張智端 董亞辰

摘 要：洞庭湖和鄱陽湖是長江中下游調(diào)蓄洪水的重要場所，湖區(qū)內(nèi)擁有數(shù)量眾多的洲灘民垸。作為一種特殊的行蓄洪空間，協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，始終是管理部門面臨的一大難題。通過對兩湖地區(qū)洲灘民垸管理、防洪治理及運用等現(xiàn)狀梳理，從基層管理、管理體系、經(jīng)濟發(fā)展、防洪安全、圩堤維養(yǎng)等角度分析了兩湖地區(qū)洲灘民垸管理運用存在的具體問題，并就加強兩湖地區(qū)洲灘民垸管理提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：洞庭湖；鄱陽湖；洲灘民垸；圩堤；防洪

中圖法分類號：TV213.4；TV87 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

洞庭湖和鄱陽湖（以下簡稱“兩湖”）是長江最大的兩個通江湖泊，對保障長江中下游防洪安全有著舉足輕重的作用。在自然演變與人類活動的共同作用下，兩湖湖區(qū)形成了數(shù)百個大小不一的洲灘民垸，這些洲灘民垸既是行蓄洪的重要場所，也是數(shù)百萬人民群眾賴以生存的家園。如何協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的矛盾，是現(xiàn)階段洲灘民垸管理的重難點問題之一。

目前已有學(xué)者針對長江流域洲灘民垸管理開展了一些研究，馬建華等[1]針對長江中下游干流洲灘管理現(xiàn)狀，提出了進一步加強干流洲灘管理的原則與措施。金興平等[2]從長江中下游整體防洪體系的角度出發(fā)，針對長江中下游洲灘民垸防洪治理工作提出了相關(guān)建議。這些研究一定程度上反映了長江中下游流域洲灘民垸的共性特點，但針對兩湖湖區(qū)洲灘民垸開展的研究較少。本文在對兩湖湖區(qū)洲灘民垸（特指兩湖湖區(qū)主堤之間或河湖管理范圍內(nèi)，除規(guī)劃為防洪保護區(qū)和分蓄洪區(qū)外，通過圩堤形成或曾經(jīng)形成封閉保護圈的區(qū)域）具體情況調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)當前管理運用過程中存在的問題，并提出了相關(guān)建議。

1 兩湖洲灘民垸基本情況

1.1 洞庭湖區(qū)

洞庭湖位于長江中游南岸，湖區(qū)面積20 109 km2，涉及湖南、湖北兩省7個地（市）[3]，湖區(qū)土地肥沃，物產(chǎn)豐富，在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位[4]。

由于特殊的地理氣候以及泥沙淤積等原因，洞庭湖區(qū)幾乎年年出現(xiàn)洪水災(zāi)害。根據(jù)史料記載，從公元276—1524年，大洪災(zāi)平均間隔80年；1525—1851年，大洪災(zāi)平均間隔20年；1852—1979年，每5年一次大水；20世紀80年代，每3～4年一次大水；20世紀90年代，多達6年發(fā)生了大水災(zāi)[5]。

為了應(yīng)對嚴峻的防洪形勢，最早從宋代開始，洞庭湖區(qū)已有修筑堤防的文獻記載[6]，新中國成立后也多次組織了防洪工程建設(shè)，逐漸將解放前支離破碎、矮小、分散的堤垸合并。根據(jù)相關(guān)資料，除地方擬定列為防洪保護區(qū)的93個圩垸外，目前洞庭湖區(qū)共有大小洲灘民垸310個，基本情況見表1。

1.2 鄱陽湖區(qū)

鄱陽湖位于長江中下游南岸，湖區(qū)總面積為26 284 km2，涉及江西省5個地（市）。湖區(qū)水土資源豐富，是我國十大商品糧生產(chǎn)基地之一[7]。

