魯敏 郭海育

摘 要：政策合成是地方政府根據(jù)若干上級政府及相關(guān)部門對某項具體任務(wù)的一攬子方針政策，結(jié)合本地實際情況，綜合擬定政策的過程。其目的是將上級若干政策精神本地化、具體化，與區(qū)域發(fā)展思路和施政節(jié)奏對接融合。從本質(zhì)上講，政策合成仍屬于政策執(zhí)行。政策合成具有形式和內(nèi)容上的權(quán)威性，過程上的程序性和程度上的差異性。政策合成程度既與地方執(zhí)政者的觀念和操作能力有關(guān)，也與外部客觀政策環(huán)境有關(guān)。上級政府的政策表現(xiàn)形式、政策任務(wù)的綜合程度、上級政府重視程度、上級政策與地方行政場域的差異性等都是影響政策合成程度的重要因素。政策合成體現(xiàn)了當代中國政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性特點，其所具有的學理價值成為觀察中國政府政策執(zhí)行制度優(yōu)勢的重要窗口。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策合成；地方政府；政策執(zhí)行；人才政策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0021－13

一、問題提出與相關(guān)研究綜述

在當代中國政府體系中，各級地方政府是公共政策執(zhí)行者，它們要將上級政府的政策落到實處，但這種落實不是簡單的原樣照搬，而是一個高度復(fù)雜的加工處理過程。為了實現(xiàn)公共政策執(zhí)行的效率化、集成化、具體化和地域特色化，合成就成為這一行動中不可避免的機制和流程。例如，在某地級市政府的人才招引工作中，來自上級黨委政府及相關(guān)部門的方針、指示等政策形式多樣、角度不一，且相互交叉、彼此補充：有的偏于宏觀指導理念，有的著重具體操作；有的來自于黨委政府，有的來自于領(lǐng)導小組，還有的來自于職能部門。地方政府最終將綜合歸納上級政府若干政策精神并結(jié)合本地更加具體的現(xiàn)實情境，形成人才招引的基本政策及配套措施。這種地方政府在政策執(zhí)行中對來自于上級的執(zhí)政理念、指導方針和具體政策進行綜合處理并實現(xiàn)本地化和具體化的過程即為政策合成。這個過程呈現(xiàn)出“化學反應(yīng)”而非“物理處置”的特點。相對于傳統(tǒng)文獻中經(jīng)常提到的政策變通，政策合成體現(xiàn)了政策變化過程的中性特點，也更能體現(xiàn)當代中國政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性特點?？傮w來看，政策合成既不是單純的政策制定，也不是狹義的政策執(zhí)行，它是地方政府對上級政府在制定宏觀政策時所預(yù)留的自主性空間不斷進行填充的過程，是在合理框架限制內(nèi)將宏觀政策逐漸轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行機制的過程。從這個角度來看，政策合成可以被歸為政策執(zhí)行范疇。那么，地方政府的公共政策合成有哪些基本表現(xiàn)形式？它們?nèi)绾螌崿F(xiàn)這些過程？這些過程受到哪些因素影響？

以往對于基層公共政策的執(zhí)行問題，研究者主要遵循三種思路展開探討。

一是公共政策外在的主體間關(guān)系。從一般觀點來看，基層政府執(zhí)行力是一種多重主體間關(guān)系所形成的動力。“在既有的公共政策研究框架內(nèi)，基層政府的政策執(zhí)行力被視為一種具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的執(zhí)行主體行動力?！保?］這種關(guān)系分別與權(quán)力和利益兩個政治因素相關(guān)。從權(quán)力維度看，在壓力型體制下，上級政府一方面將很多政治任務(wù)轉(zhuǎn)化為各種相應(yīng)的政策，其基本邏輯是，“向下級施加更大壓力，迫使下級官員采取措施以確保完成上級交代的任務(wù)”［2］（p.88），另一方面通過“一票否決”的方式進行底線防守［3］，兩者共同構(gòu)成官員的政治壓力和執(zhí)行動力。從利益角度看，經(jīng)濟和政治利益成為激勵基層官員有效執(zhí)行公共政策的關(guān)鍵因素。中央政府控制下的“晉升錦標賽”對基層官員的政策執(zhí)行具有較強的激勵效果［4］（pp.199-207）。地方政府會通過更加有效的公共政策執(zhí)行展示政治績效。因而，政策所包含的通過利益關(guān)聯(lián)的激勵成為提高政策執(zhí)行力的關(guān)鍵因素［5］。但無論是權(quán)力控制還是利益誘導，基層政府在執(zhí)行過程中都存在共謀或變通執(zhí)行的傾向。導致這種傾向的原因有多方面，可能是在權(quán)責分立的科層結(jié)構(gòu)中基層政府的避責選擇［6］，也可能是利益主體之間的互動博弈對基層政策執(zhí)行帶來的影響［7］，還可能是基層政府為了調(diào)動干部執(zhí)行政策的積極性而默許的部分違法自利行為［8］，甚至可能是激勵因素的強弱導致了激勵失效［9］。

