沈陽市老舊小區(qū)改造后構(gòu)建長(zhǎng)效治理機(jī)制的研究

穆林林 張麗莉

摘?要：城市老舊小區(qū)改造三分建，七分管，改造后小區(qū)的長(zhǎng)效管理比改造本身更重要。截止到目前，沈陽市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目共計(jì)998項(xiàng)，改造后期如何將老舊小區(qū)改造的成果行之有效的保持具有重大意義。本文通過沈陽老舊小區(qū)改造的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)老舊小區(qū)改造后長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行總結(jié)歸納。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的三大困境問題，本文從綜合創(chuàng)新的角度出發(fā)，總結(jié)商品房住宅小區(qū)管理的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了適合老舊小區(qū)長(zhǎng)治久安的四項(xiàng)長(zhǎng)效管理機(jī)制，為老舊小區(qū)改造后可持續(xù)管理、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞：沈陽市；老舊小區(qū)；治理機(jī)制；專業(yè)化

中圖分類號(hào)：F2?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.020

2020年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)），首次將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作明確列入各級(jí)政府工作日程，意味著城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作在全國(guó)全面推開。這蘊(yùn)含著黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)大局，把城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作作為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的助推動(dòng)力。

1?《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》背景下沈陽老舊小區(qū)改造的現(xiàn)狀

遼寧省老舊小區(qū)改造堅(jiān)持“分類實(shí)施、綜合改造提升”的原則，對(duì)全省老舊小區(qū)進(jìn)行全面調(diào)查摸底，建立臺(tái)賬，摸清符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的老舊小區(qū)數(shù)量等基本情況，建立老舊小區(qū)改造項(xiàng)目庫，為總體謀劃推進(jìn)老舊小區(qū)改造奠定基礎(chǔ)。根據(jù)《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，沈陽市從2017年至2021年對(duì)523個(gè)老舊小區(qū)實(shí)施了改造，共投資31.1億元。2022年沈陽市計(jì)劃改造475個(gè)老舊小區(qū)，共計(jì)2717棟、總建筑面積1213.6萬平方米，惠及居民19.8萬戶，實(shí)現(xiàn)了從“住有所居”向“住有宜居”“住有美居”的轉(zhuǎn)變，“十四五”期間，沈陽將完成1723個(gè)老舊小區(qū)改造，2022年計(jì)劃改造475個(gè)，2023年計(jì)劃改造800個(gè)，2024年計(jì)劃改造322個(gè)，2025年對(duì)全市老舊小區(qū)進(jìn)行再摸底再排查，開展老舊小區(qū)改造回頭看工作，不斷提升小區(qū)業(yè)主的獲得感、幸福感、安全感。對(duì)于改造完畢的老舊小區(qū)，如何使改造后的成果得以長(zhǎng)期保持，繼續(xù)助推城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，持續(xù)改善居民的居住環(huán)境，提升城市品質(zhì)形象，建立長(zhǎng)期維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，成為目前沈陽老舊小區(qū)改造后一個(gè)重要的研究?jī)?nèi)容。

2?沈陽市老舊小區(qū)改造后長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

2.1?沈陽市老舊小區(qū)管理模式多、專業(yè)化管理及運(yùn)營(yíng)程度不高

目前，沈陽市在老舊小區(qū)管理可分為專業(yè)化物業(yè)管理、保障型物業(yè)管理、業(yè)主自治、產(chǎn)權(quán)單位自管、社區(qū)服務(wù)中心管理等五大類。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沈陽市老舊小區(qū)物業(yè)管理缺失或管理低質(zhì)化供給的普遍現(xiàn)象，這也是群眾意見大、呼聲高，亟需補(bǔ)短板的民生工作。截至2021年4月全市共有住宅區(qū)5030個(gè)（含遼中區(qū)），其中新建小區(qū)1958個(gè)，老舊小區(qū)3072個(gè)（老舊小區(qū)占全市小區(qū)總數(shù)的61%），老舊小區(qū)中實(shí)行專業(yè)化物業(yè)管理45個(gè)，保障型物業(yè)管理1507個(gè)，業(yè)主自治205個(gè)，產(chǎn)權(quán)單位自管389個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心管理926個(gè)。存在實(shí)行專業(yè)化物業(yè)管理占有率低（僅為1.5%）、物業(yè)服務(wù)費(fèi)收繳難、缺少經(jīng)營(yíng)管理的創(chuàng)收途經(jīng)、政府相關(guān)補(bǔ)貼政策到期后物業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難難以為繼的問題。因此，將老舊小區(qū)的創(chuàng)新物業(yè)管理模式與政府改造過程中的城市規(guī)劃相結(jié)合、提高專業(yè)化的物業(yè)管理水平至關(guān)重要。

