產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)投融資的實(shí)施難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)策略

楊進(jìn)功

摘要：產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，從前期策劃到落地實(shí)施需要全方位整體統(tǒng)籌?；诖耍恼逻x擇項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常見的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位不準(zhǔn)確、開發(fā)內(nèi)容復(fù)雜、多元回報(bào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)難度高、招商落地率不高和融資產(chǎn)品不匹配等一系列難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析梳理，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，以期促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū)；綜合開發(fā)；投融資規(guī)劃；多元化

一、前言

產(chǎn)業(yè)園區(qū)為我國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)孵化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。隨著高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、文化創(chuàng)意園區(qū)、物流園區(qū)、總部基地、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技新城、產(chǎn)業(yè)新城等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)在我國(guó)各地全面布局發(fā)展，形成較為系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)，園區(qū)建設(shè)已經(jīng)從高數(shù)量發(fā)展時(shí)代進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)代，同時(shí)也面臨著低質(zhì)化、同質(zhì)化困境，亟須進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)和自主創(chuàng)新改造。

新時(shí)代的產(chǎn)業(yè)園區(qū)更加注重軟環(huán)境的建設(shè)，需要通過(guò)運(yùn)營(yíng)方式和盈利模式的升級(jí)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，通過(guò)優(yōu)化資源配置效率，探索出一條精細(xì)化、特色化、集約化、集成化、高附加值的可持續(xù)發(fā)展升級(jí)新路徑。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展進(jìn)程

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展大致經(jīng)歷了起步探索、創(chuàng)新發(fā)展、高成長(zhǎng)與調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展四個(gè)階段。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展路徑與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)入駐的企業(yè)最早以工業(yè)和制造業(yè)為主，累積豐富的資金、人才、技術(shù)、管理、經(jīng)驗(yàn)等資源后，園區(qū)逐步從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和多類型的服務(wù)業(yè)逐漸在產(chǎn)業(yè)園區(qū)中占領(lǐng)一席之地。隨后進(jìn)一步發(fā)展出物流園區(qū)、養(yǎng)老園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)等一系列專業(yè)園區(qū)。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)經(jīng)歷了“少量同類產(chǎn)業(yè)集聚—產(chǎn)業(yè)鏈集聚—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)城融合”的發(fā)展路徑，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）將園區(qū)發(fā)展劃分為四代，從第一代到第四代，產(chǎn)業(yè)園開發(fā)的土地開發(fā)模式、產(chǎn)業(yè)定位、園區(qū)管理、社會(huì)管理等逐步完善（見圖1）。

在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展前期，開發(fā)主體主要面臨缺乏建設(shè)資金的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)金融領(lǐng)域缺少為產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)所匹配的金融產(chǎn)品，而從產(chǎn)出端來(lái)說(shuō)，在早期整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展時(shí)期，投資需求大，因此面臨的招商和產(chǎn)出問(wèn)題并不突出。而隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)如火如荼，產(chǎn)業(yè)園區(qū)供給增加，因此開始面臨著招商競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，此時(shí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)定位是否準(zhǔn)確、招商能否落地、能否通過(guò)多元化渠道收回投資，開始成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)面臨的主要問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。

三、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)投融資模式

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)在財(cái)政管理制度下的投資模式可大致分為財(cái)政投資、政府發(fā)債、市場(chǎng)化方式等三大類型。

（一）政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式按籌資類別通常包括財(cái)政直接投資和政府負(fù)債兩種模式，兩種模式體現(xiàn)了政府主導(dǎo)，通常是以地方政府平臺(tái)公司作為園區(qū)開發(fā)的實(shí)施主體，有些較大的園區(qū)甚至有多家平臺(tái)公司分工參與。根據(jù)《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄（2018年版）》審核結(jié)果顯示，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)有552家，省級(jí)開發(fā)區(qū)有1991家，這些園區(qū)起步較早，絕大部分采取了政府主導(dǎo)、平臺(tái)實(shí)施的模式。

