上級(jí)權(quán)威地位差異為“委托事務(wù)”分配注意力，即下級(jí)對(duì)強(qiáng)勢(shì)上級(jí)投入更多注意力和資源，對(duì)弱勢(shì)上級(jí)投入較少。高位推動(dòng)的核心特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)?！包h的在場(chǎng)”會(huì)提高政策發(fā)布方權(quán)威，給政策執(zhí)行方的下級(jí)政府釋放強(qiáng)大的政策推動(dòng)力。C縣所在市公安局強(qiáng)力推進(jìn)，以黨政聯(lián)合形式下發(fā)攻堅(jiān)意見，接連出臺(tái)《關(guān)于開展“一村一警務(wù)助理”工作的指導(dǎo)意見》《加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下公安基層基礎(chǔ)工作意見》《關(guān)于推行農(nóng)村“一村一警務(wù)助理”的實(shí)施意見》等系列政策文件，賦予強(qiáng)烈的政治元素，憑借權(quán)威性引起基層政府重視，以期確保基層政府將警務(wù)助理推進(jìn)工作擺在關(guān)鍵位置。二是目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向。在上級(jí)政府制定“一村一警務(wù)助理”的績(jī)效目標(biāo)之后，市級(jí)黨委和政府將這一目標(biāo)量化分解，制定計(jì)劃配檔表、任務(wù)書。C縣先后出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見和實(shí)施細(xì)則，按照屬地管理原則，通過簽訂責(zé)任書形式明確鎮(zhèn)街相關(guān)部門和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)行政村至少1名警務(wù)助理的年度工作任務(wù)。可見，作為行政末梢的基層政府面對(duì)任務(wù)完成的剛性時(shí)間限制與硬性指標(biāo)要求，不斷加快工作進(jìn)度，在政策落實(shí)過程中保持著緊張的節(jié)奏。三是頻密督查考核。作為高位推動(dòng)的主要抓手，督查考核機(jī)制是強(qiáng)化政策執(zhí)行成效、確保重點(diǎn)政策得到有效落實(shí)的執(zhí)行控制手段。C縣在“一村一警務(wù)助理”選拔過程中形成了市委定期巡視、市政府定期檢查問責(zé)等多種督查方式，督查警務(wù)助理政策落實(shí)情況，要求每月及時(shí)上報(bào)警務(wù)助理選拔情況?？己私Y(jié)果與高強(qiáng)度激勵(lì)相結(jié)合，將督查考核結(jié)果納入?yún)^(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子年度綜合考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將該工作納入全市公安重點(diǎn)工作觀摩評(píng)比，運(yùn)用評(píng)比結(jié)果表彰、提拔領(lǐng)導(dǎo)干部。

（二）基層政府的權(quán)宜性執(zhí)行

在不斷被壓縮的落實(shí)時(shí)間內(nèi)，基層政府更多地采用權(quán)宜之計(jì)和各類短期的、人格化策略來扭曲性完成上級(jí)政府的工作任務(wù)，其中一些運(yùn)作方式具有明顯的“只問結(jié)果不問過程”“不計(jì)成本不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)［24］。一是人員選拔隨意。作為簡(jiǎn)約治理主體的“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人”，警務(wù)助理要求具備良好的政治素養(yǎng)和能力素質(zhì)，具有良好的群眾基礎(chǔ)并熟知村情、民情和社情，遵循嚴(yán)格的招募程序。但是，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成招聘數(shù)量，警務(wù)助理選拔程序并不規(guī)范，許多警務(wù)助理變成了人情崗、關(guān)系崗甚至養(yǎng)老崗，人員素質(zhì)參差不齊，難以勝任警務(wù)工作。二是經(jīng)費(fèi)保障不足。政府每年從村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中列出解決村級(jí)警務(wù)助理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼問題，按照“六統(tǒng)一”原則，需要為村級(jí)警務(wù)助理配備如警務(wù)通手機(jī)、服裝等裝備及辦公場(chǎng)地，為此各鎮(zhèn)街要花費(fèi)大量費(fèi)用。作為緩解基層政府治理資源不足的警務(wù)助理制度，由于福利待遇低下難以調(diào)動(dòng)警務(wù)助理的積極性，增大了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是培訓(xùn)考核松散。一方面警務(wù)助理崗前培訓(xùn)十分簡(jiǎn)單，通常以專題會(huì)議形式開展半天或一天的崗前培訓(xùn)。另一方面對(duì)警務(wù)助理的內(nèi)部考核和監(jiān)督不完善。為加強(qiáng)對(duì)警務(wù)助理的規(guī)范化管理，C縣公安局制定了《警務(wù)助理工作職責(zé)》《警務(wù)助理紀(jì)律規(guī)范》等相關(guān)條例，但在施行過程中作用相對(duì)有限。這種松散的培訓(xùn)考核機(jī)制難以保證警務(wù)助理在協(xié)助民警開展工作過程中的行為符合程序和規(guī)則。