2.2?沈陽老舊小區(qū)無住宅專項(xiàng)維修資金，缺乏專項(xiàng)維修資金管理機(jī)制

“住宅專項(xiàng)維修資金”是指專項(xiàng)用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造的資金，由商品住宅、住宅小區(qū)內(nèi)的非住宅或者住宅小區(qū)外與單幢住宅結(jié)構(gòu)相連的非住宅的業(yè)主共同繳納。沈陽首批征收住宅專項(xiàng)維修資金的時(shí)間是從2002年3月1日，而沈陽市針對(duì)老舊小區(qū)的認(rèn)定時(shí)間結(jié)點(diǎn)為2000年以前的影響居民正常生活的小區(qū)。綜上，沈陽市老舊小區(qū)并無住宅專項(xiàng)維修資金，這導(dǎo)致老舊小區(qū)改造后房屋及設(shè)備一旦出現(xiàn)大修、更新、改造的維修費(fèi)用無法落實(shí)，如同房屋、設(shè)備失去了“養(yǎng)老金”保障，影響業(yè)主的正常使用及人身安全。同時(shí)，老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修資金缺乏資金的歸集、使用、續(xù)籌等行之有效的管理機(jī)制，使老舊小區(qū)在專項(xiàng)維修資金使用過程中出現(xiàn)的突發(fā)問題、權(quán)責(zé)問題、糾紛問題等無章可依。

2.3?老舊小舊改造后創(chuàng)新管理機(jī)制不足

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。目前沈陽市老舊小區(qū)管理過程中，大部分小區(qū)未成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)、老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)滿意度低、管理不規(guī)范，自治小區(qū)運(yùn)行不透明等小區(qū)管理的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，這些影響了廣大業(yè)主的獲得感和幸福感，在專業(yè)化老舊小區(qū)管理過程中，應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新管理機(jī)制的探索研究，重視基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新作用。

3?沈陽市老舊小區(qū)改造后長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

3.1?建立健全老舊小區(qū)改造后的專業(yè)化物業(yè)管理機(jī)制

結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知》（建房規(guī)〔2020〕10號(hào)），提出要引導(dǎo)居民協(xié)商確定老舊小區(qū)的管理模式，推動(dòng)建立物業(yè)管理長(zhǎng)效機(jī)制。將周邊老舊小區(qū)進(jìn)行區(qū)域劃分并鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)統(tǒng)一管理，達(dá)到物業(yè)管理有質(zhì)、有序的全覆蓋的發(fā)展目標(biāo)。以改造后老舊小區(qū)為依托實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋的目標(biāo)既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需要，更是不斷滿足人民對(duì)美好生活需要的時(shí)代要求。可根據(jù)老舊小區(qū)的具體情況建立并健全三種物業(yè)管理專業(yè)化機(jī)制即：①在政府引導(dǎo)或業(yè)委會(huì)員的牽頭下公開招標(biāo)實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)化、口碑好的物業(yè)服務(wù)企業(yè)。鼓勵(lì)有條件的街道（鎮(zhèn)）在遵照法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，將周邊老舊小區(qū)進(jìn)行區(qū)域劃分，統(tǒng)一委托給物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化物業(yè)管理。②對(duì)未進(jìn)行業(yè)主自治管理的小區(qū)或沒有聘請(qǐng)專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行物業(yè)管理的老舊小區(qū)，鼓勵(lì)街道社區(qū)在遵照法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，可采用前期物業(yè)管理的方式，委托準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)行基礎(chǔ)性的過渡管理，開展環(huán)境衛(wèi)生、門禁等基性本物業(yè)服務(wù)工作，以此逐步提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量及物業(yè)費(fèi)收繳率。③組建小區(qū)自治組織。街道辦事處在區(qū)主管部門指導(dǎo)下，通過業(yè)主認(rèn)可的方式組織成立業(yè)主大會(huì)，組建業(yè)主委員會(huì)等業(yè)主自治組織。建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)居民共同維護(hù)改造成果的自治共管模式，共促小區(qū)改造后維護(hù)更新進(jìn)入良性軌道。居民擁有物業(yè)管理選擇權(quán)，可采用自助式物業(yè)助力居民自治、民主協(xié)商推進(jìn)居民共管、網(wǎng)格化提升居民管理水平。

