多元主體參與社區(qū)有效治理的實現(xiàn)路徑研究

王瑞雪

［摘 要］隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與“單位制”的瓦解，基層社區(qū)流動性、異質性的增強，社區(qū)居民的需求與矛盾日益增加，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的社區(qū)治理模式難以為繼。通過分析上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯的實踐，發(fā)現(xiàn)Z街道電梯的成功加裝離不開黨建、社區(qū)居民、社會組織、政府部門等多主體的共同作用，進而從多中心治理視角出發(fā)，構建多元主體共治的社區(qū)治理模式。

［關鍵詞］多中心治理；社區(qū)治理；加裝電梯

［中圖分類號］F28文獻標志碼：A

1 問題的提出

基層社會治理是國家治理體系中不可或缺的重要部分，也是能讓基層群眾真切感受到國家治理效果的重要一環(huán)?；鶎由鐓^(qū)作為社會治理的基本單元，其建設與發(fā)展狀態(tài)直接關系到社會和諧與國家政權的穩(wěn)固。隨著“單位制”的瓦解，基層社區(qū)更具有流動性、多元性與開放性，使政府傳統(tǒng)的“大包大攬”式管理面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。如何對社區(qū)開展有效的治理，成為一個亟待解決的現(xiàn)實問題。黨的十九屆四中全會應當完善“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[1]的社會治理體系，在國家層面為新時代完善多元主體參與社會治理的途徑提供了根本遵循和科學指引。多元主體共治似乎為社區(qū)治理找到了出路。

2 多元主體參與社區(qū)治理的內在邏輯：多中心治理理論

2.1 多中心治理理論

“多中心”的概念最早是由英國學者邁克爾·博蘭尼提出的，并在《自由的邏輯》一書中對“多中心”進行了深入的探討，他認為只有多中心任務的調整配合才能產(chǎn)生社會秩序的“自發(fā)秩序”[2]。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆以邁克爾·博蘭尼的研究為基礎，將“多中心”引入公共管理的領域，構建了多中心治理理論體系。多中心治理理論反對通過集權壟斷政治治理，主張打破政府單一決策治理的局面，鼓勵除政府之外的主體作為決策中心，明確自身定位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而實現(xiàn)公共事務的共同治理。多中心治理有以下幾個特征：第一，治理主體的多元化；第二，治理結構網(wǎng)格化。各中心在特定場域自由平等地對話，表達自身的觀點與利益[3]；第三，公共利益最大化；第四，治理方式正式化，各主體基于既定規(guī)則進行協(xié)商合作。

2.2 多中心治理理論與社區(qū)治理的契合

多中心治理理論得到越來越多國內學者的認可，20世紀90年代以來，我國學者開始將多中心治理理論與社區(qū)治理相結合，并進行實證研究。

2.2.1 多中心治理理論為居民參與社區(qū)治理提供平臺

社區(qū)是城市居民生活的基本單元，居民是社區(qū)的主體。社區(qū)自治的基礎是社區(qū)居民形成的集體選擇，社區(qū)內部自治組織更貼近基層群眾，了解居民實際需求，多中心治理理論及其治理模式的構建為社區(qū)居民參與社區(qū)事務提供了平臺，社區(qū)居民通過集體決策決定社區(qū)事務，并對治理過程進行管理和監(jiān)督。

2.2.2 多中心治理理論為社區(qū)公共服務提供保障

在傳統(tǒng)模式中，政府作為單一主體供給社區(qū)公共服務，易產(chǎn)生供給低效、供需不均、準對性差等問題。多中心治理理論以公共利益最大化和滿足社區(qū)居民多樣化需求為目標，主張由多元主體在既定規(guī)則的框架內進行協(xié)商合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)社區(qū)公共服務的高效供給。

2.2.3 多中心治理理論為培育公共精神奠定基礎

與傳統(tǒng)單位制熟人社會相比，城市社區(qū)鄰里關系陷入了“陌生化”困境與信任危機，必然會阻礙社區(qū)公共精神的培養(yǎng)。多中心治理理論推動多元主體為實現(xiàn)同一目標在網(wǎng)格化的治理結構中協(xié)商合作，在此過程中增強集體參與意識，構建信任關系，培養(yǎng)公共精神，實現(xiàn)資本積累。

3 上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯的實踐

2019年上海市提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，C區(qū)Z街道以社區(qū)居民的需求為導向，成立了全市唯一一個區(qū)級既有多層住宅加裝電梯服務中心，堅持以黨建引領、政府支持、社區(qū)自治、專業(yè)支持的多元主體治理模式推動既有多層住宅加裝電梯。