（三）警務(wù)助理制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈

治理風(fēng)險(xiǎn)和治理成本的作用機(jī)理是簡(jiǎn)約治理的形成動(dòng)力［25］，如果能充分發(fā)揮警務(wù)助理的作用，無疑有助于彌補(bǔ)社會(huì)矛盾激增和科層治理資源匱乏之間的鴻溝，能為基層警務(wù)工作“雪中送炭”。于是，在上級(jí)政府強(qiáng)力推動(dòng)下，“一村一警務(wù)助理”制度在C縣順利落地。但是，在“時(shí)間緊、任務(wù)重”的壓力面前，囿于資源限制的基層政府只能采用權(quán)宜性執(zhí)行手段。針對(duì)警務(wù)助理的選拔、培訓(xùn)與考核機(jī)制并不健全，福利待遇低下造成警務(wù)助理隊(duì)伍很難形成正向激勵(lì)與認(rèn)同，結(jié)果既招不到高素質(zhì)人員又加劇了現(xiàn)有人員的隨意退出。在實(shí)際運(yùn)作中，警務(wù)助理并未有效發(fā)揮效能，有的甚至充當(dāng)權(quán)力掮客，向違法犯罪人員通風(fēng)報(bào)信。最終，基層政府與非正式治理主體合作的無序化和碎片化不僅制約了國家的有效治理，而且增加了科層體系的負(fù)荷。

四、情境張力：基層簡(jiǎn)約治理失靈的主體行動(dòng)邏輯

與基層治理體系現(xiàn)代化的宏大話語進(jìn)行對(duì)接，上級(jí)政府試圖把“一村一警務(wù)助理”工作作為夯實(shí)基層治理的新載體和提升社會(huì)治理能力的新探索。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，遵循“頂層設(shè)計(jì)—高效執(zhí)行—政策落實(shí)”的邏輯鏈條能夠切實(shí)夯實(shí)基層基礎(chǔ)，提高基層簡(jiǎn)約治理能力。然而，由于情境張力的存在，上級(jí)政府、基層政府與非正式治理主體的行動(dòng)邏輯與簡(jiǎn)約治理目標(biāo)大相徑庭。不同行動(dòng)邏輯自相解構(gòu)、相互抵牾，成為制約中國基層簡(jiǎn)約治理成效的復(fù)雜鏈條。

（一）“賦權(quán)—留權(quán)”張力下頂層制度設(shè)計(jì)的剛性化

上級(jí)政府圍繞“一村一警務(wù)助理”目標(biāo)實(shí)施建構(gòu)了相對(duì)明確的政策文本，實(shí)現(xiàn)高位推動(dòng)政策落實(shí)。這彰顯了上級(jí)政府通過簡(jiǎn)約治理彌合基層“正式治理資源匱乏”與“治理壓力增大”間鴻溝的努力，由此改善并強(qiáng)化與社會(huì)建立聯(lián)結(jié)的方式，但并不意味著國家放棄了對(duì)非正式治理主體的規(guī)訓(xùn)。國家在“賦權(quán)”的同時(shí)也會(huì)通過“留權(quán)”來規(guī)避潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)。在政策設(shè)計(jì)和治理意圖之間存在著張力，即面對(duì)鄉(xiāng)村治理風(fēng)險(xiǎn)疊加的壓力，國家意識(shí)到簡(jiǎn)約治理中非正式治理資源的價(jià)值，但在頂層設(shè)計(jì)的規(guī)則文本中卻缺乏實(shí)質(zhì)性激勵(lì)與協(xié)同合作機(jī)制。A省公安廳提出對(duì)警務(wù)助理實(shí)行雙重管理，將警務(wù)助理隊(duì)伍建設(shè)納入公安基層基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一使用?！笆褂谩⒗?、管理”等詞匯的高頻出現(xiàn)暗含著國家對(duì)警務(wù)助理這一非正式治理資源的塑造策略具有明顯的層級(jí)控制等科層制特征。

從本質(zhì)上來說，上級(jí)政府一定程度上延續(xù)著傳統(tǒng)資源吸納的路徑依賴，從科層利益出發(fā)，傾向于通過行政化甚至是直接管理方式擴(kuò)展自身治理資源網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)警務(wù)助理單向度“為我所用”，沒有構(gòu)建明確有效的激勵(lì)和認(rèn)同機(jī)制，活力與彈性尤顯不足。因此，雖然上級(jí)政府一直敦促基層政府確保達(dá)成每村一位警務(wù)助理的目標(biāo)要求，但對(duì)其如何激勵(lì)并未有明確要求?；鶎诱谧陨硖幘晨剂浚M(jìn)一步強(qiáng)化行政滲透，導(dǎo)致簡(jiǎn)約治理運(yùn)作走向畸形。

