美國航空冷戰(zhàn)政策的緣起、演進和調(diào)整（1947—1963）

舒建中　秦瑩

摘 要： 冷戰(zhàn)格局形成之際，利用國際民用航空實施遏制戰(zhàn)略成為美國全球冷戰(zhàn)布局的重要環(huán)節(jié)，此即航空冷戰(zhàn)。通過單邊和多邊相結(jié)合的方式，美國構(gòu)筑了針對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空技術(shù)與設(shè)備的出口管制體系。在民用航線問題上，美國致力于打造限制甚至封鎖蘇聯(lián)和東歐國家民用航空活動的所謂“空中鐵幕”?；谧陨砝娴目剂浚任鳉W國家從一開始就對美國的航線限制政策持有不同立場，美國試圖切斷東西方民用航空聯(lián)系的努力未能如愿。面對國際民用航空的發(fā)展及美蘇航空技術(shù)實力對比的變化，美國最終放棄構(gòu)建“空中鐵幕”的政策圖謀。美國航空冷戰(zhàn)政策的演進證明，國家利益考量和技術(shù)實力對比是決定航空冷戰(zhàn)走向和國際民用航空格局的關(guān)鍵因素。

關(guān)鍵詞： 美國；航空冷戰(zhàn)；國際民用航空；空中鐵幕；出口管制

作為經(jīng)濟冷戰(zhàn)的重要方式之一，利用國際民用航空實施遏制戰(zhàn)略是美國冷戰(zhàn)布局的重要環(huán)節(jié)與全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的組成部分，此即航空冷戰(zhàn)。在整個冷戰(zhàn)期間，國際民用航空始終是一個具有高度政治性的問題。①

1947—1963年間美國推行的航空冷戰(zhàn)，尤其是航線限制政策，則是國際民用航空從屬于冷戰(zhàn)競技場的集中體現(xiàn)。因此，追溯美國航空冷戰(zhàn)政策的演進軌跡，對于梳理經(jīng)濟冷戰(zhàn)的脈絡(luò)，厘清特定領(lǐng)域冷戰(zhàn)博弈的不同走向及其影響因素，無疑具有重要的學(xué)術(shù)價值。對于航空冷戰(zhàn)，西方學(xué)術(shù)界做了初步探討，②中國學(xué)術(shù)界對此問題的研究則幾乎是空白。本文依據(jù)美國外交檔案資料，致力于剖析國際民用航空與冷戰(zhàn)的關(guān)系，審視美國航空冷戰(zhàn)政策的設(shè)計、實施和發(fā)展演進歷程，以期為航空冷戰(zhàn)研究盡綿薄之力。

一、美國航空冷戰(zhàn)政策的確立及早期實踐

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國推動建立了第一個全球性的國際民用航空制度體系——芝加哥—百慕大機制（Chicago-Bermuda Regime），確立了美國在國際民用航空領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。③在芝加哥—百慕大機制于1946年正式確立之際，美蘇矛盾逐步擴大，美國隨即著手調(diào)整對蘇政策，籌劃適用于對蘇戰(zhàn)略需要的國際民用航空政策隨即納入美國政府的議事日程。

早在1946年底，美國政府相關(guān)機構(gòu)就啟動了評估對蘇民用航空政策的進程。在杜魯門主義出臺的前一天，即1947年3月11日，中央情報小組（Central Intelligence Group，中央情報局前身）向美國政府相關(guān)部門提交了一份有關(guān)蘇聯(lián)民用航空政策的報告。該報告認為，蘇聯(lián)民用航空的政策立場是：拒絕參與國際民用航空組織和多邊民用航空協(xié)定，拒絕賦予其他國家在蘇聯(lián)領(lǐng)土的著陸權(quán)和蘇聯(lián)領(lǐng)空的飛越權(quán)。該報告指出，蘇聯(lián)采取上述立場的原因，除缺乏民用航空技術(shù)裝備和遠程客機外，更為重要的是基于政治和軍事安全的考量。該報告強調(diào)，蘇聯(lián)的政策損害了美國倡導(dǎo)的國際民用航空的互惠原則，因而遭到美國的強烈反對。（“Future Soviet Participation in Long-Range International Air Transport，” Central Intelligence Group，March 11，1947，U.S.Declassified Documents Online （cited as USDDO），No.CK2349533983，pp.1-2.）

應(yīng)當看到，互惠原則是美國主導(dǎo)的以芝加哥—百慕大機制為核心的戰(zhàn)后國際民用航空制度的核心原則，其具體內(nèi)涵是互惠的著陸權(quán)和飛越權(quán)，以及民用航空市場準入的非歧視原則。（舒建中：《美國與戰(zhàn)后國際民用航空制度的建立》，《美國研究》，2015年第4期，第126頁。）毫無疑問，美國力推國際民用航空的互惠原則是基于其強大的綜合實力和無與倫比的航空優(yōu)勢。更為重要的是，互惠原則有利于美國拓展國際民用航空市場，維護其航空市場利益。另一方面，蘇聯(lián)立足于國家安全的考量，拒絕向其他國家開放民用航空市場，從而與美國主導(dǎo)的國際民用航空的互惠原則相悖。從這個意義上講，出于不同的利益考量，美蘇兩國對國際民用航空及其制度規(guī)則有著完全不同的立場和看法，為美國在冷戰(zhàn)對抗的背景下制定并推行航空冷戰(zhàn)和遏制政策埋下了伏筆。

隨著杜魯門主義的出籠，美蘇冷戰(zhàn)格局形成，航空遏制成為美國對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空活動的重要手段。美國國務(wù)院依托前期的政策分析，迅速制定了一項針對蘇聯(lián)和東歐國家的“過渡性民用航空政策”（Interim Civil Aviation Policy），強調(diào)美國無意與蘇聯(lián)就民用航空協(xié)定進行談判，但應(yīng)盡力爭取同東歐國家達成雙邊民用航空協(xié)定，以期利用國際民用航線楔入東歐并抵近蘇聯(lián)。（“Editorial Note，” Undated，U.S.，Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States （cited as FRUS），1948，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1974，p.436.）由此可見，在冷戰(zhàn)格局形成之初，國際民用航空事務(wù)已經(jīng)納入美國蘇東政策的戰(zhàn)略范疇，目的就是將民用航空作為影響東歐國家并遏制蘇聯(lián)的工具。

為推動“過渡性民用航空政策”的實施，美國展開了相應(yīng)的外交努力。在致美國駐英國和意大利等歐洲國家使領(lǐng)館的電文中，國務(wù)卿馬歇爾指出，從政治和經(jīng)濟的角度看，目前情況下恢復(fù)西歐和東歐之間的民用航線比采取遏制方式對美國更為有利；如果局勢發(fā)生不利變化，美國將尋求在東西歐民用航線上采取嚴厲的遏制政策。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” January 20，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.437-438.）“過渡性民用航空政策”是冷戰(zhàn)戰(zhàn)略醞釀期間美國的一項權(quán)宜之計，是遏制政策設(shè)計完成之前的臨時措施。隨著東西方關(guān)系的發(fā)展變化，美國國際民用航空政策將做出符合冷戰(zhàn)需要的調(diào)整。

1948年捷克斯洛伐克“二月事件”之后，美國立即調(diào)整了針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空政策。在3月8日致部分美國駐外使領(lǐng)館的電文中，國務(wù)卿馬歇爾強調(diào)，東西歐民用航線有利于蘇聯(lián)拓展政治權(quán)力，為此，美國應(yīng)阻止東歐國家的民用航空活動。（“The Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 8，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，p.439.）以“二月事件”為轉(zhuǎn)折點，美國針對蘇東國家民用航空政策中的遏制因素明顯增強。

作為航空冷戰(zhàn)政策的第一個舉措，美國總統(tǒng)杜魯門于1948年3月26日發(fā)表聲明，宣布對民用飛機及其零部件實行出口管制政策，目的就是阻止蘇聯(lián)和東歐國家獲得民用航空設(shè)備。（“Editorial Note，” Undated，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，p.528.）沿著杜魯門主義的政策邏輯，美國開啟了推進航空冷戰(zhàn)的政策歷程。