1. 財(cái)政投資模式

財(cái)政投資模式可采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式對(duì)園區(qū)開發(fā)進(jìn)行支持。財(cái)政投資對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著十分重要的宏觀導(dǎo)向作用，未來(lái)財(cái)政投資模式將繼續(xù)延續(xù)其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供整體方向。政府主導(dǎo)的財(cái)政投資模式，在園區(qū)規(guī)劃定位方面能夠比較強(qiáng)地體現(xiàn)地方政府的發(fā)展訴求，但是也存在多元開發(fā)能力不足、可投資項(xiàng)目類型有限等問(wèn)題，且財(cái)政投資模式通常無(wú)法滿足園區(qū)綜合開發(fā)巨大的資金需求，需要配合政府發(fā)債、市場(chǎng)化等模式共同發(fā)揮作用。

2. 政府發(fā)債模式

近年來(lái)國(guó)家和地方調(diào)整專項(xiàng)債適用范圍，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債券對(duì)項(xiàng)目收益具有一定要求，其還款來(lái)源根據(jù)園區(qū)不同類型可分為政府性基金收入、專項(xiàng)收入、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)收入等。政府發(fā)債模式能夠有效解決園區(qū)開發(fā)建設(shè)資金需求，極大地緩解了政府財(cái)政支出壓力，預(yù)計(jì)未來(lái)將進(jìn)一步發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，政府發(fā)債模式與財(cái)政投資模式相似，其投資項(xiàng)目類型受到限制，難以滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)多元復(fù)雜的開發(fā)內(nèi)容，需要市場(chǎng)化投資模式進(jìn)行補(bǔ)充。

（二）市場(chǎng)化模式

為了分散投資風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)市場(chǎng)活力，近年來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)，市場(chǎng)化投資模式在產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)中占據(jù)著越來(lái)越重要的位置，大致可粗略地分為PPP政企合作、其他方式（類PPP）等。

1. PPP模式

PPP模式具體是指政府和社會(huì)資本的合作，雙方約定各自的權(quán)利、義務(wù)、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。政府授權(quán)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)兩評(píng)一案程序，完成項(xiàng)目入庫(kù)后，通過(guò)公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本，由社會(huì)資本與政府指定的出資代表成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作。PPP模式如今已發(fā)展為比較成熟規(guī)范的市場(chǎng)化投資模式，并形成了一套完整的PPP法規(guī)政策體系，涵蓋了法律、政策、操作規(guī)范、實(shí)施細(xì)則等。

2. 其他方式（類PPP）

特許經(jīng)營(yíng)模式：特許經(jīng)營(yíng)的政策依據(jù)為六部委頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，即由政府方授權(quán)相關(guān)部門招標(biāo)社會(huì)資本方，并與其簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。通過(guò)協(xié)議明確社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定社會(huì)資本方在一定時(shí)間期限內(nèi)投資建設(shè)本項(xiàng)目，并享有本項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的使用者付費(fèi)收入以及政府的相關(guān)投資補(bǔ)貼，以收回其投資成本并取得合理回報(bào)。特許經(jīng)營(yíng)模式的回報(bào)資金來(lái)源較為多樣，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具體特點(diǎn)能夠初步實(shí)現(xiàn)多元回報(bào)。

“授權(quán)開發(fā)+投資人+EPC”模式：是指政府將項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)職權(quán)授權(quán)給平臺(tái)公司，平臺(tái)公司通過(guò)公開招標(biāo)確定社會(huì)資本方，與中標(biāo)社會(huì)資本方簽訂項(xiàng)目《投資合作協(xié)議》，共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作。項(xiàng)目建成后，將新增收入用于支付項(xiàng)目公司開發(fā)建設(shè)成本、資金成本及合理回報(bào)。此類以社會(huì)資本為主導(dǎo)的模式，一方面能夠緩解政府財(cái)政壓力，另一方面能夠發(fā)揮社會(huì)資本方的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，解決園區(qū)開發(fā)內(nèi)容多元復(fù)雜的問(wèn)題。

對(duì)2015～2022年，全國(guó)成交的產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)類和小型園區(qū)類的PPP及類PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析近八年來(lái)產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)項(xiàng)目成交數(shù)量及成交規(guī)模的發(fā)展規(guī)律。分析發(fā)現(xiàn)：2015～2022年期間，產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)類和小型園區(qū)類的PPP及類PPP項(xiàng)目總體成交數(shù)量達(dá)到700個(gè)以上，總體規(guī)模達(dá)到數(shù)千億元。成交數(shù)量和成交規(guī)模在2017年達(dá)到高峰，2017年之前產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目繁榮發(fā)展，成交數(shù)量與成交規(guī)模逐步攀升，2017年之后成交數(shù)量及規(guī)模慢慢回落。2021年之后，雖然成交數(shù)量大幅減少，但是單個(gè)項(xiàng)目的投資規(guī)模較之前整體偏大（見圖2）。