（二）“壓力—資源”張力下基層政府權(quán)威拓展的再強(qiáng)化

在地方政府政策執(zhí)行中，為推動(dòng)行政任務(wù)按時(shí)按量完成，上級(jí)政府將重點(diǎn)工作進(jìn)行“政治任務(wù)打包”，并將任務(wù)細(xì)化成數(shù)量化和物質(zhì)化的指標(biāo)考核體系，以目標(biāo)責(zé)任制為抓手對(duì)基層官員進(jìn)行激勵(lì)與問責(zé)，基層政府承擔(dān)著顯而易見的執(zhí)行壓力。同時(shí)，囿于財(cái)政和人事等可支配資源，僅憑基層政府的執(zhí)行能力又無法全方位完成這些行政任務(wù)，基層政權(quán)深陷“擠壓型情境”［26］之中。面對(duì)這一上下擠壓的政策執(zhí)行環(huán)境，基層政府的核心工作是將上級(jí)政府的總體性政策目標(biāo)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性分解”，對(duì)直接的、短期的、考核清晰的行政任務(wù)有所回應(yīng)，以適應(yīng)“必須有效”的頂格管理訴求［27］。C縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大人力物力投入力度保證按時(shí)足量完成警務(wù)助理招聘數(shù)量的硬性目標(biāo)，但對(duì)于福利待遇和培訓(xùn)考核等軟性任務(wù)，只能采取權(quán)宜之計(jì)，在自由裁量基礎(chǔ)上犧牲“質(zhì)量”來“靈活”實(shí)現(xiàn)上級(jí)政策目標(biāo)。

面對(duì)治理資源匱乏與復(fù)雜治理需求的矛盾，基層政府進(jìn)一步延續(xù)與鞏固了上級(jí)政府的“留權(quán)”邏輯，拓展科層權(quán)威組織與動(dòng)員非正式治理資源，試圖消除迫在眉睫的治理困境。C縣將警務(wù)助理整合進(jìn)網(wǎng)格員隊(duì)伍，并在警務(wù)助理工作站安裝視頻監(jiān)控，同步鏈接至鎮(zhèn)街派出所視頻大廳，社區(qū)民警可通過視頻監(jiān)控查看警務(wù)助理出勤情況。從形式上看，科層權(quán)威擴(kuò)展強(qiáng)化了基層政府對(duì)非正式治理資源的控制，但并不意味著基層政府獲得了穩(wěn)定有效的外部支持網(wǎng)絡(luò)。相反，這一“泛行政化”趨勢(shì)導(dǎo)致權(quán)力和信息傳遞成本呈級(jí)數(shù)增加，最終產(chǎn)生巨額代理成本。這呈現(xiàn)擠壓型情境下基層政府的行動(dòng)悖論（見圖2）：一方面，基層政府希望激活非正式治理資源以彌補(bǔ)正式治理資源匱乏，緩解治理壓力；另一方面，基層政府因重重壓力而無力激活非正式治理資源，導(dǎo)致基層治理成本增加，造成基層政府超載。由此，在中國治理情境下，基層政府置身于壓力型體制下的多任務(wù)目標(biāo)與資源匱乏的張力情境之中，其實(shí)用理性考量是制約基層簡(jiǎn)約治理成效的重要影響因素。

（三）“準(zhǔn)科層激勵(lì)—社會(huì)嵌入性”張力下非正式治理主體的自利性

作為“準(zhǔn)官員”，警務(wù)助理既是政策的末端執(zhí)行主體又是國家和鄉(xiāng)土社會(huì)重疊區(qū)域的行動(dòng)者，受到鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的裹挾，兼具“國家代理人”“公眾代理人”雙重身份。雙重身份之間的差異意味著他們并非機(jī)械地執(zhí)行政府指令的抽象“組織人”，而是有著各自想法、情感、利益的“具體人”和“社會(huì)人”，必然要把其認(rèn)知、情感、利益帶入執(zhí)行過程，在現(xiàn)實(shí)情境下作出“趨利避害”式的權(quán)衡與取舍［28］。作為“國家代理人”，警務(wù)助理需要落實(shí)政策、完成政府任務(wù)，特別是在充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的基層治理場(chǎng)域，需要警務(wù)助理立即作出決策和行動(dòng)，這就考驗(yàn)著警務(wù)助理的專業(yè)素養(yǎng)和綜合行政能力。然而，C縣對(duì)警務(wù)助理的培訓(xùn)機(jī)制不健全、薪酬激勵(lì)機(jī)制缺失，導(dǎo)致警務(wù)助理專業(yè)素養(yǎng)和認(rèn)同感缺失，工作規(guī)范性和積極性大打折扣，難以保證其在協(xié)助民警開展工作過程中的行為符合程序和規(guī)則。

