以人為核心的新型城鎮(zhèn)化：2035年發(fā)展目標與實踐方略

朱鵬華 劉學俠

摘? ?要：黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升，新型城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，積累了許多重要經驗。2035年我國將進入“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的新階段，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化也將實現(xiàn)新的發(fā)展目標。從新型城鎮(zhèn)化已取得的重要成就出發(fā)，新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標可概括為“四重高質量”，即高質量農業(yè)轉移人口市民化、高質量城鎮(zhèn)化空間布局、高質量城市發(fā)展和高質量城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有機統(tǒng)一。從新型城鎮(zhèn)化已積累的重要經驗出發(fā)，在邁向2035年發(fā)展目標的征程上，要將新型城鎮(zhèn)化與國家治理現(xiàn)代化有機統(tǒng)一起來，以系統(tǒng)思維激活新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的新動力。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；高質量發(fā)展；中國式現(xiàn)代化；國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：F299.21? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2023）02-0047-15

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義基本經濟制度與國家治理現(xiàn)代化研究”（20ZDA014）；國家社會科學基金一般項目“新時代鄉(xiāng)村振興中農民組織化建設研究”（20BJL081）。

作者簡介：朱鵬華，山東大學經濟學院副研究員；劉學俠，中共中央黨校（國家行政學院）二級教授、博士生導師。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央確立實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，致力于以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設。黨的十九大提出第二個百年奮斗目標“兩步走”發(fā)展戰(zhàn)略，第一步從2021年到 2035 年我國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志之一，新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，對標2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，如何更高質量地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，亟待深入探討和研究。新型城鎮(zhèn)化是一個不斷總結經驗、明確目標、破解難題、提高質量的發(fā)展過程［1］。目前學術界對2035年新型城鎮(zhèn)化的遠景目標和實踐方略尚無系統(tǒng)性研究。鑒于此，本文嘗試在總結新型城鎮(zhèn)化10年建設成就和經驗的基礎上，對2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標進行展望，勾勒出2035年新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的美好圖景，并探討邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的實踐方略。

一、黨的十八大以來新型城鎮(zhèn)化建設的重要成就和經驗

黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升，新型城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，積累了許多重要經驗，為實現(xiàn)2035年發(fā)展目標奠定了堅實的基礎。

（一）新型城鎮(zhèn)化建設取得的重要成就

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國新型城鎮(zhèn)化建設取得重大進展，提升了農業(yè)轉移人口市民化水平，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化空間布局，提高了城市發(fā)展質量，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標提供了有力支撐。

1.城鎮(zhèn)化水平顯著提升

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，我國農業(yè)轉移人口市民化水平大幅提高，發(fā)展活力持續(xù)釋放。2012—2021年，我國城鎮(zhèn)常住人口從72 175萬人增至91 425萬人，有超過1.6億人從農村轉移到城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化率從53.10%增至64.72%，年均增長1.29%，既高于世界年均增長水平（0.45%），又高于中等收入國家（0.59%）和上中等收入國家（0.85%）年均增長水平。伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加，城鎮(zhèn)的數量和面積也在不斷增加。2012—2021年我國地級市增加了8個，縣級市增加了26個，市轄區(qū)增加了117個，鎮(zhèn)增加了1 441個，街道辦事處增加了1 643個；市轄區(qū)人口超過400萬人的城市增加了8個，200萬～400萬人的城市增加了17個，100萬～200萬人的城市增加了15個；城市建成區(qū)面積從45 565.76平方公里增至62 420.53平方公里，城市人口密度由2 307人/平方公里提高到2 868.39人/平方公里，基本扭轉了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的舊格局。隨著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化深入推進，農業(yè)轉移人口市民化質量也在不斷提升。一是戶籍制度改革持續(xù)深化，城區(qū)常住人口300萬人以下城市已全面取消落戶限制，實行積分落戶政策的城市也放寬了條件、簡化了流程。2012—2021年我國戶籍城鎮(zhèn)化率由35.3%提升至46.7%，“十三五”期間新增城鎮(zhèn)落戶人口數量大于2004—2014年的累計總數［2］。2015年國務院頒布《居住證暫行條例》，目前居住證制度已全面實施，申請條件在逐步放寬，“含金量”在不斷增加。建立并不斷完善“人地錢掛鉤”等配套政策，2016—2021年中央財政農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金共計1 600萬元。二是城鎮(zhèn)基本公共服務對未落戶常住人口的覆蓋范圍大幅提升，持有居住證的城市新市民可以享受同等水平的基本公共服務，并且辦事便利項目不斷增加［3］。2013—2021年全國各類保障性住房累計開工4 452萬套，基本建成4 717萬套。這項持續(xù)的惠民工程幫助包括農民工在內的2億多城鎮(zhèn)困難群眾改善了住房條件，有力地促進了農業(yè)轉移人口市民化。三是農業(yè)轉移人口就業(yè)能力不斷增強。一方面，加強了對農民工的職業(yè)技能培訓，“十三五”期間全國共組織農民工開展補貼性職業(yè)技能培訓超過4 000萬人次，提升了他們融入城市的能力；另一方面，擴大農民工就業(yè)崗位，拓寬靈活就業(yè)渠道。2012—2021年農民工總量從26 261萬人增至29 251萬人，其中外出農民工從16 336萬人增至17 172萬人，參加工傷保險的農民工從7 173萬人增至9 086萬人。2013—2021年農民工人均月收入從2 609元增至4 432元，年均增長6.8%。