3.2?構(gòu)建老舊小區(qū)“大區(qū)塊”經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理可持續(xù)發(fā)展

在老舊小區(qū)改造工作中，既要對(duì)老舊小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，更需完善物業(yè)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制，這才能實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)改造的“內(nèi)外兼修”。借鑒老舊小區(qū)物業(yè)管理案例經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“大區(qū)塊”物業(yè)經(jīng)營(yíng)模式可以為解決老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)難題提供思路。實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合，創(chuàng)立共建、共治、共享的“大區(qū)塊”治理體系，在城市管理上，相關(guān)政府管理部門將小區(qū)外的停車位、廣告等資源和管理職能，放權(quán)給“大區(qū)塊”物業(yè)管理部門，以增強(qiáng)物業(yè)管理公司自身的造血功能。

“大區(qū)塊”的思維模式下的小區(qū)聯(lián)合，可以通過多個(gè)老舊小區(qū)整合區(qū)域內(nèi)可開發(fā)資源，內(nèi)部挖潛增效并資源共享，形成規(guī)?；芾?，從而降低綜合成本?！按髤^(qū)塊”將市政維護(hù)和小區(qū)物業(yè)管理有機(jī)結(jié)合，通過政府對(duì)老舊小區(qū)硬件改造及增、改功能性用房（社區(qū)養(yǎng)老、托管服務(wù)、文體活動(dòng)中心等），完善并提高區(qū)域內(nèi)小區(qū)配套設(shè)施及服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)政府將老舊小區(qū)附近的廢棄廠房、空地等資源和管理職能交由網(wǎng)格化物業(yè)管理部門運(yùn)營(yíng)，不斷增強(qiáng)物業(yè)企業(yè)自身的造血功能的同時(shí)可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保障和改善民生的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于老舊小區(qū)原有的閑置的公共資源和公共空間，可以通過引入社會(huì)資金參與激活老舊小區(qū)內(nèi)閑置的公共資源和公共空間，起到降低改造成本提高運(yùn)營(yíng)價(jià)值的作用。在豐富老舊小區(qū)適配性服務(wù)方面可以建立養(yǎng)老服務(wù)、托育服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、物流服務(wù)、加裝電梯、快遞服務(wù)、停車場(chǎng)管理、物業(yè)管理服務(wù)等方面引入社會(huì)資本，經(jīng)政府授權(quán)進(jìn)行合法經(jīng)營(yíng)，增加居民的生活舒適度和幸福感。在資金保障方面支持項(xiàng)目實(shí)施主體通過公司信用類債券、項(xiàng)目收益票據(jù)等方式融資，推動(dòng)開發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)銀行支持老舊小區(qū)改造。

3.3?構(gòu)建老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修資金各項(xiàng)管理機(jī)制