與正式權(quán)力強(qiáng)調(diào)正式性、非個(gè)人性不同，鄉(xiāng)土情理存在著明顯的彈性、主觀性和個(gè)人情感性。在“村莊關(guān)懷意識(shí)”下，對(duì)于涉及村莊利益或個(gè)人利益的事項(xiàng)，作為“公眾代理人”的警務(wù)助理往往會(huì)與村民結(jié)成“利益共同體”欺瞞甚至對(duì)抗政府。從某種程度上說，警務(wù)助理的“不作為”是在資源有限和權(quán)責(zé)不符情境下的消極性行動(dòng)反饋，也是身處鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和民眾道義資源下的一種自我保護(hù)方式。在自利性驅(qū)動(dòng)下，警務(wù)助理會(huì)在國家意圖和村莊訴求之間尋求最佳利益平衡點(diǎn)和最大化利益訴求。當(dāng)體制內(nèi)報(bào)酬低下和激勵(lì)機(jī)制缺失時(shí)，警務(wù)助理的村莊身份認(rèn)同將優(yōu)先于“準(zhǔn)官員”身份，加上淡薄的法律意識(shí)和孱弱的參與能力，便催生警務(wù)助理的行為失控風(fēng)險(xiǎn)。

簡(jiǎn)約化治理過程中多層行動(dòng)者行為所呈現(xiàn)的相互制約，本質(zhì)上源于國家治理機(jī)制在科層化和社會(huì)化之間的不定搖擺，并總體呈現(xiàn)科層化的路徑依賴，以及科層化邏輯上揚(yáng)對(duì)社會(huì)化治理機(jī)制的擠壓和牽絆這一不均衡情境。在中國國家治理過程中，存在著科層化和社會(huì)化兩類治理主體［29］。國家治理的社會(huì)化體現(xiàn)為通過賦權(quán)社會(huì)，激發(fā)社會(huì)自主性和社會(huì)參與，提升民眾的自我服務(wù)能力，由此基層社會(huì)中的諸多問題得以在自發(fā)秩序中解決，并在一定程度上提升基層治理效能。簡(jiǎn)約化治理機(jī)制的產(chǎn)生正是對(duì)國家治理社會(huì)化的呼應(yīng)。在社會(huì)化治理主體之外，國家治理還存在著科層化治理主體。簡(jiǎn)約化治理的半正式行政制度設(shè)置恰恰呈現(xiàn)兩種治理主體的混合均衡樣態(tài)。面對(duì)多重疊加的國家建設(shè)任務(wù)，后發(fā)型國家信奉實(shí)用主義的路徑選擇，傾向以工具理性和策略主義進(jìn)行國家建設(shè)［30］。國家治理主體社會(huì)化的努力易被科層化所遮蔽，導(dǎo)致基層簡(jiǎn)約化治理實(shí)踐被轉(zhuǎn)化為條塊部門的外部化行動(dòng)，賦權(quán)的范圍被打折扣，留權(quán)的取向被加強(qiáng)。因此，高層政府延續(xù)通過科層體系自上而下逐級(jí)傳遞治理理念的路徑，導(dǎo)致簡(jiǎn)約治理實(shí)踐無法突破層級(jí)制的科層節(jié)制，加之整個(gè)科層體制的對(duì)上負(fù)責(zé)性，上級(jí)政府的留權(quán)傾向轉(zhuǎn)化為基層政府權(quán)威拓展的再強(qiáng)化，實(shí)際上偏離了簡(jiǎn)約化治理本身所具備的多元參與、協(xié)同合作、靈活高效特征，滑向了“泛行政化”的軌道，破壞了基層簡(jiǎn)約化治理的“結(jié)構(gòu)場(chǎng)”，造成多層主體彼此抵牾，構(gòu)成基層簡(jiǎn)約化治理失靈的動(dòng)態(tài)維度。

五、構(gòu)建均衡情境：實(shí)現(xiàn)基層簡(jiǎn)約治理有效的對(duì)策

理想的基層治理體系是一種平衡的治理體系，它需要各方力量有效平衡以實(shí)現(xiàn)其問題解決、民眾需求滿足和社會(huì)良性運(yùn)行的目標(biāo)［31］。簡(jiǎn)約化治理實(shí)踐中多層主體行動(dòng)邏輯的抵牾表征著基層社會(huì)治理情境的張力與失衡，涉及中央政府與地方政府、國家與社會(huì)、村社與民眾等子情境。實(shí)現(xiàn)基層簡(jiǎn)約化治理，需要理順多元主體的關(guān)系，通過推進(jìn)組織調(diào)適、政黨統(tǒng)合、權(quán)責(zé)耦合與主體激活機(jī)制建設(shè)，達(dá)成內(nèi)外平衡關(guān)系的建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)雜情境的動(dòng)態(tài)均衡回應(yīng)。