二是從公共政策設(shè)計角度。一些研究者認為公共政策本身的設(shè)計所具有的特征會對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。首先，政策制定權(quán)自上而下的分配使得很多公共政策不符合基層實際，而公共政策與實際情況的較大差異會導致政策在基層的適用性很低［10］。由此而產(chǎn)生的被動式執(zhí)行、消極執(zhí)行、運動式執(zhí)行都成為中國公共政策執(zhí)行中的常見現(xiàn)象［11］。其次，公共政策制定中存在程序缺陷、強勢利益集團操縱等可能性，這些都是導致政策不完善的重要原因［12］。最后，公共政策存在較大模糊性空間，具體表現(xiàn)為公共政策的制定者本身就為政策執(zhí)行留下了自由裁量權(quán)，這是誘致政策執(zhí)行偏差、走樣和變通行為的因素。三是從政策執(zhí)行者對環(huán)境和任務(wù)的行動選擇角度。一般認為，政策能否得到有效執(zhí)行與組織對周圍環(huán)境的適應(yīng)高度相關(guān)［13］。它不僅取決于政策執(zhí)行目標是否合乎實際狀況，而且同政策目標和執(zhí)行情境之間的契合程度相關(guān)［14］。在傳統(tǒng)中國社會，人情關(guān)系和社會倫理是兩個重要影響因素。在鄉(xiāng)村治理中，政治倫理和社會倫理相結(jié)合所勾連起的“公—私倫理之網(wǎng)”往往被用來確保政策落地［15］。而且，與政策相關(guān)的各種環(huán)境因素變遷速率不一致，導致政策執(zhí)行應(yīng)有條件和實際條件之間存在差距，這種“執(zhí)法墮距”越大，政策執(zhí)行走樣的可能性越大，越容易導致兜底型執(zhí)法、遲滯型執(zhí)法和任務(wù)型執(zhí)法等［16］。

綜合來看，絕大多數(shù)國內(nèi)研究者的研究維度集中在結(jié)果層面而非過程層面。放眼國外，由于政府管理體制和縱向政府間關(guān)系的差異，西方典型國家的公共政策在縱向政府間的關(guān)聯(lián)性遠不及中國這樣緊密，相關(guān)的研究主要集中在公共政策在某一層級政府的形成過程及影響因素上。因而，關(guān)于政策在不同層級科層主體間的運輸及變化過程成為學界研究的真空領(lǐng)域。

二、政策合成：政策執(zhí)行中的一個類型學分析

（一）體制基礎(chǔ)、邏輯內(nèi)涵與譜系構(gòu)成

當代中國政府體制中不同主體間存在清晰的政策分工，基本形成了“上級偏于決策、下級偏重執(zhí)行”的縱向分工和“黨委政府總攬、部門協(xié)同”的橫向協(xié)調(diào)模式。各級地方政府既需要執(zhí)行較大比重的來自于中高層政府的政策，又需要面對公共政策制定中的各種成本和利益關(guān)系沖突。為了平衡諸方關(guān)系，理性的地方政府會將來自于上級的政策進行兩種類型操作。一種是對上級政策進行簡單的復(fù)制粘貼，可以稱為政策轉(zhuǎn)發(fā)。這種政策一般是地方政府基本不用改動的統(tǒng)籌類政策。另一種則需要對上級政策進行較為復(fù)雜的綜合加工，可以稱為政策合成。

從實踐來看，簡單轉(zhuǎn)發(fā)類的政策一般具有如下特征：一是上級政府及其部門的政策具體明確，框定地方政府扮演執(zhí)行者角色；二是政策本身簡單明了，不同地區(qū)間差異不大，為了節(jié)約成本并減少沖突，多數(shù)情況下地方政府只需要在形式上對政策進行適當修改，轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜卣Z境的政策文本即可。簡單轉(zhuǎn)發(fā)類的政策比較普遍，如教育系統(tǒng)中的普及九年義務(wù)教育、征兵及退伍安置、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中的糧食補貼以及省域范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險政策①等。這類政策一般比較成熟，區(qū)域之間差異不大，地方政府自主空間較小，采取政策轉(zhuǎn)發(fā)操作既能降低政策操作成本，也能防止政策脫離規(guī)定軌道。而對于諸如人才招引、環(huán)保治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的工作，中央更多的是給出行為邊界和指導精神，將更大的自主權(quán)下放到地方，各地方政府在保證總體方向不偏移的原則下，在合理制度框架內(nèi)，結(jié)合上級指令要求以及本地實際進行政策合成。

對于政策合成，地方政府需要采取更為復(fù)雜的處理過程。這個過程至少要關(guān)注以下基本內(nèi)容：一是宏觀戰(zhàn)略和上級一攬子政策集合，二是本地的客觀情況，三是可能影響地方政府的各種力量及相關(guān)利益方的博弈。政策合成的復(fù)雜程度與地方政府需要謹慎取得多方利益均衡的困難程度高度相關(guān)，因為“只有實現(xiàn)公共政策當事人各方的利益均衡與合作收益，這一公共政策才會得以持續(xù)”［17］。其中，來自上級政府及其部門的戰(zhàn)略方針、施政理念、政策指導和操作方式等都必然成為地方政府政策執(zhí)行中的重要約束條件。這些約束條件有的具有指導性，有的具有參照性，有的甚至就是一板一眼的規(guī)定動作。地方政府需要甄別上級政府各種政策的輕重緩急，結(jié)合本地的施政重點，平衡各方利益相關(guān)者，確定與上級政府一攬子政策準確對接的政策合成主體、方式、時機、程序等具體內(nèi)容。

根據(jù)創(chuàng)新層次，政策合成可分為適當改動型與綜合創(chuàng)新型兩種基本類型。在適當改動型的政策合成中，地方政府需要充分整理歸并來自上級政府及部門的較為復(fù)雜宏觀的一攬子政策，并在基本精神的指導下具化。由于政策所指向的內(nèi)容復(fù)雜程度和影響面相對有限，適當改動型政策合成較少需要進行較大程度的政策重構(gòu)和創(chuàng)新。在綜合創(chuàng)新型的政策合成中，由于上級政策內(nèi)容高度宏觀復(fù)雜，牽涉面極廣，對經(jīng)濟社會長期發(fā)展具有重大影響，且政策文本與本地具體情況存在較大差異，因而地方政府需要對政策進行較大規(guī)模重構(gòu)，并結(jié)合本地實際情況創(chuàng)新。