4月28日，美國中央情報局（以下簡稱中情局）向國家安全委員會提交了一份長達38頁的有關(guān)蘇聯(lián)航空政策的報告，認為蘇聯(lián)民用航空政策的目標不僅旨在將蘇聯(lián)同其衛(wèi)星國緊密地聯(lián)系在一起，而且試圖將發(fā)展民用航空作為擴充空中軍事實力的準備。鑒于此，報告認為蘇聯(lián)的民用航空政策必將損害世界范圍內(nèi)民用航空運輸?shù)陌l(fā)展。（“Soviet Military and Civil Aviation Policies，” Central Intelligence Agency，April 28，1948，USDDO，No.CK2349526531，p.21.）中情局報告對蘇聯(lián)的民用航空政策、蘇聯(lián)與東歐國家的民用航空關(guān)系做出了基于冷戰(zhàn)背景的預(yù)判，目的就是為美國設(shè)計制定航空冷戰(zhàn)政策提供依據(jù)。

另一方面，東西歐之間長期保持著民用航空聯(lián)系，東歐地區(qū)是英國等西歐國家重要的民用航空市場，因此西歐國家均抱有恢復(fù)并拓展東歐航線的愿望。在“二月事件”之后，英國、法國、意大利、荷蘭等國仍然繼續(xù)與匈牙利、南斯拉夫等國商談民用航空事宜，引起美國的擔憂。（“The Secretary of State to the Embassy in France，” May 7，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.445-446.）面對冷戰(zhàn)格局的發(fā)展及東西歐民用航空對美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)，美國決意將民用航空領(lǐng)域納入冷戰(zhàn)對抗的范疇。

立足于冷戰(zhàn)視角下對蘇聯(lián)民用航空政策的推定和判斷，美國政府機構(gòu)于6月舉行一系列聯(lián)席會議，由國務(wù)院牽頭對“過渡性民用航空政策”重新進行全面評估。與會者認為，“過渡性民用航空政策”制定于“二月事件”之前，而歐洲局勢的變化徹底改變了國際環(huán)境，與蘇聯(lián)及東歐國家建立互惠和自由的商業(yè)航空聯(lián)系的條件均已不復(fù)存在。鑒于此，美國必須考慮采取限制民用航空的政策，聯(lián)合英國、法國及其他西方國家，阻斷蘇聯(lián)和東歐國家所有的國際商業(yè)航空通道。（“US Commercial Aviation Policy in Eastern Europe，” June 14-21，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.448-451.）至此，制定符合美國遏制戰(zhàn)略的更加全面的航空冷戰(zhàn)政策進入美國決策層的視野，而美國主導(dǎo)的基于自由商業(yè)原則的國際民用航空規(guī)則體系，則為其設(shè)計東西方航線（East-West Airlines）（冷戰(zhàn)背景下的東西方航線，核心是連接西歐與東歐及蘇聯(lián)之間的民用空中航線。在美國航空冷戰(zhàn)政策的框架下，對東西方航線的限制成為美國針對蘇聯(lián)和東歐國家實施戰(zhàn)略遏制的一個重要環(huán)節(jié)。）限制政策提供了制度依托。

1948年6月下旬，第一次柏林危機爆發(fā)，美國遂加緊制定遏制蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空政策。7月1日，美國國家安全委員會舉行會議，針對蘇東集團的民用航空政策進行討論并達成原則共識。（“Minutes of the 14th Meeting of the National Security Council，” White House，July 1，1948，USDDO，No.CK2349395263，p.1.）經(jīng)過進一步的周密謀劃，美國國家安全委員會于7月12日批準了題為“美國對蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國的民用航空政策”的文件（NSC 15/1，下文簡稱“15/1號文件”）。該文件聲稱，由于在捷克斯洛伐克發(fā)生的“二月事件”，以及蘇聯(lián)采取的旨在將美國民用航空限制在其控制區(qū)域之外的進攻性政策，加之蘇聯(lián)國際民用航空政策主要基于軍事和政治意圖而非自由商業(yè)目的，美國不得不做出政策調(diào)整?！?5/1號文件”特別強調(diào)，在蘇東集團中，捷克斯洛伐克是國際民用航空組織創(chuàng)始成員國，擁有相對健全的民用航空工業(yè)和國際航線體系，并于1946年1月同美國簽訂了雙邊航空運輸協(xié)定，運營飛往倫敦、巴黎、阿姆斯特丹、羅馬、雅典、貝魯特等地的國際航線，從而為蘇聯(lián)集團抵近西方國家并施加影響開辟了通道。因此，限制包括捷克斯洛伐克在內(nèi)的東歐國家及蘇聯(lián)的國際民用航空活動顯得尤為迫切。基于冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的考量，“15/1號文件”規(guī)定：1.美國不再尋求與蘇聯(lián)和東歐國家訂立雙邊民用航空協(xié)定，中止履行美捷兩國之間的民用航空協(xié)定；2.阻止西歐和近東國家在履行與東歐國家業(yè)已達成的民用航空協(xié)定方面采取任何積極的行動；3.與英法合作，暫停東歐國家的民用航空飛越美英法三國在德國和奧地利的占領(lǐng)區(qū)；4.聯(lián)合西方世界，強化針對蘇聯(lián)和東歐國家民用飛機、發(fā)動機及航空零部件的出口管制政策，拒絕向蘇東國家的民用航空器提供維修和保障服務(wù)。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” July 12，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.451-456.）

作為美國實施航空冷戰(zhàn)的第一份政策文件，“15/1號文件”正式確立了以航線限制和出口管制為主要內(nèi)容的航空冷戰(zhàn)策略，奠定了美國針對共產(chǎn)主義世界推行航空遏制（Aviation Containment）的政策基礎(chǔ)，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.94-95.）國際民用航空成為美國展開冷戰(zhàn)博弈的重要工具，限制東西方之間的民用航空活動成為美國尋求構(gòu)建所謂“空中鐵幕”（Air Iron Curtain）的基本手段。

在完成政策設(shè)計之后，美國國務(wù)院隨即將“15/1號文件”發(fā)往相關(guān)駐外使領(lǐng)館，同時強調(diào)指出，此文件目前僅作為內(nèi)部指導(dǎo)意見。由于英國的支持至關(guān)重要，美國計劃先期與英國就“15/1號文件”進行磋商，以便為相關(guān)政策的進一步實施創(chuàng)造條件。（“The Secretary of State to the Embassy in Denmark，” July 14，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，p.456.）

按照國務(wù)院設(shè)計的路徑，美國和英國于1948年7月就針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空政策舉行了兩輪會談。為尋找政策依據(jù)，美方辯稱，蘇聯(lián)在排斥西方國家的民用航空進入蘇東地區(qū)的同時，還利用東歐國家的民用航空在西歐、近東和中東地區(qū)實施超越“空中鐵幕”的單邊滲透，以期實現(xiàn)其政治和戰(zhàn)略目的，因此，“過渡性民用航空政策”已經(jīng)難以實施，美國、英國及其他西方國家應(yīng)采取更加嚴格的民用航空政策。與“15/1號文件”設(shè)計的限制性民用航空政策不同，美國國務(wù)院在與英方磋商時還對政策進一步加碼，提出了更加嚴厲的航空遏制舉措，包括拒絕與蘇聯(lián)和東歐國家訂立民用航空協(xié)定，禁止蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機抵達或飛越西歐、近東和中東地區(qū)等。對于美方的提議，英國以需要考慮為由，沒有立即做出回應(yīng)。（“Aide-Mémoire： The United States Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” July 19，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.457-461;“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” July 21，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，p.462.）

