王曉霞

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局就《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。出臺(tái)這一條例的目的是為了規(guī)范和強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，“破除地方保護(hù)和行政性壟斷，推動(dòng)加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。

征求意見(jiàn)稿所列審查內(nèi)容中，“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本”相關(guān)條款頗為受人關(guān)注。其中有四個(gè)條款，指向了地方政府在招商引資等過(guò)程中承諾給予特定企業(yè)的一些稅收優(yōu)惠或者財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)。具體為：“政策制定機(jī)關(guān)沒(méi)有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定依據(jù)，不得制定含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本內(nèi)容的政策措施：（一）給予特定經(jīng)營(yíng)主體稅收優(yōu)惠政策；（二）對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼政策；（三）給予特定經(jīng)營(yíng)主體要素獲取、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策；（四）安排財(cái)政支出與經(jīng)營(yíng)主體繳納的稅收、非稅收入等掛鉤或者變相掛鉤”。

多年來(lái)，地方政府為了招商引資，與特定企業(yè)簽訂“抽屜協(xié)議”，給予其稅收等各方面的優(yōu)惠，已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。比如，地方政府在協(xié)議中承諾按照“五免五減半”（前五年免征，后五年減半征收）、“兩免三減半”等原則給予簽訂協(xié)議企業(yè)其所繳納的企業(yè)所得稅中地方分享部分的退稅或財(cái)政返還、財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)然，通常“抽屜協(xié)議”涉及的內(nèi)容豐富，可能包括多項(xiàng)中央地方共享稅中地方留存的部分和一些全額由地方享有的地方稅收、非稅收入（包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等），甚至可能包括土地出讓價(jià)格優(yōu)惠、水、電價(jià)格優(yōu)惠，以及工業(yè)園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)用房、企業(yè)職工宿舍建設(shè)等內(nèi)容。

地方政府類(lèi)似的“暗箱操作”，多年來(lái)在中央政策層面一直是被禁止的，特別是地方政府在稅收、非稅等收入和財(cái)政支出等方面對(duì)特定企業(yè)實(shí)施的優(yōu)惠政策（以下統(tǒng)稱(chēng)稅收等優(yōu)惠政策）。然而，地方這類(lèi)操作實(shí)際已經(jīng)持續(xù)存在了20余年，屢禁不止?！俺閷蠀f(xié)議”的形式，多為地方政府或相關(guān)部門(mén)與企業(yè)簽訂的合同、協(xié)議、備忘錄、會(huì)議或會(huì)談紀(jì)要以及“一事一議”形式的請(qǐng)示、報(bào)告和批復(fù)等。

央、地政府在稅收等優(yōu)惠政策上的不同考量

中央政府之所以禁止地方政府與特定企業(yè)簽訂此類(lèi)協(xié)議，是因?yàn)榈胤街贫ǖ亩愂盏葍?yōu)惠政策擾亂了市場(chǎng)秩序，影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反中國(guó)對(duì)外承諾，引發(fā)國(guó)際貿(mào)易摩擦。這類(lèi)“抽屜協(xié)議”，無(wú)一例外降低了簽訂協(xié)議的特定企業(yè)的成本（包括稅收成本），由于地方政府的干預(yù)使其相比同行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)形成了某種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則被打破；同時(shí)，由于這些在招商引資中與地方政府簽訂協(xié)議的國(guó)內(nèi)外企業(yè)多數(shù)時(shí)候本身就是行業(yè)內(nèi)的翹楚，地方政府給予的各方面優(yōu)惠政策，還有可能進(jìn)一步強(qiáng)化其優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)而形成區(qū)域性甚或全國(guó)性壟斷。

公平稅負(fù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收制度的一個(gè)基本要求。1994年的分稅制改革的基本原則之一就是“要有利于實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)”，其主要內(nèi)容之一是“中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅立法權(quán)集中在中央”。統(tǒng)一稅法不僅有利于打破地區(qū)間人為的市場(chǎng)分割，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，而且有利于國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，體現(xiàn)發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用與加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一致性。

無(wú)疑，1994年的分稅制改革基本上遏制了越權(quán)減免稅的現(xiàn)象，在促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成中發(fā)揮了極其重要的作用。不過(guò)，之后沒(méi)過(guò)幾年，地方政府就開(kāi)始在招商引資等過(guò)程中給予特定企業(yè)優(yōu)惠政策，干擾資本等要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。

為此，2000年國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)文，針對(duì)“一些地方為了緩解企業(yè)困難或?qū)崿F(xiàn)其他經(jīng)濟(jì)目的，違反有關(guān)規(guī)定，采取稅收先征后返（也稱(chēng)列收列支）的辦法，對(duì)企業(yè)已繳納的稅收予以返還”的問(wèn)題，要求地方認(rèn)真檢查糾正，從當(dāng)年起一律停止執(zhí)行。并且，文件進(jìn)一步明確，稅收的管理權(quán)限集中在中央，地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規(guī)明確授予的管理權(quán)限之外，更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅收政策，“先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院，各級(jí)地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。對(duì)于需要國(guó)家財(cái)政扶持的領(lǐng)域，原則上應(yīng)通過(guò)財(cái)政支出渠道安排資金。如確需通過(guò)稅收先征后返政策予以扶持的，應(yīng)由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府向國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后才能實(shí)施”。