2.城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化

黨的十八大以來，隨著我國經濟發(fā)展質量的提升，各級城市之間的互動逐漸增強、分工不斷明確與合理化，城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結構持續(xù)優(yōu)化，基本形成了城市群與都市圈蓬勃發(fā)展、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。一是城市群建設質量顯著提升。城市群集聚人口和經濟的作用持續(xù)顯現(xiàn)，19個城市群承載著超過全國75%的城鎮(zhèn)人口，同時產出了80%以上的GDP［4］。一方面，東部地區(qū)城市群優(yōu)化升級，已成為我國經濟創(chuàng)新發(fā)展、參與國際競爭的主要空間載體。比如，京津冀協(xié)同發(fā)展深入推進，協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的效果已經顯現(xiàn)；長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展水平大幅提升，創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈統(tǒng)籌布局融合發(fā)展，以科技創(chuàng)新為引領的現(xiàn)代化產業(yè)體系已基本建成；珠江三角洲高質量發(fā)展格局已經展開，“硬聯(lián)通”和“軟聯(lián)通”有力地促進了粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展；山東半島城市群已形成“一群兩心三圈”的發(fā)展格局，新舊動能轉換、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展中的龍頭作用初顯。另一方面，中西部地區(qū)城市群加快發(fā)展，通過有序承接國際及沿海地區(qū)產業(yè)轉移，成為引領區(qū)域經濟發(fā)展的重要增長極。比如，長江中游城市群和中原城市群的快速發(fā)展，有力地帶動了中部地區(qū)崛起；成渝城市群實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，雙城經濟圈建設勢頭強勁，成為西部開發(fā)開放的新高地；哈長城市群的轉型發(fā)展，促進了東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展；關中平原城市群的跨越式發(fā)展，推動著西北地區(qū)開發(fā)開放和“一帶一路”建設縱深發(fā)展。二是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展格局基本形成。以大城市為依托、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎的多層次城鎮(zhèn)體系持續(xù)優(yōu)化。都市圈同城化建設穩(wěn)步推進，中心城市輻射帶動能力顯著增強，“研發(fā)在中心、制造在周邊”的產業(yè)分工協(xié)作不斷深化。截至2021年底，南京、鄭州、合肥、成都、福州等都市圈發(fā)展規(guī)劃已編制完成，多個都市圈建立城市間協(xié)商推進機制。在大城市的帶動下，中小城市的產業(yè)發(fā)展和公共服務資源穩(wěn)步提升。將縣城列為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，通過補齊產業(yè)配套、公共服務、環(huán)境基礎、市政公用等設施的短板和弱項，縣城的綜合承載能力和治理能力持續(xù)增強。2012—2021年建制鎮(zhèn)從19 881個增至21 322個，已成為我國新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體，其發(fā)展特色產業(yè)、承載疏解城市人口、連接城鄉(xiāng)、服務“三農”的功能不斷增強。三是交通運輸網絡支撐實力不斷增強。2012—2021年我國鐵路營業(yè)里程從9.76萬公里增至15.07萬公里，對20萬以上人口城市覆蓋率達到99.1%；等級公路里程從360.96萬公里增至506.19萬公里，普通國道基本覆蓋縣城；高速公路從9.62萬公里增至16.91萬公里，基本覆蓋20萬以上人口城市。2012—2020年我國定期航班從3 280 114公里增至9 426 313公里，覆蓋了全國92%的地級行政區(qū)和88%的人口。交通運輸網絡的快速發(fā)展，強化了城鎮(zhèn)體系的交通聯(lián)系，有力支撐了城鎮(zhèn)之間產業(yè)專業(yè)化發(fā)展，促進了人口集聚和城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化。

3.城市發(fā)展質量大幅提高

新型城鎮(zhèn)化建設使得城市發(fā)展模式更加科學高效，城市的經濟實力、基礎設施、資源環(huán)境、公共服務、治理能力對人口的承載能力大幅提高，城市居民對美好生活的向往正在逐步實現(xiàn)。一是城市產業(yè)加快轉型升級，吸納就業(yè)能力持續(xù)提升。2012—2021年城鎮(zhèn)就業(yè)人員從37 287萬人增至46 773萬人，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均1 054萬人；2012—2021年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資從46 769元增至106 837元，年均增加6 674.2元，貨幣工資年均增長9.6%，實際工資年均增長7.5%。在經濟快速發(fā)展的同時，城市文化軟實力不斷增強，文化產業(yè)規(guī)模和從業(yè)人員數量持續(xù)增加，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護和傳承也取得了突破，實現(xiàn)了城市現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)文化和諧互融、創(chuàng)新發(fā)展［5］。二是城市建設品質逐漸提高，基礎設施不斷完善，人均住宅、公園綠地面積大幅增加，公共服務水平顯著提高。2012—2021年城市供水普及率從97.16%增至99.40%；城市燃氣普及率從93.15%增至98.00%，集中供熱面積從518 368萬平方米增至1 060 300萬平方米；城市污水處理率從87.30%增至97.89%，生活垃圾無害化處理率從84.83%增至99.90%；城市道路長度和人均城市道路面積分別從32.7萬公里和14.39平方米增至53.2萬公里和18.84平方米，建成軌道交通城市的數量和線路長度分別從16個和2 058公里增至51個和8 736公里；截至2020年底，城市綜合管廊累計開工建設5 800多公里，建成廊體3 800多公里；截至2021年底，5G 基站已覆蓋地級及以上城市和97%的縣城［6］，光網城市全面建成，智慧、宜居、人文、健康、綠色等新型城市建設取得顯著成效［3］。2012—2021年城市人均公園綠地面積從12.26平方米增至14.87平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率和綠地率分別從39.59%和35.72%增至42.40%和38.70%；伴隨發(fā)展方式的綠色轉型，城市空氣、水質、土壤等生態(tài)環(huán)境質量在持續(xù)改善，2021年地級以上城市空氣優(yōu)良天數比率提高至87.5%，2020年建成區(qū)黑臭水體消除比例增至98.2%。2012—2021年參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數從30 426.8萬人增至48 075萬人，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數從27 155.7萬人增至101 002萬人；城市教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務水平大幅提升，社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）實現(xiàn)街道全覆蓋，多層次保障性住房供給體系不斷完善。三是城市治理能力顯著提升。一方面，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的引領下，城市規(guī)劃的科學性和管理水平持續(xù)提升，經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等“多規(guī)合一”已初步實現(xiàn)，城市空間布局持續(xù)優(yōu)化；另一方面，市民參與城市治理的意識增強，城市治理結構持續(xù)完善，街道社區(qū)治理基礎更加堅實?！盎ヂ?lián)網+政務服務”加快推廣實施，通過互聯(lián)網、大數據、人工智能推進城市治理和公共服務智慧化的成效顯著，城市運行“一網統(tǒng)管”，政務服務“一網通辦”，“兩張網”讓市民更加便捷便利、更有獲得感和幸福感。四是城市文化軟實力持續(xù)增強。在文化及相關產業(yè)快速發(fā)展的同時，城市優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護傳承與文明城市創(chuàng)建工作也取得了突破，建立了相關體制機制，增強了城市文化軟實力，豐富了新型城鎮(zhèn)化的內涵。截至2020年底，已公布國家歷史文化名城135個，歷史文化名鎮(zhèn)名村799個，劃定歷史文化街區(qū)912片，確定歷史建筑3.85萬處。

