李衛(wèi)海

摘要：《海警法》為轉(zhuǎn)隸整編后的中國海警提供了履職的基本法律依據(jù)，但對海警的組織目標(biāo)規(guī)范甚少。組織目標(biāo)是組織成員所共同設(shè)定并努力奮斗的方向，其與組織的宗旨、職責(zé)、任務(wù)、活動場域、時(shí)空背景等密切關(guān)聯(lián)。為踐行海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，助推構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體，中國海警的建設(shè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平總書記涉海系列重要指示批示精神為指導(dǎo)，不斷培養(yǎng)海警的多樣化能力，做到控護(hù)兼?zhèn)?，提升維權(quán)執(zhí)法效能；岸海一體，以清晰的管轄分界為重點(diǎn)，建立陸海一體聯(lián)動的協(xié)作配合和保障支撐機(jī)制；全時(shí)警備，以智慧海洋為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)對海洋態(tài)勢的全域動態(tài)感知、對突發(fā)事件的快速響應(yīng)處置；公正文明，開展多領(lǐng)域的國際執(zhí)法合作，建立權(quán)責(zé)明確的嚴(yán)密海警監(jiān)督體系，提升執(zhí)法人員能力素質(zhì)。

關(guān)鍵詞：《海警法》；中國海警；海洋強(qiáng)國；海洋治理；海上維權(quán)執(zhí)法

中圖分類號：D922.14? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2023）01-0069-08

On China Coast Guards Organizational Objectives and Its Constructive Path

LI Weihai

（National Security Academy，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：The Coast Guard Law of the Peoples Republic of China has provided the basic legal basis for the China coast guard to perform their duties after being transferred and reorganized， but it has few norms on the organizational objectives of the coast guard. The organizational goal is jointly set by all members of the organization and is the direction they strive for. It is closely related to the purposes， responsibilities， tasks， activity fields， time and space background of the organization. In order to implement the strategy of maritime power and promote the construction of the maritime community with a shared future， the construction and development of China coast guard should be guided by the spirit of General Secretary Xi Jinpings series of important instructions and indications related to the sea， constantly cultivate the diversified abilities of the coast guard， achieve both control and protection， and improve the efficiency of safeguarding rights and enforcing the law. The integration of land and sea， focusing on clear jurisdictional boundaries， will establish a coordination and support mechanism for land-sea interaction. Full time alert， with the intelligent ocean as the guidance， will realize the global dynamic perception of the ocean situation and the rapid response to emergencies. Being fair and civilized， we should carry out international law enforcement cooperation in various fields， establish a strict coast guard supervision system with clear rights and responsibilities， and improve the ability and quality of law enforcement personnel.

Key words：the Coast Guard Law of the Peoples Republic of China；China coast guard；maritime power; ocean governance; maritime rights protection and law enforcement

在習(xí)近平總書記“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，堅(jiān)持走依海富國、以海強(qiáng)國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，通過和平、發(fā)展、合作、共贏方式，扎實(shí)推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)”

重要指示的指導(dǎo)下，①中國向海圖強(qiáng)，穩(wěn)健推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)，不斷拓展海洋發(fā)展領(lǐng)域、提升海洋治理能力和水平、構(gòu)建海洋戰(zhàn)略布局、推進(jìn)形成海洋命運(yùn)共同體，海洋在中國國家和社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。

開發(fā)利用海洋需要公平、公正、安全的海洋生產(chǎn)生活秩序作為基本保障，整合建設(shè)一支統(tǒng)一高效的海上維權(quán)執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍勢在必行。2018年，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，海警隊(duì)伍整體劃歸武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，稱中國海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。經(jīng)過幾年的發(fā)展，新調(diào)整組建的海警機(jī)構(gòu)不辱使命，勇于擔(dān)當(dāng)，逐漸成為維護(hù)中國海洋安全、管控海洋秩序的骨干力量。

為更好地指導(dǎo)、規(guī)范、保障中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，2021年1月22日，《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）頒布，2月1日起施行，在功能上兼具了組織法和功能法的特點(diǎn)。【參見金永明：《我國〈海警法〉的實(shí)施、影響和完善》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第22期，第125頁?！俊逗＞ā芬员Ｕ虾＞瘷C(jī)構(gòu)依法履職為核心，理順了組織指揮體制、暢通了維權(quán)執(zhí)法機(jī)制、落實(shí)了履職保障措施。如《海警法》第4條明確提出了海上維權(quán)執(zhí)法工作的原則是“依法管理、綜合治理、規(guī)范高效、公正文明”，海上維權(quán)執(zhí)法是海洋治理的重要手段以及中國海警的職責(zé)和任務(wù)，該原則對中國海警履行職責(zé)和完成任務(wù)提供了基本指導(dǎo)和方向，然而對建立一支什么樣的海警隊(duì)伍這一重要的法律問題卻沒有著墨太多。對于未來海警隊(duì)伍建設(shè)的組織目標(biāo)是什么，抑或“理想類型”是什么，還缺少清晰的規(guī)范表述。這也許與本輪軍事政策制度改革中，著重優(yōu)先解決海警隊(duì)伍維權(quán)執(zhí)法于法無據(jù)的局面，突出強(qiáng)調(diào)改革急需、備戰(zhàn)急用、官兵急盼的立法思路有關(guān)。一定意義上來說，《海警法》更像一部兼顧了組織法功能的“海上維權(quán)執(zhí)法法”。

組織所期欲達(dá)成的最后結(jié)果就是目標(biāo)，這個(gè)最后結(jié)果是指組織成員所共同設(shè)定并努力奮斗的方向?！緟⒁姀垵檿骸缎姓W(xué)》，三民書局1979年版，第131頁?！拷M織目標(biāo)的設(shè)定與組織的宗旨、職責(zé)、任務(wù)、活動場域、時(shí)空背景等密切關(guān)聯(lián)。海洋歷來是大國博弈、競爭、合作的重要場域，當(dāng)前世界海警力量也呈現(xiàn)出多元、競爭的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。中國置身百年未有之大變局，作為聯(lián)合國常任理事國，正積極推進(jìn)海洋治理的國際合作，負(fù)責(zé)任地維護(hù)整體性海洋秩序；正自覺踐行海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，不斷提升自身海洋治理體系和能力現(xiàn)代化。契合世界海洋治理趨勢，結(jié)合自身經(jīng)略海洋的需求，以《海警法》和海警建設(shè)的系列規(guī)范性文件為依據(jù)，中國海警在現(xiàn)階段可以“控護(hù)兼?zhèn)洹逗Ｒ惑w、全時(shí)警備、公正文明”為組織目標(biāo)，適配海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，助推構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體。

