印度利益集團(tuán)與美國(guó)對(duì)印度政策

摘要：近幾年，印度裔美國(guó)人已成為華裔之后第二大亞裔移民群體。印度裔美國(guó)人成立了許多組織形成印度利益集團(tuán)，其游說(shuō)能力目前僅次于猶太利益集團(tuán)，成功案例中最著名的有關(guān)于美印民用核能合作協(xié)議批準(zhǔn)問(wèn)題、反巴基斯坦議題、H1-B簽證等問(wèn)題。他們的游說(shuō)活動(dòng)不僅謀求推動(dòng)偏向于印度利益的政策，還會(huì)預(yù)防某些政策的出臺(tái)。其對(duì)華裔利益集團(tuán)進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)的啟示：（一）盡可能提高自己族群的參政熱情和參政水平；（二）在游說(shuō)活動(dòng)中不能忽略利用媒體等向美國(guó)民眾宣傳；（三）游說(shuō)中需將不同的議題結(jié)合，以達(dá)到游說(shuō)的目標(biāo)；（四）游說(shuō)不能過(guò)于依賴公關(guān)公司。

關(guān)鍵詞：印度裔美國(guó)人；利益集團(tuán)；游說(shuō)

中圖分類(lèi)號(hào)：D83/87；D815.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2023）06-0046-04

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，隨著利益集團(tuán)在美國(guó)對(duì)外決策中參與度的提高，各族裔利益集團(tuán)在美國(guó)政治生活中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。近幾年，印度裔美國(guó)人已成為華裔之后第二大亞裔移民群體，印度利益集團(tuán)的影響力也逐漸提升，成為游說(shuō)能力僅次于猶太利益集團(tuán)的族裔利益集團(tuán)。并且該群體一直和印度本土保持密切聯(lián)系。在當(dāng)前拜登政府團(tuán)隊(duì)內(nèi)有多名印度裔官員擔(dān)任要職以及美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)、印度重要性提高的背景下，研究印度利益集團(tuán)在美國(guó)對(duì)印政策中發(fā)揮的作用顯得尤為重要。但國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此的研究多集中于對(duì)美印核能合作協(xié)議的案例分析，對(duì)近年印度利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)對(duì)印政策影響的個(gè)案及整體分析較少。本文基于相關(guān)資料和研究成果，對(duì)印度裔美國(guó)人群體和印度利益集團(tuán)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，同時(shí)探討了印度利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)對(duì)印政策的影響。

一、印度裔美國(guó)人

印度裔美國(guó)人，是美國(guó)重要的少數(shù)族裔之一。印度人移民美國(guó)首次記載是在1820年，在此之后比較長(zhǎng)的一段時(shí)期里印度移民美國(guó)的人數(shù)都不算多，到1960年的時(shí)候，只有12 000名印度移民生活在美國(guó)，當(dāng)時(shí)美國(guó)的移民總數(shù)是970萬(wàn)，印度移民只占全部移民人口的0.5%［1］。這一段時(shí)期印度移民美國(guó)人數(shù)較少主要有以下兩個(gè)原因。

第一個(gè)原因是，在這段時(shí)期的大部分時(shí)間里，印度是英國(guó)的殖民地，殖民統(tǒng)治下的印度人向海外移民的主要原因是英國(guó)政府征收的高額稅收，當(dāng)時(shí)印度人主要傾向于向同為英殖民地的加拿大移民，美國(guó)在當(dāng)時(shí)只是一個(gè)附加的選擇。第二個(gè)原因是美國(guó)出臺(tái)的移民法案和美國(guó)本土白人對(duì)外來(lái)人種的歧視和排斥。1917年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了第一個(gè)嚴(yán)格限制移民的法案，法案全面禁止除日本以及菲律賓以外的亞洲人移民美國(guó)。1924年出臺(tái)的新移民法案進(jìn)一步全面禁止了亞洲人移民美國(guó)。嚴(yán)格限制移民的情況在二戰(zhàn)后有所放松，1946年的《盧斯—塞勒法案》允許每年移民100名印度人，1952年的新移民法案又鼓勵(lì)有技術(shù)的人移民，雖然政策放松了，但當(dāng)時(shí)符合條件的印度人并不是很多，因此移民總數(shù)比較少。由于這一時(shí)期移民美國(guó)的印度人絕大多數(shù)是做苦力的勞工，當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好時(shí)，美國(guó)本土白人就將外來(lái)的族裔看作是與他們爭(zhēng)奪工作機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)者，很多印度裔移民與當(dāng)時(shí)的華人移民一樣，在美國(guó)遭受到了歧視和排擠。