4.區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢基本形成

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進，推動了城鄉(xiāng)和區(qū)域要素自由流動、平等交換和公共資源的合理配置，有力地促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是城市群帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展態(tài)勢基本形成。新型城鎮(zhèn)化通過優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、增強中心城市對周邊地區(qū)輻射帶動能力、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，逐步形成都市圈引領城市群高質量發(fā)展、城市群帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的空間動力系統(tǒng)。東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興統(tǒng)籌推進，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展已取得諸多突破性進展［6］。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，我國區(qū)域之間基礎設施通達程度、比較優(yōu)勢發(fā)揮、基本公共服務均等化等方面成就顯著，區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平呈現(xiàn)持續(xù)上升的勢頭［7］。二是城鄉(xiāng)居民生活水平全面提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢基本形成。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高了城鄉(xiāng)生產要素配置效率，促進了城鄉(xiāng)居民收入和生活水平全面提高。從收入水平來看，2012—2021年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從24 127元增至47 412元，年均增長7.8%；農村居民人均可支配收入從8 389元增至18 931元，年均增長9.5%。從收入結構來看，2012—2021年城鎮(zhèn)居民人均可支配工資性收入占可支配收入的比重由63.2%降至60.1%，農村居民人均可支配工資性收入占可支配收入的比重從37.2%增至42.4%。從消費水平來看，2012—2021年城鎮(zhèn)居民人均消費支出從17 107元增至30 307元，年均增長6.6%；農村居民人均消費支出從6 667元增至15 916元，年均增長10.2%。從消費結構來看，2012—2021年城鎮(zhèn)和農村恩格爾系數分別由32%和35.9%降至28.6%和32.7%。從城鄉(xiāng)差距來看，2012—2021年城鄉(xiāng)人均可支配收入之比由2.88降至2.50，若考慮農民工收入，城鄉(xiāng)差距還會縮??；城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比由2.57降至1.90，城鎮(zhèn)的消費傾向在減?。ㄓ?.709降至0.639），農村的消費傾向在增加（由0.795增至0.841）。由此可見，新型城鎮(zhèn)化不僅大幅提升了城鄉(xiāng)居民的收入和生活水平，而且有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，實質性地改善了城鄉(xiāng)關系。新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略實施以來，城鄉(xiāng)公共基礎設施和基本公共服務逐步接軌、均等化程度持續(xù)提升，農村水、電、路、網等基礎設施建管水平全面提高，縣域義務教育基本實現(xiàn)均衡發(fā)展，縣域醫(yī)共體加快組建，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險基本實現(xiàn)了并軌［6］。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設計持續(xù)完善、體制機制不斷健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢基本形成。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設的重要經驗

新型城鎮(zhèn)化的“新”是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，推進新型城鎮(zhèn)化也是不斷豐富和完善“新”的內涵的過程［8］。新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略實施以來，我國在取得重大成就的同時也積累了許多經驗，這些重要經驗推進和拓展了中國式現(xiàn)代化。

1.堅持黨對新型城鎮(zhèn)化建設的全面領導

新中國成立以來，我國現(xiàn)代化呈現(xiàn)鮮明的黨的領導與使命驅動特征。中國共產黨作為馬克思主義使命型政黨，其領導能力與執(zhí)政水平決定著建設社會主義現(xiàn)代化國家的前途和命運［9］。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和推進都是在黨的領導下實現(xiàn)的，新型城鎮(zhèn)化建設取得了歷史性成就，根本原因就是堅持了黨的領導。新型城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的系統(tǒng)工程，是不斷破解城鎮(zhèn)化所面臨難題與提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的過程［1］。實踐證明，新型城鎮(zhèn)化關系到我國社會主義現(xiàn)代化建設的全局，牽動著經濟社會發(fā)展的方方面面，必須發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，將有序推進農業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、改革完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制等方面的力量向著同一方向聚合，這樣才能形成推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的強大力量。堅持黨對新型城鎮(zhèn)化的全面領導是新型城鎮(zhèn)化建設的重要經驗。從新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的制定實施，到建立推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度、每年制定實施“新型城鎮(zhèn)化建設重點任務”，再到深化城鎮(zhèn)化制度（統(tǒng)籌土地、投融資、住房等重點領域）改革、開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點并推廣典型經驗，堅持黨的全面領導已內化于新型城鎮(zhèn)化理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新之中，成為新型城鎮(zhèn)化的必然和本質，并影響著其發(fā)展的趨向。

2.堅持以新發(fā)展理念引領新型城鎮(zhèn)化建設

發(fā)展理念從根本上決定著城鎮(zhèn)化的成效，新型城鎮(zhèn)化建設充分體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享發(fā)展理念的要求，堅持以新發(fā)展理念為引領也是新型城鎮(zhèn)化的重要經驗。第一，創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的第一動力。新型城鎮(zhèn)化建設的重點是破解我國城鎮(zhèn)化所面臨的突出矛盾和問題，從要素驅動的城鎮(zhèn)化轉向創(chuàng)新驅動的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，通過戶籍、基本公共服務、就業(yè)、社會保障、住房等制度的改革創(chuàng)新，破解了農業(yè)轉移人口難以融入城市社會的難題，提升了市民化水平；通過土地制度、城市規(guī)劃、城市治理的創(chuàng)新，破解了城市建設用地粗放低效的難題，優(yōu)化了城市發(fā)展空間結構；通過投融資機制和多元化融資模式創(chuàng)新，破解了城鎮(zhèn)化“錢從哪里來”的難題，提高了城市發(fā)展質量。第二，協(xié)調是新型城鎮(zhèn)化的關鍵方法。城鎮(zhèn)化是一項巨大的系統(tǒng)工程，協(xié)調既是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標和內在要求，又是新型城鎮(zhèn)化的關鍵方法和評價尺度。新型城鎮(zhèn)化建設的協(xié)調發(fā)展至少體現(xiàn)在產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化、大中小城市和小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興、城市現(xiàn)代化與歷史文化傳承、有形的城鎮(zhèn)化與無形的城鎮(zhèn)化、城市建設與城市治理、市場機制與政府作用等方面。第三，綠色是新型城鎮(zhèn)化的鮮明底色。資源浪費、環(huán)境污染、大城市病等使得傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陷入發(fā)展困境，走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的新型城鎮(zhèn)化道路成為必然選擇。新型城鎮(zhèn)化通過變革城市建設運營模式、轉變城市生產和生活方式，基本實現(xiàn)了綠色循環(huán)低碳可持續(xù)發(fā)展。第四，開放是新型城鎮(zhèn)化的重要手段。在經濟全球化的歷史潮流中，開放發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必然要求和重要手段。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，通過全面提高對外開放水平，促進企業(yè)“走出去”和“引進來”積極參與國際分工合作，吸引全球高端要素向中心城市和都市圈集聚，提高了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝城市群等的發(fā)展質量和國際競爭力，對提升全國城鎮(zhèn)化發(fā)展質量發(fā)揮了重要支撐和引領作用。第五，共享是新型城鎮(zhèn)化的價值取向。讓城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是新型城鎮(zhèn)化的根本原則和價值取向，也是“以人為核心”的集中體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化建設通過全面放寬城市落戶條件、加強常住人口基本公共服務、提高農業(yè)轉移人口技能素質、提升新市民融入城市能力、改進城市治理方式、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方式，破解“半城鎮(zhèn)化”難題，不斷提升共享發(fā)展水平。