（一）組織調(diào)適：加強(qiáng)宏觀管理拓展基層政權(quán)自主空間

在政府組織內(nèi)部，上級(jí)政府和基層政府之間需要解決的矛盾在于：一方面，上級(jí)政府需要加強(qiáng)自身權(quán)威優(yōu)勢(shì)確?；鶎诱疅o偏差地落實(shí)上級(jí)政府的目標(biāo)要求，避免政策變通對(duì)科層體制權(quán)威性的削弱；另一方面，需要賦予基層政權(quán)充分的自主性以靈活應(yīng)對(duì)具體問題情境，實(shí)現(xiàn)因地制宜的治理。在中國國家治理的歷史演進(jìn)過程中，有效治理的目標(biāo)追求與權(quán)威體制二者之間的矛盾一直存在［32］。科層制壓力的強(qiáng)化會(huì)壓縮基層政權(quán)的自主性空間，導(dǎo)致基層政府疲于奔命，束縛基層政府解決實(shí)際問題的能力；基層政權(quán)自主性空間的無序擴(kuò)張也會(huì)導(dǎo)致共謀俘獲等困境，渙散上級(jí)政府的統(tǒng)轄能力。因此，只有通過制度創(chuàng)新解決體制自身的沖突，調(diào)適二者之間的緊張關(guān)系，既加強(qiáng)上級(jí)政府的宏觀管控，又賦予基層政府充分的自由度，才能實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)管理體制層面的簡(jiǎn)約高效治理。一是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)管能力確?；鶎訄?zhí)行有效。大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)平臺(tái)有助于打破地域距離限制，簡(jiǎn)化繁瑣程序，減少組織運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)高效傳遞。上下級(jí)政府共處信息平臺(tái)之內(nèi)，不僅可以解決上下級(jí)政府間信息掌握不對(duì)稱問題，而且可以將事件進(jìn)展情況牢牢掌控在上級(jí)部門的監(jiān)督之中，預(yù)防和即時(shí)糾正基層政府的政策執(zhí)行偏差，保證政策目標(biāo)的一致性和完整性。二是健全問責(zé)容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮問責(zé)容錯(cuò)的激勵(lì)導(dǎo)向作用。問責(zé)有利于強(qiáng)化基層干部的責(zé)任意識(shí)，提高基層治理的有效性。但過于嚴(yán)苛和無序的問責(zé)會(huì)導(dǎo)致基層干部缺乏激勵(lì)，擠壓基層官員的公共動(dòng)機(jī)，更有可能為了逃避懲罰而盲目服從上級(jí)。適當(dāng)?shù)膯栘?zé)強(qiáng)度是激勵(lì)基層官僚增進(jìn)其親社會(huì)價(jià)值的最有效方式［33］。因此，上級(jí)政府不能濫用問責(zé)權(quán)，應(yīng)構(gòu)建精準(zhǔn)包容的問責(zé)體制，保證問責(zé)的合理性與信度，推進(jìn)基層容錯(cuò)機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮問責(zé)容錯(cuò)的激勵(lì)導(dǎo)向，充分釋放基層干部敢于擔(dān)當(dāng)作為的積極性。三是優(yōu)化政府績(jī)效考核機(jī)制規(guī)范政府行為。在科層體制內(nèi)，績(jī)效考核體制是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)施管理的工具，通過排名、晉升這種政治錦標(biāo)賽式的激勵(lì)方式引導(dǎo)控制基層政府行為。上級(jí)政府的政策需求構(gòu)成政府績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)，政府績(jī)效管理具有對(duì)上負(fù)責(zé)和結(jié)果導(dǎo)向的色彩，誘發(fā)基層政府行為異化，偏離績(jī)效期望。因此，需要進(jìn)一步完善政府績(jī)效機(jī)制，將干部個(gè)人和社會(huì)需求納入績(jī)效考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)多維度的平衡發(fā)展，緩解層層加壓的消極影響，將壓力真正轉(zhuǎn)化為基層政府改進(jìn)績(jī)效的自我驅(qū)動(dòng)力，以高效回應(yīng)社會(huì)需求。

（二）政黨統(tǒng)合：黨建引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)化整合理順政社關(guān)系

