事業(yè)單位內(nèi)控管理的問題及解決方案

王馨悅

摘要：隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，事業(yè)單位作為向社會公眾提供公益服務(wù)的組織，也在逐漸深化改革中，事業(yè)單位改革的目標是：轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型的公共事業(yè)管理體制。而面對陳舊的管理模式、單位制度建設(shè)不健全、職能定位不明等問題，這些顯然無法滿足改革目標的要求。在此前提下，我國事業(yè)單位想要更好地執(zhí)行其服務(wù)職能，為國家的發(fā)展提供保障，則應(yīng)當(dāng)從加強自身的內(nèi)部管理著手。內(nèi)部控制能夠保證單位的運行井然有序、保障運行的效果更加科學(xué)與高效，也有助于單位的長短期目標的實現(xiàn)。自財會〔2012〕21號文《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》發(fā)布后，財政部后續(xù)又對事業(yè)單位內(nèi)控管理出具了一些指導(dǎo)意見，各行政事業(yè)單位積極推進，將內(nèi)控管理逐步滲透到日常工作中。在改革執(zhí)行中，雖取得了初步成效，但也存在著一些問題。本文筆者通過對一些事業(yè)單位的社會調(diào)查與自身的工作經(jīng)驗，梳理了一些在實際工作中遇到的問題并提出詳細的解決方案，期望能夠?qū)κ聵I(yè)單位內(nèi)控管理的改革提供幫助。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制管理；問題；解決方案

事業(yè)單位是保證國家經(jīng)濟、科技、教育、文化生活正常進行的社會服務(wù)組織，其發(fā)展也對我國的經(jīng)濟、科技、教育、文化都有重大影響。目前，全國各地的事業(yè)單位都在大力改革內(nèi)控管理機制，雖取得了些許成績，但仍有部分單位未能很好的實施，沒有意識到內(nèi)控建設(shè)的必要性，導(dǎo)致內(nèi)控管理趨于表面化。因此，如何完善事業(yè)單位內(nèi)控機制的建設(shè)，以及完善內(nèi)部控制的事前、事中、事后的控制是事業(yè)單位內(nèi)控工作的重中之重。

一、事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的必要性

（一）有助于提高單位的內(nèi)部管理能力

通過建立內(nèi)部控制體系，全面梳理各項規(guī)章制度以及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，可以找到各項業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點及風(fēng)險點，從而找出內(nèi)部管理存在的問題和風(fēng)險隱患，針對薄弱環(huán)節(jié)切實加大風(fēng)險管控力度。通過規(guī)范崗位職責(zé)，加強崗位監(jiān)督以及完善的內(nèi)部審批流程，實現(xiàn)對單位財產(chǎn)安全的管控，防止監(jiān)守自盜，預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。

（二）使事業(yè)單位紀檢部門的監(jiān)督目標更加明確

近幾年，事業(yè)單位陸續(xù)設(shè)立了紀檢部門，主要是把黨風(fēng)廉政建設(shè)的理念滲透到單位的日常管理中，在監(jiān)督中進行糾正，最終維護國家、單位和職工三者的利益。內(nèi)部控制管理則通過反復(fù)梳理流程及風(fēng)險分析，不斷的對業(yè)務(wù)流程及崗位職責(zé)修葺完善，使得紀檢部門的監(jiān)督內(nèi)容更加清晰明了，能夠準確的捕捉到新問題，并針對內(nèi)控中提出的關(guān)鍵控制點對重點環(huán)節(jié)、重點崗位有計劃的調(diào)整監(jiān)察方案，使得紀檢部門的監(jiān)察更加科學(xué)、有效。

（三）可以促進事業(yè)單位改革發(fā)展

改革是事業(yè)單位發(fā)展的重點目標，從財政部頒發(fā)財會〔2012〕21號文后，各行政事業(yè)單位積極推進，將內(nèi)控管理逐步滲透到日常工作中，良好的內(nèi)控管理可以為改革打下良好的地基，也為事業(yè)單位提供優(yōu)異的內(nèi)部控制環(huán)境。因此，加強內(nèi)部控制管理的推進，是促進事業(yè)單位改革發(fā)展的重要保障。