經(jīng)過兩個多月的延宕，英國于1948年10月1日對美國的航空冷戰(zhàn)政策做出回復(fù)。英方首先對航線問題提出質(zhì)疑，認為禁止蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機進入西歐、近東和中東地區(qū)需要相關(guān)國家的通力合作，但由于英國、法國、荷蘭等西歐國家及部分中東國家均經(jīng)營著飛往東歐的民用航線，因此，達成禁飛合作非常困難；其次，英國認為，在蘇聯(lián)和東歐國家之間存在矛盾的情況下，維持西歐和東歐的民用航空聯(lián)系才是明智之舉。另一方面，英國同意阻止蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機進入中東和遠東（而非美國方案中的近東）地區(qū)，認為西方國家應(yīng)協(xié)調(diào)行動，禁止向蘇聯(lián)和東歐國家出口民用飛機及其零部件等航空設(shè)備。（“The Chargé in the United Kingdom （Bliss） to the Secretary of State，” October 1，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.467-469.）

由此可見，在東西方航線問題上，英國的立場與美國既有共識，又存在差異?；诰S護英國傳統(tǒng)利益的考量，英國支持在中東和遠東地區(qū)針對蘇東國家采取航線限制甚至阻遏措施。關(guān)于航空出口管制問題，英國認為，在“柏林封鎖”的情勢下，英國無意向蘇聯(lián)和東歐國家出口航空設(shè)備以改善其航空能力，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.100-101.）同意美國有關(guān)航空出口管制的政策立場。

面對英國的態(tài)度，美國深知東西方航線限制政策難以即刻付諸實施，為此于1948年10月21日回復(fù)英方，同意暫不討論禁止東西方航線問題，同時致力于推進航空出口管制及中東和遠東地區(qū)的航線限制政策。（“The Acting Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” October 21，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.472-473.）至此，美國設(shè)計的航空冷戰(zhàn)政策中的一個重要議題——限制乃至關(guān)閉東西方航線——被迫擱置，從而繞開了美英磋商中的一個顯著分歧。

在進一步協(xié)調(diào)立場后，美英雙方于1948年12月6日達成一份題為“英國和美國對蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國的民用航空政策”的共同立場文件（Memorandum of December 6，以下簡稱“12·6備忘錄”），正式確立了美英航空冷戰(zhàn)政策的行動方案，主要包括：1.原則上不得向東歐國家的民用航空提供服務(wù)許可；2.禁止直接或間接向蘇聯(lián)和東歐國家出口民用飛機及其零部件等航空設(shè)備；3.拒絕向蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空器提供維修和保障服務(wù)。與此同時，英國聲明，鑒于英國和捷克斯洛伐克保持著傳統(tǒng)的民用航空聯(lián)系，英國認為維持倫敦—布拉格航線的運行對英國和歐洲都是有利的，因此，英國將繼續(xù)履行與捷克斯洛伐克的雙邊民用航空協(xié)定。（“Memorandum： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 6，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.484-488.）12月7日，美英共同擬定了一份政策指令，要求各自駐外使領(lǐng)館向西歐和中東地區(qū)的駐在國政府通報“12·6備忘錄”的有關(guān)內(nèi)容，敦促相關(guān)國家共同實施航空冷戰(zhàn)政策。對于美英兩國共同制定的“12·6備忘錄”和政策指令，西歐國家和部分中東國家迅速予以回應(yīng)和支持。（“Draft Instruction： United Kingdom/United States Civil Aviation Policy towards the Soviet Union and Its Satellites，” December 7，1948，F(xiàn)RUS，1948，Vol.4，pp.482-484.）

毫無疑問，“12·6備忘錄”和相關(guān)政策指令的制定意味著美英經(jīng)過艱苦的討價還價，最終就航空冷戰(zhàn)政策達成了基本共識，并獲得西歐和部分中東國家的認可，美國“15/1號文件”的政策設(shè)計發(fā)展成為有關(guān)國家共同的行動方案，美國發(fā)起的航空冷戰(zhàn)步入實施階段。同時應(yīng)當看到，對于東西歐民用航線問題，“12·6備忘錄”僅做出了原則性限制的模糊規(guī)定，美國和西歐國家在此問題上的分歧依然較為明顯。

聯(lián)合中東國家針對蘇聯(lián)和東歐實施航線限制是美國航空冷戰(zhàn)政策的重要內(nèi)容，在美國的積極推動下，相關(guān)中東國家迅速采取行動。截止到1949年1月底，伊拉克、埃及先后宣布中止履行與捷克斯洛伐克的民用航空協(xié)定。（“The Chargé in Iraq （Dorsz） to the Secretary of State，” January 26，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1976，pp.185-186;“The Chargé in Egypt （Patterson） to the Secretary of State，”January 28，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，pp.187-188.）敘利亞、黎巴嫩、伊朗等國亦緊隨其后明確表示支持美國的相關(guān)政策，拒絕向捷克斯洛伐克等東歐國家提供民用航空服務(wù)。（“Editorial Note，” Undated，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，p.194.）美國在中東地區(qū)推進航空冷戰(zhàn)的政策布局取得一定進展。

此外，美國聯(lián)合其他國家共同推進航空出口管制的政策布局亦漸次鋪展。截至1949年5月，美國與英法等國達成協(xié)議，禁止向蘇聯(lián)和東歐國家出口民用飛機等航空裝備。（“The Acting Secretary of State to the Secretary of Defense （Johnson），” June 1，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，p.204.）11月，美國主導(dǎo)的巴黎統(tǒng)籌委員會（簡稱巴統(tǒng)）宣布成立，航空設(shè)備被納入巴統(tǒng)組織的禁運清單，美國發(fā)起的民用飛機及航空技術(shù)和設(shè)備的出口管制實現(xiàn)多邊化。（關(guān)于巴統(tǒng)組織技術(shù)出口管制政策的詳細論述，參見崔丕：《美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略與巴黎統(tǒng)籌委員會、中國委員會（1945-1994）》，東北師范大學(xué)出版社2000年版。）另一方面，由于英國的竭力反對，美國構(gòu)建“空中鐵幕”的一個重要維度——東西方航線限制問題依然懸而未決。

總之，冷戰(zhàn)格局形成后，航空冷戰(zhàn)成為美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的組成部分，其重點是限制甚至封鎖蘇聯(lián)和東歐國家的國際民用航空活動。由于英國等西歐國家在東西方航線問題上持有不同的立場，美國試圖切斷東西歐民用航空聯(lián)系的“空中鐵幕”政策未能如愿。另一方面，在英國的支持下，美國尋求限制蘇聯(lián)和東歐國家在中東地區(qū)民用航空活動的政策取得進展。通過單邊和多邊方式，美國構(gòu)筑了針對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空技術(shù)和設(shè)備的出口管制體系，基本實現(xiàn)了航空設(shè)備禁運的政策目標。隨著冷戰(zhàn)格局的進一步演進，美國開始醞釀新的政策舉措。

二、美國航空冷戰(zhàn)政策的發(fā)展及階段性實施

由于英國的反對，美國力主的限制甚至關(guān)閉東西方航線的議題被迫擱置。另一方面，包括英國、荷蘭、比利時在內(nèi)的西歐國家不顧美國的阻攔，繼續(xù)尋求發(fā)展同東歐國家的民用航空關(guān)系并取得一定進展。1949年3月，荷蘭、英國分別同匈牙利達成訂立民用航空協(xié)定的意向。對此，美國表示強烈不滿，指責英國的行為完全違背了美英針對東歐國家民用航空的聯(lián)合政策，認為西歐國家的此類行為將嚴重削弱“12·6備忘錄”的有效性。英國則辯稱，東西歐民用航空關(guān)系的發(fā)展有助于歐洲經(jīng)濟的恢復(fù)，美國夸大了東歐民用航空活動的安全威脅。（“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State，” April 28，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，pp.196-198.）由此可見，盡管英荷等西歐國家總體上支持美國的航空冷戰(zhàn)政策，但在東西方航線問題上，美國和西歐國家的立場并不相同，且雙方分歧呈現(xiàn)擴大的趨勢。