3.堅持市場主導、政府引導新型城鎮(zhèn)化建設

處理好政府與市場的關系是推進社會主義市場經濟體制改革的核心問題，將有效市場和有為政府有機統(tǒng)一起來，是中國共產黨在理論、實踐和制度創(chuàng)新上的又一重大成果。城鎮(zhèn)化是一個資源重置的過程，在社會主義市場經濟中推進城鎮(zhèn)化必然要科學定位政府與市場的邊界［8］。新型城鎮(zhèn)化在取得重大成就的同時，也實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的轉變，從政府主導的舊模式轉向市場主導、政府引導的新模式［10］。這種新型城鎮(zhèn)化模式符合城市發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律，有利于提升城鎮(zhèn)化質量，更能凸顯“以人的城鎮(zhèn)化”為核心。一方面，堅持市場主導新型城鎮(zhèn)化。非農產業(yè)在城鎮(zhèn)集聚與農村人口向城鎮(zhèn)集中都依賴于要素的自主有序流動，應充分遵循和利用市場規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)效率變革、質量變革、動力變革。實踐證明，堅持市場主導新型城鎮(zhèn)化有利于產城融合、職住平衡、提升農業(yè)轉移人口市民化質量，有利于城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化、提升城市發(fā)展質量，有利于引導各類市場主體參與新型城鎮(zhèn)化建設、提升城市治理質量，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展。另一方面，堅持政府引導新型城鎮(zhèn)化?？茖W的宏觀調控和有效的政府治理是發(fā)揮市場主導作用的內在要求，應更好發(fā)揮政府作用，用改革破除體制機制障礙、激發(fā)市場活力，履行政府制定規(guī)劃政策、營造制度環(huán)境、均衡公共服務等方面的職責，在新型城鎮(zhèn)化中推動共同富裕取得實質性進展。特別地，要形成市場主導作用和政府引導作用相互協(xié)調、相互補充、相互促進、有機統(tǒng)一的格局，促進城鄉(xiāng)區(qū)域間要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農業(yè)轉移人口自由平等地參與新型城鎮(zhèn)化建設進程、共享新型城鎮(zhèn)化建設成果。

4.堅持在全面深化改革中不斷向農業(yè)轉移人口賦權

城鎮(zhèn)化是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，它必然引致城鄉(xiāng)居民思想觀念、生產方式、生活方式和行為方式等發(fā)生系統(tǒng)性轉變［5］。在政治經濟學視閾下，我國經濟制度的演進推動著城鎮(zhèn)化模式的變革，以往的體制機制成為城鎮(zhèn)化的障礙，堅持改革便成為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本邏輯。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，在黨的領導下通過全面深化改革，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、就業(yè)管理、社會保障、城鎮(zhèn)住房、行政管理、財稅金融、生態(tài)環(huán)境等制度的系統(tǒng)變革，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了必要的制度環(huán)境?！叭恕笔切滦统擎?zhèn)化的核心，全面深化改革的關鍵就是不斷向城鎮(zhèn)化的主體——農業(yè)轉移人口賦權，使其能快速地融入城市。一是通過推進人口管理制度改革，賦予農業(yè)轉移人口在城鄉(xiāng)自由流動的權利。通過戶籍制度改革、居住證制度建立、城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋等，保障農業(yè)轉移人口進城的基本生存權。二是通過深化土地制度改革，賦予農業(yè)轉移人口在農村的各項經濟權益。特別是農地“三權分置”改革的推進，促進了土地資源的規(guī)范使用和優(yōu)化配置，保障了進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。三是通過完善基本公共服務體系，賦予農業(yè)轉移人口平等的福利權。特別是覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、教育等基本公共服務體系的建立，保障了農民工的勞動權益、住有所居的權利、享有社會保障的權利、平等獲得醫(yī)療衛(wèi)生服務的權利、隨遷子女平等享有受教育的權利等，這極大地提升了他們融入城市社會的能力。四是通過行政管理制度的改革，賦予農業(yè)轉移人口更多的自主決策權。特別是政府持續(xù)“簡政放權”、深化“放管服”改革、加快轉變自身職能，激發(fā)了農業(yè)轉移人口在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)的活力。

二、新型城鎮(zhèn)化建設2035年發(fā)展目標展望

從經濟發(fā)展水平來看，2035年我國人均GDP較2020年將翻一番，邁入中等發(fā)達國家行列［11］。從城鎮(zhèn)化水平來看，2027年我國將進入緩慢城鎮(zhèn)化階段（城鎮(zhèn)化率超過70%），2035年末城鎮(zhèn)化率預計將達到76.5%，城鎮(zhèn)常住人口約10.9億人［8］。在新型城鎮(zhèn)化已取得重要成就的基礎上，根據黨的十九大、十九屆五中全會和二十大擘畫的基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的愿景，展望2035年新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，其目標可以概括為“四重高質量”，即高質量農業(yè)轉移人口市民化、高質量城鎮(zhèn)化空間布局、高質量城市發(fā)展和高質量城鄉(xiāng)融合發(fā)展。到2035年，要經歷三個五年規(guī)劃，階段性目標的實現(xiàn)與積累，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的基礎（見表1）。