一、以控護(hù)兼?zhèn)錇榛疽髮?shí)現(xiàn)海警核心能力的綜合提升

中國建立專業(yè)化的海警隊(duì)伍，并非要簡單建立一支“海上警察”隊(duì)伍，也不是要組建一支“第二海軍”。海洋環(huán)境的嚴(yán)酷性、海上邊界的開放性、海洋管控的復(fù)雜性、海上執(zhí)法的專業(yè)性、海洋權(quán)益的敏感性等多重因素，要求海警具備不同質(zhì)于警察和海軍的價(jià)值目標(biāo)和核心能力。維權(quán)執(zhí)法是海警的兩大任務(wù)，“控”“護(hù)”能力就是海警履職的兩大核心能力?！翱亍笔枪芸?、控制、影響，掌握住對象不使其任意活動或者超出范圍，或使其按控制者的意愿活動，遏制海上競爭事態(tài)或者違法犯罪事件的惡化升級?！白o(hù)”是保護(hù)、看護(hù)、巡護(hù)、養(yǎng)護(hù)、救護(hù)，運(yùn)用多元海洋維權(quán)能力，有效維護(hù)國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益；規(guī)范行使各種行政或刑事措施手段，維護(hù)現(xiàn)代海洋秩序。

（一）“控護(hù)兼?zhèn)洹狈虾＞ㄔO(shè)規(guī)律和發(fā)展潮流

海上力量不同于陸地上的執(zhí)法力量和武裝力量，在海上控護(hù)兼?zhèn)?，?shí)現(xiàn)一人多能、一艇多能、一艦多能，最能兼顧效率和成本的關(guān)系，也符合整體政府和整體性治理理論，特別是實(shí)現(xiàn)治理功能的整合，主要表現(xiàn)在政府職能部門的整合和職權(quán)的整合；以及治理層級的整合，如中央和地方機(jī)關(guān)的整合?！緟⒁娡蹙床ǎ骸睹嫦蛘w政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學(xué)》2020年第7期，第110頁?！科湓蛴袃蓚€(gè)層面。一方面，如果任由不同的涉海行政管理部門，例如漁業(yè)、環(huán)保、公安等各自建立自己的海上執(zhí)法力量，那么無論艦船、人員，成本都需成倍投入，且航海、水文、氣象等專業(yè)人員的培養(yǎng)周期長，艦船維護(hù)成本巨大，對開展集約高效的海上執(zhí)法必然會產(chǎn)生摯肘。中國海上執(zhí)法力量建設(shè)曾經(jīng)有過“九龍治水”“五龍鬧?！钡碾A段，教訓(xùn)不可謂不深刻。另一方面，出于海洋環(huán)境的開放性、海域管轄的重疊性以及海洋權(quán)益主張的差異性，任何海上執(zhí)法力量都有可能在外海遭遇突發(fā)事件，面對外籍艦機(jī)，若要有理、有利、有節(jié)地妥善處置，海上力量走集成化綜合化建設(shè)路線是最好的選擇，也暗合《海警法》規(guī)定的“綜合治理”原則。

“控護(hù)兼?zhèn)洹钡慕M織目標(biāo)，也符合世界海警的發(fā)展潮流。以美國海岸警衛(wèi)隊(duì)為例，它是世界上最強(qiáng)大的海警力量。從1789年燈塔局成立伊始，發(fā)展過程中逐步與緝私巡邏艇局、輪船檢查局、航海局以及救生局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)融合，到1915年國會通過《組建海岸警衛(wèi)隊(duì)》法令，以此為標(biāo)志，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)正式組建，始終體現(xiàn)出軍事與行政融合的特性?！督M建海岸警衛(wèi)隊(duì)》法令規(guī)定：“海岸警衛(wèi)隊(duì)在任何時(shí)候都是一個(gè)武裝部門，在需要時(shí)，轉(zhuǎn)隸屬于美國海軍，為其提供援助。”【參見李培志編譯：《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第3-4頁?！慷鄶?shù)國家在建立自己的海警力量時(shí)，都或多或少地將美國海岸警衛(wèi)隊(duì)當(dāng)做藍(lán)本?！救纭对侥虾＞ā芬?guī)定，越南海警是人民武裝力量、國家專職力量以及海上執(zhí)法和維護(hù)國家安全、海上秩序和安全的核心力量?！吭谶@種大趨勢下，中國海警的建設(shè)發(fā)展遵循世界海警發(fā)展的潮流，有更多成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在國際海上合作中有著更為對等的關(guān)系，也更易使用類似的話語溝通，遂行標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)程序。

（二）實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和維權(quán)效能的齊頭并進(jìn)

控護(hù)兼?zhèn)湟环矫媸锹氊?zé)效能的兼?zhèn)?，即維權(quán)執(zhí)法的“控護(hù)”效能兼?zhèn)洌涣硪环矫媸菍傩缘募鎮(zhèn)?，即軍事性、行政性、司法性的兼?zhèn)?。雙向發(fā)力、齊頭并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)控護(hù)兼?zhèn)?，?yīng)當(dāng)是海警不同于警察和海軍的最大特質(zhì)?？刈o(hù)兼?zhèn)潴w現(xiàn)了與《海警法》規(guī)定的海警“海上維權(quán)執(zhí)法”職責(zé)的高度契合。

