地方財政壓力會抑制減稅降費的研發(fā)激勵嗎?

呂久琴,莊安藝

(杭州電子科技大學 會計學院,浙江 杭州 310018)

減稅降費是我國現(xiàn)階段實施積極財政政策的有力舉措,微觀層面上,旨在激發(fā)市場創(chuàng)新與活力、助力市場主體創(chuàng)新式發(fā)展,其中“增強主體創(chuàng)新與活力”被認為是近年最重要的工作內(nèi)容(1)來源于《2022年政府工作報告》。。中央部署的減稅降費政策還需地方政府推廣和執(zhí)行,地方政府的執(zhí)行行為決定了減稅降費政策的激勵效果。

近年來,學者們對減稅降費與企業(yè)研發(fā)投入關(guān)系的研究成果較為豐富,多數(shù)學者認為政策獲得了積極效果,比如降低了生產(chǎn)要素投入成本[1-2],有效促進了企業(yè)研發(fā)投資[3-4]。學者們也研究了減稅降費與地方政府行為的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)政策在短期內(nèi)改變了地方財政收支結(jié)構(gòu)[5-6],降低了各級財政收入增速,加劇了地方財政壓力,增加了財政赤字和債務(wù)風險[7]?？v觀已有文獻,大多集中于政策對地方政府行為以及企業(yè)的單向影響,較少將地方政府看作減稅降費的執(zhí)行者,研究其行為如何影響政策的執(zhí)行效果,也較少考慮在減稅降費背景下地方財政壓力可能帶來的負面影響。事實上,減稅降費是微觀主體動力激發(fā)與地方財政狀況變動的重要因素之一,從地方財政壓力視角探究政策的執(zhí)行效果對于適時調(diào)整并優(yōu)化減稅降費政策、保持地方財政高質(zhì)量運行、強化政策信號傳導(dǎo)的激勵效應(yīng)具有重要意義。

依照期望路線執(zhí)行是公共政策制定的初衷和最終目的,政策發(fā)布后能否在執(zhí)行階段得以實質(zhì)性實施,是評估政策效果的關(guān)鍵。實踐中,“執(zhí)行主體按照政策制定者的初衷實施政策而不偏移”這樣的理想前提難以實現(xiàn)[8]。中央層面的減稅降費政策在執(zhí)行過程中存在一些由于地方財政壓力導(dǎo)致企業(yè)不能及時、足額享受政策的情況[9],部分政策實施存在“重政策制定,輕執(zhí)行管理”的問題[10],地方政府的行為及特性會影響政策執(zhí)行的最終結(jié)果。依據(jù)創(chuàng)新理論,行動主體有效性是決定創(chuàng)新效果的重要因素[11],地方政府作為創(chuàng)新過程的行動主體,其在企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動中更是扮演著極為重要的角色。

因此,本文基于2008—2021年我國制造業(yè)行業(yè)數(shù)據(jù),采用文本分析法度量減稅降費的政策力度,研究地方財政壓力對減稅降費激勵企業(yè)研發(fā)投入的調(diào)節(jié)作用,并基于地區(qū)間差異化特征分析上述結(jié)論的異質(zhì)性,得出更具針對性的結(jié)論;進一步探討地方政府緩解財政壓力的行為表現(xiàn),摸索地方財政壓力削弱減稅降費激勵效果的機制;同時從政府財政支出、研發(fā)創(chuàng)新的角度尋找降低財政壓力負面影響的政府行為特征變量?？赡艿倪呺H貢獻如下:第一,將公共政策執(zhí)行理論、地方政府創(chuàng)新理論應(yīng)用于減稅降費政策的執(zhí)行過程,探討影響企業(yè)創(chuàng)新投入的地方政府行為,拓展了理論應(yīng)用的范圍。第二,以政策的執(zhí)行主體——地方政府為主要視角,聚焦地方政府在微觀企業(yè)行為決策中的重要影響,結(jié)合減稅降費與地方財政壓力的現(xiàn)實狀況、區(qū)域間差異化特征進行研究,考慮地方政府“策略性應(yīng)對”行為對政策效果可能存在的“沖抵效應(yīng)”,深化了研究層次,對于減稅降費政策的穩(wěn)健、扎實實施具有實際意義。第三,針對地方政府的策略性行為,從創(chuàng)新方面分析其“積極”行為特征,為尋求激勵企業(yè)研發(fā)活動開辟新路徑。