應(yīng)該說，政策合成與政策制定存在某些相似性，但不盡相同（參見表1）。政策制定具有更強的主動性和自創(chuàng)性，是上級政府對下級政府要求的“自選動作”，而非“規(guī)定動作”。而政策合成需要地方政府考慮現(xiàn)實客觀情境，但更需要考量上級政府及部門的政策意圖。站在宏觀政策制定者的整體角度來看，政策合成更具有政策執(zhí)行的特點，是兩者在政策落實環(huán)節(jié)的交叉和結(jié)合。

（二）政策合成的基本特點

政策合成能將中央和省市的宏觀戰(zhàn)略與地方的具體實際緊密結(jié)合，實現(xiàn)宏觀與微觀、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、原則和靈活的有機融合，“逐漸形成了一套具有自身特色及實踐優(yōu)勢的公共政策執(zhí)行模式”［18］，體現(xiàn)了當代中國政府管理體制的柔韌性和適應(yīng)性。在合成過程中，黨的領(lǐng)導主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導，表現(xiàn)在政治方向把控和與黨中央的戰(zhàn)略準確對接上。政策合成的具體操作方式和內(nèi)容遵循著公共政策的基本規(guī)律?？傮w來看，當代中國政府的政策合成具有下列基本特點。

一是權(quán)威性。現(xiàn)實中的地方政府總是面臨各種各樣的具體任務(wù)，但這些任務(wù)存在輕重緩急，并不是每一項任務(wù)都能成為它們的核心關(guān)注，只有那些可能帶來巨大影響或者綜合效益的“少數(shù)任務(wù)”才有可能進入地方政府的核心議程。在實踐中，政策合成的內(nèi)容往往是上級政府及部門多次強調(diào)的，并且與本地發(fā)展形成“共振”后上升為核心議程的重點問題。一般而言，共振幅度越大，政策合成的形式和內(nèi)容越權(quán)威。只有這樣，才能保證地方政府更好地協(xié)調(diào)和利用各種資源，高質(zhì)高效達成戰(zhàn)略目標。在具體操作中，政策合成的領(lǐng)域往往是地方政府比較關(guān)注的工作內(nèi)容，有些甚至是地方黨委政府主導下的階段性重點工程。為了更好完成這些重點工程，科層政府往往借助“小組機制”來統(tǒng)籌運作。此外，政策合成的權(quán)威性還體現(xiàn)為它一般不單獨以某個政府部門的名義行文，而以“某某領(lǐng)導小組”或者黨委政府聯(lián)合行文的方式出現(xiàn)，高于一般性政府及部門制定的文件。在執(zhí)行中，它可能涉及政府的若干部門，需要它們相互配合和協(xié)同作戰(zhàn)。

二是程序性。任何現(xiàn)實運作的政府都是一個過程［19］（p.1）。為了降低管理中的不確定性，重復(fù)性的過程往往是規(guī)律的。政策制定一般遵循“發(fā)現(xiàn)問題→制定方案→優(yōu)選方案→實施方案→接受反饋”［20］（pp.301-310）的基本程序。政策合成與此基本相似，同時具有特殊性。首先，政策合成的起點是上級政府對某項工作的要求和政策指示，回應(yīng)上級政府及其部門的相關(guān)指示是政策合成的觸發(fā)點。其次，政策合成之前地方政府需要充分理解上級政府及其部門對這項任務(wù)的相關(guān)政策藍本，上級政府相關(guān)指導思想和具體政策是政策合成的重要依據(jù)。最后，政策合成實質(zhì)上是地方政府對上級政策在執(zhí)行過程中的政策再制定，其結(jié)果需要向上級政府進行匯報和反饋。因而，政策合成的基本程序可以歸納為“理解并發(fā)現(xiàn)上級政府的重點關(guān)注和政策焦點→調(diào)研相關(guān)政策并確定基本框架→上下結(jié)合擬定政策條目→黨委政府集中決策→制定配套政策并執(zhí)行→接受信息反饋并向上級政府匯報”。

三是程度差異性。多重主體、多元目標、多樣因素等決定了政策合成程度存在較大差別。首先，政策合成既需要地方政府考慮上級政府的施政理念和關(guān)注重點，也需要其考慮本級政府的戰(zhàn)略方向和操作節(jié)奏，并關(guān)注本地的客觀情境和利益關(guān)系等，其需要關(guān)注的因素是多元且復(fù)雜的。其次，政策合成還同本級政府對政策的操作過程具有關(guān)聯(lián)性，政策操作者的政策素養(yǎng)、政府內(nèi)部的合作水平以及利益相關(guān)方的影響能力等都可能對政策合成產(chǎn)生影響。最后，政策合成還與政策類型、彈性空間、本地客觀情形等其他因素有關(guān)。

三、場景展示與理論檢驗——基于對T市鳳凰英才政策的場景回溯

T市地處渤海之灣，得益于獨特的區(qū)位優(yōu)勢以及豐富的自然資源，其經(jīng)濟發(fā)展水平在省內(nèi)處于領(lǐng)先水平，屬于典型的資源型工業(yè)城市。但由于毗鄰北京市、天津市兩個區(qū)域核心城市，在虹吸效應(yīng)下，T市缺乏明顯的人才聚集優(yōu)勢。為了對抗外部虹吸效應(yīng)并推動本市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，出臺相關(guān)人才政策成為T市政府的核心關(guān)注，在諸多城市治理議題中脫穎而出。