中國出現(xiàn)海警機(jī)構(gòu)伊始，就沿用了2002年國家海洋局在《2002年中國海洋行政執(zhí)法公報(bào)》中第一次使用的“維權(quán)執(zhí)法”這一概念，【參見毛晨宇：《海上“維權(quán)執(zhí)法”的概念界定與未來展望》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第1期，第13頁?！繉⒑＞瘷C(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)稱為海上維權(quán)執(zhí)法。很明顯，維權(quán)執(zhí)法由維權(quán)和執(zhí)法兩部分組成，一個(gè)時(shí)期內(nèi)，對此較多的解讀為“對外維權(quán)”和“對內(nèi)執(zhí)法”的組合。在《海警法》起草過程中，理論界和實(shí)務(wù)界就關(guān)注和探討過這一問題，出現(xiàn)過許多觀點(diǎn)，例如近海執(zhí)法、遠(yuǎn)海維權(quán)；或者執(zhí)法是手段、維權(quán)是目的等。但無論持何種觀點(diǎn)，各界都普遍認(rèn)為不能將維權(quán)和執(zhí)法割裂開來，維權(quán)和執(zhí)法并不是涇渭分明的兩條線，海警力量應(yīng)當(dāng)兼具維權(quán)與執(zhí)法能力、擁有警察事權(quán)和海洋管理的綜合職能、配屬維權(quán)執(zhí)法所需要的武力?！緟⒁姀埍Ｆ剑骸丁春＞ā档闹贫捌涮厣c創(chuàng)新》，載《邊界與海洋研究》2021年第2期，第10頁。】

維權(quán)和執(zhí)法是海警職責(zé)的一體兩面，二者各有側(cè)重、相互關(guān)聯(lián)、密不可分?！逗＞ā穼⒑＞氊?zé)具體列為11項(xiàng)，而在關(guān)于職責(zé)的具體章節(jié)上，區(qū)分為“海上安全保衛(wèi)”“海上行政執(zhí)法”和“海上犯罪偵查”三章。在“海上安全保衛(wèi)”行動上，以發(fā)揮“控”的效能為主，主要體現(xiàn)在面對外國船舶進(jìn)入中國管轄海域，外國組織和個(gè)人在中國管轄海域和島礁建造建筑物、構(gòu)筑物，以及布設(shè)各類固定或者浮動裝置，甚至外國軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國政府船舶在中國管轄海域違反中國法律、法規(guī)的行為時(shí)，海警能夠管控海上事態(tài)，以維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)、安全和海洋權(quán)益?！昂Ｉ闲姓?zhí)法”“海上犯罪偵查”兩章以發(fā)揮“護(hù)”的效能為主，主要體現(xiàn)為以行政手段對海上治安、海關(guān)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)行管理，對海上發(fā)生的刑事案件進(jìn)行偵查，以維護(hù)良好的海洋秩序。

（三）實(shí)現(xiàn)控護(hù)兼?zhèn)湫枰＞鄻踊芰μ嵘?/p>

要實(shí)現(xiàn)控護(hù)兼?zhèn)涞慕ㄔO(shè)發(fā)展目標(biāo)，需要海警圍繞多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)多方位的能力提升。具體表現(xiàn)如下：一是行政執(zhí)法能力提升。海上行政執(zhí)法呈現(xiàn)出領(lǐng)域多樣、法源依據(jù)復(fù)雜的特點(diǎn)，且環(huán)境變量影響大，海警在開展海上行政執(zhí)法時(shí)，除了滿足一般行政執(zhí)法的各類要求外，還需依托《海警法》第35條規(guī)定的海上特殊證據(jù)規(guī)則、第30條規(guī)定的快速辦理程序等創(chuàng)新，形成獨(dú)特的海上執(zhí)法模式，提升行政執(zhí)法能力。二是刑事辦案能力提升。在以審判為中心的刑事訴訟體系中，作為偵查機(jī)關(guān)的海警，應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)海上刑事案件的特點(diǎn)規(guī)律，提升在海上刑事案件中適用《中華人民共和國刑法》的能力、對船舶自動識別系統(tǒng)數(shù)據(jù)等海上特有證據(jù)的提取運(yùn)用能力、對走私偷渡等案件的情報(bào)搜集和運(yùn)用能力等。三是搶險(xiǎn)救援能力提升。雖然按照《中華人民共和國海上交通安全法》等法律規(guī)定，海事部門是海上救援主管部門，但《海警法》第30條仍明確規(guī)定海警應(yīng)“積極開展應(yīng)急救援和救助”，且無論是習(xí)近平法治思想堅(jiān)持以人民為中心的核心理念，還是人民軍隊(duì)全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以及《中華人民共和國人民武裝警察法》（簡稱《人民武裝警察法》）關(guān)于搶險(xiǎn)救援任務(wù)的規(guī)定，都要求海警機(jī)構(gòu)提升海上應(yīng)急處置和救援能力。四是海上對抗能力提升。主要是依托戰(zhàn)法和裝備的海上對峙、攔截、追擊、拿捕等能力。海警要統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，注重策略方案，講求斗爭藝術(shù)，堅(jiān)定維護(hù)中國海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。五是法律適用能力提升。海上維權(quán)斗爭，既是軍事仗也是法律仗，要提升維權(quán)取證能力、包括國際法和國際慣例在內(nèi)的各類法律的運(yùn)用能力、體系化的輿論能力等，實(shí)現(xiàn)既能在實(shí)力對抗中維權(quán)，也能在法律和輿論上維權(quán)。六是向更多領(lǐng)域拓展的能力提升。美國、加拿大、澳大利亞等海警力量，不僅對于極地、深海、網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域尤其關(guān)注，還逐漸成為這些國家海外利益的重要維護(hù)者，中國海警建設(shè)同樣需要放眼未來，不斷提升能力儲備，為海警進(jìn)一步走出去作好準(zhǔn)備。

具體到海警執(zhí)法人員個(gè)人能力上，應(yīng)當(dāng)

能夠適應(yīng)海警力量的高度組織性、海上執(zhí)法的高度專業(yè)性、海上作業(yè)的高度艱苦性，這是由海洋綜合執(zhí)法的特點(diǎn)所決定的，屬于海警職業(yè)的特殊性。一方面，按照軍人、軍隊(duì)文職人員選拔有關(guān)法律法規(guī)的條件要求選拔任用人員。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)法律要求，行政執(zhí)法人員以及負(fù)責(zé)行政復(fù)議的人員必須

分級取得法律職業(yè)資格，常態(tài)化組織執(zhí)法資格考試。

二、以岸海一體為現(xiàn)實(shí)牽引實(shí)現(xiàn)海警的陸海聯(lián)動協(xié)作機(jī)制

海上維權(quán)執(zhí)法絕非單純地在海上實(shí)施，在很多情況下需要由海洋向陸地延伸，由陸地給海洋支撐?！逗＞ā芬裁鞔_規(guī)定了“國家建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學(xué)高效的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制”?！鞍丁笔撬叺年懙?，“?！奔词呛Ｑ?。在中國海警的組織目標(biāo)中，岸是對海的支撐，海是岸的目標(biāo)。岸海一體，旨在以清晰的管轄分界為重點(diǎn)建立陸海一體聯(lián)動的協(xié)作配合和保障支撐機(jī)制，要求海警在支撐保障和協(xié)作配合上的海陸高度融合。