面對上述分歧，美國政府相關(guān)機構(gòu)于1949年5月5日舉行聯(lián)席會議，商討應(yīng)對之策。與會者一致認為，英國是美國尋求構(gòu)建“空中鐵幕”的第一個障礙，由于英國在東西方航線問題上固執(zhí)己見，無視東歐國家民用航空活動對西方世界構(gòu)成的安全威脅，“15/1號文件”的實施面臨巨大困難，美國不得不重新審視“15/1號文件”的政策策略。為此，會議建議國務(wù)院征詢參謀長聯(lián)席會議（以下簡稱“參聯(lián)會”）的意見，進一步厘清東西方航空政策中的安全涵義。（“Memorandum of Conversation，by the Acting Chief of the Aviation Division （Carter），” May 5，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，pp.198-204.）

1949年7月20日，參聯(lián)會回復(fù)國務(wù)院，對東西方民用航空關(guān)系的軍事和安全內(nèi)涵做出新的解讀。參聯(lián)會認為，維持并發(fā)展東西方民用航空關(guān)系同樣可以發(fā)揮遏制的功效，即所謂“民用航空滲透”（Civil Air Penetration），鑒于此，參聯(lián)會建議美國國家安全委員會重新審議“15/1號文件”。（“The Under Secretary of Defense （Early） to the Secretary of State，” July 20，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，pp.206-207.）與國務(wù)院力推東西方民用航空脫鉤的政策構(gòu)想不同，參聯(lián)會主張借助東西方民用航空活動，針對蘇聯(lián)和東歐國家實施經(jīng)濟和政治滲透，借此實現(xiàn)遏制戰(zhàn)略的目標。

根據(jù)參聯(lián)會的建議，美國啟動了“15/1號文件”的修改進程。1949年12月27日，美國國務(wù)院致函國家安全委員會，就新的民用航空政策提出建議。國務(wù)院指出，美國政策調(diào)整的目的是尋求解決與西歐國家的分歧，允許東西方之間維持一定條件的民用航空聯(lián)系。另一方面，美國應(yīng)敦促近東、南亞和非洲地區(qū)的國家采取措施，阻斷與蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空活動。（“The Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Souers），” December 27，1949，F(xiàn)RUS，1949，Vol.5，pp.220-221.）

在進一步斟酌后，美國國家安全委員會于1950年1月5日通過“美國對蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國的民用航空政策”的修改文件，并獲得杜魯門總統(tǒng)的批準，此即“美國國家安全委員會第15/3號文件”（NSC 15/3，以下簡稱“15/3號文件”）?！?5/3號文件”認為，由于西歐國家在東西歐民用航線問題上持不合作的立場，捷克斯洛伐克和波蘭仍然運行飛往西歐的航班，因此，美國的東西方航線限制政策是無效的，確立一項可以獲得西歐國家傾力支持的民用航空政策成為當務(wù)之急。“15/3號文件”強調(diào)，促使美國調(diào)整東西方民用航空政策的首要因素，是借助民用航空實施針對蘇聯(lián)和東歐國家的“民用航空滲透”。為此，“15/3號文件”規(guī)定：1.美國和西歐國家可以在互惠的基礎(chǔ)上與東歐國家訂立民用航空協(xié)定，發(fā)展民用航空關(guān)系；2.敦促近東、南亞和非洲地區(qū)的國家與美國合作，遏制蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空活動；3.強化針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機及相關(guān)航空設(shè)備的出口管制。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” January 5，1950，F(xiàn)RUS，1950，Vol.4，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1980，pp.1-6.）由此可見，盡管“15/3號文件”不得不放棄了“15/1號文件”確立的針對東西方航線的限制性民用航空政策，但基于“民用航空滲透”的意圖，美國實施航空冷戰(zhàn)的政策本質(zhì)并未改變。

鑒于英國是美國新的東西方民用航空政策的首要合作對象，國務(wù)院隨即于1950年1月17日向英方通報了“15/3號文件”的相關(guān)內(nèi)容。2月3日，英方回復(fù)美國，稱原則上同意美國新的民用航空政策。（“The Embassy in the United Kingdom to the British Foreign Office，” May 5，1950，F(xiàn)RUS，1950，Vol.4，p.25.）美國隨之啟動了實施“15/3號文件”的談判程序。

為推動“15/3號文件”的磋商進程，美國國務(wù)院于5月5日起草了一份新的針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空政策方案并遞交至英方（Memorandum of May 5，簡稱“5·5備忘錄”），希望由美英兩國聯(lián)合通報有關(guān)國家并共同實施。為表明繼續(xù)奉行航空冷戰(zhàn)和遏制戰(zhàn)略的立場，在闡述了“15/3號文件”的出臺背景后，美國在“5·5備忘錄”中專門對比了“15/1號文件”和“15/3號文件”的異同。二者的共同點在于，美國始終堅信蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空活動主要基于軍事目的，并認為應(yīng)強化針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機以及航空設(shè)備的出口管制政策?！?5/1號文件”和“15/3號文件”的不同之處主要體現(xiàn)在兩個方面：1.政策手段的變化。為應(yīng)對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空活動對西方世界的威脅，“15/1號文件”僅提出了一項政策措施，即通過在西歐和中東地區(qū)構(gòu)建“空中鐵幕”，限制甚至封鎖蘇聯(lián)和東歐國家的國際民用航空活動?！?5/3號文件”則通過在美國、西歐與東歐之間發(fā)展民用航空的方式，實施針對蘇聯(lián)和東歐國家的“民用航空滲透”，是一種更加積極的應(yīng)對蘇聯(lián)威脅的政策手段；2.地域范圍的擴展?！?5/1號文件”的適用范圍僅限于蘇聯(lián)、東歐國家及其周邊地區(qū)。“15/3號文件”的適用范圍則是全球性的，凡是蘇聯(lián)和東歐國家民用航空試圖運營的地區(qū)，均在“15/3號文件”的針對范圍內(nèi)。（“Memorandun： Civil Aviation Policy toward the USSR and Its Satellites，” May 5，1950，F(xiàn)RUS，1950，Vol.4，pp.25-30.）作為“15/3號文件”的具體執(zhí)行機構(gòu)，國務(wù)院在“5·5備忘錄”中刻意強調(diào)航空滲透的冷戰(zhàn)目標，預(yù)示著美國仍將利用一切手段，繼續(xù)推進航空冷戰(zhàn)政策。

此后，美英圍繞“5·5備忘錄”展開了密集討論。經(jīng)過10個月的延宕，美英兩國于1951年3月就“5·5備忘錄”的實施達成一致，并以美英聯(lián)合方案的方式通報相關(guān)國家，美國“15/3號文件”的政策構(gòu)想進入實施程序。在致美國駐外使領(lǐng)館的電文中，國務(wù)院強調(diào)，“15/3號文件”絕沒有改變“15/1號文件”的政策目標，絕不意味著美國放棄航空遏制政策。（“The Acting Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices，” March 2，1951，F(xiàn)RUS，1951，Vol.4，Part 2，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1985，pp.1227-1229.）中情局在一份情報評估報告中同樣聲稱，西方世界針對蘇東集團的強有力的民用航空政策不僅可以遏制克里姆林宮擴展國際航線網(wǎng)絡(luò)的努力，而且可以有效縮減和中斷蘇東集團重要的航空運輸連接點。與此同時，民用飛機及相關(guān)航空設(shè)備的出口管制將導(dǎo)致蘇聯(lián)和東歐國家無法獲得足夠的航空維修和保障服務(wù)，迫使蘇東集團改變或削減航線計劃和航班安排。（“Vulnerability of the Soviet Bloc to Economic Warfare，” Central Intelligence Agency，F(xiàn)ebruary 19，1951，USDDO，No.CK2349421088，p.7.）以上事實表明，“15/3號文件”只是美國為回應(yīng)西歐國家所采取的變通之策，航空冷戰(zhàn)依然是美國的既定政策，航空滲透和航空遏制雙拳并舉成為美國針對蘇聯(lián)和東歐國家實施“空中鐵幕”政策的新內(nèi)涵和新特征，其中航空遏制（包括繼續(xù)尋求航線限制和強力推進出口管制）依然是美國的政策重點。