為了更準確地說明政策合成的特點，本研究以T市新近開展的“鳳凰英才”政策的形成為例進行分析。“鳳凰英才”政策是T市為響應(yīng)黨的十九大、H省省委九屆六次全會關(guān)于推進“人才強國”戰(zhàn)略而采取的政策行動。通過歷史回顧可以發(fā)現(xiàn)，T市人才工作起步較早，經(jīng)過數(shù)年實踐積累逐步形成具有自身特色的工作體系和制度雛形，這為“鳳凰英才”政策的形成提供了歷史敘述的可能。此外，由于人才在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性日益凸顯，全國范圍內(nèi)多個城市政府競相出臺人才新政，逐漸掀起“搶人”大戰(zhàn)。上級政府的政治要求以及地方各城市政府的有效舉措吸引著T市主政者的注意，出臺一部屬于T市的人才新政被推上本級政府政策議程，“鳳凰英才”政策應(yīng)運而生。T市“鳳凰英才”政策是一項典型的政策合成行動，其結(jié)構(gòu)、內(nèi)容以及程序等是我們觀察其政策合成特征的重要窗口。

（一）化學反應(yīng)：多重因素融合碰撞中的政策調(diào)適

政策合成為政策系統(tǒng)與外部環(huán)境實現(xiàn)互動提供了作用場域，上級政策在政治催化作用下進入待合成狀態(tài)，政策環(huán)境、社會問題和民眾需求等多重因素在政策系統(tǒng)內(nèi)部聚合，不同元素在“聚”與“變”的張力空間內(nèi)尋求動態(tài)平衡并在彼此碰撞中完成化學反應(yīng)，實現(xiàn)政策行動指向政策目標的調(diào)適融合。“鳳凰英才”政策肇始于中央相關(guān)人才政策的出臺，并在政治催化、元素聚合、結(jié)構(gòu)裂變中逐漸化合成型。

1.政治催化：政策合成的縱向驅(qū)動

政治催化使得產(chǎn)生于全國性視角下的宏觀政策擴散到地方治理情境中，剛性的政策話語加之會議言說的情感動員，不斷催化下級政府的政策實踐。2016年3月，中共中央、國務(wù)院共同印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕9號）（以下簡稱《改革意見》），該意見著眼于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，對全國人才工作做出重要指示，要求各級黨委和政府“切實增強責任感、使命感，抓緊制定任務(wù)分工方案，明確各項改革進度安排，采取有力措施將各項任務(wù)落到實處”?！扒袑崱薄白ゾo”“有力”等關(guān)鍵性政治表述驅(qū)動地方政府開啟新一輪政策過程，中央政府的政策目標通過層級控制的行政體制在縱向府際間傳遞并不斷具化。在省級層面，H省委省政府出臺《H省關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》（〔2016〕28號）（以下簡稱《改革實施意見》），將中央政府政策目標轉(zhuǎn)包給省內(nèi)各城市政府，同時介入政策方案具體內(nèi)容，框定人才發(fā)展體制機制改革的實施策略、改革路徑以及相應(yīng)的財政支持，承擔“壓力傳遞者”與“財政撥付者”雙重角色。在上級黨委政府及中央絕對政治勢能的催化下，T市政府展開政策合成工作。

2.要素聚合：政策合成的橫向擴展

政策合成能夠?qū)⒄攮h(huán)境、社會問題和民眾需求等基層治理邏輯及時導入政策系統(tǒng)并積極回應(yīng)，通過不同要素的聚合效應(yīng)來消解各種治理困境和執(zhí)行摩擦，釋放公共政策可行域。對于T市主政者來說，政策執(zhí)行場域復(fù)雜的區(qū)位特點、經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展模式甚至文化背景等約束性、資源性要素影響著政策合成成效，其只有將更多的約束性、資源性要素綜合到政策合成過程中，才能擴展合成政策的可行區(qū)間。在政策環(huán)境、政策資源、政府能力等客觀限制下，T市主政者需要將自身毗鄰京津的區(qū)位特點所引致的虹吸“壓差”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的人才需求、歷史實踐演進所形成的制度雛形以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所積累的物質(zhì)資源優(yōu)勢等條件要素積極導入合成系統(tǒng)內(nèi)部，填充上級黨委政府在宏觀政策中預(yù)設(shè)的“自主性”空間，不斷促進政策思路與地方治理情境的耦合，從而增強“鳳凰英才”政策的認同度和各項人才招引、管理、激勵措施的地方適應(yīng)性，避免合成不當所造成的政策失效。

3.結(jié)構(gòu)裂變：政策合成的多維具化

從科層頂端到地方情境的政策運輸過程，同時也是政策目標向政策行動不斷轉(zhuǎn)譯的過程，這種轉(zhuǎn)譯過程作用于政策目標結(jié)構(gòu)、政策工具結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的連續(xù)光譜上。由于地方人才工作以及區(qū)域治理情境的差異，模糊性是《改革意見》政策的突出特性。面對高模糊性政策，T市政府需要在給定的政策框架內(nèi)結(jié)合T市多元治理情境制定執(zhí)行細則，將《改革意見》中所提出的改革人才發(fā)展體制機制目標具體化為人才鼓勵、人才引進、人才創(chuàng)新以及研發(fā)激勵等政策舉措，以分解并具化政策目標的方式對沖宏觀政策的模糊性特征。同時，為提升政策效力，T市政府還需要借助財政、編制等地方政府治理權(quán)限內(nèi)的核心資源來設(shè)置政策工具。在此過程中，政策學習是地方政府進行政策具化的重要機制。面對其他城市人才工作的先進經(jīng)驗，T市政府在地方治理過程中不斷模仿和學習，將其他城市諸如“專家教授行”、“假日博士”、“英才服務(wù)卡”等混合性政策工具吸納進“鳳凰英才”政策之中，同時加入人才評價機制、任務(wù)督辦機制、進展通報機制、工作述職機制等強制性政策工具，不斷廓清“鳳凰英才”政策的整體結(jié)構(gòu)邊界。