二、目前事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的主要問題及產(chǎn)生原因

（一）內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控流程不明確

由于事業(yè)單位大多數(shù)屬于非盈利性單位，部分事業(yè)單位對內(nèi)部控制管理停留在如何應(yīng)對審計以及各種檢查上面，并沒有從業(yè)務(wù)本身的內(nèi)控風(fēng)險角度出發(fā)。業(yè)務(wù)需要以制度作為導(dǎo)向，故要先有完善的制度做支撐，并在業(yè)務(wù)中不斷完善與修改制度，形成內(nèi)控流程并總結(jié)出關(guān)鍵控制點與風(fēng)險點，為事后的監(jiān)督檢查做準備，檢查后要進行內(nèi)控評價與分析，找出內(nèi)控缺陷并整改，形成整體閉環(huán)流程。但在實際工作中，一些單位制度上延續(xù)上一級單位的管理要求，未按照自身實際情況制定，或者在業(yè)務(wù)中已經(jīng)細化管理，但沒有及時更新到制度中去，此類問題屢見不鮮。同時部分單位只有財務(wù)制度沒有獨立的內(nèi)控管理制度，諸如人力資源管理、合同管理等并沒有獨立完善的體系。此外，一些單位梳理了流程，但只限于辦事流程，與所說的內(nèi)控流程的要求還相差甚遠。內(nèi)控流程想要梳理全面，需要整體把握本單位的情況，全面了解與梳理各部門的業(yè)務(wù)及流程，但目前大部分單位各個部門之間較為獨立，往往只是梳理自己部門的流程，并未從單位整體去梳理、總結(jié)，導(dǎo)致內(nèi)控流程也疏于形式。

（二）信息化程度以及信息化控制力度不高

首先，預(yù)算管理在目前大多數(shù)事業(yè)單位屬于重頭戲，預(yù)算管理內(nèi)容具體有：預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行與控制、預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行的分析、預(yù)算的考核等關(guān)鍵步驟。而預(yù)算編制作為預(yù)算管理的起點，不能與實際業(yè)務(wù)相脫離，也不能只考慮預(yù)算的編制，從財政部印發(fā)財辦〔2019〕35號關(guān)于預(yù)算管理一體化的通知，到正式執(zhí)行預(yù)算管理一體化的系統(tǒng)，雖然在逐步完善預(yù)算一體化建設(shè)，逐步細化預(yù)算編制，但離全面預(yù)算管理還有些差距。預(yù)算管理應(yīng)從整體考慮，系統(tǒng)的設(shè)計。若只考慮預(yù)算編制而不考慮預(yù)算的分析以及執(zhí)行，這會導(dǎo)致預(yù)算的編制前瞻性、科學(xué)性不強，預(yù)算編制趨于形式化，如此看來預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)仍然任重而道遠。

其次，隨著信息化的普及，各事業(yè)單位近幾年逐漸開始上線一些系統(tǒng)幫助提高工作效率，諸如線上審批、銀企互聯(lián)、公務(wù)之家等。上線信息化系統(tǒng)的目標不僅是滿足工作效率的提高，其本質(zhì)目標還是期望可以借助軟件達到內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化整合，實現(xiàn)硬性控制的效果。但實際情況卻并不理想，諸如一些單位因?qū)徟鷻?quán)限的設(shè)定尚不完善，導(dǎo)致線上審批規(guī)則沒辦法明確的制定，只能開放式設(shè)定規(guī)則，沒有達到控制效果。比如一些人員調(diào)動，人員已經(jīng)就位但正式任職通知還未下來，此時雖仍為原任職人員審批，但由于開放式設(shè)定審批規(guī)則，報銷人在選擇簽批人時會混淆，仍然會向財務(wù)部門咨詢，使得線上審批只是起到便捷作用而并沒有起到控制作用。

最后，一些單位還存在資產(chǎn)管理系統(tǒng)無法與財務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，資產(chǎn)管理員要根據(jù)資產(chǎn)臺賬手工錄入資產(chǎn)折舊，固定資產(chǎn)管理也是財務(wù)管理的一部分，兩者不應(yīng)該分開管理，相互脫節(jié)。

（三）內(nèi)控管理意識不足

部分事業(yè)單位并沒有充分認識到內(nèi)部控制的重要性，以至于一些管理人員從潛意識中對內(nèi)控中可能存在的風(fēng)險不以為然；一些單位因人員編制緊張或是為了節(jié)約成本，存在崗位職責(zé)書面化、偏離實際情況的現(xiàn)象，身兼數(shù)職的情況仍然存在；一些單位的資產(chǎn)管理人員兼任出納保管現(xiàn)金，或者固定資產(chǎn)的采購與驗收為同一人，并未分開管理等情況。這些現(xiàn)象的背后究其根本還是管理者的內(nèi)控管理意識不足，未從內(nèi)控風(fēng)險隱患去考慮。

