我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的困境與對(duì)策解析

肖林

摘要：近年來，隨著我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程的加快和城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市治理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復(fù)雜，城管執(zhí)法在立法、管理體制、工作機(jī)制、執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾參與城市治理意識(shí)等方面困境逐步顯現(xiàn)，對(duì)城市建設(shè)造成了不利影響。為了確保城市化建設(shè)能夠保持長(zhǎng)期健康發(fā)展趨勢(shì)，需要對(duì)城市管理行政執(zhí)法工作給予高度重視，為城市規(guī)劃發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。本文主要研究現(xiàn)階段我國(guó)城市管理行政執(zhí)法工作存在的問題，通過分析問題內(nèi)在原因，總結(jié)出一些有效的優(yōu)化對(duì)策，旨在為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新時(shí)代城市化建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；困境；對(duì)策

2018年11月6日，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化上下功夫?！?城市治理作為現(xiàn)代化城市的發(fā)展手段，作為黨和政府與人民群眾之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，越來越顯得重要，城管隊(duì)伍需要從自身實(shí)際出發(fā)，不斷推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，著力提高城市治理水平。針對(duì)現(xiàn)階段城管執(zhí)法在立法、工作機(jī)制、輿論氛圍、群眾參與城市治理意識(shí)等方面面臨的新情況、新矛盾和新問題，需要有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際情況制定優(yōu)化管理對(duì)策，在保證城市健康發(fā)展的同時(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益。

一、城市管理概述

所謂城管就是“城市管理” 的簡(jiǎn)稱。城市管理其實(shí)對(duì)于絕大部分市民來說并不陌生，基本都知道是保證城市化建設(shè)的一項(xiàng)核心工作，并且從目前的城市建設(shè)規(guī)模來分析，也可以清楚地看出城市管理的作用。[1]城市管理部門和其他行政執(zhí)法部門一樣，都在行使相關(guān)職權(quán)，能夠切實(shí)有效地保證城市全面化發(fā)展，維護(hù)著市民的切身利益。但是對(duì)于部分市民而言，城管不但沒有讓其得到更高的經(jīng)濟(jì)收益，還阻礙了其實(shí)現(xiàn)美好生活愿望的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌枪艿墓芾韺?duì)象主要是小商販，這些小商販多數(shù)是通過一些簡(jiǎn)單的販賣活動(dòng)獲取收入從而維持最基礎(chǔ)的生活，其中部分商販?zhǔn)怯捎谏眢w缺陷或者家庭原因被迫進(jìn)行這樣的售賣活動(dòng)。在廣大市民眼中，這樣的群體應(yīng)該受到人們的關(guān)心、理解和支持。但是對(duì)于城市管理者來說，他們的職責(zé)是保證城市健康發(fā)展，為了履行其所肩負(fù)的重要職責(zé)，有時(shí)必須要和人民群眾的思想“背道而馳”。通過在社會(huì)中進(jìn)行宣傳教育、警告處罰以及引導(dǎo)管理等方式，從而達(dá)到美化城市建設(shè)，促進(jìn)城市化發(fā)展的目的。不難看出，城管工作并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的管理工作，不僅要完成自己的工作任務(wù)，同時(shí)還需要承受來自廣大人民群眾的誤解。

二、城管行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和困境

（一）城管在市民心目中形象較差

目前，我們已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全新的信息化時(shí)代，人們?cè)谛侣勑畔⒌墨@取方面也更加便捷了。當(dāng)人們?cè)谛侣勊阉骺蛑休斎搿俺枪堋?二字，絕大多數(shù)新聞推薦都是城管的負(fù)面信息。導(dǎo)致這種情況的主要原因要從兩個(gè)方面去分析：一是，城管部門執(zhí)法過程中的行為不夠規(guī)范，讓原本符合法律規(guī)定的行為變成了統(tǒng)一強(qiáng)制性非法行為，二是，部分媒體為了博取更多的流量而制作一些片面黑化城管形象的新聞，給城管執(zhí)法工作造成了嚴(yán)重阻礙。