（一）高質量的農業(yè)轉移人口市民化

推進農業(yè)轉移人口市民化是城鎮(zhèn)化的首要任務，高質量的農業(yè)轉移人口市民化是2035年新型城鎮(zhèn)化的首要發(fā)展目標。長期以來，我國城鎮(zhèn)化受到城鄉(xiāng)二元戶籍制度、公共服務供給制度、社會保障制度的阻滯，以及農地產權制度改革滯后的影響［13］，形成了獨特的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，大量的農民工及其隨遷人口“兩棲”于城市和鄉(xiāng)村，影響了農業(yè)轉移人口市民化質量。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，農業(yè)轉移人口市民化質量大幅提升，為2035年實現(xiàn)高質量的農業(yè)轉移人口市民化奠定了堅實基礎。第一，在制度層面，消除阻礙勞動力自由流動的壁壘，建立起科學合理的農業(yè)轉移人口市民化政策體系。2035年，戶籍城鎮(zhèn)化率約為62.4%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距降至14.1%（2021年為18.02%）；在城市基本公共服務實現(xiàn)常住人口全覆蓋和均等化，形成完備的“人地錢掛鉤”激勵制度和公共資源按常住人口規(guī)模配置機制；在農村建立起完備的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權市場化退出機制，維護農業(yè)轉移人口在農村的各項合法權益。第二，在就業(yè)層面，農業(yè)轉移人口高質量的就業(yè)創(chuàng)業(yè)基本實現(xiàn)。高質量的就業(yè)是農業(yè)轉移人口高質量市民化的基礎，其核心是農民工技能水平和綜合素質的提升。2035年，覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)公共服務體系、農民工就業(yè)支持體系以及終身技能培訓體系建立，為提升農業(yè)轉移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力提供堅實保障。同時，農業(yè)轉移人口勞動權益保障機制和法律援助服務體系全面形成。第三，在精神文化層面，農業(yè)轉移人口在城市工作生活的歸屬感、安全感和幸福感大幅提升。2035年，文明城市建設高質量推進，城市更加開放包容，居民素質和社會文明程度達到新高度。城鄉(xiāng)文化互動交融，城市政府、企業(yè)和社會組織對農民工的人文關懷使其能迅速融入城市生活和文化，城市內部二元結構基本消除。

（二）高質量的城鎮(zhèn)化空間布局

空間布局是城鎮(zhèn)化的重要方面，城市人口分布要與資源環(huán)境相均衡、經濟社會發(fā)展相統(tǒng)一，持續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局是新型城鎮(zhèn)化的重要內容。在“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的基礎上，2035年新型城鎮(zhèn)化將基本形成以城市群、都市圈為依托，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的高質量城鎮(zhèn)化空間布局。一是城市群綜合實力顯著提升，基本實現(xiàn)一體化發(fā)展。2035年，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群，將建成多層次、常態(tài)化協(xié)商協(xié)調發(fā)展機制，形成多中心、多層級、多節(jié)點的網絡型城市群結構，實現(xiàn)產業(yè)分工協(xié)作、基礎設施協(xié)調布局、公共服務共享、生態(tài)環(huán)境共建共治，成長為支撐全國經濟發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展以及參與國際競爭合作的重要平臺，其中京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群率先發(fā)展成為具有全球重要影響力的城市群，19個城市群GDP占全國的比重達到88.4%左右。二是都市圈建設成效顯著，現(xiàn)代化都市圈格局基本形成。2035年，現(xiàn)代化都市圈建設機制將發(fā)展成熟定型，全國輻射帶動功能強的大城市（超大城市、特大城市和Ⅰ型大城市）均與周邊城市（鎮(zhèn)）形成同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，基本實現(xiàn)城市功能互補、空間結構合理、要素流動有序、產業(yè)分工協(xié)調、交通往來便利、公共服務均衡、環(huán)境和諧宜居，若干重點城市群中的主要都市圈成長為具有全球影響力的現(xiàn)代化都市圈。三是超大特大城市綜合能級與國際競爭力明顯提高，基本實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。2035年，以直轄市、省會城市和計劃單列市為主的超大特大城市全面轉向內涵提升型發(fā)展，“大城市病”有效破解，形成以現(xiàn)代服務業(yè)為主體、先進制造業(yè)為支撐的產業(yè)結構，輻射帶動力持續(xù)增強，郊區(qū)新城功能完善，實現(xiàn)多中心、組團式發(fā)展。四是大中城市宜居宜業(yè)功能完善，基本實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2035年，以地級市為主的大中城市立足特色資源和產業(yè)基礎，發(fā)展成為先進制造業(yè)基地、商貿物流中心和區(qū)域專業(yè)服務中心，實現(xiàn)較高水平的產城融合、職住平衡、交通便利、健康宜居。五是縣城綜合承載能力大幅提升，基本實現(xiàn)科學定位、均衡發(fā)展。2035年，縣城的特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展壯大，市政設施和公共服務更趨完備，人居環(huán)境大幅改善，綜合承載能力和輻射帶動鄉(xiāng)村能力全面提升，各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城基本建成。六是小城鎮(zhèn)特色鮮明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的紐帶作用更加有力。2035年，小城鎮(zhèn)根據自身地理區(qū)位、資源稟賦、發(fā)展基礎實現(xiàn)高質量的特色發(fā)展，全國建成一批精品特色小鎮(zhèn)。

（三）高質量的城市發(fā)展

推動城市發(fā)展是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，持續(xù)提升城市建設水平和治理效能是新型城鎮(zhèn)化的基礎和目標。優(yōu)化城市空間結構，轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設和治理，到2035年新型城鎮(zhèn)化的基礎將更加堅實完善，宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市基本建成，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。一是宜居城市。人民城市人民建、人民城市為人民，人民宜居安居是高質量城市發(fā)展的首要目標［14］。2035年，通過持續(xù)的城市更新、空間治理和品質提升，以及文明城市創(chuàng)建和基層治理水平的提升，各類城市的宜居水平將大幅提升。二是韌性城市。2035年，通過不斷健全市政公用設施、構建公共衛(wèi)生防控救治體系、完善災害智能化監(jiān)測體系，城市在逆變環(huán)境中承受、適應和快速恢復的能力顯著提升，城市抵御沖擊和抗風險能力顯著增強。三是創(chuàng)新城市。2035年，通過深入貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，城市發(fā)展由傳統(tǒng)的要素驅動、投資驅動，轉向科技、知識、人力、文化、體制等創(chuàng)新要素驅動發(fā)展，城市的創(chuàng)新實力顯著增強，城市經濟密度提高到24.3億元/平方公里左右。四是智慧城市。2035年，各級城市均建成“城市數據大腦”，并持續(xù)進行“數字孿生城市”建設，基本實現(xiàn)城市數據感知、分析、決策、執(zhí)行等一體化，城市運行“一網統(tǒng)管”、政務服務“一網通辦”，城市治理科學化、精細化、智慧化水平全面提升，“城市病”問題通過高效的治理已得到有效解決，人人有責、盡責、享有的社會治理共同體基本建成。五是綠色城市。2035年，綠色發(fā)展理念全面融入城市建設和治理，基本形成綠色低碳循環(huán)的生產方式、生活方式和消費模式，能源資源利用效率大幅提高、碳排放強度大幅降低，實現(xiàn)城市藍天碧水凈土，居民對人居環(huán)境質量和綠色城市的獲得感大幅提升。其中，地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數比率超過95%（約為95.8%），建成區(qū)綠化覆蓋率提升至46.2%左右。六是人文城市。2035年，通過強化城市歷史文化的創(chuàng)造性保護、創(chuàng)新性發(fā)展，實現(xiàn)非物質文化遺產融入城市建設，傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代生活融為一體，城市文化特色和人文魅力大幅提升。