根據(jù)“15/3號文件”的要求，美國國務(wù)院于6月5日向國家安全委員會提交了執(zhí)行“15/3號文件”的第一個進展報告。關(guān)于民用航空活動，該報告宣稱，蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空活動總體上被限制在鐵幕之內(nèi)，僅有波蘭和捷克斯洛伐克運營飛往西歐的民用航線。關(guān)于航空出口管制，該報告指出，民用飛機及其零部件和設(shè)備的出口管制政策得到順利實施，集中體現(xiàn)了航空遏制政策的成功推進。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” June 5，1951，F(xiàn)RUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1265-1267.）

1951年9月24日，美國國務(wù)院向國家安全委員會提交了“15/3號文件”的第二個報告，總結(jié)了航空冷戰(zhàn)的新進展。該報告指出，由于捷克斯洛伐克扣押兩架美國軍用飛機及飛行員，并以間諜罪逮捕美國記者威廉·奧蒂斯（史稱“奧蒂斯事件”），美國采取了一系列報復(fù)行動，民用航空亦在報復(fù)手段之列。在美國的敦促下，英國和法國于9月宣布暫停捷克斯洛伐克航空公司在西歐地區(qū)的民用航空活動。在此之前，為干擾和破壞由蘇聯(lián)發(fā)起并在東柏林舉行的1951年世界青年節(jié)，美國于7月聯(lián)合英國和法國共同采取行動，拒絕所有前往布拉格和柏林的民用航班飛越西德。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Webb） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” September 24，1951，F(xiàn)RUS，1951，Vol.4，Part 2，pp.1281-1285.）以上事件均表明，盡管“15/3號文件”做出了與東歐國家有條件地發(fā)展民用航空關(guān)系的政治姿態(tài)，但美國仍然試圖利用一切機會，繼續(xù)將西方世界針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空政策納入航空遏制的冷戰(zhàn)軌道，實施并推進航空冷戰(zhàn)戰(zhàn)略。

進入1952年之后，繼續(xù)推進針對蘇聯(lián)和東歐國家的航空遏制依然是美國民用航空政策的重要議程。在5月16日舉行的審議蘇東政策的美國政府部門間會議上，與會者一致認為：“15/3號文件”依然是美國和西方集團處理與蘇東國家民用航空關(guān)系的基本指南；鑒于蘇聯(lián)和東歐國家在蘇東區(qū)域之外的民用航空活動與美國的國家利益相沖突，因而必須設(shè)置嚴格的互惠條件并進行個案處理，同時充分權(quán)衡經(jīng)濟、政治，尤其是安全考量；針對蘇聯(lián)和東歐國家的民用飛機以及航空零部件的多邊出口管制應(yīng)繼續(xù)實施。（“U.S.Policy vis-à-vis Soviet Eastern European Satellite，” White House，May 16，1952，USDDO，No.CK2349263854，p.4.）在11月1日的美國國家安全委員會會議上，與會者再度審議了“15/3號文件”的執(zhí)行情況，認為西方世界遏制捷克斯洛伐克民用航空活動的政策繼續(xù)順利推進。除此之外，蘇聯(lián)和東歐國家試圖在近東、南亞和非洲地區(qū)從事民用航空活動的努力亦被成功阻止。（“Current Policies of the Government of the United States of America Relating to the National Security： Vol.Ⅱ，F(xiàn)unctional Policies，” National Security Council，November 1，1952，USDDO，No.CK2349265865，pp.1-2.）

為延續(xù)航空冷戰(zhàn)政策，美國國務(wù)院于1953年2月9日向國家安全委員會提交了“15/3號文件”的第三個進展報告，著力陳述了西歐國家與捷克斯洛伐克之間的民用航空關(guān)系。該報告聲稱，美國正繼續(xù)推進遏制捷克斯洛伐克民用航空活動的政策，盡管捷克斯洛伐克試圖重開飛往比利時和荷蘭的民用航線，但均遭到拒絕。（“Memorandun by the Under Secretary of State （Smith） to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” February 9，1953，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1983，pp.407-408.）在3月18日舉行的美國國家安全委員會會議上，商務(wù)部主張適當放寬針對捷克斯洛伐克的飛行限制，對此艾森豪威爾總統(tǒng)明確表示，美國不會在民用航空問題上做出任何讓步，但只要捷克斯洛伐克同意釋放奧蒂斯，美國可以考慮捷方恢復(fù)西歐航線的請求。（“Discussion at the 137th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，March 18，1953，USDDO，No.CK2349162257，p.4.）由于美國政府的蓄意阻撓及“奧蒂斯事件”的影響，東西歐民用航空的恢復(fù)和發(fā)展仍需等待時機。

在西歐之外，中東地區(qū)是美國推進航空冷戰(zhàn)和遏制戰(zhàn)略的另一個重要支點。為此，美國負責中東民用航空事務(wù)的專員于1953年5月14日向國務(wù)院提交備忘錄，專門總結(jié)了美國在中東地區(qū)的航空遏制政策及其進展。該備忘錄指出，基于中東地區(qū)在國際民用航空運輸和航線布局中所具有的戰(zhàn)略重要性，阻止蘇聯(lián)和東歐國家在中東地區(qū)的民用航空活動是美國航空冷戰(zhàn)政策的重要環(huán)節(jié)。鑒于此，美國在中東地區(qū)的航空冷戰(zhàn)政策致力于創(chuàng)立并發(fā)展美國在該地區(qū)的民用航線，提供美國制造的民用飛機和相關(guān)設(shè)施，援助中東國家開發(fā)區(qū)域航線，排斥蘇聯(lián)和東歐國家進入中東地區(qū)的民用航空市場，推進美國的政治、經(jīng)濟和戰(zhàn)略目標。為此，美國同伊朗、沙特阿拉伯、埃塞俄比亞、敘利亞、黎巴嫩等國談判簽訂了相關(guān)協(xié)定，（“Memorandun by the Civil Air Attaché for the Middle East （Thayer），” May 14，1953，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.408-415.）從而鞏固了美國在中東地區(qū)的航空冷戰(zhàn)布局。

進入1954年之后，隨著東西方關(guān)系的緩和，西歐國家恢復(fù)并發(fā)展東西歐民用航線的呼聲再度高漲，美國試圖繼續(xù)限制東西歐民用航空活動的政策面臨日漸增長的壓力，航空冷戰(zhàn)政策呈現(xiàn)出推進乏力的苗頭。5月12日，國務(wù)院向國家安全委員會提交了執(zhí)行“15/3號文件”的第四個進展報告。相較于前面三個報告，第四個進展報告非常簡略。一方面，該報告承認美國在限制東西歐民用航線上難以采取新的重大行動；另一方面，面對來自西歐國家的呼吁，美國正考慮解除針對捷克斯洛伐克的民用航空禁令。（“Memorandun by the Secretary of State to the Executive Secretary of the National Security Council （Lay），” May 12，1954，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.434-435.）不難看出，美國限制東西歐民用航線的政策謀劃到此時已難以為繼。

總之，在這一階段，推進航空冷戰(zhàn)是美國竭力追求的戰(zhàn)略目標，但國際民用航空的發(fā)展并不以美國的意志為轉(zhuǎn)移。在“15/3號文件”設(shè)置的目標中，民用飛機及航空設(shè)備的出口管制政策總體上保持不變，基本延續(xù)了既定路線。在民用航空活動領(lǐng)域，美國在中東地區(qū)推進航空遏制的努力取得進展；另一方面，盡管“奧蒂斯事件”在一定時期內(nèi)為美國推進航空遏制政策提供了機會，但“15/3號文件”和“5·5備忘錄”在原則上保留了維持東西歐民用航空關(guān)系的基調(diào)，美國“空中鐵幕”政策中的航線限制難以有效開展，美歐之間圍繞東西歐民用航線的爭論始終是制約美國航空冷戰(zhàn)政策最棘手的問題。