（二）上下結(jié)合：權(quán)威主導下多方利益的程序性協(xié)商

政策合成是地方政府回應(yīng)上級權(quán)威主體治理要求、對沖上級政策宏觀性特征所引致的適配張力、促進政策在地方治理場域適應(yīng)性嵌入的重要機制。面對一項具有多屬性政策目標的公共政策，同一層級政府內(nèi)部及不同政府部門之間有著自身相對獨立的利益訴求。

為避免政策執(zhí)行過程中的“碎片化”和部門自我中心主義所帶來的體制摩擦，政策合成需要地方政府在積極回應(yīng)上級主體治理要求的基礎(chǔ)上主導本級內(nèi)部各條塊主體間的協(xié)商，并通過程序化的運作來減少合成過程中的耗散成本。

1.向上回應(yīng)：政策合成的合法性來源

由于行政權(quán)力的逐級授權(quán)，下級政府需要積極回應(yīng)上級權(quán)威主體尤其是中央政府的治理要求以爭取自身治理行為的合法性。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大上表示，人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源，要加快建設(shè)人才強國。同年12月，H省召開省委九屆六次全會，強調(diào)要將實施人才強省等戰(zhàn)略作為當前和今后一個時期省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的基本思路。毫無疑問，人才工作成為高層政府的宏觀戰(zhàn)略指向，T市政府只有積極響應(yīng)上級政府對人才工作的政策要求才能獲取在更廣維度展開區(qū)域治理活動的可能。當然，這種回應(yīng)并非一種被動的單向選擇，地方政府在回應(yīng)過程中可以通過對上級宏觀政策目標的“再組織”，將自身意圖捆綁在上級政府政策目標之中從而推進自身的治理規(guī)劃。“三個努力建成”②是T市政府的整體治理規(guī)劃，T市政策操作者通過將人才工作確定為該市十項重點工作之一，并使其在與區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新工作、鄉(xiāng)村振興工作等重點工作的協(xié)同共振下融入本地發(fā)展的整體治理格局之中，實現(xiàn)了將上級政治要求整體“打包”納入本區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的操作意圖。

2.對下協(xié)調(diào)：政策合成的適配性獲取

一項政策在執(zhí)行場域的適配程度是影響其政策效能的關(guān)鍵。政策合成通過對區(qū)域內(nèi)相關(guān)歷史措施的選擇性承接來為自身在地方治理場域中的適配性嵌入尋求合理性。同時，為避免政策執(zhí)行過程中“碎片化”問題和部門自我中心主義弊病，合成過程需要地方政府通過黨的權(quán)威協(xié)調(diào)各條塊間的價值取向和目標序列來減少執(zhí)行摩擦。在T市，以黨委政府名義成立的人才工作小組具體負責“鳳凰英才”政策條目的形成。通過小組協(xié)商，市人社局、財政局等條塊結(jié)構(gòu)上的黨政機關(guān)領(lǐng)導人達成政策共識，將各自職能機構(gòu)歷史上出臺的相關(guān)人才政策措施在繼承和修正的基礎(chǔ)上統(tǒng)合到“鳳凰英才”政策中，這些措施經(jīng)過了歷史和實踐的檢驗，有效提升了合成政策在T市治理系統(tǒng)中的適配程度。

另外，合成之后的政策最終要落地執(zhí)行。為減少基層部門執(zhí)行摩擦，在合成結(jié)果上存在“按照本意見執(zhí)行”“以本意見為主”等權(quán)威性表述，以新合成的政策文本實現(xiàn)對各部門工作的階段性指導以及對此前相關(guān)“遲滯性”政策的更新替換。在合成的“鳳凰英才”政策文本中，存在“本意見自下發(fā)之日起施行。其他政策與本意見不一致的，按照本意見執(zhí)行?！钡仍急硎?，用以指導各部門部署人才工作。

3.程序協(xié)商：政策合成的系統(tǒng)性運作

政策合成是展現(xiàn)當代政府過程的一項周期性活動，擁有相對穩(wěn)定的合成進路，其中既有上級意圖的逐級傳達，也有基層邏輯的向上反饋。本研究通過專家訪談和田野調(diào)查的方式，整理出T市“鳳凰英才”政策合成過程中的具體活動并抽象出政策合成的一般性運作程序（參見表2）。

（三）成色差異：區(qū)域戰(zhàn)略目標和條件約束下的現(xiàn)實選擇

中國復(fù)雜的府際關(guān)系和廣闊的行政場域為地方政府提供了差異化的治理舞臺，各地方主政者面對不同區(qū)域發(fā)展實情有著相異的目標序列和治理“畫卷”，即使在中央政府下達統(tǒng)一性政治指示時，擁有相機決策權(quán)力的地方主政者亦會在其治理舞臺上奏出成色不同的政策“曲調(diào)”，其所出臺的政策在創(chuàng)新程度、適用廣度、針對效度、扶持力度等方面也各有差別。

