行政許可電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展研究

李振邦

摘?要：電子政務(wù)的產(chǎn)生發(fā)展，為行政許可制度改革提供了信息技術(shù)支持。電子政務(wù)背景下行政許可呈現(xiàn)過程規(guī)范透明化、審批程序虛擬化的特征；電子政務(wù)強(qiáng)化了行政許可監(jiān)督功能，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新，但行政許可電子政務(wù)也存在缺乏法律支撐、電子文件認(rèn)定、電子化程度不高等問題；完善行政許可電子政務(wù)制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以用戶需求為導(dǎo)向，建立統(tǒng)一的法律制度；建立電子文件認(rèn)定制度；加強(qiáng)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的電子政務(wù)創(chuàng)造條件。

關(guān)鍵詞：行政許可；電子政務(wù)服務(wù)

中圖分類號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.11.018

1?行政許可電子政務(wù)本體論

1.1?電子政務(wù)的含義以及與相關(guān)概念的區(qū)別

1.1.1?電子政務(wù)的含義

電子政務(wù)是憑借電子信息應(yīng)用技術(shù)所進(jìn)行的政務(wù)行為，是政務(wù)行為與電子信息應(yīng)用技術(shù)相結(jié)合的最終產(chǎn)物。電子政務(wù)具體包含六層含義，一是政府信息公開，即政府把行政信息公開發(fā)布在自己的官方網(wǎng)站上，保障公眾知情權(quán)；二是政府網(wǎng)站信息化建設(shè)，整合網(wǎng)絡(luò)信息資源，為公眾提供更全面的政務(wù)信息；三是管理模式的互動(dòng)，政府在網(wǎng)站上開通留言渠道，接受人民群眾的意見建議；四是政府采購網(wǎng)絡(luò)化，即政府通過制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行采購網(wǎng)上申請(qǐng)批準(zhǔn)制度，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；五是政務(wù)無紙化辦公，節(jié)約紙張，控制資源浪費(fèi)；六是績(jī)效評(píng)估科學(xué)化，建立信息數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計(jì)分析政務(wù)數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，對(duì)工作績(jī)效進(jìn)行細(xì)致總結(jié)。電子政務(wù)的推行，使民主政治的運(yùn)行有了更為快捷的科學(xué)技術(shù)載體，有助于信息的快速傳遞，提高政治透明度，便于人民群眾參與決策和監(jiān)督，促使“陽光政府”的誕生。

1.1.2?電子政務(wù)與相關(guān)概念的區(qū)別

（1）電子政務(wù)與實(shí)體政務(wù)服務(wù)。

實(shí)體政務(wù)服務(wù)是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)為行政相對(duì)人提供許可、確認(rèn)等行政服務(wù)，電子政務(wù)與實(shí)體政務(wù)服務(wù)的區(qū)別有如下方面：行政方式不同，電子政務(wù)的行政方式是無紙化，實(shí)現(xiàn)節(jié)約型，環(huán)保型行政。實(shí)體政務(wù)服務(wù)行政方式主要是“有紙化”，時(shí)效不如電子政務(wù)快；透明公開度不同，電子政務(wù)使政府工作更公開，隨著電子政務(wù)集約化建設(shè)與應(yīng)用的深入，以往伴隨著電子政務(wù)階段性發(fā)展需求，地方政府或政府部門相繼獨(dú)立開展的若干電子政務(wù)專題業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)估模式勢(shì)必要向著適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化整體轉(zhuǎn)型方向發(fā)展。實(shí)體政務(wù)服務(wù)管理層次多，決策與執(zhí)行層之間信息溝通的速度較慢，費(fèi)用較多，信息失真率較高。

（2）電子政務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)深度賦能電子政務(wù)服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容、升級(jí)服務(wù)模式和再造服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)便捷高效與治理精準(zhǔn)可控。互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)加快了我國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程，驅(qū)動(dòng)著“放管服”改革向縱深推進(jìn)，并賦予政府治理模式重塑新動(dòng)能，是利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)電子政務(wù)的延伸。它與電子政務(wù)的區(qū)別表現(xiàn)在以下方面：發(fā)展過程的不斷演進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)本質(zhì)是利用高新互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，改良電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)水平的全面提升；以服務(wù)社會(huì)大眾為價(jià)值導(dǎo)向，注重用戶的使用體驗(yàn)，摒棄過往以政府為中心導(dǎo)向的路線；更加開放的信息共享，以網(wǎng)絡(luò)大平臺(tái)化為指導(dǎo)思想，進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息整合，打破行政信息壁壘和信息壟斷。