三、美國東西方航線政策的全面調(diào)整

面對“15/3號文件”自1953年中期以來的推進乏力，以及西歐國家對其不斷增強的質(zhì)疑，美國不得不再次調(diào)整針對蘇聯(lián)和東歐國家的航線政策。1954年8月，國務(wù)卿約翰·杜勒斯致電美國駐英國使館，要求與英國討論“15/3號文件”及與之相關(guān)的東西方航線問題。而面對法國等西歐國家尋求與蘇聯(lián)和東歐國家建立并發(fā)展民用航空聯(lián)系的努力，杜勒斯不得不坦言，美國不排斥法國在互惠基礎(chǔ)上同蘇聯(lián)就巴黎—莫斯科航線進行商談，不反對恢復(fù)捷克斯洛伐克與西歐之間的民用航線。杜勒斯強調(diào)，由于斯堪的納維亞國家同東歐和蘇聯(lián)具有傳統(tǒng)聯(lián)系，在斯堪的納維亞地區(qū)實施“15/3號文件”尤其困難。鑒于此，國務(wù)院正重新評估“15/3號文件”，愿意同英國展開新的磋商。（“The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom，” August 10，1954，F(xiàn)RUS，1952-1954，Vol.1，Part 1，pp.438-439.）至此，在更大范圍內(nèi)調(diào)整東西方航線政策進入美國決策層的視野。

在東西方關(guān)系緩和的背景下，西歐國家迅速抓住時機發(fā)展同蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空關(guān)系。1954年底，法國和蘇聯(lián)達成經(jīng)布拉格中轉(zhuǎn)至巴黎和莫斯科的民用航空協(xié)定，比利時和瑞士亦恢復(fù)執(zhí)行與捷克斯洛伐克的民用航空協(xié)定。1955年10月至1956年4月，蘇聯(lián)先后同芬蘭、挪威、丹麥、瑞典和阿富汗簽署民用航空協(xié)定。在美國看來，這些協(xié)定展示了蘇聯(lián)日益增長的拓展國際航空市場的野心，是蘇聯(lián)從經(jīng)濟上滲透“自由世界”的組成部分。（“Daily Intelligence Abstracts of Interest to Working Groups No.609，” Operations Coordinating Board，April 25，1956，USDDO，No.CK2349329596，p.1.）美國不得不承認，蘇聯(lián)與北歐國家達成的民用航空協(xié)定，激發(fā)了西歐國家同蘇聯(lián)和東歐國家發(fā)展民用航空關(guān)系的新興趣。（“Special Staff Notes： Civil Air Activities of Soviet Bloc，” White House，July 24，1957，USDDO，No.CK2349264342，p.1.）在此背景下，美國竭力推進的航空冷戰(zhàn)面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)，限制甚至封鎖東西方民用航空活動的“空中鐵幕”政策已經(jīng)無法按照美國的意愿推進。更令美國擔憂的是，繼續(xù)反對西歐國家與蘇聯(lián)商談民用航空協(xié)定將削弱美國在西方世界的影響力。（James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” p.277.）鑒于此，美國啟動了全面調(diào)整東西方航線政策的進程。

1957年4月，美國政府設(shè)立“航空事務(wù)專門工作組”，旨在重新審視美國的國際民用航空政策，應(yīng)對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空活動的挑戰(zhàn)，維護美國的航空利益。8月，“航空事務(wù)專門工作組”向行動協(xié)調(diào)委員會提交特別報告，強調(diào)蘇聯(lián)已經(jīng)意識到民用航空的重要性，并且已經(jīng)具備與所謂“自由世界”就國際民用航空干線展開競爭的能力和意愿，從而依托航空資源提升蘇聯(lián)的國際政治地位。因此，美國必須制定長期的民用航空計劃予以應(yīng)對。（“Special Report on Certain Aviation Matters，Particularly with regard to the Middle East，” Operations Coordinating Board，August 23，1957，USDDO，No.CK2349117810，pp.1-2.）

在收到“航空事務(wù)專門工作組”的報告后，美國國務(wù)院隨即圍繞民用航空政策展開了新的規(guī)劃。1957年11月，國務(wù)院將一份新的航空冷戰(zhàn)方案提交國家安全委員會審議，初步形成“美國國家安全委員會5726號文件”（以下簡稱“5726號文件”）。（“Weekly Report of Robert Cutler Assistant to the President，” White House，November 25，1957，USDDO，No.CK2349073058，p.1.）12月5日，國家安全委員會就“5726號文件”進行討論。艾森豪威爾強調(diào)，蘇聯(lián)和東歐國家正在不發(fā)達地區(qū)推行航空擴張政策，鑒于此，美國應(yīng)制定新的政策以便同蘇聯(lián)展開航空競爭。（“Discussion at the 347th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 5，1957，USDDO，No.CK2349231796，p.3.）

在進一步權(quán)衡之后，美國國家安全委員會于1957年12月9日通過“5726/1號文件”（NSC 5726/1），并經(jīng)艾森豪威爾簽署生效，同時決定以“5726/1號文件”取代“15/3號文件”。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.1.）作為美國航空冷戰(zhàn)政策的重大調(diào)整，“5726/1號文件”繼續(xù)立足于冷戰(zhàn)戰(zhàn)略目標，同時根據(jù)東西方關(guān)系及國際民用航空格局的變化，確立了新的航空冷戰(zhàn)戰(zhàn)略、航線政策及實施路徑。

在解釋“5726/1號文件”出臺的背景和原因時，國務(wù)院指出，一方面，蘇聯(lián)已經(jīng)多次表達了參與國際民用航空的意愿，西歐國家亦希望發(fā)展同蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空關(guān)系；另一方面，蘇聯(lián)的民用飛機制造能力、航空技術(shù)和裝備能力、航空公司規(guī)模和運輸能力等均取得一定發(fā)展，足以挑戰(zhàn)西方的民用航空領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，民用航空技術(shù)的發(fā)展既是蘇聯(lián)參與國際民用航空的條件，也是美國必須正視的現(xiàn)實，是促使美國調(diào)整航線政策的關(guān)鍵因素。與此同時，出于繼續(xù)實施航空冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的考量，“5726/1號文件”刻意歪曲蘇聯(lián)的政策意圖，聲稱在參與國際民用航空后，蘇聯(lián)將利用一切機會給西方世界制造政治麻煩，包括向西方國家提供最低限度的互惠權(quán)利（包括飛越權(quán)、著陸權(quán)及航線安排的限制等）、要求修改西方主導(dǎo)的國際民用航空規(guī)則以達到政治目的、利用西方國家之間的航空競爭謀取政治和經(jīng)濟利益、利用民用航空向發(fā)展中國家和地區(qū)實施滲透和顛覆活動等。基于此，“5726/1號文件”強調(diào)，蘇聯(lián)和東歐國家參與西方世界的國際民用航線必須以確保美國和西方國家的安全作為首要條件。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.1-3.）

關(guān)于美國的政策動因，“5726/1號文件”認為，國際民用航空將成為西方世界和共產(chǎn)主義集團之間展開全球角逐的重要領(lǐng)域，與蘇聯(lián)集團的全球民用航空競爭具有安全、政治、經(jīng)濟等多重涵義。在此基礎(chǔ)上，“5726/1號文件”指出，發(fā)展與蘇聯(lián)和東歐國家的民用航空關(guān)系對美國的有利之處體現(xiàn)在：1.宣傳功能。利用民用航空活動在蘇聯(lián)集團展開宣傳攻勢，尤其是宣揚美國的技術(shù)成就和制度優(yōu)勢；2.經(jīng)濟功能。迫使蘇聯(lián)和東歐國家接受西方世界主導(dǎo)確立的國際民用航空原則和規(guī)則，在東西方航空競爭中謀取最大限度的經(jīng)濟收益；3.政治功能。擴展東西方之間的聯(lián)系，在鐵幕上撕開一個缺口，鼓勵東歐國家實施獨立于蘇聯(lián)的民用航空政策。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.3-4.）