然而，各級(jí)地方政府出于最大化本地區(qū)利益等方面的考量，并沒(méi)有將國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定持續(xù)執(zhí)行下去。十余年后，2014年國(guó)務(wù)院再度針對(duì)地方政府給予特定企業(yè)的稅收等優(yōu)惠政策發(fā)文，要求地方政府和地方相關(guān)部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理，排查本地區(qū)、本部門(mén)違規(guī)制定出臺(tái)的稅收等優(yōu)惠政策。并要求在此基礎(chǔ)上，“違反國(guó)家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行，并發(fā)布文件予以廢止；沒(méi)有法律法規(guī)障礙，確需保留的優(yōu)惠政策，由省級(jí)人民政府或有關(guān)部門(mén)報(bào)財(cái)政部審核匯總后專(zhuān)題請(qǐng)示國(guó)務(wù)院”。但相關(guān)問(wèn)題還在延續(xù)。

地方政府違規(guī)制定稅優(yōu)政策的沖動(dòng)會(huì)停止嗎

毫無(wú)疑問(wèn)，清理規(guī)范地方政府與特定企業(yè)簽訂的稅收等優(yōu)惠政策，反對(duì)地方保護(hù)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，有利于清除影響商品和要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)壁壘，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)也有益于促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

但是，在要求地方政府廢止其私下與特定企業(yè)簽訂的“抽屜協(xié)議”方面，一些地方官員提出的部分異議，也并非全無(wú)道理。首先，地方政府特別是省級(jí)政府和一些有競(jìng)爭(zhēng)力的地、市級(jí)政府招商引資時(shí)，簽訂優(yōu)惠的特定企業(yè)大多是行業(yè)內(nèi)具有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)，甚至可能是全球范圍內(nèi)相關(guān)行業(yè)的頭部企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)一經(jīng)招商引進(jìn)后，會(huì)造就數(shù)萬(wàn)人甚或數(shù)十萬(wàn)人的就業(yè)崗位，同時(shí)還有可能帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的投資增長(zhǎng)，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，對(duì)地方而言，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益很可能是長(zhǎng)遠(yuǎn)且巨大的。其次，站在中央層面，地方政府和特定企業(yè)簽訂的這些“抽屜協(xié)議”都是違規(guī)的，但畢竟相關(guān)協(xié)議的簽訂一方是地方的某級(jí)政府或其相關(guān)部門(mén)，涉及地方政府的信用問(wèn)題，若是已簽訂的協(xié)議沒(méi)有得到執(zhí)行，被中途廢止，其對(duì)一些地方政府誠(chéng)信形象的打擊也不應(yīng)被忽視。

或許，后者正是2015年國(guó)務(wù)院再度發(fā)文，對(duì)2014年國(guó)務(wù)院要求的前述專(zhuān)項(xiàng)清理工作，予以暫緩執(zhí)行的原因。這一新文件還明確“各地區(qū)、各部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒(méi)有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門(mén)按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行”“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往”。同時(shí)，2015年5月10日發(fā)布的這一文件，再度重申“各地區(qū)、各部門(mén)今后制定出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項(xiàng)外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤”。

顯然，之后幾年，上述中央規(guī)定，再一次被一些地方政府“選擇性忽視”了。這種循環(huán)往復(fù)的根本原因在于：站在全國(guó)這個(gè)全局的角度看，中央政府理性的選擇是禁止地方政府與特定企業(yè)違規(guī)簽訂包含稅收等優(yōu)惠政策的“抽屜協(xié)議”，從而促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)效率，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)；而站在地方政府或地方官員的角度看，首要的是發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地人就業(yè)，帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、轉(zhuǎn)型、升級(jí)。兩者的目標(biāo)并不總是一致的。

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例（征求意見(jiàn)稿）》中關(guān)于審查地方政府稅收等優(yōu)惠政策的內(nèi)容，是否會(huì)帶來(lái)新的變化，我們拭目以待。不可否認(rèn)，當(dāng)下一些改變正在發(fā)生。

5月19日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)研究了落實(shí)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)部署總體工作方案和近期舉措。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，涉及打破市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、促進(jìn)商品和要素流動(dòng)等內(nèi)容，而規(guī)范地方政府違規(guī)簽訂的招商引資“抽屜協(xié)議”也是題中應(yīng)有之義。報(bào)道稱(chēng)，此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要進(jìn)一步統(tǒng)一思想、壓實(shí)責(zé)任，自覺(jué)在大局下想問(wèn)題、做工作，堅(jiān)決打破思維定式、防止本位主義。要針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割突出問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，緊盯不放、久久為功，確保取得實(shí)實(shí)在在成效”。中央政府下一步如何對(duì)地方招商引資中普遍存在的違規(guī)行為予以治理，值得關(guān)注。

實(shí)際上，對(duì)于企業(yè)而言，與地方政府簽訂相關(guān)協(xié)議也并非完全沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)在經(jīng)地方政府招商引資后投入大量資本開(kāi)展的項(xiàng)目，由于政策環(huán)境變化、地方主政官員輪換、地方財(cái)政狀況惡化等原因，導(dǎo)致推進(jìn)困難甚至前期投資血本無(wú)歸的狀況，并不鮮見(jiàn)。

另外，受新冠疫情和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷影響，不少地方政府的財(cái)政狀況處于捉襟見(jiàn)肘的境地，他們是否還有足夠的財(cái)力維持對(duì)特定企業(yè)的稅優(yōu)政策、是否還有較大的動(dòng)力在未來(lái)的招商引資中與更多的企業(yè)簽訂相關(guān)“抽屜協(xié)議”，值得關(guān)注。

全國(guó)這個(gè)大市場(chǎng)中，只要有一家地方政府違規(guī)，與其有競(jìng)爭(zhēng)意愿且有競(jìng)爭(zhēng)能力的其他地方政府可能就不得不跟著共舞。循環(huán)如何才能停下來(lái)？或許中央政府有力的監(jiān)管、對(duì)地方政府和官員有針對(duì)性的政績(jī)考核，以及地區(qū)間公共服務(wù)均等化水平的進(jìn)一步提高，都是解決問(wèn)題的重要方面。