（四）內(nèi)部控制的監(jiān)督機制不完善

對事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)來說，內(nèi)審部門的監(jiān)督與評價是內(nèi)控管理至關(guān)重要的一環(huán)。通過內(nèi)部審計、監(jiān)督及評價，事業(yè)單位可以及時地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的風(fēng)險以及問題，并根據(jù)這些問題針對性的糾錯與整改。但現(xiàn)階段大部分事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機制并不完善，大多數(shù)單位沒有獨立的內(nèi)審部門或者配備相應(yīng)的內(nèi)審專職人員，一般由上級機構(gòu)專門派出審計人員對下屬單位進行審計，此種集中管理方式使得審計人員要在很短的時間內(nèi)對下級單位的情況做全面了解，難免會出現(xiàn)不夠全面的情況，最終使得部分單位以上級單位審計出的問題作為后期的監(jiān)督導(dǎo)向，使得財務(wù)控制和業(yè)務(wù)活動監(jiān)管比較形式化。此外，大部分單位把財務(wù)部門和紀檢部門當(dāng)作內(nèi)控管理首要部門，在內(nèi)控自評環(huán)節(jié)僅由財務(wù)部門向上級單位報送，這會間接影響內(nèi)控評價主體的獨立性。

（五）內(nèi)控管理人才欠缺

單位的內(nèi)控管理需要專業(yè)的人才配置，這不僅要求其具備豐富的財務(wù)知識，還必須有一些審計、戰(zhàn)略管理、內(nèi)控管理等工作經(jīng)驗。但根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，大部分事業(yè)單位并沒有配備內(nèi)審專職人員，而是將此項工作下放給財務(wù)人員和紀檢人員，財務(wù)人員長期從事記賬、報銷等簡單重復(fù)性工作，而紀檢人員則是通過紀律監(jiān)督、法紀教育等手段來進行管控，兩者都缺少對內(nèi)控專業(yè)知識的積累，缺乏對整體業(yè)務(wù)的了解，也很難完成內(nèi)控制度以及內(nèi)控流程和關(guān)鍵控制點的梳理，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作形同虛設(shè)。

三、改進和完善行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的相關(guān)建議

（一）完善內(nèi)控制度及內(nèi)控流程圖，提高整體管理力度

各事業(yè)單位不僅要建立健全的財務(wù)制度，還應(yīng)該有完善的內(nèi)部控制制度，而內(nèi)控制度是一項全面而系統(tǒng)的工程，需要單位領(lǐng)導(dǎo)認可并指定內(nèi)審部門或牽頭部門對單位的整體情況進行深入的了解，各個職能部門需要積極配合參與，相互溝通，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》結(jié)合單位自身情況制訂出一套自上而下完整的內(nèi)控制度，其中應(yīng)該包含：組織架構(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險，對單位組織機構(gòu)設(shè)置、單位各職能部門的職責(zé)、單位的運行流程等有詳細的書面說明和規(guī)定；人力資源管理，從人力資源計劃、人才招聘、人員培訓(xùn)、人員離職、職工考核、職工薪酬等一系列有關(guān)人事的活動補充并梳理已有的相關(guān)制度；制訂明確的崗位職責(zé)，對關(guān)鍵崗位員工輪換要有明確要求，對關(guān)鍵崗位員工的勝任能力要加以說明；合同管理，從合同的簽訂、審核、履行、變更和解除到合同的結(jié)算、登記及保管等方面梳理并補充內(nèi)控制度；預(yù)算管理，從編制預(yù)算、預(yù)算的執(zhí)行與控制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算考核等方面梳理并補充相關(guān)內(nèi)控制度；資產(chǎn)管理，從資產(chǎn)采購、驗收、使用與維護、處置與轉(zhuǎn)移等方面梳理并補充相關(guān)內(nèi)控制度；資金管理，從資金營運方面梳理并制訂相關(guān)內(nèi)控制度，包含：庫存現(xiàn)金管理、銀行存款與票據(jù)管理等；政府采購管理，從政府采購預(yù)算、政府采購活動管理、驗收管理等方面梳理并補充相關(guān)內(nèi)控制度；內(nèi)部監(jiān)督與自評管理，需建立完善的監(jiān)督制度，將相關(guān)部門或人員的職責(zé)權(quán)限加以明確，并對監(jiān)督的程序與要求進行詳細闡述，明確自我評價的內(nèi)容范疇；信息系統(tǒng)管理，需建立健全的信息系統(tǒng)管理及監(jiān)督的內(nèi)控制度，為之后大數(shù)據(jù)的普及應(yīng)用及信息系統(tǒng)的審計做好準備。確定好這些內(nèi)容后，要根據(jù)相應(yīng)的內(nèi)控制度編寫流程圖，找準風(fēng)險點及關(guān)鍵控制點，為之后的監(jiān)督與評價打好基礎(chǔ)。