為了更好說明政策合成程度的差異性，本研究選取了同屬H省的X市人才政策進行比較④。在參照黨中央、國務(wù)院制定的《改革意見》以及H省出臺的《改革實施意見》等政策文本后，T市、X市相繼完成“命題作業(yè)”，形成各自具體性、地域化的人才政策。X市出臺《X市委、市政府關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》（〔2016〕24號）；T市則經(jīng)過較長時間的方案醞釀和走訪調(diào)研，于2018年創(chuàng)新出臺《T市委、市政府關(guān)于實施“鳳凰英才”計劃加快建設(shè)人才強市的意見（試行）》（〔2018〕11號）。本研究選取兩市上述政策中部分具有代表性的條目，對比展現(xiàn)兩市在政策合成程度上的差異（參見表3）。

通過文本對比可以看出，兩市在人才政策的合成程度上存在較大區(qū)別。X市出臺的改革意見傾向于對上級政策條目進行適當改動，無論是在整體結(jié)構(gòu)還是在具體條目上，都與上級政策文本基本“同形”，兩者之間存在較大相似性和關(guān)聯(lián)性。反觀T市的“鳳凰英才”政策，其基本跳出原有政策框架，政策文本具有較大的綜合創(chuàng)新特性。綜合對比，X市為適當改動型政策合成，T市則為綜合創(chuàng)新型政策合成。這種差異是上級政治任務(wù)與區(qū)域戰(zhàn)略目標間發(fā)生激烈碰撞所引致的結(jié)果。

四、結(jié)構(gòu)與行動：影響地方政策合成因素的二維分析

政策執(zhí)行過程向來是一個復(fù)雜的受多方因素影響的過程。這個過程受到公共資源的有限性、集體行動的困境以及政策推進過程中制度保證缺陷等主客觀因素的影響［21］。地方政府的政策合成是對上級一攬子政策的綜合性處理，這種處理的環(huán)境一定不是真空的，其影響因素也是多元的。面對相同的政策合成命題，地方政府是否采取合成方式？是采用形式改動還是實質(zhì)創(chuàng)新？如何在上級政策與實際情況之間尋找平衡和結(jié)合點？不同地方政府的表現(xiàn)不盡相同，政策合成程度也存在差異，我們可以從外在結(jié)構(gòu)和內(nèi)在行動兩個維度對地方政府政策合成的影響因素進行劃分（參見圖1）。這種劃分的依據(jù)來源于吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”學說。在他看來，行動者的主體能動性和社會結(jié)構(gòu)是具有高度內(nèi)在關(guān)聯(lián)的兩個維度，實踐是兩個維度之間的中介和聯(lián)絡(luò)?！靶袆诱吆徒Y(jié)構(gòu)二者的構(gòu)成過程并不是彼此獨立的兩個既定現(xiàn)象系列，即某種二元論，而是體現(xiàn)著二重性。在結(jié)構(gòu)二重性看來，社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性特征對于它們反復(fù)組織起來的實踐來說，既是后者的中介，又是它的結(jié)果?！保?2］（p.89）

從外部結(jié)構(gòu)的一般構(gòu)成來看，地方政策合成程度至少與下列因素有關(guān)。一是上級政府的政策表現(xiàn)形式。一般而言，上級政府的政策越是宏觀抽象，其留給地方政府的操作空間越大，地方政策合成彈性空間越大；反之，如果上級政策規(guī)定得過于具體細致，地方政府政策合成彈性空間就會受到制約。二是任務(wù)的綜合程度。一般而言，工作任務(wù)越是具有綜合性，涉及的部門越多，越需要地方政府進行梳理、重構(gòu)甚至創(chuàng)新，地方政策合成程度越高。三是上級政策與地方實際情況的差異性。一般而言，如果地方實際情況越復(fù)雜，且與上級政策規(guī)定的差異性越大，就越需要進行較大程度的修正或者重構(gòu)，政策合成程度就越高。

但結(jié)構(gòu)既制約人，同時又給人以使動性。在吉登斯的結(jié)構(gòu)二重性學說看來，所有社會再生產(chǎn)最終都將落實到具有能動作用的行動者的實踐中，人類實踐活動對于結(jié)構(gòu)和能動作用關(guān)系的分析具有優(yōu)先性，并且對于結(jié)構(gòu)存在“形構(gòu)”的基礎(chǔ)地位，因為“人們自己創(chuàng)造自己的歷史”［22］（p.40）。從這個意義上講，地方政府對于政策合成的行動選擇更多地是在一系列周圍環(huán)境作用下的自我意識，外在的結(jié)構(gòu)只是地方政府行動的空間范圍。多重力量組合所激發(fā)的地方政府的自我意識是地方政府政策合成的核心動力所在。這些力量可能是上級政府的壓力，也可能是本級政府面對競爭環(huán)境的主動調(diào)整，還可能是地方利益相關(guān)者的誘導和牽引，或者是它們的多重組合。這些力量與地方政府的行動選擇呈現(xiàn)下列關(guān)聯(lián)。

（一）壓力：“壓力型體制”下科層政府的權(quán)力指向

在權(quán)力集中的大背景下，政治動員的力度和向度必然觸動地方政府的敏感神經(jīng)，自上而下的壓力成為地方政府政策執(zhí)行的關(guān)鍵驅(qū)動?！啊畨毫π腕w制是對地方政府運行的形象描述，強調(diào)地方政府的運行是對不同來源的發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對。”［23］在政策合成上，當某個命題被上級政府高度關(guān)注甚至在不同場合被反復(fù)提及時，就較易成為地方政府開展政策合成的觸發(fā)點，也會增強地方政策的合成程度?？茖芋w制下上級政府的權(quán)力導向如同“指揮棒”，具有不同的表現(xiàn)形式，可能是上級動員會議、政策文本指導、現(xiàn)場觀摩評判、時事新聞解讀等。通過這些形式的一種或者多種組合，上級政府向下級政府傳遞施政理念、工作重點、運作機制和工作方法等，這些類似動作既是工作啟發(fā)，也是壓力指向，都有可能推動下級政府的政策合成。