（一）科學(xué)合理的海陸管轄分界線界定

清晰的管轄范圍既是海警履行好職責(zé)的基礎(chǔ)，也是形成岸海一體機(jī)制的基礎(chǔ)。根據(jù)《海警法》的規(guī)定，海警管轄范圍是中國“管轄海域”“海上”，而區(qū)分這一范圍的界限，無疑就是確定的陸海管轄分界線。但在整個(gè)《海警法》中，這一分界是不清晰的，甚至在整個(gè)中國法律體系中，也還沒有海陸分界線的特定概念。2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》按照“軍是軍、警是警、民是民”原則對公安邊防、海警等力量進(jìn)行轉(zhuǎn)隸調(diào)整后，部分沿海省市建立了“海岸警察”?！救?020年12月28日，海南省公安廳海岸警察總隊(duì)在海南省公安廳辦公大樓舉行揭牌儀式。海南省公安廳海岸警察總隊(duì)負(fù)責(zé)海南省沿海地區(qū)社會治安管控和反走私、反偷渡、反滲透、防回流等工作?！烤科涑霭l(fā)點(diǎn)，一定程度上就是為了填補(bǔ)海警轉(zhuǎn)隸、公安邊防轉(zhuǎn)為人民警察后留下的管轄空白。但即使這樣，海警與公安等有關(guān)部門、地方人民政府在海上維權(quán)執(zhí)法上的分界線仍舊是模糊的。且這一分界線在不同行業(yè)領(lǐng)域還并非是重合的，如漁業(yè)領(lǐng)域行政案件由《海警法》確定的管轄分界就是“機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”。

一般認(rèn)為有水的區(qū)域?yàn)楹?，反之為陸，但是隨著潮汐變化，這一分界是不確定的，還產(chǎn)生了低潮線和高潮線，究竟以低潮線還是高潮線為分界，中國法律中并沒有規(guī)定。有學(xué)者提議，在法律中直接明確以低潮線或者高潮線為海陸分界線，一攬子解決由此產(chǎn)生的權(quán)屬不明、定性不清等問題。【參見陳明寶：《沿海灘涂產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性及其解決方式》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第4期，第47頁?！慷诘统本€和高潮線之間的潮間帶，地理性質(zhì)上一般屬于灘涂地，在開發(fā)使用中一般具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如用于養(yǎng)殖或者進(jìn)行沼澤利用等，因此潮間帶是否適用海域使用相關(guān)法律法規(guī)，其間發(fā)生的行政刑事案件由誰管轄，都受海陸分界線的影響。海陸分界線的問題并非單屬海上維權(quán)執(zhí)法或者海域管理使用一個(gè)領(lǐng)域，而是涉海法律中的一個(gè)基本問題，需要在涉海的基本法律中解決。鑒于學(xué)界提出制定“海洋基本法”的呼聲已經(jīng)持續(xù)了很久，在“海洋基本法”中直接以低潮線或者高潮線，抑或是中線為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行海陸切分是較為合適的做法。當(dāng)然，另一種方案是借鑒漁業(yè)領(lǐng)域“機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”這種規(guī)范方式，由不同領(lǐng)域的主干法律，如《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等，根據(jù)行業(yè)特征對海警機(jī)構(gòu)與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄界限進(jìn)行明確。

（二）完善海陸聯(lián)動的協(xié)作配合機(jī)制

在海上開展高效的維權(quán)執(zhí)法行動，必須得到岸上的全方位支撐?！逗＞ā返?8條至第60條等對此作了規(guī)定，但是《海警法》的規(guī)定較為籠統(tǒng)，要真正實(shí)現(xiàn)岸海一體的海陸聯(lián)動協(xié)作配合機(jī)制，還要對其在四個(gè)維度進(jìn)一步健全發(fā)展。

一是刑事訴訟領(lǐng)域，主要是海警和人民檢察院的協(xié)作配合機(jī)制，2018年《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）修改，將中國海警局列為繼公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門之后的第六個(gè)偵查機(jī)關(guān)；以2020年2月《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》下發(fā)為標(biāo)志，海警基本完整納入了中國相對成熟的刑事訴訟體系，各地人民檢察院駐海警檢察室也逐步建立，但在提前介入、海警機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)的移送對應(yīng)關(guān)系、案件監(jiān)督等方面還有探索和發(fā)展的空間。

二是海警和公安機(jī)關(guān)的分工和協(xié)作配合機(jī)制，在分工方面，海警與公安機(jī)關(guān)的職責(zé)領(lǐng)域以岸海為界，一定程度上稱海警是“海上公安”并不為過。在協(xié)作領(lǐng)域，由于在國家治理體系中的職能定位不同，海警機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)相比，在公安大數(shù)據(jù)運(yùn)用、技術(shù)偵查手段、刑事科學(xué)運(yùn)用、偵查陣地建設(shè)等方面還有較大差距，而這些內(nèi)容恰恰是辦理刑事案件的重中之重，因此，要在依托公安機(jī)關(guān)開展技術(shù)偵查、物證鑒定、連通和使用公安機(jī)關(guān)相關(guān)信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫方面，進(jìn)一步豐富和完善機(jī)制?！緟⒁婎檮P輝：《中國海警局偵查權(quán)的法律規(guī)制與完善》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第4期，第33頁?！靠梢酝ㄟ^公安部和中國海警局印發(fā)通知等形式，實(shí)現(xiàn)公安和海警各層級的協(xié)作配合。