（二）城管的執(zhí)法權(quán)不夠

城管部門雖然是行政執(zhí)法部門，但是和其他執(zhí)法部門相比，在執(zhí)法行使權(quán)上卻顯得無力。也正是因?yàn)槌鞘泄芾聿块T在執(zhí)法權(quán)力方面的不足，導(dǎo)致其執(zhí)法效率不高。其實(shí)和人們生活有著直接關(guān)系的執(zhí)法部門很多，但是為什么只有城市管理部門在人們心目中的形象差呢？其中一個(gè)最主要的原因就是其執(zhí)法權(quán)力不夠。[2]城管部門雖然擁有一些處罰權(quán)，但是卻和審批權(quán)嚴(yán)重脫離，在行使時(shí)并沒有發(fā)揮出重要作用。這也是城管部門執(zhí)法管理難、問題多的最根本原因。還有就是廣大人民群眾對(duì)城市管理工作的理解不夠全面，導(dǎo)致城市管理工作的執(zhí)行沒有得到支持。建設(shè)良好的城市形象是需要全市人民共同努力的，但是因?yàn)橛猩俨糠质忻裨谶@方面的責(zé)任意識(shí)不足，認(rèn)為一些日常的不正確行為不會(huì)對(duì)這么龐大的城市造成什么影響，在這些思想意識(shí)影響下觸犯了城市管理的相關(guān)法律法規(guī)，所以城管才對(duì)其進(jìn)行管理。但是城管的這些管理行為，在人們看來就是小題大做，找存在感。[3]城市管理工作人員也是城市中的一員，他們的責(zé)任就是依法管理，對(duì)違反相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行糾正，可能管理人員所管理的事情在人們心目中都是一些小事情，是影響人們生活的行為，所以才對(duì)其產(chǎn)生抵觸心理。而出現(xiàn)這些問題的主要原因之一就是城市管理工作人員的執(zhí)法權(quán)不夠，不能讓市民對(duì)其工作給予足夠的重視和尊重。

（三）城管行政執(zhí)法法律依據(jù)滯后

經(jīng)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂后，2021年7月15日起施行的《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)?！?這是以法律形式確定了城市管理部門可作為特殊類型的行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)。但目前，全國(guó)沒有統(tǒng)一的城市管理方面的法律對(duì)城市管理的具體職能、履職權(quán)限做出規(guī)定，各地的地方性法規(guī)也不健全，導(dǎo)致針對(duì)城市管理違法行為時(shí)，只能依據(jù)各種各樣的法律法規(guī)，在具體執(zhí)法工作中，還要顧及人大、政府、部門的一些規(guī)定。但是同一違法事實(shí)往往可以對(duì)應(yīng)多個(gè)相應(yīng)的法律條款，并且這些法律法規(guī)的時(shí)間、級(jí)別、類型、處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，這就導(dǎo)致執(zhí)法的統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性不足，執(zhí)法相對(duì)人容易產(chǎn)生異議。更嚴(yán)重的是，“借法執(zhí)法” 會(huì)讓人民群眾產(chǎn)生城管無執(zhí)法權(quán)的質(zhì)疑和對(duì)城管執(zhí)法的抵制。

三、城管行政執(zhí)法問題的解決策略

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，進(jìn)一步完善城市治理體系，提高城市治理能力，是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的重要一環(huán)。以“政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、廉潔務(wù)實(shí)” 作為隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)，以準(zhǔn)軍事化管理為抓手，打造一支高素質(zhì)、高效能的執(zhí)法隊(duì)伍。在推行以執(zhí)法為重點(diǎn)的業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)上下功夫，強(qiáng)化基層中隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化考核監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

（一）明確法律地位及權(quán)力邊界

在制度層面，城管目前的困境主要來源于法律的地位不夠明確。目前有很多法律相關(guān)學(xué)者認(rèn)為城市管理問題以及各地因地制宜分散立法為宜。不可否認(rèn)，不同地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所取得的成果有著非常明顯的差異，統(tǒng)一的法律在不同地區(qū)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不相同，但是在目前各方面立法存在的不利影響來看，脫離高位階法律去分散立法所達(dá)到的成果顯然不能達(dá)到人們預(yù)期的效果。[4]