一、理論分析與研究假設(shè)

(一)財政壓力的減稅降費政策效應(yīng)

減稅降費是宏觀和微觀的聯(lián)結(jié)點,對于微觀企業(yè)來說,其同時具有降低稅負的規(guī)模性效應(yīng)和信號傳導(dǎo)的激勵性效應(yīng),政策效果通常取決于二者之間的協(xié)調(diào)程度。前者的規(guī)模性效應(yīng)從直觀上降低企業(yè)成本、激發(fā)主體活力;而后者的信號傳導(dǎo)作用與政企間的互動關(guān)系緊密相連,會受到政策導(dǎo)向、創(chuàng)新環(huán)境等諸多因素的共同影響。在政策的執(zhí)行過程中,地方政府的財政狀況不可避免地融入于企業(yè)的投資、創(chuàng)新等活動循環(huán)中,作為分稅制改革以來規(guī)模最大的制度性財稅政策,一系列減稅降費政策的實施改變了政府的收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)及財政赤字狀況[12],從而改變了地方政府組織推廣政策的動機與偏好,其態(tài)度及行為最終會對減稅降費政策的研發(fā)激勵效應(yīng)產(chǎn)生一定影響。

首先,結(jié)合中國的財政分權(quán)制度,減稅降費政策的實施在一定程度上減少了地方財政收入,加劇了地方財政壓力,財政壓力影響政府行為[13]。隨著財政壓力的上升,地方政府執(zhí)行政策的主觀動機發(fā)生變化,產(chǎn)生一定的“負向激勵”,極有可能做出相應(yīng)的策略性反應(yīng)行為,進而對減稅降費政策效果產(chǎn)生“沖抵效應(yīng)”。其次,當?shù)胤截斦毫^大時,企業(yè)創(chuàng)新所需依存的科研基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新氛圍等會受到一定的負面影響。自分稅制改革以來,地方政府事權(quán)與支出責任不相匹配的情況一直存在[14],當?shù)胤截斦媾R的可持續(xù)性挑戰(zhàn)加劇,地方政府通常會選擇放棄一部分非重要領(lǐng)域支出的方式來支持重點領(lǐng)域支出,整頓與規(guī)范各級公共財政機構(gòu),削減一般財政支出,減緩地方對公共事務(wù)領(lǐng)域的投入[7]。因此,政府財政支出中的投資削減很大可能會改變企業(yè)創(chuàng)新所需依存的營商環(huán)境,減稅降費的風險承擔作用較弱,信號引導(dǎo)作用受限,從而可能會抑制企業(yè)研發(fā)投入。其三,減稅降費通過政府主動讓渡一部分經(jīng)濟利益來支持企業(yè)進行創(chuàng)新,地方政府的態(tài)度與行為決定了政策實施的效果。當?shù)胤截斦毫^大時,地方政府往往不愿意積極落實中央出臺的減稅降費政策,更可能轉(zhuǎn)向預(yù)算外或者體制外去汲取各種資源[15],政策的效果可能變差,促進企業(yè)研發(fā)投入的效果也會大打折扣。調(diào)整補助政策、加強稅收征管強度、變相收取非稅收入等都是地方政府緩解其財政壓力的策略,使得企業(yè)的優(yōu)惠實感及對政策的信心不增反降。因此,當?shù)胤秸休^大的財政壓力時,減稅降費政策難以實施徹底,企業(yè)的積極信號接收、成本降低程度得到削弱,企業(yè)創(chuàng)新投入的積極性也會受到影響。