隨著社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的公共事務(wù)呈現(xiàn)多元性、模糊性和復(fù)雜性特點(diǎn)，需要適配高度靈活性、簡(jiǎn)約化的基層治理模式。在政府主導(dǎo)的行政化治理模式下，科層組織的專業(yè)性、格式性特征無法適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的快速變遷，造成對(duì)民眾的需求回應(yīng)性遲緩，而且難以抑制自身權(quán)力的侵入，使基層社會(huì)陷入過度行政化的困境。這不僅不利于緩解自身資源緊張的壓力，還容易引發(fā)基層治理僵化和形式主義問題，陷入“行政有效，治理無效”的窘境。只有加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的統(tǒng)籌作用，才能有效破解組織協(xié)調(diào)和治理負(fù)荷難題，增強(qiáng)基層治理的靈活性和彈性，理順政社關(guān)系。一是組織整合強(qiáng)化科層協(xié)同。充分發(fā)揮基層黨組織的政治統(tǒng)合能力和配置治理資源的能力，對(duì)黨政體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性整合，以解決基層治理資源的分割性和稀釋性問題?；鶎狱h政體制是以事務(wù)型治理為導(dǎo)向建立起來的組織運(yùn)作形式，以事權(quán)為中心建立起責(zé)任關(guān)系，通過高效的動(dòng)員和組織再構(gòu)破除部門協(xié)同行動(dòng)藩籬，形成對(duì)基層復(fù)雜治理面向的主動(dòng)適應(yīng)和治理調(diào)適，能夠充分契合鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)治理需求［34］。二是持續(xù)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。基層政權(quán)治理能力在很大程度上體現(xiàn)為基層干部的工作能力與服務(wù)水平。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基層干部的教育培訓(xùn)和權(quán)力監(jiān)督，提高基層干部政治站位，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)，確保黨員干部的錯(cuò)誤思想和行為傾向得以不斷糾正和規(guī)范。開展各類宣傳教育活動(dòng)，學(xué)習(xí)黨的各項(xiàng)方針政策，將“黨員黨性”的紀(jì)律要求和共產(chǎn)黨人的初心和使命追求內(nèi)化為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行動(dòng)要求，在群眾路線的政治教育過程中強(qiáng)化黨員干部的使命意識(shí)，避免個(gè)人利益尋租，彰顯自身先進(jìn)性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以服務(wù)水平的提升切實(shí)增進(jìn)民眾認(rèn)同感。三是黨員力量下沉重構(gòu)社會(huì)聯(lián)結(jié)。作為聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的組織形式，基層黨組織作用重大，要明確基層黨組織建設(shè)的核心地位與責(zé)任。面對(duì)基層黨建懸浮化的問題，通過嵌入的方式強(qiáng)化基層黨組織與民眾的聯(lián)結(jié)，做好群眾工作，獲得民眾的支持和授權(quán)，完善執(zhí)政黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)。黨員是黨建的主體和對(duì)象，應(yīng)該優(yōu)先撬動(dòng)黨員資源，充分發(fā)揮黨員聯(lián)系群眾的先鋒作用，將組織浸潤?quán)l(xiāng)村日常生活，如通過推行“黨員包片聯(lián)戶”的方式暢通群眾反映問題渠道，實(shí)現(xiàn)黨員干部與基層民眾的良性聯(lián)動(dòng)，有效激活群眾參與村莊治理的內(nèi)在動(dòng)能。通過上述方式，在黨的統(tǒng)合作用的發(fā)揮下，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)以治理資源的整合彌補(bǔ)科層體系縫隙，而且能夠增強(qiáng)應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜治理情境的基礎(chǔ)能力。

（三）權(quán)責(zé)耦合：職責(zé)重構(gòu)推進(jìn)基層政府規(guī)范化運(yùn)行

實(shí)現(xiàn)政府權(quán)責(zé)利的平衡是新時(shí)代深化行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。黨的二十大報(bào)告明確指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力。近年來，基層政府權(quán)小責(zé)大、有責(zé)無權(quán)現(xiàn)象較為常見。組織間權(quán)力自下而上層層集中，科層壓力自上而下層層加碼的畸形樣態(tài)，誘發(fā)基層政府的職能缺位和錯(cuò)位亂象。因此，需要規(guī)范權(quán)力的縱向運(yùn)作過程，建立與基層政府治理職責(zé)和壓力相匹配的資源體系，實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的對(duì)接，并通過強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，對(duì)基層政府潛在的異化行為進(jìn)行糾偏，確?；鶎幽軌蛴行С薪?。一是依托職責(zé)重理，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)和事權(quán)的雙向互動(dòng)。長(zhǎng)期以來，我國在央地關(guān)系、政府職責(zé)劃分中形成了“職責(zé)同構(gòu)”模式，縱向?qū)蛹?jí)間政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一，增加了政府運(yùn)行成本，滋生官僚主義。“職責(zé)同構(gòu)”是制約政府職責(zé)體系規(guī)范、政府職能優(yōu)化的癥結(jié)所在［35］。只有合理調(diào)整政府縱向間職責(zé)配置，才能推進(jìn)政府權(quán)責(zé)優(yōu)化分配、行政體制改革等工作有效開展。要在“職責(zé)同構(gòu)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解構(gòu)，依據(jù)事權(quán)的實(shí)際履行能力重新厘清政府層級(jí)間的職責(zé)配置，避免職責(zé)不暢與交叉重疊，明晰基層管理尺度并通過權(quán)責(zé)清單制度加以厘定，做到各司其職。二是推進(jìn)重心下移，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的有效對(duì)接。推動(dòng)上級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步將權(quán)力、資金、技術(shù)等治理資源和力量下沉基層政府，在基層政府承擔(dān)屬地管理職責(zé)時(shí)，賦予其相匹配的權(quán)力資源和管理權(quán)限，確保其快速響應(yīng)。這樣可以避免屬地管理成為基層政府反向避責(zé)的工具和借口，保障行政決策的執(zhí)行規(guī)范性，使基層政府開展有效的社會(huì)治理。三是加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升專業(yè)行政能力。在下沉資源和自主權(quán)力的同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)基層一線工作人員的教育培訓(xùn)和責(zé)任控制，強(qiáng)化個(gè)人修養(yǎng)，以內(nèi)化于心的責(zé)任意識(shí)提升其專業(yè)行政能力，最大程度規(guī)避權(quán)力濫用行為。通過開辦理論講座等方式增強(qiáng)基層官僚職業(yè)倫理和專業(yè)素養(yǎng)，以內(nèi)部責(zé)任控制機(jī)制確保其行為符合職務(wù)規(guī)范，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜基層治理情境時(shí)具備靈活性和原則性雙重功效。