1965年移民法正式取消了民族來(lái)源制度，為印度移民大量進(jìn)入美國(guó)創(chuàng)造了條件。新的印度移民的家庭條件和教育水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于早期的印度移民，這一時(shí)期由于美國(guó)注重人才的引進(jìn)，大量受過(guò)良好教育、家庭條件較好的技術(shù)型人才移民美國(guó)。根據(jù)皮尤研究中心的數(shù)據(jù)，截止到2015年，印度裔美國(guó)人已經(jīng)成為美國(guó)第二大亞裔族群，數(shù)量?jī)H次于中國(guó)。印度裔美國(guó)人中獲得本科學(xué)位及以上的人占72%，教育水平高于亞洲其他族群和美國(guó)平均教育水平，收入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于亞裔平均收入［2］。近年來(lái)不斷有印裔美國(guó)人接任巨頭公司的CEO，如微軟的納德拉和IBM的阿爾克溫·克里希納。

綜合看來(lái)，印裔美國(guó)人在美國(guó)移民中的數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，其影響力也不容小覷。

二、印度利益集團(tuán)

利益集團(tuán)（Interest Group），也稱為院外集團(tuán)（lobby）或者壓力集團(tuán)（Pressure Group）。近年來(lái)，美國(guó)的人口結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，少數(shù)族裔在美國(guó)人口中的比重也不斷上升，以族群劃分的利益集團(tuán)在美國(guó)政治中也逐漸發(fā)揮越來(lái)越大的作用。他們?yōu)樽约旱淖婕畤?guó)或者本民族的利益積極活動(dòng)，通過(guò)不同的方式和途徑影響美國(guó)的對(duì)內(nèi)和對(duì)外政策。印度裔美國(guó)人也成立了許多組織試圖影響美國(guó)對(duì)印裔美國(guó)人和對(duì)印政策，如北卡羅來(lái)納州的美籍印度人政治教育論壇和加利福尼亞州的美國(guó)政治基金會(huì)。美國(guó)高科技公司的印度巨頭也成立了“印度首席執(zhí)行官高科技委員會(huì)”，通過(guò)組織聯(lián)誼會(huì)與公司所在地的政治人物建立聯(lián)系。此外，還有美印友好協(xié)會(huì)、美國(guó)印度商會(huì)、印美聯(lián)誼會(huì)等組織團(tuán)體，這些由印度裔美國(guó)人建立的團(tuán)體通過(guò)各種各樣的方法擴(kuò)大自己在政治領(lǐng)域的影響，以期能影響美國(guó)制定偏向于自己祖籍國(guó)的國(guó)家和地區(qū)政策?！懊兰《热苏谓逃搲保↖ndian American Forum for Political Education，簡(jiǎn)稱IAFPE）主席查特吉說(shuō)：“印裔一開(kāi)始在美國(guó)忙著適應(yīng)環(huán)境，現(xiàn)在開(kāi)始在政治上向美國(guó)做出回報(bào)，同時(shí)又充當(dāng)祖國(guó)的大使?！保?］這段話凸顯了印裔美國(guó)人對(duì)于自己建立的組織團(tuán)體的定位。印度政府在一些重要的議題上也會(huì)聘請(qǐng)美國(guó)公關(guān)公司，或與這些利益集團(tuán)聯(lián)系，游說(shuō)美國(guó)政府使其政策偏向于有利于印度的方面。

印度利益集團(tuán)中比較著名的是美國(guó)印度政治行動(dòng)委員會(huì)（United States India Political Action Committee，簡(jiǎn)稱USINPAC），該組織是桑杰·普里于2002年建立的，該組織成立之后就致力于塑造印度和美國(guó)是全球反恐聯(lián)盟的形象，但最根本的還是致力于美印關(guān)系的良好發(fā)展。在大選中，印裔美國(guó)人可以通過(guò)這一組織向理想的候選人捐款。向印裔美國(guó)政治家和支持印度的美國(guó)政治家“撒錢(qián)”是政治行動(dòng)委員會(huì)影響政府政策的主要方式。2021年拜登就任后，USINPAC主席桑杰·普里向拜登和哈里斯表示祝賀并表示：“USINPAC正努力將經(jīng)驗(yàn)豐富且合格的專業(yè)人士安排在政府中，以確保印裔美國(guó)人的聲音和關(guān)切得到傾聽(tīng)和解決。”［4］

國(guó)會(huì)方面，1993年，美籍印度人政治教育論壇提議創(chuàng)立眾議院印度連線。2004年，又成立了參議院印度連線“印度之友”［3］。國(guó)會(huì)參眾兩院的印度連線在推動(dòng)美國(guó)解除對(duì)印經(jīng)濟(jì)制裁和美印民用核協(xié)議通過(guò)方面發(fā)揮了重要作用。