四、產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)的實(shí)施難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)策略

近年來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的總體發(fā)展呈現(xiàn)出以下特征：一是項(xiàng)目規(guī)?？傮w體量增大，開發(fā)內(nèi)容越來(lái)越豐富，對(duì)建設(shè)資金的需求在增加；二是地方政府發(fā)展理念逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過(guò)去傳統(tǒng)單一的園區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)向更加注重產(chǎn)城融合發(fā)展，這對(duì)投資人的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和城市運(yùn)營(yíng)能力有更高要求；三是受房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策影響，各方均在尋求擺脫產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)對(duì)土地的依賴，尋求實(shí)現(xiàn)多元化收入的路徑；四是地方政府防范隱性債務(wù)的政策繼續(xù)收緊，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施路徑合規(guī)性的要求越來(lái)越嚴(yán)。

基于以上發(fā)展特征，對(duì)近年產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的五個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）融資產(chǎn)品不匹配

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)前期需要的投資規(guī)模較大，但由于回報(bào)來(lái)源多樣，子項(xiàng)目類型多而散，資金回收周期較長(zhǎng)，造成幾十億甚至上百億的前期建設(shè)資金難以匹配相適應(yīng)的融資產(chǎn)品。目前，金融機(jī)構(gòu)缺乏與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相匹配的一攬子金融產(chǎn)品，用于長(zhǎng)期支持園區(qū)開發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)短債長(zhǎng)用狀況。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃定位不準(zhǔn)確

從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃角度來(lái)看，有很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在定位過(guò)高或脫離本地實(shí)際情況的問(wèn)題。部分地方政府在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃時(shí)，對(duì)本地基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商環(huán)境、地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求、競(jìng)爭(zhēng)能力等現(xiàn)狀條件不夠重視或者評(píng)估存在偏差，盲目跟風(fēng)熱門產(chǎn)業(yè)，較為同質(zhì)化地追求“高精尖”或是“多而全”的產(chǎn)業(yè)定位?！案呔狻碑a(chǎn)業(yè)需要上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同配套，并結(jié)合高科技人才隊(duì)伍進(jìn)行支撐，才存在順利落地的可能性。很多地方在確定“高精尖”產(chǎn)業(yè)定位后，由于不具備產(chǎn)業(yè)鏈配套、技術(shù)人才儲(chǔ)備、成熟的行業(yè)市場(chǎng)、必要的基礎(chǔ)設(shè)施等落地條件，導(dǎo)致園區(qū)無(wú)法實(shí)施或持續(xù)性發(fā)展；“多而全”產(chǎn)業(yè)定位，使園區(qū)特色不鮮明，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確，產(chǎn)業(yè)聚集特點(diǎn)不明顯，在如今全國(guó)各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)遍地開花的形式下，無(wú)法形成有效的競(jìng)爭(zhēng)力，不利于匹配相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)資源及可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃定位脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，使得定位同質(zhì)化或定位過(guò)高，導(dǎo)致園區(qū)難以形成健康的、有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，前期投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)空間、基礎(chǔ)設(shè)施找不到市場(chǎng)出口，造成資金資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）開發(fā)內(nèi)容復(fù)雜多元