在現(xiàn)階段的城市管理中，我國(guó)在立法的條件上已經(jīng)基本成熟。在城市管理中，優(yōu)化社會(huì)管理方式是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，城市管理工作在時(shí)代不斷發(fā)展的情況下想要達(dá)到綜合性的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)還有些困難，并且在法律地位以及職責(zé)方面還存在質(zhì)疑聲，所以需要我們統(tǒng)一立法。應(yīng)以全國(guó)人大立法的形式出臺(tái)《中華人民共和國(guó)城市管理法》，重點(diǎn)著眼有利于整個(gè)城管系統(tǒng)正規(guī)化、規(guī)范化建設(shè)，明確城市管理執(zhí)法體制、執(zhí)法手段、執(zhí)法范圍、隊(duì)伍建設(shè)、裝備配置等方面，解決城市管理體制不順、職能權(quán)限問題，做到機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)法定。

（二）規(guī)范城管執(zhí)法體系

1.推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出：理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。為繼續(xù)深化基層綜合行政執(zhí)法體制改革，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》等規(guī)定，2022年1月5日，福建省人民政府發(fā)布閩政文〔2022〕3號(hào)《福建省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處部分行政處罰權(quán)的決定》，決定將部分縣級(jí)人民政府有關(guān)部門行使的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以其自身名義行使，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。并對(duì)賦權(quán)事項(xiàng)范圍、指導(dǎo)目錄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、基層執(zhí)法人員的相關(guān)待遇保障、執(zhí)法裝備保障、依法行政等重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分工。

2.規(guī)范執(zhí)法程序和手段。行政法的相關(guān)理論是確保行政權(quán)在執(zhí)行過程中的公正公平，不健全的城管執(zhí)法無法真正保證相關(guān)人員的合法權(quán)益，還將影響最終的執(zhí)法效果。因此，需要我們完善相關(guān)的執(zhí)法程序，并且要求城管在執(zhí)法的過程中嚴(yán)格按照相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)法，這樣不僅能夠提高執(zhí)法效率，同時(shí)還能夠保證公民的權(quán)益。我國(guó)對(duì)于行使執(zhí)行權(quán)力方面也有著明確的程序規(guī)定，比如實(shí)行亮證執(zhí)法，并告知行政執(zhí)法對(duì)象違法的法律事由，依法保障其陳述、申辯等權(quán)利。深入推行“行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度” 三項(xiàng)制度和律師參與城管執(zhí)法工作。此外，城管在執(zhí)法過程中還需要給予被執(zhí)法者足夠的尊重，從而保證法律的人性化。

3.創(chuàng)新執(zhí)法方式。隨著時(shí)代發(fā)展，人們的思想和意識(shí)都發(fā)生了非常大的變化。因此，城管人員也需要在執(zhí)法方式上進(jìn)行創(chuàng)新，這樣有利于維護(hù)良好的社會(huì)關(guān)系?，F(xiàn)階段，城管執(zhí)法依舊以“人海戰(zhàn)術(shù)” 為主，用人員數(shù)量去提升執(zhí)法的權(quán)威性，而從目前的執(zhí)法效果上看并不理想。因此，需要積極推進(jìn)行政執(zhí)法方式創(chuàng)新，廣泛運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式。全面建設(shè)數(shù)字法治城管，依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建成城市精細(xì)化綜合管理平臺(tái)，推動(dòng)形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理”，實(shí)現(xiàn)“人工＋智能” 的管理新模式。深化“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管” 系統(tǒng)應(yīng)用，積極推進(jìn)智慧執(zhí)法，加強(qiáng)信息化技術(shù)、裝備的配置和應(yīng)用，探索推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管新模式，提升執(zhí)法監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。