1.2?我國電子政務(wù)的歷史發(fā)展

學(xué)者翟云將我國電子政務(wù)的歷史發(fā)展分為萌芽孕育階段?（1978-1992）、開始起步階段?（1993-2001）、全面建設(shè)階段?（2002-2011）、創(chuàng)新發(fā)展階段?（2012-）四個(gè)發(fā)展階段。筆者在此基礎(chǔ)上予以展開，在萌芽孕育時(shí)期，中央政府部門開始建立電子信息化數(shù)據(jù)中心，全面普及實(shí)施辦公自動(dòng)化，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步得到充分應(yīng)用。電子政務(wù)起步階段，中央政府提出了三金工程，積極實(shí)現(xiàn)政府政務(wù)服務(wù)信息化。全面建設(shè)階段，中央政府建立信息化辦公室，出臺(tái)了電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見，探索電子政務(wù)未來發(fā)展的基本路徑。創(chuàng)新發(fā)展階段，通過大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等先進(jìn)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)更高層次的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)階段，標(biāo)志著我國電子政務(wù)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展期。

1.3?電子政務(wù)背景下行政許可的特征

1.3.1?行政許可過程規(guī)范透明化

審批機(jī)關(guān)通過網(wǎng)站建立與申請(qǐng)人之間快速高效的信息交互渠道，及時(shí)了解申請(qǐng)人的訴求，與申請(qǐng)人進(jìn)行交流，保障申請(qǐng)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提供優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而正確高效的作出行政許可決定。這必將促進(jìn)行政許可機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變，改善機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，并優(yōu)化機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重組合并。借助電子政務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)不同部門共同合作，實(shí)現(xiàn)信息共享與服務(wù)整合，以此打破機(jī)構(gòu)之間信息交互不通暢、許可審批進(jìn)度慢的僵局，電子政務(wù)的發(fā)展促使行政許可的每一步過程都符合法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了行政許可過程的程序正義，降低了過程中暗箱操作等腐敗現(xiàn)象，便于監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審批過程規(guī)范化和透明化。

1.3.2?行政許可審批程序虛擬化

在行政許可被電子政務(wù)影響的大背景下，申請(qǐng)人在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間一站式完成行政許可的申請(qǐng)、審批等完整流程，提高了行政效率和申請(qǐng)人的滿意度。行政許可的功能通過以網(wǎng)絡(luò)提供為特征的電子虛擬形式來實(shí)現(xiàn)，使得行政許可管理服務(wù)活動(dòng)脫離了時(shí)間空間的限制。電子政務(wù)通過虛擬組織技術(shù)，分析組織的內(nèi)部情況，提供具體信息數(shù)據(jù)，最終反映組織全貌。針對(duì)程序運(yùn)作的管理環(huán)節(jié)，制定政務(wù)處理規(guī)劃，對(duì)行政許可績(jī)效、程序等方面進(jìn)行分析應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)了審批過程虛擬化。

2?我國行政許可電子政務(wù)面臨的機(jī)遇和問題

2.1?行政許可電子政務(wù)面臨的機(jī)遇

2.1.1?強(qiáng)化行政許可監(jiān)督功能

政府部門依托電子政務(wù)信息技術(shù)，構(gòu)建了電子行政審批系統(tǒng)。從工具手段的意義上理解，電子行政審批系統(tǒng)是電子行政審批的邏輯載體和操作主體。以公眾需求為核心，以高質(zhì)量服務(wù)、優(yōu)化流程為目的，通過網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)端口連接、應(yīng)用程序語言編寫來實(shí)現(xiàn)申報(bào)、審批和監(jiān)督等業(yè)務(wù)一體化，促進(jìn)政府工作方式變革，優(yōu)化行政管理組織結(jié)構(gòu)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，能夠?yàn)閷徟鷻C(jī)關(guān)提供決策信息解決方案，減輕管理者低層次信息處理分析的負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化政府服務(wù)，推進(jìn)管理創(chuàng)新，改善發(fā)展環(huán)境，提高行政效能，加快建設(shè)服務(wù)型政府，建立起高效能低成本的審批服務(wù)新機(jī)制。系統(tǒng)覆蓋了從數(shù)據(jù)采集、處理和傳輸，到信息管理、分析等信息處理的整個(gè)流程。以數(shù)據(jù)庫信息技術(shù)為支撐，將信息數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集，加強(qiáng)電子信息的交互過程。以組織機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)行協(xié)同辦公與工作管理，強(qiáng)化了行政許可的監(jiān)督功能。