3.1 以黨建為引領，凝聚各方共識

C區(qū)Z街道黨工委緊跟中央與市委主題教育的部署要求與工作步伐，以黨建為引領，把群眾觀點、群眾路線深深地根植在思想中，落實在行動上。將既有多層住宅加裝電梯實踐與推進“我為群眾辦實事”和開展黨史學習教育緊密結合，不斷深化黨的群眾工作方法。加梯工作的本質是群眾工作，在加梯過程中往往會產(chǎn)生居民意見難統(tǒng)一、鄰里糾紛難協(xié)調、各方利益難平衡、加梯資金難籌措、申請流程難審批等難題，Z街道居民區(qū)黨支部一方面從社區(qū)內部出發(fā)，引導培育自治組織，為居民協(xié)商搭建平臺；一方面堅持“電梯在哪里，支部就建在哪里”的原則，充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，依靠“從黨支部——黨小組——樓組長——廣大居民”工作脈絡，充分發(fā)揮居民區(qū)黨支部總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢與群眾工作優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，共圓加梯夢。

3.2 以專業(yè)為支撐，鼓勵社會參與

2016年Z街道S小區(qū)第一部電梯的成功加裝，使社區(qū)居民加裝電梯的咨詢量陡然增加，為了更好地滿足居民需求，Z街道重點扶持培育了H社會組織，它擁有出色的專業(yè)技術團隊和豐富的各方資源，為居民加裝電梯過程提供政策解讀、答疑解惑、可行性調研、立項代理、現(xiàn)場勘探等全方位咨詢與全過程服務。H社會組織還承擔了C區(qū)既有多層住宅加裝電梯服務中心的運營工作。加梯中心采取“一門式服務、全流程陪伴、社會化運作、專業(yè)化支撐”的服務模式，具體有六項服務內容：相關政策宣傳咨詢、加梯過程幫辦代辦、常見設計方案展示、居民普遍問題解答、提供協(xié)商交流平臺、自治組織培訓賦能。將社區(qū)治理主體及其擁有的資源吸引匯聚到加梯服務中心，實現(xiàn)社會資本的積累，促進多元主體的良性互動。

3.3 發(fā)揮自治力量，激發(fā)內生動力

加裝電梯從本質上來說是居民自主行為，從意向提出、意見征詢再到集資、選定方案等階段都由社區(qū)居民自治自理。Z街道成功加裝的第一部電梯就是由居民自治完成的。Z街道S小區(qū)21號樓電梯的成功加裝，讓小區(qū)里不少樓組動了心。由居民區(qū)黨支部主動牽線，以社區(qū)加梯能人為引路人成立了“加裝電梯自治聯(lián)盟”，為小區(qū)有意向加裝電梯的居民答疑解惑，指明方向；并推動各樓棟組建“加梯三人自治小組”，從征詢、立項、審批、設計、公示，再到施工、竣工，自治三人組成員圍繞加梯工作筑牢主陣地，切切實實發(fā)揮協(xié)調聯(lián)動的作用。在電梯加裝后，社區(qū)黨委和居委通過“民事、民議、民決”的方式，組織業(yè)主代表、物業(yè)等主體針對電梯安全、衛(wèi)生維護、保養(yǎng)維修等事宜進行商議，草擬各項規(guī)定與公約，建立和諧文明的鄰里關系。老小區(qū)每一臺成功安裝電梯的背后，都凝聚著小區(qū)居民自治成果。

3.4 加強正面引導，提供各方支持

加裝電梯屬于居民自治工作，但加裝電梯是一個復雜的過程，諸多環(huán)節(jié)都需要政府部門的引導與支持。針對社區(qū)居民日益增多的加梯需求，按照政府引導、社會力量參與的模式，Z街道辦著力培育孵化專業(yè)化的社會組織——H，為居民加裝電梯過程提供全方位咨詢、零距離服務。長期以來政府十分重視養(yǎng)老民生，也非常鼓勵既有多層住宅加裝電梯，為此上海市政府在政策上為其提供支持，印發(fā)了《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》《關于調整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》《關于進一步明確本市既有多層住宅加裝電梯審批管理等要求的通知》等一系列指導文件。同時，在經(jīng)濟上政府也給予一定補貼。市級和區(qū)級財政總共補貼加裝電梯項目費用總額的40%，最高不超過28萬。區(qū)財政局積極與預算部門和上級部門積極溝通，加快資金的申請與批復。C區(qū)行政服務中心還設立了上海首個既有多層住宅加裝電梯的“綜合受理窗口”，通過各職能部門聯(lián)合審核的方式，優(yōu)化審批流程，提升政府服務效能。

4 構建多元主體共治的社區(qū)治理模式

4.1 多元主體共治的社區(qū)治理模式

基于多中心治理理論對上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯實踐的分析，可以構建出多元主體共治的社區(qū)有效治理模式。在多中心治理理論的框架下，社區(qū)治理應當建立多元主體聯(lián)動機制。以黨建為引領、以居民需求為依托、以居民自治為突破口，推進政府的職能轉變，不斷下移治理重心，提高政府培育孵化社會組織的能力，推進社會組織品牌化建設，釋放社會活力，在聯(lián)結互動的過程中不斷夯實基層治理基礎。