綜合開發(fā)涵蓋“園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)、空間載體開發(fā)、園區(qū)綜合運(yùn)營(yíng)”的一、二、三級(jí)開發(fā)全過(guò)程。其中，一級(jí)開發(fā)包含前期產(chǎn)業(yè)定位規(guī)劃、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容；二級(jí)開發(fā)包含產(chǎn)業(yè)空間載體、科創(chuàng)空間、標(biāo)準(zhǔn)廠房等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施以及學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)街、房地產(chǎn)等相關(guān)生活配套設(shè)施；三級(jí)開發(fā)包含整個(gè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施、城市服務(wù)、產(chǎn)業(yè)空間載體等管理運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。在園區(qū)綜合開發(fā)的不同階段，要求開發(fā)主體匹配不同的建設(shè)管理能力，并且要求開發(fā)主體依據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)階段及時(shí)轉(zhuǎn)換相應(yīng)職能，及時(shí)調(diào)整人員架構(gòu)、工作重點(diǎn)、工作方式、工作目標(biāo)等以匹配項(xiàng)目不同時(shí)期的差異化需求。此外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目還面臨著整體投資體量大，資金鏈條及資金回收期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)等困難。所以，很難找到綜合能力非常全面的主體完整實(shí)施項(xiàng)目全生命周期的所有投資建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)等工作。

（四）多元回報(bào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)難度高

產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)內(nèi)容多元，因此回報(bào)資金來(lái)源也根據(jù)項(xiàng)目本身稟賦條件呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)，如土地出讓、產(chǎn)業(yè)空間租賃、水電氣熱產(chǎn)業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)稅收等。雖然總體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目回報(bào)來(lái)源豐富，但個(gè)體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)多元回報(bào)機(jī)制。

1. 土地價(jià)值難實(shí)現(xiàn)

一級(jí)開發(fā)階段，土地出讓是比較直接的回報(bào)來(lái)源，但最近幾年隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)遇冷，土地出讓難度加大，土地價(jià)值不易實(shí)現(xiàn)。另外，產(chǎn)業(yè)用地受限于產(chǎn)業(yè)招商中的優(yōu)惠政策，以產(chǎn)業(yè)用地出讓金彌補(bǔ)前期開發(fā)投資的難度較大。

2. 收益回報(bào)周期長(zhǎng)

二三級(jí)開發(fā)階段，回報(bào)來(lái)源主要是產(chǎn)業(yè)空間租售、房地產(chǎn)的二級(jí)開發(fā)租售、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理、園區(qū)增值服務(wù)、物業(yè)管理等。但是由于二級(jí)和三級(jí)開發(fā)本質(zhì)是為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)服務(wù)，因此二三級(jí)開發(fā)收益受到園區(qū)招商進(jìn)度、招商質(zhì)量、招商優(yōu)惠政策等情況影響，開發(fā)主體難以控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已逐步由高速發(fā)展的“增量時(shí)代”向高質(zhì)量發(fā)展的“存量時(shí)代”轉(zhuǎn)變，招商競(jìng)爭(zhēng)將越來(lái)越激烈，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐通常需要更多優(yōu)惠政策吸引，以致產(chǎn)業(yè)稅收、產(chǎn)業(yè)空間租售價(jià)格以及產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)價(jià)格都會(huì)有大幅度的減免。造成收益短期倒掛、回報(bào)周期加長(zhǎng)，短期現(xiàn)金流無(wú)法支撐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

綜上，一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)開發(fā)的多元回報(bào)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用，在實(shí)踐中，無(wú)論是總體回報(bào)還是現(xiàn)金流都比較困難。

（五）招商落地率不高

近年來(lái)，招商工作越來(lái)越受到重視，但是面臨著競(jìng)爭(zhēng)激烈、成本巨大、但收效甚微的現(xiàn)實(shí)狀況。其主要共性原因在于：

1. 政策導(dǎo)向同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)企業(yè)能動(dòng)性不高

優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同時(shí)受到很多地方政府的招引，能夠獲取的政策優(yōu)惠力度也很大。但這些政策存在嚴(yán)重的同質(zhì)化現(xiàn)象，缺乏與園區(qū)自身優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合的細(xì)分產(chǎn)業(yè)政策。這不僅使地方政府要付出較大代價(jià)，也影響了園區(qū)本身的回報(bào)，對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的帶動(dòng)性也不強(qiáng)，弱化了經(jīng)濟(jì)效益。

2. 招商主體沒(méi)權(quán)限，談判力度有限

稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)政策的制定主要由政府主導(dǎo)，園區(qū)開發(fā)主體沒(méi)有權(quán)限根據(jù)入園企業(yè)的實(shí)際需求制定個(gè)性化優(yōu)惠條件，靈活調(diào)整招商優(yōu)惠政策的空間有限，能夠給予產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策有限。由于這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)企業(yè)“談得多，落地少”。