受贛撫信饒修五河來水及長江干流水位頂托雙重影響，每當洪水季節(jié)，鄱陽湖水位升高，湖面面積由枯水期的不足500 km2擴大到超過4 000 km2。如2020年7月14日，受贛北贛中連續(xù)暴雨影響，鄱陽湖主體及附近水域面積達4 403 km2，為近十年來最大。

為此，湖區(qū)修筑了大量堤防阻擋洪水。據(jù)史料記載，湖區(qū)在宋元時期已經(jīng)開始大規(guī)模筑堤。解放后，圩堤建設(shè)及加固也被作為水利工作的重點之一，如贛東大堤、紅旗聯(lián)圩、長樂聯(lián)圩等先后列入國家基建計劃[8]。根據(jù)相關(guān)資料，除已確定列為防洪保護區(qū)的圩垸外，目前鄱陽湖區(qū)共有大小洲灘民垸411個，基本情況見表2。

從表1、表2可知，目前兩湖湖區(qū)內(nèi)洲灘民垸共擁有至少130億m?的蓄洪能力，若能合理調(diào)配，將極大減小兩湖乃至長江中下游地區(qū)的防洪壓力。因此，強化兩湖洲灘民垸管理，提升其防洪及運用能力，做到“小水保安全、大水行蓄洪”是解決這一矛盾的關(guān)鍵所在。

2 兩湖地區(qū)洲灘民垸管理體制機制情況分析

2.1 主管機構(gòu)

洲灘民垸屬于河道管理范圍，根據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)，國家對河道實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則。國務(wù)院水利行政主管部門是全國河道的主管機關(guān)。各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機關(guān)。

兩湖地區(qū)大部分洲灘民垸處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建制，按照屬地管理原則，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處下轄的水委會或水管站等單位管理，個別由農(nóng)業(yè)部門成立魚場管理，縣級水利部門負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如洞庭湖區(qū)岳陽縣六合垸由城關(guān)鎮(zhèn)六合垸水委會負責管理，而臨湘市中山湖垸則由市農(nóng)業(yè)局成立中山湖魚場管理。

2.2 相關(guān)政策法規(guī)

目前尚未出臺針對洲灘民垸管理的政策法規(guī)。在實際管理過程中，主要依據(jù)的政策法規(guī)有：1998年大洪水后針對性出臺的一系列治理水患和災(zāi)后重建的政策文件，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》《江西省平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)若干規(guī)定》；河道、湖泊管理等方面的涉水法規(guī)，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國河道管理條例》等。但在現(xiàn)有法規(guī)條文中，專門針對洲灘民垸設(shè)立的條文較少，僅在《河道管理條例》中列出了相關(guān)規(guī)定，且大多為禁止性條文，如第二十四條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)，禁止修建圍堤、阻水渠道、阻水道路。此外，在《水法》《防洪法》《長江保護法》中均未針對洲灘民垸設(shè)立專門條文，僅可參照河道管理范圍、圍湖造地、堤防、河湖岸線等其他相關(guān)領(lǐng)域條文進行管理。

2.3 相關(guān)規(guī)劃

針對兩湖地區(qū)洲灘民垸的管理運用問題，目前已出臺一些相關(guān)規(guī)劃，如《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報告》《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》《長江防御洪水方案》，以及《鄱陽湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃報告》等。例如《長江流域綜合規(guī)劃》中對長江中下游洲灘民垸提出了分段控制的指導(dǎo)性意見，并提出對洞庭湖區(qū)中洲磊石等8個重要一般垸加固規(guī)劃。這些規(guī)劃對兩湖地區(qū)洲灘民垸的管理運用均具有較高的指導(dǎo)性，但隨著長江大保護、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，兩湖地區(qū)的經(jīng)濟社會形勢已經(jīng)發(fā)生了很大變化，需要不斷優(yōu)化調(diào)整具體管控運用方案。