（四）主體激活：賦權(quán)社會(huì)調(diào)動(dòng)基層自主治理能力

基層社會(huì)治理的價(jià)值取向在于構(gòu)建黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同與民眾參與下的共建共治共享的治理格局。這意味著基層社會(huì)治理不能排斥行政力量的作用。如果一味強(qiáng)調(diào)科層化邏輯的滲透，將導(dǎo)致公共權(quán)力的擴(kuò)張擠壓民眾自治的空間，進(jìn)而帶來基層社會(huì)治理的內(nèi)卷化［36］。鄉(xiāng)村社會(huì)治理的動(dòng)力機(jī)制來源于其本身，鄉(xiāng)村居民是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的關(guān)鍵主體。因此，提高鄉(xiāng)村治理能力需要激發(fā)社會(huì)活力，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生力量，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理，堅(jiān)定不移賦權(quán)社會(huì)，激活農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的主體性。一是政府支持引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)自組織建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)民的原子化、分散化使其無法以組織化的形式參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)表達(dá)利益訴求，造成農(nóng)民的集體失語，弱化了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的自覺性和主動(dòng)性。黨的十九屆四中全會(huì)提出，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。因此，需要積極培育農(nóng)民自組織，以組織化的形式將分散的農(nóng)民聚合起來，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)提供有效載體，由此推動(dòng)村民自治的實(shí)體化。當(dāng)前不少地區(qū)正在積極引導(dǎo)農(nóng)村設(shè)立村落理事會(huì)，并被引入鄉(xiāng)村治理體系達(dá)至對(duì)正式治理的有效補(bǔ)充，與基層組織之間建構(gòu)出協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約高效的治理目標(biāo)［37］。需要明確的是，在自組織成立初期，政府的政策推動(dòng)和資源支持是滋養(yǎng)農(nóng)民自組織成長(zhǎng)發(fā)展的必要條件，隨著農(nóng)民自組織能力的提升應(yīng)適當(dāng)減少干預(yù)，凸顯其自治屬性。二是民主協(xié)商營造公共空間提升農(nóng)民主體參與能力。在鄉(xiāng)村利益訴求多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)背景下，通過搭建協(xié)商議事平臺(tái)，支持政府、村“兩委”、村民等多元主體參與鄉(xiāng)村社區(qū)議程，尋找共同的利益點(diǎn)，凝聚村莊發(fā)展共識(shí)。針對(duì)農(nóng)民反映強(qiáng)烈的問題和訴求展開協(xié)商討論并及時(shí)回應(yīng)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，培育農(nóng)民的村莊認(rèn)同和主體自覺。通過一系列反復(fù)的協(xié)商對(duì)話實(shí)踐，尊重農(nóng)民的表達(dá)權(quán)，有助于增進(jìn)村民的效能感，使村民對(duì)自身的主體地位、行動(dòng)能力進(jìn)行再確認(rèn)，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。三是文化涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)培育農(nóng)民公共精神。村莊在發(fā)展過程中積淀的特色文化和集體記憶，可以為鄉(xiāng)村共同體建設(shè)提供情感紐帶。應(yīng)注重挖掘村莊特色文化資源，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用，通過鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提升鄉(xiāng)村社區(qū)凝聚力，維系村莊熟人社會(huì)關(guān)系，重塑村莊公共性，為激活村民自治提供適宜的文化秩序基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