三、印度利益集團(tuán)游說(shuō)對(duì)美國(guó)印度政策的影響

印度利益集團(tuán)游說(shuō)美國(guó)政府的成功案例中，最著名的就是小布什任內(nèi)關(guān)于美印民用核能合作協(xié)議批準(zhǔn)問(wèn)題的游說(shuō)。美印民用核能合作協(xié)議于2005年提出，是被美印雙方看作影響其雙邊“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的至關(guān)重要的一環(huán)。在此之前，印度在1998年進(jìn)行了核試驗(yàn)而且一直拒絕簽署《不擴(kuò)散核武器條約》。因此，美印民用核能合作協(xié)議很難在美國(guó)國(guó)內(nèi)獲得通過(guò)，因?yàn)槿绻绹?guó)批準(zhǔn)了這個(gè)協(xié)議，就相當(dāng)于破壞了核不擴(kuò)散機(jī)制，否認(rèn)了該條約。美國(guó)方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)有防止核擴(kuò)散的相關(guān)利益集團(tuán)在進(jìn)行游說(shuō)。而且也有相關(guān)法案禁止美國(guó)與不參與國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制的國(guó)家進(jìn)行核貿(mào)易。面對(duì)著復(fù)雜艱難的環(huán)境，印度利益集團(tuán)使用了復(fù)雜的游說(shuō)策略來(lái)游說(shuō)美國(guó)政府同意核能合作協(xié)議。

美國(guó)印度政治事務(wù)委員會(huì)以促進(jìn)美印“全球伙伴關(guān)系”為名在華盛頓開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，包括向國(guó)會(huì)立法者的招待會(huì)和募集會(huì)提供贊助，利用電子媒介發(fā)動(dòng)全美國(guó)的印度裔美國(guó)人簽署請(qǐng)?jiān)笗?shū)，并且直接跟當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄕ呷〉寐?lián)系。此外，委員會(huì)與法里歐·馬維嘉一起組織了一次論壇，這次論壇參加的人有印度駐美國(guó)大使，還有一些國(guó)會(huì)的關(guān)鍵人物。在之后的幾個(gè)月中，美國(guó)印度政治事務(wù)委員會(huì)又舉行了多場(chǎng)類(lèi)似的活動(dòng)，并且利用其官方網(wǎng)站刊登其在美國(guó)國(guó)會(huì)獲得的支持，在相關(guān)表述中，該組織并沒(méi)有回避核能合作協(xié)議中存在的問(wèn)題，而是直接與批評(píng)者采取相反的立場(chǎng)，他們聲稱讓印度成為擁核國(guó)家只會(huì)促進(jìn)國(guó)際核不擴(kuò)散體制的完善，并不是破壞這個(gè)管理機(jī)制的合法性。

除此之外，美國(guó)印度政治事務(wù)委員會(huì)還一直強(qiáng)調(diào)美印民用核能合作協(xié)議與美國(guó)對(duì)印度政策之間的積極聯(lián)系。尤其是強(qiáng)調(diào)這份協(xié)議的通過(guò)給美印雙方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益，聲稱這是美印構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要組成部分。與此同時(shí)，美國(guó)印度政治事務(wù)委員會(huì)在游說(shuō)時(shí)還強(qiáng)調(diào)印度在反恐問(wèn)題上與美國(guó)是站在一起的。委員會(huì)利用美國(guó)著名媒體《華盛頓郵報(bào)》和《紐約時(shí)報(bào)》對(duì)自己的主張進(jìn)行宣傳，主要是通過(guò)刊登文章或者接受采訪的形式。其他印度裔組織和社團(tuán)也參與了游說(shuō)活動(dòng)，他們聘請(qǐng)專門(mén)的公關(guān)公司，聯(lián)系有影響力的政策專家進(jìn)行游說(shuō)。終于在2008年，核協(xié)議最終獲得通過(guò)并簽署。