3 兩湖洲灘民垸防洪治理及運用情況分析

3.1 平垸行洪、退田還湖規(guī)劃實施情況

1998年大洪水后，為擴大行蓄洪面積、增加行蓄洪容積，國家決定在長江中下游湖北、湖南、安徽和江西４省，全面啟動“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”工程。洞庭湖區(qū)，湖南省政府于1998年及1999年度計劃平退圩垸275個（不包含分蓄洪區(qū)），其中單退圩垸71個，雙退圩垸204個[4]；鄱陽湖區(qū)，江西省政府共計劃實施平退圩堤418座，其中雙退圩堤184座，單退圩堤234座[9]。目前，兩湖湖區(qū)內(nèi)雙退垸均已全部扒口，除個別圩垸外，單退垸基本實施完成。

3.2 圩堤現(xiàn)狀及加固情況

兩湖湖區(qū)圩堤大多建設(shè)時間較早，因堤垸定位所限，圩堤等級總體不高。《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃報告》對11個重點垸、24個蓄洪垸、8個重要一般垸提出了堤防加高加固規(guī)劃，僅有部分單退垸進行了整險加固，例如2016年臨湘市啟動黃蓋湖綜合治理項目，對同德垸圩堤進行加固處理?！钝蛾柡^(qū)綜合治理規(guī)劃》中對保護農(nóng)田1萬畝以下、1萬～5萬畝、5萬畝以上的圩垸制定了相應(yīng)標準進行加高加固。目前湖區(qū)萬畝以上圩堤防洪標準已得到提高，抗洪能力得到增強，但是千畝以上圩垸仍有約140余個一般圩垸尚未系統(tǒng)建設(shè)。

3.3 進退洪設(shè)施建設(shè)情況

依據(jù)2000年編制的《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報告》及各省相應(yīng)實施方案，對于雙退圩堤，普遍采取直接刨毀圩堤或部分開口的方式；對于單退圩堤，根據(jù)具體情況、所處位置，設(shè)置分洪口門、進出洪閘、滾水壩、電排站等進退洪設(shè)施。以鄱陽湖區(qū)為例，共統(tǒng)計進出洪閘247座、滾水壩（進洪堰）25座、電排站10座。

3.4 歷史險情及行蓄洪運用情況

兩湖及長江中下游區(qū)域在建國后發(fā)生過多次大洪水，多處圩堤出現(xiàn)潰決，給人民生命、財產(chǎn)安全帶來了重大損失。如1954年大洪水，兩湖湖區(qū)圩堤盡數(shù)潰決。1973年，鄱陽湖區(qū)成朱聯(lián)圩成新堤段決口，禽灣聯(lián)圩決口。1998年大洪水，洞庭湖區(qū)大小堤垸潰決143個，受災(zāi)人口37.89萬人，造成的直接經(jīng)濟損失約60億元；鄱陽湖區(qū)面積在1 000～100 000畝的圩堤潰決240個，受災(zāi)人口95.79萬人，直接經(jīng)濟損失約20億元[4]。

1998大洪水之后，隨著長江干堤除險加固以及“平垸行洪、退田還湖”規(guī)劃的逐步實施，兩湖湖區(qū)的抗洪能力得到了顯著提升。1999年，長江流域再次遭遇大洪水，但與1998年相比，潰決圩垸大為減少[4]，洞庭湖區(qū)僅有民主垸1個堤垸潰決，鄱陽湖區(qū)共有24個面積在1 000～10 000畝的圩堤潰決。

2020年，長江再次發(fā)生流域性大洪水，干流及兩湖水位全線超警[10]。洞庭湖區(qū)益陽市甘溪港巴垸、常德市南陽垸等多個圩垸主動或被動分洪；鄱陽湖區(qū)單退圩垸全部主動進洪，進洪量達到22億m3，有效降低湖區(qū)水位0.2～0.3 m，大大減輕了湖口江段和鄱陽湖區(qū)防洪壓力，圖1所示為鄱陽湖區(qū)漿潭聯(lián)圩主動清堰進洪場景。