假設(shè)1:地方政府財政壓力會抑制減稅降費政策對企業(yè)研發(fā)投入的促進作用。

(二)財政壓力下抑制減稅降費效果的政府“被動”行為

地方財政壓力既是減稅降費政策推行的后果及表現(xiàn),也是影響地方政府行為的重要因素之一,其直接制約了政策的實施與地方政府的執(zhí)行能力,改變了地方政府的行為偏好[16],也相應(yīng)改變了政企之間的動態(tài)調(diào)適過程。若財政壓力持續(xù)加大,一方面會增加地方政府征稅的需求,對提高地方政府減稅降費的主觀能動性和政策落實率帶來負向激勵;另一方面,地方財政壓力影響了政策調(diào)節(jié)的方向和力度,值得注意的是,此時政策的信號激勵性效應(yīng)不僅取決于減稅降費的總量,還取決于減稅降費的結(jié)構(gòu)、方向和變動程度,這些因素則與地方政府的行為表現(xiàn)緊密相連,對微觀企業(yè)的研發(fā)活動產(chǎn)生較為敏感的影響。因此,在減稅降費之大背景下,探究地方政府緩解其財政壓力的具體途徑、驗證這些策略行為對減稅降費激勵效果的影響十分有必要。財政壓力下抑制減稅降費效果的政府“被動”行為主要表現(xiàn)為縮減研發(fā)補助、加強稅收征管、增加非稅收入等。

1.研發(fā)補助

研發(fā)補助是地方政府對企業(yè)研發(fā)活動而給予的一種資金支持,有利于降低企業(yè)的融資成本及研發(fā)活動的風險,影響了企業(yè)的投資決策[17-18]。一方面,地方政府對企業(yè)的研發(fā)補助需要依靠中央政府的引導(dǎo)和支持;另一方面,研發(fā)補助的具體實施在地方層面具有一定的靈活性與短期性。面對經(jīng)濟下行、債務(wù)攀升等諸多壓力的疊加影響,地方政府財政約束力度不斷加大,相關(guān)補助開支可能面臨縮減,加之企業(yè)創(chuàng)新周期長、研發(fā)結(jié)果不確定等原因,政府有較大可能削減或取消此類支出,政策對企業(yè)研發(fā)投入的積極作用受到影響。綜上,在財政壓力狀況不同的地區(qū),研發(fā)補助對減稅降費影響研發(fā)投入的效果存在差異,在財政壓力較大地區(qū),地方政府會選擇通過降低研發(fā)補助來抵減減稅降費引起的財政壓力上升。

2.稅收征管強度

稅收是地方政府的主要資金來源,支撐著地方政府履行各項支出責任。在我國,地方政府沒有稅收的立法權(quán),但其在稅法的執(zhí)行上具有較高的自由度,地方政府有能力依據(jù)當?shù)刎斦顩r進行稅收安排,且有動機調(diào)整該地區(qū)稅收征管強度,將財政壓力轉(zhuǎn)嫁于企業(yè)[13]。另外,我國地方稅收收入是影響稅務(wù)人員連任和晉升的重要因素,通常在壓力上行時有較強的主觀意愿來加強稅收征管、完成稅收任務(wù)[19]。中央層面的減稅降費與地方層面的稅收征管可視為“放”與“管”的關(guān)系,減稅降費需要強有力的稅收征管配套措施加以保障。在實際的政策執(zhí)行過程中,減稅降費在一定程度上加大了地方財政壓力,地方政府會相應(yīng)調(diào)整其行為,此時通過加強稅收征管力度來提高稅收收入是地方政府常用的手段[20]。而稅收征管力度的加強,使得轄區(qū)內(nèi)制造業(yè)企業(yè)的稅收負擔顯著增加,導(dǎo)致企業(yè)放棄投資機會,降低創(chuàng)新支出轉(zhuǎn)而維持日常經(jīng)營。綜上,在財政壓力狀況不同的地區(qū),稅收征管程度對減稅降費的效果存在差異,在財政壓力較大地區(qū),地方政府會選擇加強稅收征管,從而減弱了減稅降費政策的效果。