近年來(lái)。印度利益集團(tuán)也在反巴基斯坦議題、H1-B簽證等問(wèn)題上對(duì)美國(guó)政府進(jìn)行游說(shuō)。他們不僅謀求推動(dòng)偏向于印度利益的政策，還會(huì)進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)以預(yù)防某些政策出臺(tái)。2019年8月，印度政府取消了查謨和克什米爾邦名義上更廣泛的自治，吞并了這一有爭(zhēng)議的地區(qū)，這也是中印邊境爭(zhēng)端的源頭。在這一問(wèn)題上，美國(guó)采取了默許的態(tài)度，這其中固然有美國(guó)從自身角度或者與印度戰(zhàn)略合作的需要而沒(méi)有過(guò)分強(qiáng)調(diào)該問(wèn)題，但也離不開(kāi)美國(guó)印度利益集團(tuán)的游說(shuō)。在印度吞并爭(zhēng)議地區(qū)的事件發(fā)生后，美國(guó)眾議院曾經(jīng)起草過(guò)一個(gè)跨黨派的非約束性決議，該決議的主要內(nèi)容是批評(píng)莫迪的行動(dòng)，并且尋找為該地區(qū)的嚴(yán)酷限制和侵犯人權(quán)的行為負(fù)責(zé)的人。但該決議卻遲遲無(wú)法得到審校表決。阻止該決議案出臺(tái)的背后是印度駐美大使館聯(lián)合印度利益集團(tuán)的活動(dòng)。印度大使館舉辦了許多場(chǎng)與國(guó)會(huì)議員的見(jiàn)面會(huì)，雇傭了華盛頓的公關(guān)公司，并且匿名向國(guó)會(huì)工作人員發(fā)送了帶有誤導(dǎo)信息的電子郵件。美國(guó)印度教基金會(huì)（Hindu American Foundation）也通過(guò)威脅和散布虛假信息的方式配合印度大使館，他們還用同樣的方式阻止了幾場(chǎng)關(guān)于克什米爾問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)。印度裔穆斯林委員會(huì)也參與了游說(shuō)活動(dòng)。最終的結(jié)果就如同前面提到的一樣，美國(guó)在這一問(wèn)題上并沒(méi)有過(guò)多的發(fā)表言論，甚至刻意淡化克什米爾的問(wèn)題。

新冠疫情發(fā)生以來(lái)，許多印裔美國(guó)人非常關(guān)心自己的祖籍國(guó)，并希望提供更多幫助，他們除了力所能及提供物質(zhì)支持以外，還間接地游說(shuō)美國(guó)企業(yè)和美國(guó)政府采取更多的援助措施。拜登就任后，印度利益集團(tuán)中的一部分人很快聯(lián)系了4位在國(guó)會(huì)的印裔美國(guó)人，另一部分則聯(lián)系了新政府的衛(wèi)生局局長(zhǎng)、帶有印度血統(tǒng)的維韋克·穆?tīng)柕?，由于印裔群體長(zhǎng)期以來(lái)都堅(jiān)定支持民主黨，他們還直接聯(lián)系到了白宮辦公廳主任羅恩·克萊恩和總統(tǒng)喬·拜登［5］。

四、啟示與思考

（一）對(duì)中國(guó)游說(shuō)活動(dòng)的啟示

中國(guó)是美國(guó)移民來(lái)源國(guó)中亞裔移民人數(shù)排第一的國(guó)家，而且受教育程度也同樣高于平均水平，美國(guó)的人才政策同樣吸引到了中國(guó)的許多人才移民美國(guó)，但是印裔美國(guó)人可以迅速擴(kuò)大自己的影響力，其組織的利益集團(tuán)的游說(shuō)能力目前僅次于猶太利益集團(tuán)。華裔利益集團(tuán)中卻并沒(méi)有具有一定影響力的團(tuán)體，從種類(lèi)和數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不過(guò)印度利益集團(tuán)。中國(guó)游說(shuō)案例中比較著名的是2005年中國(guó)中海油公司收購(gòu)美國(guó)第九大石油生產(chǎn)商加州聯(lián)合石油公司的案例，中國(guó)雇傭了六家游說(shuō)集團(tuán)與聯(lián)邦和州議員聯(lián)系并且在國(guó)會(huì)舉辦活動(dòng)，安排了前美國(guó)政府官員和現(xiàn)任官員參與其中，但這次游說(shuō)最終以失敗告終。中海油并未能如愿收購(gòu)。由此可見(jiàn)，印裔與華裔利益集團(tuán)游說(shuō)能力之間的差距短時(shí)間內(nèi)是不會(huì)改變的，如何改進(jìn)華裔游說(shuō)集團(tuán)的能力，提高游說(shuō)的效果是華裔游說(shuō)集團(tuán)目前要思考的問(wèn)題。印度利益集團(tuán)成功的例子或許可以提供一點(diǎn)啟示或借鑒。