2.1.2?促進(jìn)政府管理創(chuàng)新

在電子政務(wù)條件下，政務(wù)服務(wù)過程所依賴的主要資源已經(jīng)從物質(zhì)資源轉(zhuǎn)向了信息資源。放管服”改革向縱深推進(jìn)，政府部門跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同管理和服務(wù)水平得到提升。作為電子政務(wù)服務(wù)供給方的政府等公共部門不僅決定了電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容與形式，也決定著電子政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的理念和價(jià)值歸宿?？傮w上來看，在行政許可過程中，電子政務(wù)在促進(jìn)政府管理創(chuàng)新上主要表現(xiàn)為三方面：行為方式方面，提高了公務(wù)員判斷、分析和解決問題的能力；行政方法方面，提高了行政效率，降低了行政成本；行政組織方面，為行政組織與管理服務(wù)對(duì)象間的信息交流提供保障。

2.2?行政許可電子政務(wù)面臨的問題

2.2.1?缺乏法律支撐的問題

我國電子政務(wù)的立法采用單行立法模式，缺乏集中統(tǒng)一性。學(xué)者蔣瓊指出，我國與電子政務(wù)有關(guān)的法律規(guī)范主要分散在：

（1）計(jì)算機(jī)法，主要是有關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全和保密的法律規(guī)范以及計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)，例如《計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)法》《計(jì)算機(jī)系統(tǒng)保密管理暫行規(guī)定》。

（2）互聯(lián)網(wǎng)法，主要是對(duì)國際互聯(lián)網(wǎng)的接入、安全、設(shè)施、經(jīng)營以及主管部門等事項(xiàng)作出規(guī)定，例如《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行條例》。

（3）信息法，主要是有關(guān)政府信息化行政法規(guī)和規(guī)章，例如《北京市政務(wù)和公共服務(wù)信息化工程建設(shè)管理?xiàng)l例》《政府信息公開條例》。

（4）政務(wù)公開法，主要是對(duì)政府有關(guān)業(yè)務(wù)流程和政策制訂、執(zhí)行及結(jié)果的公開，例如財(cái)政部《政府采購信息公告管理辦法》。

（5）其他法律，如《電子簽名法》《行政許可法》等。我國關(guān)于電子政務(wù)的法律規(guī)范缺少明確統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)，缺少綱領(lǐng)性法律文件的規(guī)定，各個(gè)單行法律規(guī)范的對(duì)同一電子政務(wù)領(lǐng)域的規(guī)定不一，加劇了規(guī)范條文的矛盾沖突，對(duì)電子政務(wù)實(shí)務(wù)問題的解決帶來諸多不利因素。與此同時(shí)，電子政務(wù)立法文件位階較低，行政規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件占據(jù)較大比例，立法文件的權(quán)威性有待提高。

2.2.2?許可過程中電子文件的認(rèn)定問題

行政許可全程電子化依賴于電子文件等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，降低制度性交易成本，提高行政效能。在行政許可電子文件制度的實(shí)施過程中，由于電子文件容易被更改、損壞和銷毀，人為等不當(dāng)操作刪除會(huì)影響到電子文件的真實(shí)性，一次文件刪除操作以后再進(jìn)行讀寫操作，電子文件有可能已經(jīng)損壞。電子文件容易被原件復(fù)制和無痕篡改。電子文件與存儲(chǔ)介質(zhì)的可分離性，使得電子文件的真實(shí)性難以做到準(zhǔn)確衡量，電子文件能否成為真正意義上的原件引發(fā)爭(zhēng)議，各界無法達(dá)成共識(shí)。對(duì)電子文件的立法相對(duì)滯后，影響了行政許可過程中電子文件的認(rèn)定。

2.2.3?行政許可電子化程度不高的問題

行政許可電子政務(wù)缺乏辦事流程標(biāo)準(zhǔn)和審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不同審批事項(xiàng)之間的實(shí)施方式要求各不相同，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭；信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，僅是已有系統(tǒng)的連接，缺乏前沿性戰(zhàn)略規(guī)劃，電子證明文件應(yīng)用平臺(tái)未能完全與業(yè)務(wù)系統(tǒng)流暢銜接；電子證照及數(shù)據(jù)應(yīng)用辦法存在缺陷，證照數(shù)據(jù)目錄不完善，部分證照信息無法調(diào)取或調(diào)取內(nèi)容不符合要求，對(duì)調(diào)用范圍未做合理界定，導(dǎo)致調(diào)取信息內(nèi)容超出實(shí)際需求而侵犯法定權(quán)益。當(dāng)前我國行政許可電子政務(wù)更多的是電子政務(wù)程序上的信息錄入登記和統(tǒng)計(jì)管理，電子化程度有待提高。