構(gòu)建沈陽市老舊小區(qū)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的維修保障機(jī)制，建立健全老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修各項(xiàng)管理機(jī)制，包括資金的歸集、使用、籌集等管理機(jī)制，促進(jìn)老舊小區(qū)改造后房屋及設(shè)備設(shè)施進(jìn)入良性運(yùn)行狀態(tài)。此方面具體工作方法可以是統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)維修資金補(bǔ)建工作的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、檢查督促工作；多渠道補(bǔ)建和續(xù)籌專項(xiàng)維修資金，如業(yè)主自籌資金交存。管理公約經(jīng)業(yè)主大會(huì)同意后，由小區(qū)業(yè)委會(huì)組織業(yè)主交存。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、業(yè)主委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）應(yīng)當(dāng)督促業(yè)主按照交存標(biāo)準(zhǔn)交存，業(yè)主拒不全額交存的，業(yè)主委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）可以向老舊小區(qū)所在地的人民法院提起訴訟實(shí)施追繳；扣除合理成本后的小區(qū)公共收益。利用小區(qū)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收取的相關(guān)收益，在扣除合理成本后可用于交存住宅專項(xiàng)維修資金，具體交存辦法在社區(qū)居委會(huì)指導(dǎo)下由業(yè)主大會(huì)決定等。通過居民自籌、公共部位收益補(bǔ)充、財(cái)政補(bǔ)助等多渠道補(bǔ)建和續(xù)籌專項(xiàng)維修資金，為老舊小區(qū)改造后實(shí)施長(zhǎng)效管理提供資金保障?；蛘叱浞掷妹襟w，通過召開老舊小區(qū)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等多種形式，大力宣傳老舊小區(qū)維修資金交存政策；維修資金管理相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)維修資金的收交工作，共同推進(jìn)老舊小區(qū)維修資金制度的建立，包括維修資金交存、維修資金使用、維修資金監(jiān)督管理、維修資金的法律責(zé)任等；制定老舊小區(qū)房屋維修資金補(bǔ)建工作方案，如老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修資金歸集、使用、續(xù)籌機(jī)制的總體要求、適用范圍、工作分工、政策依據(jù)、補(bǔ)建標(biāo)準(zhǔn)、從老舊小區(qū)角度充實(shí)并完善住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法等相關(guān)工作方案。

3.4?加快成立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)作用，形成老舊小區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制

加快老舊小區(qū)成立業(yè)主委員大會(huì)和業(yè)主大會(huì)。街道負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)成立業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主大會(huì)，及時(shí)制定具有老舊小區(qū)特色的《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》和《業(yè)主管理規(guī)約》。黨建工作融入老舊小區(qū)管理，能夠推進(jìn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)等多元主體共同參與基層社會(huì)治理，有助于兼顧各方利益、調(diào)動(dòng)各方積極性，推動(dòng)老舊小區(qū)管理工作從行業(yè)、政府管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，形成社區(qū)治理合力。對(duì)于多模式的老舊小區(qū)管理主體而言，切實(shí)做好物業(yè)服務(wù)黨建工作，也有助于激發(fā)黨員同志的先鋒模范帶著作用，能夠進(jìn)一步提高物業(yè)服務(wù)水平和質(zhì)量，塑造企業(yè)文化與品牌、開展社區(qū)文化；推進(jìn)“兩鄰”理念落地生根，在踐行“兩鄰”理念過程中，將黨建引導(dǎo)與兩鄰理念相結(jié)合，做到“黨建引領(lǐng)、與鄰為善、以鄰為伴”的基層治理機(jī)制，在形成老舊小區(qū)區(qū)域共融、資源共享、互通開放、區(qū)域共治的社區(qū)治理新格局中，突出文化的融合力和親和力，使得老舊小區(qū)形成“小鄰更和睦，大鄰更和諧”的小區(qū)治理新氛圍。同時(shí)，還要加強(qiáng)居民在社區(qū)當(dāng)中的中心地位，關(guān)注居民作為治理的主體參與到社區(qū)治理當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)基層黨建要融入社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)，黨建創(chuàng)新引領(lǐng)要真正下沉到基層，組織體系實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊。黨建引領(lǐng)，縱向到底主要包括：通過黨建引領(lǐng)將黨組織延伸到樓宇、服務(wù)和管理下沉到小區(qū)。以人為本，橫向到邊包括：發(fā)揮“粘結(jié)劑”作用，凝結(jié)小區(qū)物業(yè)管理、發(fā)揮“助推器”作用，會(huì)聚共建單位力量、發(fā)揮“動(dòng)力源”作用，深化黨員志愿服務(wù)。

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