4 存在問題

目前，兩湖湖區(qū)洲灘民垸整體管理體系逐步完善，防洪及運用能力在逐年加強，但仍面臨一些問題及困難，有待進一步解決。

4.1 基層管理薄弱，基礎(chǔ)資料缺乏

兩湖洲灘民垸數(shù)量多，種類雜，面積大，其管理工作任務(wù)重、內(nèi)容多、涉及面廣，而地方上專業(yè)管理人員及精干技術(shù)業(yè)務(wù)人員數(shù)量較少，力量有限。

基礎(chǔ)資料方面，部分區(qū)縣掌握的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為陳舊，甚至無法提供明確來源。大部分區(qū)縣并未掌握其所轄洲灘民垸的精確地形數(shù)據(jù)，對于面積以及蓄洪容積僅能做到簡單估算。導(dǎo)致在不同時期的統(tǒng)計中，同一洲灘民垸的數(shù)據(jù)經(jīng)常出現(xiàn)偏差。

4.2 管理存在缺位，管理體系不全

由于現(xiàn)有法律法規(guī)沒有專門規(guī)定，因此對洲灘民垸的管理始終存在缺乏依據(jù)、主體不明、責任不清等問題。而且，洲灘民垸與蓄滯洪區(qū)運用性質(zhì)基本一致，都是為流域防洪安全服務(wù)。但蓄滯洪區(qū)有相應(yīng)的管理規(guī)定，且擁有相應(yīng)的補償標準和政策，而洲灘民垸相對缺乏，這給洲灘民垸管理帶來了現(xiàn)實困難。

4.3 存在發(fā)展需求，防洪矛盾突出

由于各種限制性因素，湖區(qū)洲灘民垸經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于周邊地區(qū)，垸內(nèi)群眾對發(fā)展經(jīng)濟改善民生的愿望較為迫切。隨著垸內(nèi)人民生產(chǎn)生活建設(shè)漸成規(guī)模，啟用難度逐漸增大[11]。如圖2所示，洞庭湖區(qū)汨羅市友誼垸和團山垸處于主城區(qū)和城市建制區(qū)范圍，人口密度大，無法擔負蓄滯洪功能，亟需開展相關(guān)論證進行調(diào)整。

4.4 非法活動頻繁，威脅防洪安全

在兩湖湖區(qū)內(nèi)，侵占岸線、非法圍堰、圍湖造田、填湖造地、濫挖湖砂等各類非法活動屢禁不止，一方面可能直接影響圩堤自身安全，引發(fā)圩堤提前失穩(wěn)潰決；另一方面會縮減湖區(qū)有效容積，抬高相同來水條件下的洪水位，增大各圩堤防汛壓力，惡化湖區(qū)整體防洪形勢。

4.5 洪枯交替變化，圩堤工況復(fù)雜

兩湖水位季節(jié)性漲落變化特征明顯，呈現(xiàn)出典型的洪枯交替變化規(guī)律。

汛期發(fā)生洪水時，受長江頂托作用和倒灌影響，兩湖水位下降緩慢，峰型肥胖，超警戒水位持續(xù)時間長，導(dǎo)致圩堤浸泡時間長，決堤風(fēng)險大[12-13]。以2020年長江流域性大洪水為例，鄱陽湖星子站最高水位22.63 m，超警戒水位3.63 m，超1998年歷史最高水位0.11 m，超警戒水位時間持續(xù)59 d，累計發(fā)生管涌、滲漏、塌坡、跌窩等較大以上險情2 075處，其中問桂道圩、中洲圩、三角聯(lián)圩3座萬畝以上圩堤潰口[14]。