（三）營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境

1.加大宣傳力度。一是做好自身宣傳。把執(zhí)法人員特別能吃苦、特別能奉獻(xiàn)、特別能戰(zhàn)斗的精神向社會(huì)傳播，以獲得人民群眾對(duì)執(zhí)法工作和執(zhí)法人員的理解和支持。二是大力宣傳城市管理方面的法律法規(guī)，提高市民的法律意識(shí)，營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠自覺地理解、支持、接受、配合城管執(zhí)法工作的順利開展。

2.加強(qiáng)與新聞媒體的溝通合作。進(jìn)一步高度重視和充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳優(yōu)勢(shì)，最大限度地用好傳媒的積極作用。

（四）樹立三種意識(shí)

一是服務(wù)意識(shí)。為人民服務(wù)是黨的宗旨，要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，以是否有利于群眾利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)。把為城市建設(shè)服務(wù)、為社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)作為執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是程序意識(shí)。嚴(yán)格遵守執(zhí)法紀(jì)律，嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，追求程序合法。三是形象意識(shí)。外樹形象，養(yǎng)成良好的品行和端莊的舉止，文雅的談吐，整齊的穿戴，給人民群眾良好的第一印象，是文明執(zhí)法的良好開始。

（五）創(chuàng)新城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

1.加強(qiáng)執(zhí)法宣傳。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時(shí)代，信息的傳遞速度得到了全面提升。城管部門也需要在日常工作過程中利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高不同行政部門之間的合作，保證各部門之間能夠保持一個(gè)良好的溝通關(guān)系。同時(shí)還要和新媒體企業(yè)加強(qiáng)合作，再利用新媒體這個(gè)平臺(tái)去引導(dǎo)正確的輿論方向。

2.引導(dǎo)公眾參與。落實(shí)為人民管理城市的理念，需要我們努力踐行黨“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去” 的群眾路線。尊重廣大人民的城市治理主體地位，以解決城市治理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題為突破口，積極搭建公眾參與城市治理平臺(tái)，設(shè)立微信公眾號(hào)，吸收志愿者參與城市治理，開展城管開放日、城管進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，讓人民更加直接有效地了解城管工作，不斷提高治理水平。城市治理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，不但需要城管執(zhí)法隊(duì)伍履職盡責(zé)，更需要社會(huì)各界互助聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)配合，尤其是全體人民的廣泛參與和大力支持，廣大人民多為城市治理工作建言獻(xiàn)策，對(duì)城管執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市人民管”，努力建設(shè)“機(jī)制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美” 的新城市風(fēng)貌。

四、結(jié)束語

隨著人民群眾法律意識(shí)的不斷加強(qiáng)，民主政治也獲得了全面發(fā)展。城管執(zhí)法活動(dòng)因?yàn)槠涔ぷ餍再|(zhì)的要求，讓群眾對(duì)城管工作一直保持著抵觸心理。城市治理工作，承載著人民群眾對(duì)美好生活的向往，關(guān)系著人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，絕非一日之功，是現(xiàn)階段政府部門重點(diǎn)關(guān)注的工作。對(duì)于城市治理過程中出現(xiàn)的問題要從本質(zhì)上進(jìn)行分析，找到關(guān)鍵原因，并通過制定和完善城市治理相關(guān)法律法規(guī)，健全完善相關(guān)體制、機(jī)制，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法人員的行為，像繡花一樣精細(xì)治理城市，“繡” 的功夫到位了，城市的運(yùn)行就更順暢，人民的生活就更幸福。

參考文獻(xiàn)：

[1] 秦凱.淺談深圳市基層城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2021，32（02）：248-249.

[2] 胡苗苗.城市管理綜合行政執(zhí)法的問題及對(duì)策研究[D].成都：四川師范大學(xué)，2018.

[3] 任海霞.城市管理行政執(zhí)法問題研究[D].太原：山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，2018.

[4] 徐慧.我國(guó)城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀與對(duì)策研究[J].法制博覽，2018（08）：217.