三是海上行政執(zhí)法領(lǐng)域中海上行政執(zhí)法行業(yè)主管部門和執(zhí)法部門的分離，使這類協(xié)作配合呈現(xiàn)出更大的需求。如《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈自然資源部行政處罰事項(xiàng)清單〉的通知》（自然資辦函〔2019〕2191號）規(guī)定，海洋行政執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一由中國海警局行使，自然資源部本級無相關(guān)海洋行政處罰事項(xiàng)。對主管部門來說，在海上行業(yè)管理中無法脫離海警這一海上執(zhí)法部門。對海警機(jī)構(gòu)來說，所面臨的是更加復(fù)雜的關(guān)系：其一，與中央主管部門之間的關(guān)系；其二，與地方海洋主管部門的關(guān)系，特別是地方海洋主管部門還保留了一定執(zhí)法權(quán)；其三，不同省區(qū)市海警機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)睾Ｑ笾鞴懿块T的關(guān)系，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革中賦予了省一級人民政府一定權(quán)限，不同地區(qū)的海洋主管部門呈現(xiàn)出了位差，名稱、職責(zé)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域各不相同。在海警機(jī)構(gòu)對這些部門的需要上，除最基礎(chǔ)的各類行政機(jī)構(gòu)向海警推送海上項(xiàng)目的管理審批、情勢動態(tài)等信息，【如自然資源主管部門審批的海域使用許可審批情況，環(huán)境保護(hù)主管部門審批的海洋傾廢許可審批情況、傾廢區(qū)劃定等情況都是開始海上行政執(zhí)法的基礎(chǔ)性信息，對違法行為的認(rèn)定具有基礎(chǔ)作用?！拷⒍ㄆ跍贤?lián)絡(luò)機(jī)制外，仍需要在涉案物品鑒定、檢測，【如漁業(yè)領(lǐng)域的漁獲物、網(wǎng)具釣具，種類繁復(fù)，且影響案件定性?！柯?lián)合執(zhí)法行動的組織上對海警提供更多支撐。因此建立國家層面海洋事務(wù)的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是解決這方面問題的有力方案之一?！緟⒁姉铥惷馈⒑聺崳骸丁粗腥A人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，載《中國海商法研究》2021年第4期，第77頁?！吭诘胤綄用?，屬地海警機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門，通過共同出臺意見、通知等規(guī)范性文件的形式，一事一議解決協(xié)作問題，明確各自職責(zé)邊界同樣不可或缺。

四是央地協(xié)作機(jī)制，海警擔(dān)負(fù)的海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)屬于中央事權(quán)，《海警法》第15條對中國海警局及其海區(qū)分局協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上維權(quán)執(zhí)法工作作出規(guī)定，要在中國海警局及其海區(qū)分局兩級建立縱向指導(dǎo)、橫向協(xié)調(diào)的機(jī)制辦法，提升海警調(diào)動屬地人民政府海上執(zhí)法力量開展重大維權(quán)執(zhí)法行動的能力。

（三）強(qiáng)化海查陸處的海上維權(quán)執(zhí)法保障支撐體系

岸海一體，除了實(shí)現(xiàn)海警與其他部門的陸海配合協(xié)作外，也要實(shí)現(xiàn)海警內(nèi)部的陸海聯(lián)動。一方面，是海警執(zhí)法機(jī)制內(nèi)的海查陸處。在海警改革論證中，一些專家提出了“海查陸處”的方案，即海警負(fù)責(zé)海上的執(zhí)法檢查，然后將案件移交陸上的主管部門作出處罰決定。固然最后采用的是海上綜合執(zhí)法方案，但是不可否認(rèn)的是，在海警內(nèi)部，海查陸處仍舊是開展海上維權(quán)執(zhí)法的主要方式。

另一方面，雖然《海警法》第29條設(shè)定了當(dāng)場處罰的程序和條件，但是其適用場景終究有限，大量的案件需要在陸上進(jìn)行調(diào)查、審理等。因此，在發(fā)展方向上，要注重形成更高效的陸海銜接機(jī)制體系，實(shí)現(xiàn)從先查后辦到邊查邊辦的發(fā)展。這就要更加注重為海查陸處執(zhí)法模式下的海警提供辦案條件，包括建設(shè)規(guī)范化、信息化、智能化的執(zhí)法辦案專門場所，探索建立區(qū)域性的案件管理中心，建立海上執(zhí)法信息同步回傳系統(tǒng)、適應(yīng)海上案件的涉案財(cái)物保管場所和處置機(jī)制、供涉海船舶靠泊的岸線碼頭等?！具@些方面已經(jīng)有了一些有益的探索，如2021年，海關(guān)總署、公安部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海警局聯(lián)合制定印發(fā)了《“三無”船舶聯(lián)合認(rèn)定辦法》，對海上案件中常見的“三無”船舶認(rèn)定給出了依據(jù)?！?/p>

另外，海上維權(quán)執(zhí)法面臨環(huán)境的嚴(yán)酷性、艦機(jī)遭遇的對抗性等不利條件，需要強(qiáng)大的后勤保障能力。根據(jù)海上軍事力量或者準(zhǔn)軍事力量保障的一般規(guī)律，應(yīng)當(dāng)以完備的岸基保障體系，為海上維權(quán)執(zhí)法提供堅(jiān)強(qiáng)的后勤裝備領(lǐng)域保障。這類保障應(yīng)針對海警力量擔(dān)負(fù)任務(wù)的特點(diǎn)而發(fā)展，具體可以包括岸海一體的無人機(jī)取證支撐能力、無動力船舶的動力拖泊技術(shù)、艦船快速損管支援和應(yīng)急維修的戰(zhàn)斗力再生能力、海上人員（傷員、嫌疑人等）應(yīng)急轉(zhuǎn)運(yùn)后送能力等。同時(shí)納入軍隊(duì)聯(lián)勤保障體系，提升共同項(xiàng)目的保障能力。

三、以全時(shí)警備為常態(tài)任務(wù)實(shí)現(xiàn)海警響應(yīng)能力的重點(diǎn)突破

2015年即有學(xué)者提出海警的核心能力建設(shè)要聚焦全域監(jiān)控、實(shí)時(shí)指揮、快速反應(yīng)、及時(shí)處置、綜合保障的目標(biāo)，【參見王金堂：《中國海警發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想》，載《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第51頁?！恳欢ǔ潭冉沂境隽撕＞α拷ㄔO(shè)的特點(diǎn)規(guī)律。海警擔(dān)負(fù)海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，對海洋態(tài)勢的全域動態(tài)感知以及對突發(fā)情況的快速響應(yīng)處置應(yīng)當(dāng)成為各項(xiàng)能力建設(shè)的重點(diǎn)。