審視“一村一警務(wù)助理”的運(yùn)作實(shí)踐，上級(jí)政府通過遵循“頂層設(shè)計(jì)—高效執(zhí)行—政策落實(shí)”的治理機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)基層簡(jiǎn)約治理，但并未收到預(yù)期效果。上級(jí)政府雖然試圖通過簡(jiǎn)約治理彌合“正式治理資源匱乏”與“治理壓力增大”之間的鴻溝，改善并強(qiáng)化與社會(huì)建立聯(lián)結(jié)的方式，但在政策設(shè)計(jì)中又強(qiáng)化了對(duì)非正式治理主體的監(jiān)管。置身擠壓型情境中的基層政府，通過權(quán)宜性執(zhí)行鞏固延續(xù)了上級(jí)政府的“留權(quán)”邏輯；一線治理情境中的非正式治理主體因無力調(diào)適權(quán)威邏輯與基層社會(huì)的緊張關(guān)系而選擇逃離。于是，情境張力下多元行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)的邏輯互相牽絆、互相解構(gòu)，導(dǎo)致簡(jiǎn)約治理成效大打折扣。簡(jiǎn)約治理過程中多層行動(dòng)者行為所呈現(xiàn)的相互制約，本質(zhì)上源于國家治理的工具理性和價(jià)值理性之間的相互抵牾，導(dǎo)致簡(jiǎn)約治理實(shí)踐無法突破層級(jí)制的科層節(jié)制。最終，這種融合國家正式治理與鄉(xiāng)村內(nèi)生資源的簡(jiǎn)約治理創(chuàng)新極易因政策運(yùn)作過程的扭曲而受挫。實(shí)現(xiàn)基層簡(jiǎn)約化治理需要突破層級(jí)化科層節(jié)制，在堅(jiān)持黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)的前提下，推進(jìn)組織調(diào)適、政黨統(tǒng)合、權(quán)責(zé)耦合與主體激活機(jī)制建設(shè)，理順行政體制內(nèi)部及基層政權(quán)與民眾的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建內(nèi)外均衡的基層治理情境。

推進(jìn)基層簡(jiǎn)約治理，是實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。既有研究在解釋簡(jiǎn)約化治理緣何失靈時(shí)多聚焦于基層政府執(zhí)行邏輯和簡(jiǎn)約治理主體缺位邏輯，相對(duì)忽視了國家制度設(shè)計(jì)的重要地位，缺乏對(duì)上級(jí)政府、基層政府與非正式治理主體之間的互動(dòng)分析，因而難以理解上級(jí)簡(jiǎn)約治理意圖與實(shí)際簡(jiǎn)約治理失靈之間的復(fù)雜關(guān)系及內(nèi)在張力。上級(jí)政府、基層政府與非正式治理主體在情境張力下的“資源吸納”“權(quán)威強(qiáng)化”“自利偏差”行動(dòng)邏輯，構(gòu)成了簡(jiǎn)約治理困境的動(dòng)態(tài)維度。案例中警務(wù)助理的工作性質(zhì)是一個(gè)“難以落實(shí)又必須落實(shí)的任務(wù)”，注定增大了代理人失控的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，基層政府的財(cái)政情況和鄉(xiāng)土結(jié)構(gòu)也會(huì)影響不同主體的行為邏輯。簡(jiǎn)約治理的生命力在于構(gòu)建均衡情境，處理好正式治理與基層簡(jiǎn)約治理間的結(jié)構(gòu)性張力。通過制度創(chuàng)新規(guī)范縱向政府間的權(quán)責(zé)邊界，通過賦權(quán)增能有效激活基層社會(huì)的內(nèi)生力量，通過黨建引領(lǐng)構(gòu)建共治格局，是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理有效的路徑選擇。未來的研究還需要對(duì)本土治理敘事進(jìn)行深入追蹤和案例比較，以進(jìn)一步拓展分析視角的解釋空間。

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Why Does Simple Governance at the Grass-Roots Level Fail？

——A Case Study of Village Policing Assistant in C County of A Province

Zhang Jingen， Zhang Xuan

Abstract：Creating simple and efficient grass-roots governance is an inherent requirement for modernizing the grass-roots governance system. The intention of the state-empowered society to activate the endogenous power of grass-roots society is biased by the tension between the actions of multiple layers of actors， resulting in informal governance subjects in front-line governance situations choosing to flee due to their inability to reconcile the tension between the logic of authority and grass-roots society. The contradiction in the logic of action of multi-layered subjects essentially stems from the oscillation of the state governance mechanism between cascading and socialization， so that the grass-roots parsimonious governance innovation， which integrates formal state governance and endogenous village resources， is externalized by the cascading system. To achieve the simplicity and efficiency of grass-roots governance， it is necessary to break through the hierarchical sectional restraint and reshape the internal and external balance of the governance situation. Through in-depth promotion of organizational adaptation， political party unification， power-responsibility coupling and subject activation mechanisms， the structural relationship between the internal section system and rural society is rationalized under the strong leadership of the Party， and a two-way empowering grass-roots governance system is built between state power building and rural social autonomy.

Key words：grass-roots governance， simple governance， governance failure， situational tension