當然，重要領(lǐng)導人的現(xiàn)場指導或者對某地某項具體工作的書面批示更容易觸發(fā)地方政府的敏感神經(jīng)，是給地方“增壓”的一種特殊表現(xiàn)形式。現(xiàn)場指導往往是重要領(lǐng)導人站在宏觀視角對戰(zhàn)略性任務(wù)的謀篇布局，具有深遠的政治期待，可能成為某項戰(zhàn)略任務(wù)的“突破口”“試驗田”或者“樣板間”。對某項具體問題的批示在吸引地方領(lǐng)導注意力資源中具有優(yōu)先性。相關(guān)實證研究表明，隨著領(lǐng)導層級的下降，對核心議題的關(guān)注程度逐漸增加，領(lǐng)導注意力的集中程度逐漸提升［24］。這也意味著當?shù)胤侥稠椌唧w工作得到上級領(lǐng)導人的書面批示時，也極易轉(zhuǎn)化為地方政府施政的壓力，成為政策合成的重要觸發(fā)點。

（二）競爭：“晉升錦標賽”中同類政府的核心關(guān)注

相關(guān)研究表明，晉升錦標賽是中國官員的強激勵模式，這種模式是自20世紀80年代到2010年前后中國經(jīng)濟奇跡的重要根源［25］。但自科學發(fā)展觀提出以來，中央的工作重心開始向“科學發(fā)展”轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，激勵目標由單一經(jīng)濟績效轉(zhuǎn)變?yōu)榘裆ｌ?、公共服?wù)、環(huán)境治理等在內(nèi)的綜合全面可持續(xù)發(fā)展［26］。雖然晉升錦標賽的解釋效度有一定的討論空間，但毫無疑問，官員為了晉升而展開的激烈競爭仍然是解釋地方政府行為的關(guān)鍵視角。競爭的本質(zhì)就是要在同類之間保持優(yōu)勢。對于地方政府而言，實現(xiàn)“人無我有，人有我優(yōu)”是制勝的關(guān)鍵。在大一統(tǒng)的政府管理體制下，宏觀政策總體上具有均質(zhì)性特點。為了獲得比較優(yōu)勢，地方政府需要關(guān)注其他同類地方政府的政治議程和重點工作，學習和模仿成為地方政府進攻防守的重要方法。為了不至于在競爭中落敗，各地方政府要對其重要競爭對手的核心關(guān)注保持警惕，以保證至少不在某些核心命題的競爭中過分落后。因而，當某一戰(zhàn)略目標成為某些地方政府的關(guān)注重點時，圍繞這個問題的競爭就可能展開。

為了保持在特定命題中的競爭優(yōu)勢，簡單的政策轉(zhuǎn)發(fā)和脫離上級政策意圖的政策制定都不可取。在吃透上級精神基礎(chǔ)上的有效的資源整合和必要的政策創(chuàng)新是制勝法寶。從這個角度來講，政策合成是地方政府在關(guān)鍵命題上展開競爭的必然選擇。由此可見，圍繞關(guān)鍵命題的競爭是地方政府選擇政策合成的觸發(fā)因素。

（三）強化：“路徑依賴”中原有政策的自我促進

在新制度主義代表人物諾思看來，社會領(lǐng)域中的制度變遷同樣存在著報酬遞增和自我強化的機制，它類似于物理學中的慣性。在這種機制的作用下，制度變遷一旦走上了某一條路徑就會沿著既定方向自我強化，這樣，“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”［27］（p.1）。無疑，政策合成同樣遵循制度變遷的基本規(guī)則。常規(guī)情況下，在面對上級政府的一攬子政策時，地方政府一般會找出過去對于同類政策的處理方式：一方面，政策的具體操作者已經(jīng)積累了與此相關(guān)的基本知識，這樣更能節(jié)省成本并便于操作；另一方面，圍繞這個政策的相關(guān)利益集團存在并持久發(fā)揮作用。固有的認知、存量資本和利益集團都是原有政策的產(chǎn)物，也是新的政策形成中的重要決定因素。因而，當沒有外在的巨大力量改變這種狀況時，新的政策合成無論是過程還是結(jié)果都將陷入這種諾思稱之為“鎖定”的（lock-in）狀態(tài)。也就是，歷史上對于這類政策的合成方式和合成程度的選擇天然會成為現(xiàn)實政策再生產(chǎn)的重要影響因素。

（四）誘導：“利益共同體”中相關(guān)者的政策呼吁

現(xiàn)代政治體系中，國家與社會之間不是孤立的，而是轉(zhuǎn)化為不同具體形態(tài)且在不同方向上相互作用、不斷形成沖突和妥協(xié)的動態(tài)過程。對這種過程的理解能解釋諸多現(xiàn)實政治現(xiàn)象。正如美國政治學家本特利指出的那樣，如果能解釋利益集團，那么一切都可以解釋清楚了［28］。雖然中國社會的發(fā)育程度不能簡單套用西方利益集團的標準，但利益團體存在卻是不爭的事實，它們對于政策的影響能力客觀存在但方式獨特［29］。