（一）依托智慧海洋建設(shè)不斷提升動態(tài)感知能力

智慧海洋是以完善的海洋信息采集與傳輸體系為基礎(chǔ)，以構(gòu)建自主安全可控的海洋云環(huán)境為支撐，將海洋權(quán)益、管控、開發(fā)三大領(lǐng)域的裝備和活動進(jìn)行體系性整合，運(yùn)用工業(yè)大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)海洋資源共享、海洋活動協(xié)同，挖掘新需求，創(chuàng)造新價(jià)值，達(dá)到智慧經(jīng)略海洋的目的。智慧海洋工程是“工業(yè)化+信息化”在海洋領(lǐng)域的深度融合，也是軍民深度融合、全面提升經(jīng)略海洋能力的整體解決方案?！緟⒁婑R愛平：《大國科研 體系工程助推“智慧海洋”邁入新征程——中國船舶工業(yè)系統(tǒng)工程研究院創(chuàng)新紀(jì)實(shí)》，載《科技日報(bào)》2017年12月18日，第2版。】

當(dāng)前，中國的海洋信息系統(tǒng)發(fā)展還處于起步階段，

海洋信息支撐海洋強(qiáng)國建設(shè)的潛能還未充分發(fā)揮。雖然中國已經(jīng)將目光投向加快海洋信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高海洋自主感知能力、促進(jìn)海洋信息資源開放共享、推動海洋信息智慧應(yīng)用服務(wù)等領(lǐng)域，【參見何廣順：《加快推進(jìn)智慧海洋工程的體系化建設(shè)》，載《人民政協(xié)報(bào)》2020年11月3日，第3版。】但與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。

早在2007年，美國就制定了《海洋行動計(jì)劃》，提出對各類海洋觀測點(diǎn)進(jìn)行整合，建設(shè)綜合海洋觀測系統(tǒng)。其后，又推出《海軍海洋科學(xué)發(fā)展計(jì)劃》《海洋數(shù)據(jù)獲取與信息提供能力增強(qiáng)計(jì)劃》等一系列專項(xiàng)計(jì)劃?！緟⒁娊獣暂W、潘德爐：《談?wù)勎覈腔酆Ｑ蟀l(fā)展的建議》，載《海洋信息》2018年第1期，第2頁。】在這種趨勢下，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)通過建設(shè)全球海域態(tài)勢感知系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對全球海洋的監(jiān)控警備，特別是“9.11”事件之后，更加注重感知針對美國本土的威脅，以“先發(fā)制人”戰(zhàn)略將危險(xiǎn)消弭于發(fā)端。

對于中國海警來說，《海警法》第58條關(guān)于信息共享、信息服務(wù)和技術(shù)支持的規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)海洋態(tài)勢的全域動態(tài)感知的規(guī)范基礎(chǔ)。要以智慧海洋助力海上維權(quán)執(zhí)法能力的全面提升，成為海上的千里眼、順風(fēng)耳。在領(lǐng)域拓展上，要

在現(xiàn)有生態(tài)、水質(zhì)等領(lǐng)域已建成的相關(guān)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，逐步融合其他水文、船舶商業(yè)數(shù)據(jù)以及生物多樣性資源數(shù)據(jù)等；在空間延伸上，要逐步從中國管轄海域、重要海峽通道向重點(diǎn)關(guān)注海域和南北極拓展；在開發(fā)共享上，要

推動制訂出臺海洋信息管理與共享政策法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，強(qiáng)化各類海洋信息資源深度融合，建設(shè)國家海洋大數(shù)據(jù)中心和共享云平臺等。在具體實(shí)現(xiàn)策略方面，需要在更高層面圍繞海洋數(shù)據(jù)的信息共享建章立制?？梢园凑?022年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，通過制定行政法規(guī)等方式，實(shí)現(xiàn)海洋數(shù)據(jù)的融合共用，將海警機(jī)構(gòu)一并納入。

（二）不斷錘煉常態(tài)守備、接警即動的快速響應(yīng)能力

基于全系統(tǒng)的動態(tài)感知能力，需要海警的快速響應(yīng)能力以匹配

。海上維權(quán)執(zhí)法中，判斷屬于海上行政執(zhí)法還是海上刑事案件，需要第一時(shí)間查緝?nèi)∽C；對于外國船舶非法進(jìn)入中國領(lǐng)海等情形，必須第一時(shí)間予以堅(jiān)決制止，維護(hù)中國國家主權(quán)和海洋權(quán)益，這都對海警的響應(yīng)能力提出了極高要求。在靜態(tài)上，海警的部署要根據(jù)國家的自然地理狀況和岸線分布情況，在力量配置和任務(wù)區(qū)分上相對均衡、全面覆蓋。同時(shí)還要在任務(wù)重點(diǎn)區(qū)域適當(dāng)加強(qiáng)力量配置。在動態(tài)上，一是形成快速的響應(yīng)機(jī)制，包括預(yù)想充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母黝惥S權(quán)執(zhí)法預(yù)案方案，確保一旦出現(xiàn)緊急情況可以迅速依案行動、規(guī)范化處置；二是建立實(shí)時(shí)高效的應(yīng)急指揮機(jī)制，即根據(jù)不同情況建立多級聯(lián)動指揮體系，確保行動時(shí)指揮員能迅速就位并基于充分的信息推送科學(xué)指揮；三是完善有序的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制等，包括與海軍、其他中央和地方海上維權(quán)執(zhí)法力量、其他海警友鄰力量的相互支援、協(xié)調(diào)配合。在被動響應(yīng)方面，中國海警成立了95110海上報(bào)警服務(wù)平臺，在參考公安110建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取“四級聯(lián)動”模式，并且修改完善了《95110海上報(bào)警服務(wù)平臺接處警工作規(guī)則（試行）》。【參見張玉彬、段欣軼：《95110，人民的海上“保護(hù)神”》，載中國海警局2022年4月14日，http：//www.ccg.gov.cn/2022/hjyw_0414/1601.html?！吭谥鲃禹憫?yīng)方面，應(yīng)當(dāng)依托海域態(tài)勢感知能力和協(xié)作機(jī)制等，一旦獲取維權(quán)執(zhí)法有關(guān)信息，即能分類響應(yīng)，快速處置。