（二）加強信息化建設(shè)并合理利用，使其發(fā)揮控制力度

首先，在已經(jīng)完善內(nèi)控管理制度并梳理了內(nèi)控流程的前提下，先完善財務(wù)管理系統(tǒng)，使得信息系統(tǒng)控制能力得到最大限度的應(yīng)用。其次，建立內(nèi)控一體化系統(tǒng)，以財務(wù)平臺作為中臺并建立其他信息模塊。中臺維護主要信息，其中包含：部門信息、人員信息、項目信息、課題信息、銀行賬戶、核算科目等。其他信息模塊包含：預(yù)算管理模塊、經(jīng)營分析模塊、合同管理模塊、資金管理模塊、資產(chǎn)管理模塊等，各模塊根據(jù)各自業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行流程設(shè)計與控制。中臺信息可供其他模塊抓取數(shù)據(jù)使用，財務(wù)中臺作為統(tǒng)一存儲和分發(fā)系統(tǒng)，最終形成各方數(shù)據(jù)及內(nèi)控管理的一體化控制。最后，建立信息系統(tǒng)的自查及評分機制，設(shè)置專門信息系統(tǒng)審核人員，針對數(shù)據(jù)進行核查及評分，對系統(tǒng)查缺補漏，防止因信息系統(tǒng)的問題導(dǎo)致內(nèi)控

的漏洞。

（三）強化領(lǐng)導(dǎo)及員工的內(nèi)控意識，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)部控制不僅僅是一個人、一個部門的事情，而是整個單位對風(fēng)險的管理與控制，所以加強人員的內(nèi)控意識是創(chuàng)造良好的內(nèi)控環(huán)境的關(guān)鍵。具體來說，各單位應(yīng)從上至下逐一行使人員的權(quán)利與義務(wù)。首先，單位主要負責(zé)人要對本單位的內(nèi)控制度把關(guān)，并嚴格遵循內(nèi)控制度，按照內(nèi)控流程辦事。其次，各中心負責(zé)人及各部門負責(zé)人要帶頭學(xué)習(xí)制度及流程，并找到行之有效的宣傳途徑，確保各崗位工作人員對制度及流程有了充分的了解，將規(guī)定落實在具體工作中。部門負責(zé)人將本部門的崗位職責(zé)梳理歸納，并嚴格按照崗位職責(zé)確定人員安排，避免出現(xiàn)不相容崗位的情況。再次，各崗位人員應(yīng)認真學(xué)習(xí)相關(guān)制度，并對自己的工作進行梳理，對照風(fēng)險控制點重新理解相關(guān)業(yè)務(wù)，逐步實現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念，營造一個良好的內(nèi)控環(huán)境。

（四）健全內(nèi)部審計監(jiān)督機制及自評機制

在做好內(nèi)控的事前、事中控制后，事后的控制也非常重要，任何一項管理方式的成功運行，都少不了事后的監(jiān)督及評價。然而要想使得內(nèi)控監(jiān)督發(fā)揮最大的優(yōu)勢，需要滿足以下幾點：一是建立內(nèi)控監(jiān)督及評價的制度，設(shè)立獨立的內(nèi)部審計部門并明確相關(guān)人員的崗位職責(zé)，防止出現(xiàn)業(yè)務(wù)活動監(jiān)管形式化的情況；二是根據(jù)內(nèi)控制度及流程梳理風(fēng)險點，規(guī)范內(nèi)控監(jiān)督的程序并建立規(guī)范的評價機制；三是內(nèi)審部門可以借助第三方機構(gòu)或是上級單位協(xié)助完成內(nèi)控風(fēng)險點的梳理，定期或不定期進行檢查和評價，提高監(jiān)督及評價工作

的效力。

（五）重視人才培養(yǎng)及提高人才的管理能力

針對缺少管理型人才的困境，事業(yè)單位應(yīng)多擴大社會面的招聘，放寬學(xué)歷門檻，不以學(xué)歷定能力。引進專業(yè)審計、財務(wù)管理等類型的人才，進而提高人員的綜合能力。除此之外，也要做好現(xiàn)有職能部門管理崗位人員的培訓(xùn)，必要時候可以請一些公司的管理人員或是外部專家進行培訓(xùn)和交流，不斷更新管理知識儲備，逐步向“保運行、善協(xié)調(diào)、強管理、精服務(wù)”的綜合性人才轉(zhuǎn)換。

四、結(jié)束語

綜上所述，現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)控管理還有諸多地方需要完善，需要完善內(nèi)控制度及內(nèi)控流程圖，強化領(lǐng)導(dǎo)及員工的內(nèi)控意識為事前的工作打好基礎(chǔ)；事中按照已經(jīng)制訂好的制度嚴格執(zhí)行各項審批，借助信息化系統(tǒng)并合理利用，使其發(fā)揮控制力度；事后健全內(nèi)部審計監(jiān)督機制及自評機制，培養(yǎng)及利用綜合性管理人才，逐步優(yōu)化內(nèi)控程序，為事業(yè)單位未來的發(fā)展保駕護航。

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