（四）高質量的城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鎮(zhèn)化必然推動著城鄉(xiāng)關系演變，不斷提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展質量是新型城鎮(zhèn)化的重要目標。2035年，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙基本消除，城鄉(xiāng)要素雙向流動、平等交換，公共資源配置高效合理，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。一是建成城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，各類要素實現(xiàn)自由流動、平等交換。2035年，建立起城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度，農業(yè)轉移人口高質量的市民化與城市各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并存；農村承包地制度、宅基地制度、集體經營性建設用地入市制度等基本健全，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場全面形成；城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，鄉(xiāng)村金融服務體系基本完善；工商資本入鄉(xiāng)促進機制、科技成果入鄉(xiāng)轉化機制、城鄉(xiāng)數據資源整合利用機制基本建立，形成承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體。二是城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展，發(fā)展差距明顯縮小。2035年，以市縣為整體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，建成城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，農村一二三產業(yè)實現(xiàn)融合發(fā)展；城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，其中城鄉(xiāng)人均可支配收入之比降至1.9（約為1.87）以下，城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比降至1.4（約為1.39）以下。三是城鄉(xiāng)基礎設施建管能力大幅提升，基本實現(xiàn)一體化發(fā)展。2035年，以市縣域為整體，城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃、建設和管護機制基本建成，鄉(xiāng)村基礎設施全面提檔升級。四是城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌、均等化基本實現(xiàn)。2035年，城鎮(zhèn)公共服務、社會事業(yè)全面覆蓋鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)，建成全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，服務水平持續(xù)提升。五是城鄉(xiāng)治理聯(lián)動發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體系更加完善。2035年，在城鄉(xiāng)要素自由流動、產業(yè)協(xié)同發(fā)展、基本公共服務均等化、基礎設施一體化的基礎上，城鄉(xiāng)治理互動交流、智慧協(xié)同，城鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)村治理體制成熟定型、治理能力精準全面、治理水平顯著提升。

三、邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的實踐方略

城鎮(zhèn)化是一個復雜系統(tǒng)，是整個社會現(xiàn)代化的過程［15-16］。新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略實施以來，已取得歷史性成就，但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在，特別是新冠疫情、防洪排澇、安全生產等方面暴露出城市治理體系亟待完善、能力亟待提升［4］。實踐證明，只有提升政府治理能力，才能提升城鎮(zhèn)化質量［17］。在已取得發(fā)展成就和實踐經驗的基礎上，應將新型城鎮(zhèn)化與國家治理現(xiàn)代化有機統(tǒng)一起來，以系統(tǒng)思維激活實現(xiàn)“四重高質量”新型城鎮(zhèn)化的新動力。鑒于此，本文重點從推進國家治理現(xiàn)代化的視角，闡述邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的實踐方略。

（一）堅持和完善黨對新型城鎮(zhèn)化全面領導的制度體系，提高黨領導新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的效能

堅持黨的全面領導是我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要經驗，邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標，必須在黨的領導下科學謀劃、協(xié)同推進，將黨的領導落實到新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的全過程、各領域、各環(huán)節(jié)。實踐證明，黨的領導所產生的體制優(yōu)勢，能實現(xiàn)有效市場和有為政府有機統(tǒng)一，協(xié)調和凝聚多方力量形成發(fā)展合力［18］。一是堅持和完善黨對新型城鎮(zhèn)化全面領導的制度體系，貫徹以人為核心的根本要求，建立中央規(guī)劃指導、省級負總責、市縣抓落實的新型城鎮(zhèn)化協(xié)調推進機制，健全人民城市人民建、人民城市為人民的各項制度，推動農業(yè)轉移人口市民化、城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化、城市建設和治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等各方面協(xié)調行動、增強合力。二是提高黨在推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展中把方向、謀規(guī)劃、促落實的能力，完善科學決策機制，強化決策的執(zhí)行、評估和監(jiān)督［19］。三是完善推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展中擔當作為的激勵機制和探索創(chuàng)新的容錯糾錯機制，教育和引導各級領導干部敢于打破利益阻隔、推進改革創(chuàng)新，破解“半城鎮(zhèn)化”、城市內部二元結構、城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不充分、“大城市病”、城鄉(xiāng)差距過大等難題。四是改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，提高各級黨組織依法推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的效能。健全以人為核心的新型城鎮(zhèn)化法治保障制度，形成農業(yè)轉移人口市民化法治體系、城市群一體化發(fā)展法治體系、現(xiàn)代化都市圈培育法治體系、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展法治體系、新型城市建設法治體系、城市治理法治體系、城鄉(xiāng)融合發(fā)展法治體系。加強對法律實施的監(jiān)督，確保新型城鎮(zhèn)化建設的各項目標任務高質量完成，城鄉(xiāng)居民的合法權益得到切實保障。

（二）改革和完善國家推進新型城鎮(zhèn)化的行政體制，構建推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的政府治理體系