（三）勇于擔(dān)當(dāng)積極構(gòu)建向多領(lǐng)域延伸的能力

“時(shí)”即時(shí)空，全時(shí)警備，不止有時(shí)間維度的要求，更有空間維度的展望。在中國管轄海域開展維權(quán)執(zhí)法是海警的基本職能，但是逐步拓展發(fā)展領(lǐng)域，是發(fā)揮中國海警功能，維護(hù)中國包括海外利益在內(nèi)各種權(quán)益的重要途徑。日本岸田政府在2022年12月發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化海上保安能力的方針》，規(guī)劃了一個(gè)時(shí)期內(nèi)日本海上保安廳的建設(shè)。2019年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布《北極戰(zhàn)略展望》，2021年又發(fā)布新的《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略展望》，就單個(gè)領(lǐng)域能力建設(shè)提出方案?？山梃b這一做法，結(jié)合“十四五”規(guī)劃落實(shí)等，圍繞中國海警遠(yuǎn)期建設(shè)制定“戰(zhàn)略展望”“行動計(jì)劃”等規(guī)范性文件，或是出臺有關(guān)意見，規(guī)劃海警建設(shè)方向。需要重點(diǎn)關(guān)注的是以下幾個(gè)方面。

一是注重新興領(lǐng)域。近年來，以美國海岸警衛(wèi)隊(duì)為代表的外國海警力量，逐步將目光投向網(wǎng)絡(luò)、極地、深海等新興領(lǐng)域。對于中國海警來說，在屬性定位上，其更適合成為中國在深海、極地等領(lǐng)域的利益維護(hù)主體。因此，要逐步發(fā)展無人深潛、大型破冰船等專用設(shè)備，提升新興領(lǐng)域維權(quán)能力，引領(lǐng)構(gòu)建基于共同的國際規(guī)則的多領(lǐng)域秩序。

二是從淺藍(lán)走向深藍(lán)。近年來，為貫徹執(zhí)行聯(lián)合國大會46/215號決議和《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》等國際公約與協(xié)定，中國海警每年都會派遣艦艇編隊(duì)赴北太平洋開展公海漁業(yè)執(zhí)法。這是海警力量走出的重要一步。海警力量應(yīng)當(dāng)是一支走出去的力量，除在管轄海域開展海上維權(quán)執(zhí)法外，應(yīng)當(dāng)逐步在公海執(zhí)法、中國重要航路安保、國際護(hù)航等領(lǐng)域發(fā)揮越來越多的作用。

三是建設(shè)航空力量?！逗＞ā返?條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)在中華人民共和國管轄海域及其上空開展海上維權(quán)執(zhí)法活動。這就要求海警建立能夠適應(yīng)海上空中維權(quán)執(zhí)法的航空力量。海警空中力量建設(shè)，應(yīng)當(dāng)與海軍航空兵和空軍進(jìn)行差異化設(shè)置，更加注重?zé)o人機(jī)、艦載直升機(jī)、輕便小型固定翼飛機(jī)和水上飛機(jī)的裝配和發(fā)展，以滿足海上維權(quán)執(zhí)法中緊追、攔截、取證、救援等任務(wù)需求。

四、以公正文明為價(jià)值追求展現(xiàn)有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)暮Ｑ蟠髧蜗?/p>

在當(dāng)代政治語境中，公正意味著尊重自由和個(gè)體權(quán)利，即社會公平和正義。而文明是指人類社會發(fā)展到較高階段并具有較高文化的狀態(tài)。無論公正還是文明，都是一種價(jià)值判斷，都有一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。對中國海警來說，習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想是海警建設(shè)的基本遵循。無論是習(xí)近平外交思想，習(xí)近平法治思想，還是人類命運(yùn)共同體理念

，都要求中國海警成為一支公正文明的海上力量，以展示中國成就、中國思想、中國發(fā)展。

（一）多方位國際合作推動海洋命運(yùn)共同體建設(shè)

面對全球海洋治理難題，中國提出了海洋命運(yùn)共同體理念。海洋是屬于全人類的財(cái)產(chǎn)，決不能私有化，全球海洋治理的最大原則就是確保這一原則得到不折不扣的執(zhí)行?！緟⒁婟嬛杏ⅲ骸度蚝Ｑ笾卫恚褐袊昂Ｑ髲?qiáng)國”的國家目標(biāo)及其對未來世界和平的意義》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第5期，第9頁?！亢＞α坎恢皇且恢胀ǖ暮Ｉ暇C合執(zhí)法力量和武裝力量，更是對外展示中國國際主張和國際形象的重要窗口。因此，《海警法》專章規(guī)定了“國際合作”事項(xiàng)。要以習(xí)近平外交思想為指導(dǎo)，將海警建設(shè)為引領(lǐng)全球海洋治理的重要力量。世界海洋的發(fā)展必須建立在共同的國際規(guī)則基礎(chǔ)之上，【參見龐中英：《全球海洋治理：中國“海洋強(qiáng)國”的國家目標(biāo)及其對未來世界和平的意義》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第5期，第2頁?！亢＞瘒H合作是中國參與全球海洋治理的重要手段和依托，只有更廣泛地參與不同的海上協(xié)作，才能將海洋命運(yùn)共同體理念帶向世界。一方面，以人類命運(yùn)共同體理念以及“親、誠、惠、容”的周邊外交理念不斷指導(dǎo)海警力量更加積極主動地參與海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行，在總體周邊外交和現(xiàn)有海上執(zhí)法合作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與對未來21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)具有戰(zhàn)略意義和關(guān)鍵地緣位置的國家的雙邊海洋合作，以目前已有的雙邊海上執(zhí)法協(xié)作內(nèi)容為基礎(chǔ)，不斷拓展新的海上執(zhí)法合作領(lǐng)域，提高海上執(zhí)法協(xié)作的廣度和深度，為21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)提供海洋安全方面的支撐和保障?！緟⒁娎羁啤㈩檮P輝：《區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制研究》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2021年第1期，第20頁。】另一方面，要堅(jiān)持斗爭與合作相結(jié)合?！缎聲r(shí)代的中國國防》白皮書指出，貫徹落實(shí)新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針，是新時(shí)代中國國防的戰(zhàn)略指導(dǎo)。中國新時(shí)代軍事戰(zhàn)略方針，堅(jiān)持防御、自衛(wèi)、后發(fā)制人原則，實(shí)行積極防御，堅(jiān)持“人不犯我、我不犯人，人若犯我、我必犯人”。對于和中國有海洋權(quán)益爭端的國家，可以采用多種方法努力豐富合作途徑和領(lǐng)域，而對于領(lǐng)土主權(quán)等國家核心利益，必須堅(jiān)決開展法理、輿論、外交和軍事斗爭。