關(guān)于美國的政策目標和措施，“5726/1號文件”指出，美國的長期目標是維護自身在國際民用航空領(lǐng)域的世界領(lǐng)導(dǎo)地位；短期目標則是有條件地發(fā)展西方世界與蘇聯(lián)和東歐國家之間的民用航空關(guān)系。關(guān)于發(fā)展中國家和地區(qū)，“5726/1號文件”聲稱，西方世界應(yīng)盡最大可能將蘇聯(lián)集團在中東、非洲和亞洲地區(qū)的民用航空活動限制在最小范圍內(nèi)，同時制定相應(yīng)計劃，提升西方世界在發(fā)展中國家和地區(qū)的民用航空地位，抵消蘇聯(lián)集團的航空介入能力和影響力。鑒于拉美地區(qū)是美國的冷戰(zhàn)后院，“5726/1號文件”特別強調(diào)，蘇聯(lián)集團在拉丁美洲從事民用航空活動將損害美國的國家利益，美國必須采取一切手段予以阻止。（“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，pp.7-9.）

毫無疑問，蘇聯(lián)航空技術(shù)的發(fā)展在一定程度上改變了美蘇航空力量的對比，促使美國不得不重新思考實施航空冷戰(zhàn)的路徑和方式。戰(zhàn)后初期，美國在民用航空領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢及在此基礎(chǔ)上形成的航空權(quán)力，是美國主導(dǎo)國際民用航空議程設(shè)置的技術(shù)支撐，（舒建中：《美國與國際制度：技術(shù)權(quán)力的視角》，《美國問題研究》，2019年第1期，第115-116頁。）同時也是美國發(fā)起航空冷戰(zhàn)的后盾。20世紀50年代中期以來，蘇聯(lián)的民用航空技術(shù)和民用航空運輸能力取得長足發(fā)展。1956年9月，蘇聯(lián)自主研制的具有世界先進水平的噴氣式客機圖-104（Tu-104）首次投入商業(yè)運營，標志著蘇聯(lián)的民用飛機制造水平躋身世界前列。（有關(guān)美國對蘇聯(lián)“圖”系列客機的技術(shù)分析，參見“U.S.Civil Aviation Policy toward the Sino-Soviet Bloc，” National Security Council，December 9，1957，USDDO，No.CK2349527914，p.18.）在此背景下，“空中鐵幕”政策已經(jīng)難以有效展開。因此，蘇聯(lián)民用航空技術(shù)的發(fā)展是促使美國不得不調(diào)整政策并出臺“5726/1號文件”的重要因素。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，pp.195-196.）

同時應(yīng)當看到，“5726/1號文件”依然從冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的角度審視蘇聯(lián)參與國際民用航空活動的意圖，刻意渲染蘇聯(lián)民用航空活動對西方世界的威脅，以及對西方主導(dǎo)的國際民用航空制度規(guī)則的挑戰(zhàn)，目的就是為繼續(xù)實施航空冷戰(zhàn)尋找借口，利用國際民用航空的經(jīng)濟、政治和宣傳功能實施“民用航空滲透”，并離間蘇聯(lián)和東歐國家的關(guān)系。同時，“5726/1號文件”將限制蘇聯(lián)和東歐國家民用航空活動的重點轉(zhuǎn)向亞洲、非洲和拉美地區(qū)。在美國看來，阻斷蘇聯(lián)利用民用航線實施滲透和擴張，是美國在發(fā)展中地區(qū)推行遏制戰(zhàn)略的重要方面。（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.227-228.）盡管“5726/1號文件”力圖阻遏蘇東國家與發(fā)展中國家的民用航空聯(lián)系，但艾森豪威爾政府官員坦陳，美國從未制定出有效的方案，（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet：The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.257.）新的航空冷戰(zhàn)政策自出籠伊始就盡顯疲態(tài)。

實際上，隨著“5726/1號文件”的出臺，美國開始著手同蘇聯(lián)展開雙邊民用航空談判。1958年1月，美國向蘇聯(lián)表達了就航空協(xié)定進行談判的意愿。1960年，美蘇啟動民用航空協(xié)定談判的前期磋商。（“Air Transport Negotiation with the Soviet Government，” Department of State，F(xiàn)ebruary 16，1961，USDDO，No.CK2349167251，p.1.）在此背景下，美國不得不權(quán)衡美蘇航空協(xié)定談判的影響，認為應(yīng)重新評估“5726/1號文件”中有關(guān)遏制蘇聯(lián)在發(fā)展中國家和地區(qū)開展民用航空活動的政策。（“Minutes of 4/6/60 OCB Meeting，” White House，April 8，1960，USDDO，No.CK2349062657，pp.2-3.）在1960年12月1日舉行的美國國家安全委員會會議上，與會者認為蘇東集團在發(fā)展中國家的民用航空活動日漸增加，西方世界提升在發(fā)展中國家的民用航空地位的努力則遭遇困難。鑒于此，與會者一致同意，要求國家安全委員會的政策規(guī)劃委員會重新評估“5726/1號文件”的有關(guān)政策。（“Discussion at the 468th Meeting of the National Security Council，” National Security Council，December 1，1960，USDDO，No.CK2349546407，p.19.）

1961年1月，肯尼迪就任美國總統(tǒng)，繼續(xù)對“5726/1號文件”加以重新審視。在進一步權(quán)衡利弊之后，肯尼迪政府于1962年5月撤銷了“5726/1號文件”。（“Memorandun by the Under Secretary of State for Political Affairs （Harriman），” April 19，1963，F(xiàn)RUS，1961-1963，Vol.9，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1995，p.709.）此后，美國政府設(shè)立由國務(wù)院、國防部、聯(lián)邦航空管理局等機構(gòu)組成的委員會，其目的是根據(jù)國際格局和國際民用航空關(guān)系的變化，設(shè)計制定新的國際民用航空政策。1963年1月，委員會提交了一份長達100頁的《美國國際航空運輸政策》報告，重新設(shè)計了美國的民用航空政策。該報告指出，面對國際民用航空格局的變遷，美國國際民用航空政策的目標是：發(fā)展并維護最適應(yīng)“自由世界”需要的國際航空運輸體系，確保美國在世界航空市場的競爭中獲得公平和平等的機會。在談到蘇聯(lián)時，該報告強調(diào)，面對與蘇聯(lián)的持續(xù)競爭和矛盾，美國應(yīng)在國際民用航空領(lǐng)域采取必要的特別措施，以推進美國的國家利益，應(yīng)對蘇聯(lián)集團的民用航空挑戰(zhàn)。（“Report on the International Air Transport Policy of the United States，” Interagency Steering Committee，January 21，1963，USDDO，No.CK2349572569，pp.9，16-17.）

根據(jù)《美國國際航空運輸政策》報告，美國國務(wù)院于1963年4月19日提出針對蘇聯(lián)集團的新的民用航空政策（Memorandum of April 19，簡稱“4·19備忘錄”）。國務(wù)院認為，隨著“5726/1號文件”被撤銷，美國需要制定一項綜合性的針對蘇聯(lián)的民用航空政策，以遏制蘇聯(lián)在發(fā)展中國家和地區(qū)的民用航空活動，防止其利用民用航空增強與發(fā)展中國家和地區(qū)的政治和經(jīng)濟聯(lián)系，進而損害美國和西方世界的利益。為此，“4·19備忘錄”建議：1.美國應(yīng)利用一切外交手段，阻止發(fā)展中國家與蘇聯(lián)訂立民用航空協(xié)定或發(fā)展民用航空關(guān)系；2.美國應(yīng)單獨或聯(lián)合其他西方國家向發(fā)展中國家提供民用航空援助，填補發(fā)展中國家在民用航空領(lǐng)域的權(quán)力真空，促使發(fā)展中國家拒絕與蘇聯(lián)集團展開民用航空合作。5月，“4·19備忘錄”獲得美國國家安全委員會認可。（“Memorandun on Civil Aviation Policy toward Sino-Soviet Bloc，” April 19，1963，F(xiàn)RUS，1961-1963，Vol.9，pp.709-711.）在一份有關(guān)美國國際民用航空政策的秘密文件中，國務(wù)院再次強調(diào)，除市場競爭因素外，美國針對發(fā)展中國家的航空援助計劃應(yīng)立足于政治和國家安全的考量。（“Statement on International Air Transport Policy，” Department of State，April 24，1963，USDDO，No.CK2349570864，p.14.）