4.2 多元主體共治的策略

4.2.1 黨建引領

2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確了黨建引領社會的政策目標[4]。首先，黨建引領已經(jīng)成為社區(qū)治理的顯著特征，多中心治理也是當前社區(qū)治理理論和實踐領域中普遍認同的概念，多元化、復雜化的主體在參與社區(qū)治理的過程中可能會出現(xiàn)離散與沖突，因此，基層黨組織應當堅持政治引領，對多元主體的治理目標、價值觀念、利益趨向等進行有效整合，為基層社區(qū)治理提供向心力與凝聚力；其次，在社區(qū)治理中，黨的組織力來源于黨支部的建設[5]，黨支部要不斷下沉，發(fā)揮其組織引領作用，以點帶面、點面結合，激勵社區(qū)居民、政府、私人部門、社會組織等主體有序參與；第三，充分發(fā)揮基層黨組織的服務功能，不斷暢通群眾溝通渠道，發(fā)揮網(wǎng)格黨支部的作用，了解群眾實際訴求，解決群眾急難愁盼，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，提高服務能力。

4.2.2 政府扶持

在多元主體共治的社區(qū)治理模式中，政府要積極轉變觀念并優(yōu)化職能，將治理重心放在提高治理能力與治理體系現(xiàn)代化上，扮演好服務者的角色，“有所為、有所不為”[6]。構建自治化的社區(qū)管理組織體系，充分尊重社區(qū)自治權，建立并完善維護群眾利益機制與矛盾糾紛調解機制，注重保障并解決民生問題。加大社區(qū)建設的資金投入力度，夯實社區(qū)自治的物質基礎。同時，政府應當提高培育孵化社會組織的能力，針對具有專業(yè)性的社區(qū)項目或公共事務，政府可以通過購買服務的方式將其轉移給社會組織，釋放社會力量，滿足社區(qū)居民多元化的需求。在創(chuàng)新服務機制方面，政府部門可以通過“協(xié)同政務”的方式簡化行政程序，提高辦事效率，協(xié)調各部門利益，進一步推進行政管理改革。

4.2.3 居民自治

社區(qū)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基層陣地與“神經(jīng)末梢”，社區(qū)作為基層治理的微觀單位，居民的主體地位日益凸顯，這就要求政府在完善社區(qū)公共服務的同時，還應當引導社區(qū)居民在國家法規(guī)政策的框架內積極參與、有效協(xié)商社區(qū)公共事務。在黨支部和街道辦的指導與支持下，居委會和黨小組積極挖掘社區(qū)自治骨干，凝聚社區(qū)自治合力，組建社區(qū)自治組織，以點帶面、點面結合，從而化解民間糾紛、培育基層民主、增進鄰里關系、凝聚社會共識、維護和諧秩序，構建社區(qū)治理新格局。

4.2.4 社會組織參與

黨的十九大報告指出，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。社會組織在社區(qū)中具有相對獨立性，具有自我管理、自我組織與自我運作的功能。作為具有群眾性的自治組織，要緊貼居民生活，要以群眾需求為導向，要做社區(qū)居民與外界溝通的橋梁，為社區(qū)治理提供協(xié)商交流平臺，將治理過程中所需的社會資源匯聚到社區(qū)場域中，實現(xiàn)社會資本的積累；社會組織以其自身的專業(yè)能力能夠培訓賦能社區(qū)的自治組織，在參與社會治理與提供社會服務的過程中，提高社區(qū)服務的精準化和精細化，進而完善社區(qū)治理結構。

5 結論

社區(qū)治理是基層社會治理的重要一環(huán)，基層社會治理是國家治理的重要基石。因此，構建合理的社區(qū)治理主體關系是十分必要的。本研究從多中心治理理論的視角出發(fā)，深入分析上海市C區(qū)Z街道既有多層住宅加裝電梯實踐中的主體及其行為，發(fā)現(xiàn)參與社區(qū)治理的主體呈現(xiàn)多元化特征。充分發(fā)揮黨委在社區(qū)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調作用，政府治理重心不斷下移，加快職能的轉變，提高孵化培育社會組織的能力，激發(fā)社會的創(chuàng)造力與活力。尊重居民意愿，聚焦社區(qū)問題，引導居民自治共管，不斷激發(fā)社區(qū)居民在基層治理機制中的內驅動力，最終實現(xiàn)社區(qū)治理實踐中的多元主體共治，提高社區(qū)治理科學化、民主化水平。

參考文獻

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［2］邁克爾．博蘭尼.自由的邏輯[M ]．馮銀江，李雪茹，譯．長春：吉林人民出版社，2002：20-33.

［3］王志剛.多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2009，11（S2）：35-37.

［4］彭勃，杜力.“超行政治理”：黨建引領的基層治理邏輯與工作路徑[J].理論與改革，2022（1）：59.

［5］王智強，何旺旺.城市社區(qū)互動式治理：運作機理、現(xiàn)實困境與實現(xiàn)路徑[J].西安財經(jīng)大學學報，2022，35（05）：98-107.

［6］彭宗峰.政府、社會與居民良性互動的社區(qū)治理何以可能——一個基于內卷理論重釋的理解框架[J].求實，2022（04）：55-68，111.