從本質上看，國家治理現(xiàn)代化根本目標是人的全面發(fā)展、人的現(xiàn)代化［20］，應通過轉變政府職能、科學定位政府與市場的關系，全面提升國家治理能力［21］。國家行政管理承擔著按照黨的決策部署推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重大職責，構建職責明確、依法行政、為民服務的政府治理體系是推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的必然要求，也是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的必由之路。一是改革和完善國家推進新型城鎮(zhèn)化的行政體制，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展中的行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。繼續(xù)完善推進新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消。二是加強數字政府、智慧城市建設，將數字技術融入政府管理和服務之中，全面提升城市治理質量。建設“城市數據大腦”等數字化智慧化管理平臺，推動政府數字化、智能化運行。全面推行城市運行“一網通管”，探索建設“數字孿生城市”，不斷拓展智慧城市應用場景，實現(xiàn)“以人為本”的精細化治理。三是在市場主導、政府引導下，優(yōu)化政府推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的職責體系，明確政府權責清單。持續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力，不斷提升市場在新型城鎮(zhèn)化中的主導作用；健全宏觀調控制度體系，發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃、財政和貨幣政策以及產業(yè)、就業(yè)、投資、區(qū)域等政策對新型城鎮(zhèn)化的引導作用。省市縣級政府應科學制定新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年），明確年度新型城鎮(zhèn)化建設重點工作任務，為市場和社會指明發(fā)展方向。四是優(yōu)化行政區(qū)劃設置，形成更加高效的組織體系，提高中心城市的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，提升以縣城為主的中小城市集聚人口和輻射鄉(xiāng)村能力。五是健全發(fā)揮中央省市縣鎮(zhèn)五個積極性的體制機制，理順推進新型城鎮(zhèn)化的權責關系。中央政府重在推進宏觀管理、重大戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、城市群一體化發(fā)展，省級政府重在推進省域新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、現(xiàn)代化都市圈建設、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，地市級政府重在推進新型城市建設、提升城市治理水平、支持轄域內縣城建設，縣級政府重在推進縣城補短板強弱項、強化公共服務供給、提升人口集聚能力、提高輻射帶動鄉(xiāng)村能力，建制鎮(zhèn)政府重在發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)、規(guī)范發(fā)展特色小鎮(zhèn)、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。六是優(yōu)化政府間事權和財權劃分，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。探索城市建設長效機制，逐步摒棄“土地財政”模式，通過健全地方稅體系，建立期限匹配、渠道多元、財務可持續(xù)的城市投融資機制。

（三）堅持和完善社會主義基本經濟制度，夯實新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的經濟基礎

基本經濟制度是一定社會占統(tǒng)治地位的生產關系總和，決定著該社會的生產關系性質和城鎮(zhèn)化模式［22］?！肮兄疲媱澖洕w制＋按勞分配”的基本經濟制度決定了城鎮(zhèn)化從屬于政府的計劃，計劃模式的城鎮(zhèn)化人為地建立起城鄉(xiāng)二元體制，使得農業(yè)轉移人口不能自由流動、城鄉(xiāng)無法實現(xiàn)融合發(fā)展；“私有制＋市場經濟體制＋按要素分配”的資本主義基本經濟制度崇尚城市市場化開發(fā)等城鎮(zhèn)化理念，城鎮(zhèn)化從屬于資本積累，容易忽視社會問題、偏離人本價值［23］。改革開放以來，中國共產黨領導人民逐漸探索形成了“公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展+社會主義市場經濟體制+按勞分配為主體、多種分配方式并存”的社會主義基本經濟制度，實踐證明這是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展必須堅持和完善的基本經濟制度，也是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的基礎制度。一是堅持“兩個毫不動搖”，激發(fā)各類經濟主體的活力，將各種所有制經濟統(tǒng)一到繁榮城鄉(xiāng)經濟、解決農業(yè)轉移人口高質量就業(yè)、提升城市建設和治理水平上來。二是堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，調動各類經濟主體的積極性，將初次分配、再分配和第三次分配有機統(tǒng)一到提升農業(yè)轉移人口收入水平，以及縮小城鄉(xiāng)收入差距、逐步實現(xiàn)共同富裕上來。三是加快完善社會主義市場經濟體制，提高各類經濟資源的配置效率，將有效的市場機制和有為的政府調控有機統(tǒng)一到推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展上來。四是完善科技創(chuàng)新體制機制，建設創(chuàng)新城市，引導創(chuàng)新要素在城市之間有序流動與合理配置，推動城市群、都市圈、大中小城市形成優(yōu)勢互補、密切協(xié)作的科技協(xié)同創(chuàng)新網絡，進而優(yōu)化城市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造生態(tài)，激發(fā)各類人才的創(chuàng)新活力。五是建設更高水平開放型經濟新體制，通過商品要素流動型開放和制度型開放增強我國城市對國際高端要素的吸引力，提升我國生產要素質量和配置水平，加快建設現(xiàn)代化城市、國際化都市圈、雙循環(huán)型城市群。

（四）堅持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度，筑牢新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的思想文化基礎

文化是民族的血脈，是人民的精神家園，也是城鎮(zhèn)化的重要軟資源。粗放式的城鎮(zhèn)化使得農業(yè)轉移人口的文化生活缺乏促動性，容易引致城市內的二元分割［24］。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是不同文化資源共生共融的過程，也是不斷實現(xiàn)人民群眾對美好精神文化生活向往的過程。文化融合、文化創(chuàng)新與文化治理是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也是提升農業(yè)轉移人口市民化、城市發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展質量的重要途徑［8］。因此，繁榮發(fā)展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民精神力量、激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的深厚支撐，也是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的必然要求。一是堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的制度，加強愛國主義、集體主義、社會主義教育，健全用黨的創(chuàng)新理論武裝全黨、教育人民工作體系，突出新型城鎮(zhèn)化的中國特色社會主義性質。習近平經濟思想深刻揭示了新時代中國特色社會主義經濟的本質特征和內在要求，應始終將其作為指導新型城鎮(zhèn)化的“綱”和“魂”，在推進高質量發(fā)展中完整準確全面地貫徹落實。二是堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度，在新型城鎮(zhèn)化建設中深入實施公民道德建設工程和推進新時代文明實踐中心建設，持續(xù)提升城鄉(xiāng)居民的文明素養(yǎng)，豐富城鎮(zhèn)流動人口特別是農民工的精神文化生活。把社會主義核心價值觀要求融入新型城鎮(zhèn)化建設，著力提升農業(yè)轉移人口市民化質量、城市文化軟實力和城市治理質量，建設更高水平的文明城市。三是健全人民文化權益保障制度，結合新型城鎮(zhèn)化的重要成就和創(chuàng)新實踐，改善文化民生，推出更多群眾喜愛的文化精品。創(chuàng)新公共文化運行機制，鼓勵社會力量參與公共文化服務供給和設施建設運營。完善城鄉(xiāng)一體的公共文化服務體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置。四是深入實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，推動人文城市建設。在城市更新中加強保護歷史文化遺產、民族文化風格和傳統(tǒng)風貌，在城市建設中注重融入傳統(tǒng)文化元素，將歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特色有機結合起來，全面提升城市的內在品質。五是完善文化管理體制和生產經營機制，完善文化企業(yè)履行社會責任制度，提升文化治理效能，激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力。健全現(xiàn)代文化產業(yè)體系和市場體系，擴大優(yōu)質文化產品供給，以文化經濟高質量發(fā)展推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

（五）改革和完善新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的民生保障制度，不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的美好生活需要