枯期兩湖水位較低，一方面湖底大面積裸露，湖區(qū)退變?yōu)榇笃訚蓾竦?，甚至草原，植被生長茂密，白蟻、田鼠等害堤動物活動頻繁，可能會破壞圩堤防滲體系；另一方面水面線遠離堤腳，地下水位降低，基礎(chǔ)滲流環(huán)境發(fā)生改變，可能會對圩堤穩(wěn)定性造成不利影響，并加速圩堤沉降。近年來，由于氣候變化、水利工程大規(guī)模建設(shè)等影響，兩湖出現(xiàn)水位下降、枯水期水位偏低、枯水期提前并延長的趨勢[15]。例如2022年7月，長江流域遭遇1961年以來最嚴重氣象干旱，洞庭湖及鄱陽湖提前進入枯水期，2022年9月29日，城陵磯站、湖口站水位分別為19.42 m、6.81 m，均為歷史同期最低水位，需緊密關(guān)注可能對湖區(qū)圩堤造成的不利影響。

4.6 ?圩堤狀況較差，經(jīng)費籌措困難

兩湖湖區(qū)圩堤大多建設(shè)時間較早，一方面缺乏系統(tǒng)建設(shè)，圩堤等級總體不高；另一方面運行年代久遠且長期缺乏投入，設(shè)施老化失修，病險隱患較多。例如洞庭湖區(qū)松柏垸建于1976年，主要排澇泵站、涵閘老化嚴重，部分堤段堤身單薄、滲漏嚴重。2020年大洪水，共發(fā)生管涌7處、散浸56處、穿堤涵閘險情3處，亟待綜合整治。

兩湖湖區(qū)洲灘民垸眾多，管理及維養(yǎng)所需費用數(shù)額龐大。資料顯示，目前省級財政下發(fā)的維護經(jīng)費僅能滿足除草等簡單維護工作以及巡護人員的工資發(fā)放需求；地方資金普遍短缺，資金籌措落實難度更大，部分區(qū)縣主要通過政府貸款等方式來維持圩垸的維養(yǎng)。如鄱陽湖區(qū)上饒市余干縣目前只有部分50 000畝以上圩垸進行了護坡處理，其他大部分圩堤的邊坡則處于原始裸露狀態(tài)。

5 相關(guān)建議

5.1 提升管理能力，推進數(shù)字建設(shè)

建議按照洲灘民垸管理的需求，制定相關(guān)工作規(guī)范，引進專業(yè)技術(shù)人員，并定期對地方管理人員開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升整體管理水平；要打破信息壁壘，開放資源共享，安排專項工作經(jīng)費，加強兩湖洲灘民垸基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采集力度；在此基礎(chǔ)上，修訂洲灘民垸名錄，推進兩湖洲灘民垸信息庫建設(shè)，有力支撐兩湖湖區(qū)洲灘民垸的精準、科學(xué)、有效管理。

5.2 完善法律法規(guī)，健全管理體制

建議盡快制定并出臺加強兩湖湖區(qū)洲灘民垸管理的部門規(guī)章或規(guī)范性文件，發(fā)揮法律法規(guī)對洲灘民垸土地利用、人口控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、圩堤建設(shè)的約束作用。同時建議參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，盡快制定和出臺洲灘民垸相應(yīng)補償政策，并確保落實，以切實保障圩區(qū)人民財產(chǎn)安全。

建議充分發(fā)揮湖區(qū)集中管理優(yōu)勢，建立由流域機構(gòu)統(tǒng)籌指導(dǎo)、湖區(qū)集中管理、地方水行政主管部門負責、其他有關(guān)部門配合的洲灘民垸管理體制，推動洲灘民垸依法、科學(xué)和高效管理。

5.3 制定統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展目標

建議充分考慮兩湖湖區(qū)圩堤類型和保障目標的差異性，加快推進長江中下游洲灘民垸防洪治理方案編制和長江流域防洪規(guī)劃修編等工作，實行分級治理和管理。在此基礎(chǔ)上，研究出臺各類洲灘民垸的開發(fā)利用規(guī)定，明確開發(fā)利用的限制要求，提出發(fā)展指導(dǎo)意見，出臺產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵政策，引導(dǎo)兩湖湖區(qū)洲灘民垸開發(fā)利用逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