面對蘇聯(lián)與發(fā)展中國家民用航空關(guān)系的發(fā)展，以及航線限制政策遭遇的實際困難，“4·19備忘錄”試圖對美國的航空冷戰(zhàn)政策做出新的規(guī)劃，但其政策始終沒有得到有效落實。（Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，p.258.）從這個意義上講，“4·19備忘錄”是美國航空冷戰(zhàn)政策的分水嶺，意味著美國竭力推行的航線限制政策已成強弩之末。1966年11月，美蘇簽訂了第一個雙邊民用航空協(xié)定。（“USSR Overflight Negotiations with Scandinavians，” Department of State，November 2，1966，USDDO，No.CK2349715534，pp.1-2.）1968年7月，美蘇之間首條民用航線——紐約—莫斯科航線開通運營。至此，美國不得不放棄了“空中鐵幕”政策。

綜上，鑒于“15/3號文件”難以持續(xù)推進，美國不得不做出調(diào)整，并以“5726/1號文件”取而代之。由于幾無實質(zhì)性進展，美國又不得不撤銷“5726/1號文件”，其東西方航線限制政策已難以為繼。盡管其后的“4·19備忘錄”仍然試圖阻止發(fā)展中國家與蘇聯(lián)建立民用航空聯(lián)系，但卻難以推出具體舉措。以“4·19備忘錄”為標志，航線限制成為美國一廂情愿的設(shè)想，國際民用航線布局已無法作為實施冷戰(zhàn)政策的工具。至此，在美國航空冷戰(zhàn)政策的兩個維度中，出口管制總體上得以維持，而航線限制政策事實上以失敗告終。

余 論

美國的航空冷戰(zhàn)政策可謂一波三折，“空中鐵幕”政策更是高開低走?？疾烀绹娇绽鋺?zhàn)政策的演變歷程，對于審視美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略及其影響因素，無疑具有借鑒意義。

首先，航空冷戰(zhàn)是美國全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的重要組成部分，進一步證明了美國的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略具有全方位和多領(lǐng)域的特點?？傮w而言，美國的航空冷戰(zhàn)政策包括航線限制和出口管制兩個基本維度。在美國看來，民用航線是美國全球權(quán)力的重要載體，與蘇聯(lián)爭奪世界民用航線布局是其冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵領(lǐng)域，（Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，pp.200-201.）因此，對航線加以限制甚至封鎖在美國航空冷戰(zhàn)政策中占據(jù)了重要地位。但美國的“空中鐵幕”政策從一開始就遭遇重重阻力，始終沒有得到有效落實，最終不得不放棄。在出口管制方面，美國聯(lián)合西方盟國通過單邊和多邊方式，構(gòu)筑了針對蘇聯(lián)和東歐國家民用航空技術(shù)和設(shè)備的出口管制體系，基本實現(xiàn)了航空設(shè)備禁運的政策目標。

其次，雖然西方國家總體上追隨美國的航空冷戰(zhàn)政策，但在某些具體問題上，西方盟國出于自身利益的考量而持有不同立場，引發(fā)了與美國的分歧。限制甚至禁止東西歐民用航線是美國航空冷戰(zhàn)政策的重要一環(huán)，是“空中鐵幕”政策的核心。但這一政策構(gòu)想從一開始就遭到英國等西歐國家的反對，導(dǎo)致美國不得不轉(zhuǎn)向承認西歐與東歐地區(qū)間的民用航線。美歐間圍繞東西方航線的分歧表明，美國及其盟國在冷戰(zhàn)問題上并非鐵板一塊，利益權(quán)衡是影響有關(guān)國家在特定議題尤其是包括航空冷戰(zhàn)在內(nèi)的經(jīng)濟冷戰(zhàn)議題上采取不同立場的重要因素。

第三，技術(shù)的發(fā)展實質(zhì)性地影響了國際民用航空關(guān)系的演進，決定了航空冷戰(zhàn)格局的歷史變遷。戰(zhàn)后初期，民用航空技術(shù)優(yōu)勢是美國航空權(quán)力的基礎(chǔ)，賦予美國在世界范圍內(nèi)組織航空交通網(wǎng)絡(luò)的強大能力，以及主導(dǎo)國際民用航空秩序的實力。（Baldev R.Nayar，“Regimes，Power，and International Aviation，” International Organization，Vol.49，No.1（1995），p.150.）憑借航空技術(shù)優(yōu)勢與在國際民用航空領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，美國設(shè)置了航空冷戰(zhàn)的議程。而隨著蘇聯(lián)民用航空技術(shù)和民用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國航空技術(shù)和設(shè)備出口管制政策的成效愈發(fā)有限，意味著美國無法繼續(xù)推進限制和封鎖蘇東國家民用航空活動的政策。因此，美蘇航空技術(shù)實力對比的變化是美國最終放棄東西方航線限制政策的關(guān)鍵因素。

綜上所述，航空冷戰(zhàn)是美國布局全球冷戰(zhàn)的一個重要環(huán)節(jié)，但美國的航空冷戰(zhàn)政策，尤其是航線限制政策卻難以有效施展。在影響美國航空冷戰(zhàn)政策的諸多因素中，美歐利益的嚴重分歧制約了“空中鐵幕”政策的有效施展，導(dǎo)致美國所設(shè)想的東西方民用航空脫鉤終成泡影；蘇聯(lián)民用航空技術(shù)的發(fā)展則直接引發(fā)了美國航線政策的全面調(diào)整。美國航空冷戰(zhàn)政策的演進表明，國家利益考量和技術(shù)實力對比是決定航空冷戰(zhàn)走向和國際民用航空格局的關(guān)鍵因素。

責任編輯：鄭廣超

Analysis of Americas Aviation Cold War Policy （1947—1963）

SHU Jian-zhong，QIN Ying

（School of History，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu， 210023，China） Abstract： In the context of the Cold War，international civil aviation became an important tool of Americas containment strategy.Through unilateral and multilateral approaches，the U.S.set up an export control system on aviation technology and equipment toward the Soviet Union and Eastern Europe.On the issue of civil air routes，the U.S.was eager to build an Air Iron Curtain.Based on self-interest，Western European countries such as the U.K.took different positions on U.S.policy from the start，and Americas efforts to sever civil aviation ties between Eastern and Western Europe came to be fruitless.Facing the development of international civil aviation relations and the change of the comparison of aviation technology strength between the United States and Soviet Union，Americas policy of Air Iron Curtain finally went to failure.

Key words：U.S.;aviation cold war;international civil aviation;Air Iron Curtain;export control

收稿日期：2022－02－06

作者簡介：舒建中，南京大學(xué)歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為美國外交史；秦瑩，南京大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生。

① Alan P.Dobson，A History of International Civil Aviation： From its Origins through Transformative Evolution，New York： Routledge，2017，p.48.

② 西方學(xué)術(shù)界關(guān)于航空冷戰(zhàn)研究的成果主要包括：Jeffrey A.Engel，Cold War at 30000 Feet： The Anglo-American Fight for Aviation Supremacy，Cambridge： Harvard University Press，2007;Jenifer van Vleck，Empire of the Air： Aviation and the American Ascendancy，Cambridge： Harvard University Press，2013;James Gormly，“The Counter Iron Curtain： Crafting an American-Soviet Bloc Civil Aviation Policy： 1942-1960，” Diplomatic History，Vol.37，No.2（2013），pp.248-279.

③ 有關(guān)美國主導(dǎo)建立芝加哥—百慕大機制的詳細論述，參見舒建中：《美國與戰(zhàn)后國際民用航空制度的建立》，《美國研究》，2015年第4期。