保障和改善民生是新型城鎮(zhèn)化的基本內涵，新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展必然要求民生保障高質量發(fā)展。將增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設統(tǒng)一起來，既是新型城鎮(zhèn)化的重要經驗，又是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的必由之路。一是健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)公共服務體系，完善農民工就業(yè)支持體系，提升農業(yè)轉移人口就業(yè)質量和權益保障水平。健全勞動關系協(xié)調機制，防止和糾正就業(yè)歧視。二是構建服務全民終身學習的高質量教育體系，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，保障農業(yè)轉移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務。增強職業(yè)技術教育適應性，優(yōu)化結構與布局，提升新生代農民工職業(yè)技能水平。三是強化提高人民健康水平的制度保障，構建強大的公共衛(wèi)生體系，推進韌性城市建設，提升城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，以中小城市醫(yī)院、城市社區(qū)和農村基層醫(yī)療機構為重點，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療服務網絡。深入開展愛國衛(wèi)生運動，推進城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治，促進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)成文明健康的生活方式。四是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，減輕城市新市民的家庭經濟負擔，釋放生育政策潛力。完善養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，同時支持社會力量擴大普惠性、規(guī)范性服務供給。健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展。五是健全多層次社會保障體系。改革完善社會保險制度，提升農民工參保率和參保水平，實現(xiàn)社會保險法定人群全覆蓋。完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務平臺，推進社保轉移接續(xù)。建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，大城市重點擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題；中小城市重點補齊市政公用設施、環(huán)境基礎設施、公共服務設施短板弱項，提升居住品質和人口集聚力。

（六）改革和完善城市社會治理制度，構建新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的社會治理新格局

從城鎮(zhèn)化的國際經驗來看，政府的治理能力，特別是政府的信息協(xié)調、公共品的供給、相關政策的制定和實施能力，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關鍵［25］。城鎮(zhèn)化必然伴隨著利益格局的調整，唯有“自上而下”推進社會治理體制改革，同時“自下而上”引入多元社會主體參與，才能真正地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化［26］。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化應該既充滿活力又擁有良好秩序，完善新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的社會治理制度，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的必由之路。一是完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制，暢通和規(guī)范城鄉(xiāng)居民訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道。完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，夯實基層社會治理基礎，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”［27］。二是完善社會治安防控體系，推行“數字化+網格化”“綜治中心+便民服務”等模式，提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，筑牢城市發(fā)展安全屏障。三是健全城市公共安全體制機制，建立政府、企業(yè)、社會組織、居民共同參與的公共安全隱患排查和安全預防控制體系。將應急管理能力體系建設與韌性城市建設統(tǒng)一起來，有效運用新一代信息技術，全面提升城市應急管理的精細化水平，同時健全國家財政支持的巨災風險保險體系。四是健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。以資源向基層下沉為抓手，推動社會治理和服務重心向基層下移，構建基層社會治理新格局，更好地為城鄉(xiāng)居民提供精準化、精細化的服務。完善城市社區(qū)居委會職能，構建專職化、專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍。暢通城市新市民參與社會治理的途徑，通過社會治理共同體建設，促進農業(yè)轉移人口市民化質量的提升。以家庭家教家風為重要抓手，讓人文城市建設與基層社會治理創(chuàng)新有機結合，提升城市品質和魅力。

（七）改革和完善生態(tài)文明制度體系，讓綠色成為新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的底色

城鎮(zhèn)化對生態(tài)環(huán)境既有挑戰(zhàn)又有機遇，保護生態(tài)環(huán)境是提升城鎮(zhèn)化可持續(xù)能力的關鍵［28］。新型城鎮(zhèn)化重在破解發(fā)展難題，培育綠色發(fā)展能力。生態(tài)文明建設是新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的重要內涵，建立新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的生態(tài)文明制度體系，加快新型城鎮(zhèn)化全面綠色轉型，是邁向新型城鎮(zhèn)化2035年發(fā)展目標的必由之路。一是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。根據集約適度、綠色發(fā)展的原則，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?、資源環(huán)境承載能力、經濟布局、人口分布、城鄉(xiāng)關系等因素劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。加強城鎮(zhèn)土地集約利用，采用政府和社會資本合作（PPP）模式盤活低效用地。靈活運用基礎設施領域REITs（不動產投資信托基金）、PPP、產權交易、兼并重組等方式有效盤活城市存量資產，促進投資良性循環(huán)。二是強化城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間治理中的引領和約束作用，優(yōu)化城市、城鄉(xiāng)空間結構，建設宜居城市，推動城市由規(guī)模擴張向內涵提升轉變。加強城市大氣質量達標管理、城市水體綜合治理、城市環(huán)境噪聲污染治理和污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢的處理處置，全面提升城市環(huán)境基礎設施水平，并逐步形成城鄉(xiāng)一體的環(huán)境基礎設施網絡。三是健全綠色生產和消費的制度體系，以市場為導向推進綠色技術創(chuàng)新，發(fā)展綠色金融。完善資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。在城市推行垃圾分類和資源化利用制度，推行公交和物流配送車輛電動化，自覺推動新型城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展，建設綠色城市。四是健全橫向生態(tài)保護補償機制，完善市場化多元化生態(tài)補償機制，建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，推動大氣、水等污染聯(lián)防聯(lián)治。五是嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，落實政府主導、監(jiān)管責任與企業(yè)主體責任。加大環(huán)保信息公開力度，引導社會組織和公眾共同參與環(huán)境治理。

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New-Type Urbanization with People as the Core： Development Goals and Practical Strategies in 2035

ZHU Peng-hua? LIU Xue-xia

Abstract： Since the 18th National Congress of the CPC， the level and quality of China's urbanization have steadily improved， and the construction of new-type urbanization has achieved remarkable achievements and accumulated many important experiences. In 2035， China will enter a new stage of "basically realizing socialist modernization"， and the new-type urbanization with people as the core will also achieve new development goals. Starting from the important achievements of new-type urbanization， the development goals of new urbanization in 2035 can be summarized as "four high-quality"， namely， the organic unity of high-quality agricultural transfer population citizenization， high-quality urbanization spatial layout， high-quality urban development and high-quality urban-rural integrated development. Starting from the important experience accumulated by new-type urbanization， on the journey towards the development goal of 2035， it is necessary to organically unify new-type urbanization with the modernization of national governance， and activate the new driving force for the high-quality development of new-type urbanization with systematic thinking.

Key words： new-type urbanization; high-quality development; Chinese-style modernization; modernization of national governance