5.4 強化執(zhí)法監(jiān)督，保障合理利用

為有效打擊遏制各類非法活動，保障湖區(qū)防洪安全，應(yīng)加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，推進執(zhí)法監(jiān)督制度落實，并常態(tài)化開展綜合執(zhí)法和湖區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，確保洲灘民垸管理的權(quán)威性和開發(fā)利用的有序進行，為充分發(fā)揮兩湖湖區(qū)洲灘民垸行蓄洪作用提供法治保障。

5.5 重視圩堤監(jiān)測，確保圩堤安全

為應(yīng)對湖區(qū)洪枯交替的復(fù)雜工況對圩堤安全產(chǎn)生的不利影響，建議管理單位在加強巡察力度的基礎(chǔ)上，重視圩堤安全監(jiān)測工作，利用各種監(jiān)測手段，充分掌握圩堤在不同工況下的實時運行性態(tài)。例如在汛期，通過變形、滲流實時監(jiān)測預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)并處置圩堤失穩(wěn)、滲漏等險情；在枯期，利用探地雷達等技術(shù)手段，探測害堤動物洞穴并及時封堵；另外，建議定期組織監(jiān)測資料分析及整編工作，系統(tǒng)分析圩堤運行規(guī)律，及早發(fā)現(xiàn)問題與隱患，確保圩堤運行安全。

5.6 ?鞏固防洪建設(shè)，保障后期維養(yǎng)

建議根據(jù)行蓄洪要求，完善兩湖湖區(qū)各洲灘民垸進退洪設(shè)施、通信預(yù)警設(shè)施和撤退轉(zhuǎn)移設(shè)施建設(shè)，按照規(guī)定的行蓄洪運用水位對圩堤進行必要的除險加固，以確保主動分洪前的圩堤安全；工程運行管理單位要加強工程的日常維護和管理，建立健全切實可行的管理規(guī)章制度；湖區(qū)各級政府要加大工程維養(yǎng)及管護經(jīng)費投入，確保工程正常運行，保障行蓄洪作用的有效發(fā)揮。

6 結(jié)語

兩湖湖區(qū)洲灘民垸建設(shè)歷史悠久，經(jīng)過數(shù)十年來的系統(tǒng)治理，其整體防洪及運用能力已得到顯著提高，但仍存在管理能力偏弱、民生發(fā)展與防洪矛盾突出、圩堤狀況差等問題，是目前兩湖湖區(qū)乃至長江流域防洪體系的突出短板之一。另外，湖區(qū)未來洪枯極端變化趨勢以及兩湖綜合樞紐工程的建設(shè)等，也會對湖區(qū)洲灘民垸管理運用提出新的挑戰(zhàn)。因此，對兩湖湖區(qū)洲灘民垸的管理、整治、保護及研究工作亟待進一步開展。

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Management Measures of Floodplains and Polders in Dongting Lake and Poyang Lake Regions

ZHANG Zhiduan，DONG Yachen

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Dongting lake and Poyang lake are important flood regulation and storage places in the middle and lower reaches of the Yangtze River. There are a large number of floodplains and polders in the two lake areas. As a special flood storage space，cordinating the contradiction between flood storage and peoples livelihood security has always been a major problem for management department. We first reviewed the current situation of management，flood control and utilization of floodplains and polders in the two lake areas，and then looked into specific problems in the management and utilization of the floodplains and polders from the perspective of grass-roots management，management system，economic development，flood control safety，and polder dike maintenance. In addition，we put forward some suggestions on strengthening the management of floodplains and polders in the two lakes areas.

Key words：Dongting Lake；Poyang Lake；floodplains and polders；polder dike；flood control