五、做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的思考

雖然面臨很多困難，但產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為目前城市發(fā)展的重要載體，有很多地方政府和投資企業(yè)，也在積極探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)系統(tǒng)性的路徑和方法，我們總結(jié)在實(shí)際工作中的思考，提出以下應(yīng)對(duì)措施：

（一）綜合匹配項(xiàng)目門類和融資產(chǎn)品

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的投入特點(diǎn)，除了資金體量大外，還有短期、中期、長(zhǎng)期投資類型的工作并存。短期主要指土地前期開發(fā)、配套房地產(chǎn)開發(fā)等；中期主要指產(chǎn)業(yè)空間設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、租賃；長(zhǎng)期主要指水電氣熱設(shè)施。目前，市場(chǎng)上各金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有單一的金融產(chǎn)品能夠滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的投入需求。

從融資角度來(lái)講，應(yīng)該把整體的園區(qū)開發(fā)分解成投融資屬性不同的子項(xiàng)目，針對(duì)這些子項(xiàng)目研究適用的不同金融產(chǎn)品，通過(guò)整體的投融資規(guī)劃整合之后，研究如何匹配更多的金融資源或產(chǎn)品，共同完成產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)。

（二）面向?qū)嶋H做好規(guī)劃統(tǒng)籌安排

作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的藍(lán)圖和基礎(chǔ)，在編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和制定發(fā)展定位時(shí)，應(yīng)更多地從實(shí)施落地角度出發(fā)。因此，要從以下幾個(gè)不同角度綜合考量，統(tǒng)籌安排。

1. 強(qiáng)調(diào)職住平衡

從綜合發(fā)展角度來(lái)講，新一代產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多強(qiáng)調(diào)職住平衡。這是許多地方產(chǎn)業(yè)新城概念的內(nèi)涵，“職、住”是相輔相成、相互促進(jìn)的，在規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)上，可為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)。

2. 匹配好各類用地比重

從投入產(chǎn)出平衡角度來(lái)講，要匹配好各類用地比重。就短期而言，市場(chǎng)價(jià)值相對(duì)高的商住用地要占一定的比重，用來(lái)平衡前期大量投入階段的資金問(wèn)題；就中長(zhǎng)期而言，服務(wù)功能用地和產(chǎn)業(yè)用地能為可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和現(xiàn)金流、稅收提供支撐。一些具備比較好的外部支撐環(huán)境或有條件的園區(qū)，在規(guī)劃功能上，可以適當(dāng)?shù)叵蜻@一方面偏重。

3. 符合本地資源稟賦

從產(chǎn)業(yè)定位角度來(lái)講，一定要符合本地的實(shí)際和資源基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，不要盲目追求熱點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)基于本地的自然、交通、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)力等資源稟賦，研究如何能夠更好地吸引外地產(chǎn)業(yè)，以及重視本地產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。

（三）多元整合開發(fā)主體共同參與

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合開發(fā)應(yīng)當(dāng)擺脫依賴單一主體的模式，聯(lián)合不同特長(zhǎng)的主體共同參與，各司其職、各展所長(zhǎng)，才能最大程度上補(bǔ)強(qiáng)多元化開發(fā)內(nèi)容所需的各項(xiàng)能力要求。

1. 地方政府平臺(tái)公司

地方平臺(tái)公司作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)業(yè)主時(shí)，通常需要引入社會(huì)資本來(lái)協(xié)助開發(fā)。在此過(guò)程中，地方平臺(tái)公司是不可缺少的統(tǒng)籌主體，不僅要代表地方政府做好項(xiàng)目的規(guī)劃管理，也要負(fù)責(zé)與政府管理體制的銜接、協(xié)調(diào)工作，更要為項(xiàng)目做好增信。地方政府平臺(tái)公司通常的不足之處，在于市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)有限，并且受限于當(dāng)前的金融政策，資金實(shí)力不足以支撐一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的全面建設(shè)。