3?行政許可電子政務(wù)制度建設(shè)完善建議

3.1?以用戶需求為導(dǎo)向，建立統(tǒng)一法律制度

以用戶需求為中心，建立統(tǒng)一的法律制度，明確人民享有充分的知情權(quán)，促進(jìn)政府審批工作的民主科學(xué)化。堅(jiān)持突出重點(diǎn)、層層推進(jìn)。立足實(shí)際需要，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行立法。考慮到我國各地電子政務(wù)發(fā)展的不平衡，發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，由中央把握全局，建設(shè)基本的法律法規(guī)，制定電子政務(wù)法，在此基礎(chǔ)上，制定以信息公開及隱私保護(hù)為核心的信息法，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。收集和整理政務(wù)信息，協(xié)調(diào)共享部門信息資源，將政務(wù)職責(zé)和權(quán)限反映到法律制度中。地方在不違反基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定適合本地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展情況的法律制度，保持前瞻性。及時(shí)更新法律制度，使其適應(yīng)電子政務(wù)的發(fā)展變化。

3.2?建立和完善電子文件認(rèn)定制度

3.2.1?保障電子文件認(rèn)定技術(shù)措施

保證電子文件的原始性，將電子文件存儲(chǔ)在原始介質(zhì)中，保證信息元數(shù)據(jù)真實(shí)可信。將電子文件及時(shí)地進(jìn)行歸檔，防止不必要的信息數(shù)據(jù)流動(dòng)，維護(hù)電子文件信息元數(shù)據(jù)邏輯結(jié)構(gòu)，留意電子文件的背景信息和存儲(chǔ)路徑，防止電子文件丟失。自電子文件編輯之時(shí)起加強(qiáng)追蹤力度，制定文件生成流程順序，借助數(shù)字簽名技術(shù)對(duì)電子文件的起草、歸檔等過程進(jìn)行把關(guān)；對(duì)電子文件生成版本、責(zé)任者簽署手續(xù)、操作處理權(quán)限核對(duì)、交接程序?qū)徍说纫剡M(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)；建立數(shù)據(jù)庫空間，隨時(shí)把辦理完畢但尚未歸檔的電子文件集中保存起來，以備統(tǒng)一進(jìn)行鑒定歸檔。

3.2.2?制定統(tǒng)一電子文件管理辦法

電子文件伴隨著電子政務(wù)的發(fā)展而產(chǎn)生，減少了行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的成本，有利于保障行政許可證件的真實(shí)性。加強(qiáng)電子文件保密性、完整性等安全能力。通過技術(shù)自主化保障安全，制定統(tǒng)一的電子文件管理辦法，統(tǒng)一規(guī)劃電子文件網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的安全維護(hù)，加強(qiáng)許可機(jī)關(guān)人事管理，規(guī)范電子文件的授予權(quán)限；保護(hù)電子文件的軟件系統(tǒng)，加強(qiáng)軟件開發(fā)規(guī)程、軟件安全保密測(cè)試、系統(tǒng)漏洞檢測(cè)等工作。改良虛擬專用網(wǎng)絡(luò)性能，加密電子文件數(shù)據(jù)，進(jìn)行身份認(rèn)證，提供訪問控制，為不同用戶設(shè)置不同的訪問權(quán)限等。

3.3?加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的電子政務(wù)創(chuàng)造條件

3.3.1?建立辦事流程標(biāo)準(zhǔn)

建立行政許可辦事流程標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化政務(wù)處理過程，實(shí)現(xiàn)決策的程序化，提高科學(xué)決策的水平。減少政務(wù)處理中機(jī)關(guān)工作人員對(duì)自由裁量權(quán)的濫用，減少工作中因責(zé)任不清等原因造成的錯(cuò)漏，突出流程的作用，簡(jiǎn)化管理層次、消除交叉重復(fù)過程。在對(duì)審批事項(xiàng)分解和控制過程中，提高時(shí)間的有效利用率，通過過程控制實(shí)現(xiàn)對(duì)結(jié)果的追求，突出行政許可的服務(wù)本質(zhì)。

3.3.2?建立審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)

細(xì)化審批事項(xiàng)的審查條件，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，持續(xù)優(yōu)化完善，打造清單化、規(guī)范化、便利化的審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范審批行為，對(duì)所有審批事項(xiàng)實(shí)行清單化管理，梳理總結(jié)審批事項(xiàng)，納入政務(wù)服務(wù)管理庫，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行管理，明確材料、流程、時(shí)限等要素，實(shí)現(xiàn)高頻事項(xiàng)全覆蓋。制定事項(xiàng)服務(wù)指南，對(duì)政務(wù)事項(xiàng)要素進(jìn)行調(diào)整，更新業(yè)務(wù)手冊(cè)和服務(wù)指南，實(shí)現(xiàn)審批信息數(shù)據(jù)的同源管理。

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