在地方政策生態(tài)圈中，這些利益集團無論在角色和行動方式上都進行了有效修正，但這種修正是地方政府默認甚至鼓勵的結(jié)果。從實踐看，一方面，當代中國地方政府在面對上級的眾多政策時處于被動地位，多數(shù)情況下無法討價還價，只能“千方百計抓落實”；另一方面，雖然有著復(fù)雜的因素，但地方政策執(zhí)行難是客觀存在的。政策的落實往往成為地方政府的巨大壓力，高壓之下的“合謀”成為部分情況下地方政府與地方利益相關(guān)者不得已的選擇，這一點在環(huán)境治理、土地管理中并不鮮見［30］。多數(shù)情況下，為了實現(xiàn)有效的政策落實，地方政策執(zhí)行者與被執(zhí)行者之間都在盡可能達成妥協(xié)，形成某種性質(zhì)的“利益共同體”。政策執(zhí)行者需要被執(zhí)行者及相關(guān)主體的積極配合，保證政策的落實；而政策被執(zhí)行者和相關(guān)主體則要借助于政策執(zhí)行者表達對具體政策的意見。在這種互動的過程中，政策生態(tài)圈中的部分主體具有一定的誘導能力，這種能力是政策合成中不可忽視的影響力量。

五、結(jié)論與進一步的探討

政策合成是當代中國政府運行過程中的一種普遍現(xiàn)象，也是地方政府執(zhí)行力的重要影響因素。通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的政策合成有明顯的規(guī)律性，體現(xiàn)在基本程序、合成程度及其影響因素等諸多方面。政策合成所具有的學理價值成為觀察中國政府政策執(zhí)行制度優(yōu)勢的重要窗口?？傮w來看，當代中國地方政府的政策合成具有明顯的積極意義。

其一，政策合成是地方治理延續(xù)性不斷擴展的重要保障。由于官員的職位流動性，較短的任期制與區(qū)域發(fā)展的長期性存在矛盾沖突，“人走政息”問題成為學界關(guān)注的焦點［31］。但事實上，在上級基本精神指導下的政策合成使得相關(guān)政策的合理部分得以保留。雖然地方治理情境的新變化以及上級政府布置的新任務(wù)被綜合納入這一過程中，但政策執(zhí)行的延續(xù)性客觀存在。

其二，政策合成是一種多維度、多主體的互動，上級政府、兄弟省份、地方城市、層級部門以及基層邏輯等諸多因素都被納入這一過程中。通過政策合成，上級政府的政策要求體現(xiàn)在政策文本之中，成為下級政府對行政壓力的回應(yīng)；兄弟省份和地方城市的先進經(jīng)驗作為參照被吸納進政策具體條目，促進了地方政府政策執(zhí)行效能的提升；地方治理的現(xiàn)實情境和基層訴求也成為這一過程的重點考慮，照顧了自下而上的市場和社會自發(fā)邏輯。

其三，政策合成能有效制約地方政策執(zhí)行中的本位主義傾向，是中國公共政策執(zhí)行實踐優(yōu)勢的重要來源。通過合成而形成的公共政策一般以黨政聯(lián)合或統(tǒng)一領(lǐng)導小組的形式下發(fā)，各項政策措施經(jīng)過地方黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”以后，更好地發(fā)揮了黨對政府的領(lǐng)導作用，保障了“一盤棋”的工作思路。同時，在條塊結(jié)合的領(lǐng)導小組形式中，各“條條”和“塊塊”都在學習和理解中央精神，有效制約了地方政策執(zhí)行中的本位主義傾向。

已有的與政策合成相關(guān)的研究集中在政策執(zhí)行這個命題上，通常表現(xiàn)為兩個視角：一個是關(guān)于地方在政策執(zhí)行中的自主性，另一個是政策執(zhí)行變通?？傮w來看，前者的理論層次不高，更多地表現(xiàn)為研究視角轉(zhuǎn)化而非理論歸納和創(chuàng)新；而后者更傾向于對地方政府“負面”行為的描述和歸納。本研究在構(gòu)建政策合成基本概念和理論體系的基礎(chǔ)上，以T市“鳳凰英才”政策為案例對其進行了檢驗。本研究最重要的貢獻表現(xiàn)在從理論上對地方政策執(zhí)行的靈活性進行了“正面”概括，并凝煉出了政策合成的概念，形成了從基本概念到基本理論的體系建構(gòu)。當然，本研究在分析中采用的是單一案例分析。僅用單一案例只能代表地方政府在某些政策領(lǐng)域中的表現(xiàn)方式，不能代表所有領(lǐng)域，遑論其他公共部門（事實上，事業(yè)單位和國有企業(yè)也存在一定形式的政策合成）。

注釋：

①養(yǎng)老保險在各省之間存在政策差異，但截止到目前基本實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。

②“三個努力建成”目標是國家領(lǐng)導人在2010年、2016年兩次考察T市工作時提出的重要指示，即要求T市努力建成東北亞地區(qū)經(jīng)濟合作窗口城市、努力建成環(huán)渤海地區(qū)新型工業(yè)化基地、努力建成首都經(jīng)濟圈重要支點。一定程度上說，這是T市主政者在區(qū)域治理中必須完成的政治任務(wù)。

③由于篇幅限制，所列活動為部分列舉，非全部。

④X市為H省南部一個經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的城市，從2022年兩市經(jīng)濟發(fā)展的面板數(shù)據(jù)來看，X市GDP為2547億元，位列H省第七位（H省共有11個地級市）。相較之下，T市2022年GDP為8901億元，位列H省第一位。

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［責任編輯：張英秀］