首先是盡可能提高自己族群的參政熱情和參政水平。印度裔美國(guó)人在經(jīng)濟(jì)水平提高以后就熱情參政，擴(kuò)大自己族裔在美國(guó)政治中的影響。積極參與所在國(guó)政治帶來(lái)的不僅是可能出現(xiàn)的具有一定影響力的政治人物，而且較大的族裔選票對(duì)兩黨競(jìng)選也有一定影響。而每年移民海外的中國(guó)人有很多，但當(dāng)前很少有國(guó)家的政壇出現(xiàn)華裔的身影。在2020年大選中曇花一現(xiàn)的民主黨總統(tǒng)初選候選人楊安澤只是極少數(shù)，絕大多數(shù)華裔對(duì)于投票和參政沒(méi)有熱情。而不積極參與所在國(guó)的政治活動(dòng)就無(wú)法獲得政治影響力，在政府中沒(méi)有具有一定影響力的人，所在族裔的選票也不受重視，在游說(shuō)中效果也會(huì)大打折扣，需要投入更多資源。

其次是在游說(shuō)活動(dòng)中不能忽略利用媒體等向美國(guó)民眾宣傳。印度利益集團(tuán)比較成功的游說(shuō)活動(dòng)中都有發(fā)動(dòng)自己族裔請(qǐng)?jiān)富蛘呃妹襟w宣傳自己主張的方式，發(fā)動(dòng)民眾請(qǐng)?jiān)覆⑶易屃⒎ㄕ咧獣阅承┓矫嬉彩切麄鞯囊环N方法，這種請(qǐng)?jiān)感袨榭梢詳U(kuò)大支持自己主張的群體。

第三是將不同的議題結(jié)合，以達(dá)到游說(shuō)的目標(biāo)。美印核協(xié)議本來(lái)更多屬于政治議題范疇，但印度利益集團(tuán)在游說(shuō)的時(shí)候結(jié)合了核協(xié)議能給雙方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益進(jìn)行游說(shuō)。中國(guó)多就經(jīng)貿(mào)問(wèn)題進(jìn)行游說(shuō)，但在游說(shuō)的過(guò)程中卻不與其他議題相結(jié)合。

第四是不能過(guò)于依賴公關(guān)公司。中國(guó)游說(shuō)活動(dòng)基本上都雇傭公關(guān)公司進(jìn)行游說(shuō)，印度利益集團(tuán)游說(shuō)時(shí)雖然也會(huì)用到公關(guān)公司，但這只是眾多游說(shuō)手段中的一種，在印度裔比較在意的或者重要的議題上，印度利益集團(tuán)通常采取多管齊下，不同利益集團(tuán)、公司等相互配合的方法。

（二）關(guān)于利益集團(tuán)與美國(guó)外交政策的思考

本文分析的主要是按照族裔劃分的利益集團(tuán)，印度利益集團(tuán)迅速發(fā)展的背后是印裔美國(guó)人在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的壯大。一方面說(shuō)明美國(guó)多元文化的包容性；另一方面，其他族裔移民在美國(guó)政治中的崛起也帶來(lái)了問(wèn)題，從印度利益集團(tuán)的兩次成功游說(shuō)來(lái)看，印度裔美國(guó)人與自己祖籍國(guó)的聯(lián)系還是相當(dāng)密切的，也十分認(rèn)同自己的民族文化。這種人數(shù)眾多，受教育水平高，生活富裕的族群如果深度參與美國(guó)政治，即便有美國(guó)固有決策體制的約束，他們還是會(huì)不可避免地偏向有利于自己族群和祖籍國(guó)的政策，長(zhǎng)此以往可能會(huì)給美國(guó)政治和外交政策帶來(lái)負(fù)面影響和沖擊。

接著是對(duì)美國(guó)外交政策決策機(jī)制僵化的思考。冷戰(zhàn)后美國(guó)大戰(zhàn)略遲遲無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，且美國(guó)在外交決策中不斷重復(fù)過(guò)去犯的錯(cuò)誤，如美國(guó)一而再陷入遲遲無(wú)法結(jié)束的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)等，導(dǎo)致美國(guó)的外交政策和對(duì)外戰(zhàn)略無(wú)法及時(shí)糾正的因素有很多，利益集團(tuán)就是其中之一。在美國(guó)，利益集團(tuán)是美國(guó)外交決策機(jī)制中的重要組成部分，與其他國(guó)家相比，利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)政府的外交決策影響較大。因此研究利益集團(tuán)在美國(guó)外交決策機(jī)制僵化中的影響也有一定的意義。

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作者簡(jiǎn)介：鄭旭雯（1994—），女，漢族，山東濰坊人，博士研究生，單位為外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所，研究方向?yàn)槊绹?guó)外交與中美關(guān)系。

（責(zé)任編輯：趙良）