2. 市場(chǎng)化綜合開發(fā)主體

市場(chǎng)化綜合開發(fā)主體指近幾年很多投資企業(yè)將自身定位成城市運(yùn)營(yíng)商的角色，以市場(chǎng)化身份參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)中。這類投資企業(yè)大多是由建筑類投資企業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等轉(zhuǎn)型而成。其強(qiáng)項(xiàng)在于一攬子的投資和基礎(chǔ)建設(shè)能力，在綜合開發(fā)實(shí)踐中，也承擔(dān)了整個(gè)園區(qū)開發(fā)的基礎(chǔ)投資和建設(shè)工作。其不足之處在于，與其他主體一樣，無(wú)法提供園區(qū)所需要的各種類型的運(yùn)營(yíng)工作，僅能起到整合各類主體的作用。

3. 整合各類專業(yè)的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)主體

園區(qū)的各種專項(xiàng)運(yùn)營(yíng)工作，還需要很多專業(yè)的主體。這些主體包含市政設(shè)施水電氣熱設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位、產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營(yíng)單位等，需要更多元的主體參與建設(shè)。

資源整合需要對(duì)項(xiàng)目開發(fā)工作進(jìn)行分解，各項(xiàng)子工作交由專業(yè)的、有能力的單位分別完成，同時(shí)各單位又需要受到統(tǒng)一的統(tǒng)籌管理才能完成園區(qū)綜合開發(fā)的整體實(shí)施。將多元主體整合在地方平臺(tái)和綜合開發(fā)主體之上，是順利實(shí)施綜合開發(fā)工作的保障。

（四）做實(shí)開發(fā)政策增信和平臺(tái)增信

基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)是多內(nèi)容、多主體、多回報(bào)機(jī)制等特點(diǎn)，需要地方政府提供更強(qiáng)的政策支撐。

1. 稅收政策和產(chǎn)業(yè)政策給予大力支持

產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)是具有外溢效應(yīng)的一類項(xiàng)目，可以有效解決地方產(chǎn)業(yè)、稅收和就業(yè)等問(wèn)題，因此，地方政府需要幫助園區(qū)開發(fā)主體建立一種將外溢效應(yīng)適當(dāng)回補(bǔ)園區(qū)的支持機(jī)制，特別是在稅收和產(chǎn)業(yè)扶持政策上應(yīng)給予更大的支持。

2. 平臺(tái)公司代表政府給項(xiàng)目增信

產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)的外部環(huán)境十分重要，地方政府要做好園區(qū)各種政策落地服務(wù)，平臺(tái)公司作為最終業(yè)主，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，雖然項(xiàng)目開發(fā)有綜合開發(fā)主體，通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作，與政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但也需要政府平臺(tái)公司承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，提供托底增信。

（五）智慧化整合線上線下招商

招商工作是產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)中的關(guān)鍵服務(wù)性事項(xiàng)。普遍做法為園區(qū)委托一家或幾家招商代理單位，按照?qǐng)@區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和準(zhǔn)入條件協(xié)助園區(qū)業(yè)主實(shí)施招商工作，也有一些業(yè)主會(huì)自建招商團(tuán)隊(duì)完成招商職能，但這種傳統(tǒng)的招商代理模式能夠接觸的產(chǎn)業(yè)企業(yè)有限，已不能滿足如今激烈競(jìng)爭(zhēng)新形勢(shì)下的招商需求，需要借助智慧化手段，建立線上招商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“智慧”招商。

1. 可視化手段，提高營(yíng)銷力度

結(jié)合可視化的手段，讓遠(yuǎn)端的產(chǎn)業(yè)企業(yè)能夠更快速、直觀地了解園區(qū)的空間特點(diǎn)及相關(guān)配套政策，提高營(yíng)銷力度。

2. 線上整合，提高招商效率

通過(guò)線上平臺(tái)整合更多招商代理單位，協(xié)作完成招商服務(wù)。其中，招商代理單位不受地域限制，通過(guò)可視化平臺(tái)接觸本地產(chǎn)業(yè)企業(yè)，提高招商效率。

六、結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)是一類投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢的復(fù)雜而艱巨的項(xiàng)目。在對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行規(guī)劃定位時(shí)應(yīng)注重實(shí)施落地的可行性，做好統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)關(guān)注職住平衡、各類用地的比重匹配、本地資源稟賦條件等。同時(shí)需為導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)有自我造血功能，并根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)需求建設(shè)和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在企業(yè)間建構(gòu)緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)園區(qū)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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（作者單位：中國(guó)鐵建投資集團(tuán)有限公司）