（二）建設(shè)權(quán)責(zé)明確的嚴(yán)密執(zhí)法監(jiān)督體系

《海警法》就海上執(zhí)法監(jiān)督設(shè)置專章，規(guī)定了信息公開的責(zé)任義務(wù)，提出了建立健全海上維權(quán)執(zhí)法工作監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度的要求，形成了完整的監(jiān)督體系。但是要看到，由于海警的職能與身份屬性在中國法律體系內(nèi)的錯(cuò)位設(shè)置，一定程度上導(dǎo)致了海警監(jiān)督依據(jù)的繁復(fù)。對海警開展監(jiān)督的依據(jù)主要有《人民武裝警察法》《海警法》《刑事訴訟法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《軍隊(duì)監(jiān)察工作條例（試行）》等。這些依據(jù)導(dǎo)致對海警開展海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的監(jiān)督存在一些問題。比如偵查監(jiān)督主體，根據(jù)《刑事訴訟法》第19條第2款，人民檢察院在對訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職務(wù)實(shí)施的侵犯公民權(quán)益、損害司法公正的犯罪，可由人民檢察院立案偵查。但海警辦案人員開展偵查活動，其身份屬性為軍隊(duì)人員，根據(jù)《辦理軍隊(duì)和地方互涉刑事案件規(guī)定》，“對軍人的偵查、起訴、審判，由軍隊(duì)保衛(wèi)部門、軍事檢察院、軍事法院管轄”，由此會發(fā)生人民檢察院在辦理海警移送刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)海警辦案人員有犯罪嫌疑的，該人民檢察院不能立案管轄的情形。此外，還存在如軍事檢察院與軍隊(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督中的職責(zé)切分、人民檢察院與軍事檢察院的協(xié)調(diào)配合等問題，這些都是海警所獨(dú)有的執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域的問題。對此，應(yīng)當(dāng)通過建立條塊清晰、權(quán)責(zé)明確的海警執(zhí)法監(jiān)督體系，以實(shí)現(xiàn)對海警執(zhí)法的全方位監(jiān)督。第一，要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，通過建立法制審核機(jī)制、加強(qiáng)上級業(yè)務(wù)監(jiān)督、開展執(zhí)法規(guī)范化檢查考評等方式，對執(zhí)法辦案進(jìn)行常態(tài)監(jiān)管。第二，要明確各監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，可以參考《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》，以最高人民檢察院等有關(guān)機(jī)構(gòu)印發(fā)通知的形式對這一問題予以明確，人民檢察院按照《刑事訴訟法》對海警辦理的刑事案件進(jìn)行偵查監(jiān)督，海警人員涉嫌犯罪的，嚴(yán)格按照《辦理軍隊(duì)和地方互涉刑事案件規(guī)定》明確的原則，由軍事檢察院、軍隊(duì)各級監(jiān)察委員會按照職責(zé)權(quán)限立案辦理。第三，要通暢檢舉控告途徑，包括軍事檢察院、軍隊(duì)監(jiān)察委員會在內(nèi)的軍事機(jī)關(guān)往往不為人所知，容易產(chǎn)生檢舉、控告無門等情形，要通過向社會公開、在法律文書上載明等方式，明確告知相對人檢舉控告途徑，確保法律條文落到實(shí)處。

（三）建立完備的海上維權(quán)執(zhí)法程序規(guī)則體系

《海警法》的配套法規(guī)制度的建設(shè)亟需提上日程?！逗＞ā访鞔_了海警的職責(zé)與權(quán)限，但在海上維權(quán)執(zhí)法中，這些職責(zé)和權(quán)限如何行使、其具體程序是什么，直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，必須通過法規(guī)制度的形式予以明確。

一是程序性的規(guī)定?！逗＞ā焚x予了中國海警局制定海上維權(quán)執(zhí)法規(guī)章的權(quán)限，《海警機(jī)構(gòu)辦理刑事案件程序規(guī)定（征求意見稿）》《海警機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法程序規(guī)定（征求意見稿）》已由中國海警局公開向社會征求意見。但是警械和武器的使用、涉案財(cái)物的處置、辦理行政復(fù)議的具體程序等程序性規(guī)則尚處于缺位的狀態(tài)。海警要充分借鑒公安機(jī)關(guān)等其他行政機(jī)關(guān)的有益經(jīng)驗(yàn)，用好法律賦予的規(guī)章制定權(quán)，加緊推進(jìn)各類程序規(guī)則的出臺。

二是各類裁量基準(zhǔn)。當(dāng)前，海上執(zhí)法業(yè)務(wù)中，由于缺乏明確的全國統(tǒng)一、海陸適用的裁量基準(zhǔn)，同案不同罰的情形在海上執(zhí)法領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)。中國海警局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同出臺漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)是一個(gè)很好的探索。海警要抓緊與相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門一道，分類分批出臺各個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)。

五、結(jié)語

全球海洋治理正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對海洋的保護(hù)性開發(fā)利用、確保海洋和海洋資源的可持續(xù)發(fā)展將成為全球海洋治理的主流聲音。對此，中國提出建立開放包容、具體務(wù)實(shí)、互利互贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)，通過多元合作，調(diào)動各方資源，共同開展保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源的行動。海洋治理與可持續(xù)發(fā)展是一對緊密連接的概念，其中治理規(guī)則和手段直接影響可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程與質(zhì)量。中國海警在應(yīng)對海洋秩序維護(hù)、漁業(yè)管理、海洋生物多樣性維護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、南北極事務(wù)、海上執(zhí)法合作等海洋治理重點(diǎn)問題時(shí)，理應(yīng)發(fā)揮更多、更重要的作用。中國海警的發(fā)展歷程中雖然坎坷，但在今天，一支嶄新、有力的海上綜合執(zhí)法力量已經(jīng)形成。在實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍建設(shè)和能力素質(zhì)全面提升的過程中，需要以系統(tǒng)觀點(diǎn)全面分析，廓清海警的組織目標(biāo)，摸清能力短板，把準(zhǔn)時(shí)代脈搏，掌握海洋規(guī)律，以“控護(hù)兼?zhèn)?、岸海一體、全時(shí)警備、公正文明”為基本指向，以出臺《海警法》的配套法規(guī)制度為基本路徑，真正建成助力海洋強(qiáng)國的現(xiàn)代海警。