3.非稅收入

非稅收入是指地方政府合法取得的除稅收以外的收入,具有不規(guī)范性強、不確定性高、監(jiān)管難度大、價格調(diào)整靈活等特征。增加企業(yè)非稅負擔亦是地方政府減輕財政壓力的常用手段之一[21]。與稅收相比,地方政府在非稅收入方面有更大的自主權(quán)和靈活性。地方政府有權(quán)根據(jù)適用的法律、法規(guī)和行政規(guī)章建立非稅收入管理體系,還可以隨時調(diào)整現(xiàn)有征管制度來滿足地方財政的資金需求,這為地方政府提供了足夠的“自由裁量”空間來實施征收標準,地方政府通過非稅收入行為緩解財政壓力的顧慮也較少。由此,非稅負擔的增加使得企業(yè)更傾向于規(guī)避稅費負擔的不確定性,降低風險性較大的研發(fā)投資。

假設(shè)2:在財政壓力較大地區(qū),地方政府可能會選擇降低研發(fā)補助、加強稅收征管、提升非稅收入等方式來抵減減稅降費引起的財政壓力上升,從而降低了減稅降費激勵研發(fā)的效果。

二、研究設(shè)計

(一)樣本選取與數(shù)據(jù)來源

本文的樣本取自2008—2021年滬深A(yù)股制造業(yè)上市公司,通過以下方法進行數(shù)據(jù)篩選:(1)剔除ST、*ST和PT的樣本;(2)剔除指標嚴重缺失和數(shù)據(jù)異常的樣本;(3)對所有連續(xù)型變量進行雙側(cè)1%的縮尾處理。經(jīng)過上述處理,共得到17 329個有效的非平衡面板樣本觀測值。本文研究數(shù)據(jù)來自于希施瑪數(shù)據(jù)庫、中國財政年鑒、萬德數(shù)據(jù)庫、國務(wù)院及各部委發(fā)布的相關(guān)政策文本。

(二)變量定義

1.被解釋變量

企業(yè)研發(fā)投入(RD_Spend):借鑒馬紅和侯貴生的做法[22],用企業(yè)當年研發(fā)費用/營業(yè)收入衡量。

2.解釋變量

減稅降費政策力度(JSJF):本文采用政策文本分析法[23],手工收集了2008年至2021年國務(wù)院及各部委發(fā)布施行的減稅降費政策,共計478項,將政策文本進行人工閱讀,并根據(jù)政策內(nèi)容,提取主題詞(2)政策主題詞包括退稅、免征、減半征收、不征收、不征稅、先征后退、先征后返、出口退稅、下調(diào)、調(diào)整、優(yōu)惠、扣除、抵扣、減征、抵免、減按、退還、即征即退、留抵、免予補繳、免稅、減免、簡易辦法、暫免征收、部分征收、免除、免費、降費、暫不(征稅)、延長(時間)等。進行頻數(shù)統(tǒng)計,并用下列模型(1)定義政策力度:

(1)

其中,t表示年份,N表示政策數(shù)目,h表示第h項政策。政策性質(zhì)(3)按照“全國人大及其常委會頒布的法律,全國人大及其常委會頒布的綱要、決議、報告”“國務(wù)院頒布的條例、指令、規(guī)定,國務(wù)院頒布的暫行條例和規(guī)定、報告、方案、決定、建議、意見、辦法、標準”“各部委的命令,各部委及其委員會頒布的條例、規(guī)定、決定”“各部委及其委員會頒布的意見、辦法、方案、指南、暫行規(guī)定、細則、條件、標準、批復(fù)”“協(xié)會頒布的通知、公告、規(guī)劃、通告”等分別計5、4、3、2、1分。分別按照5、4、3、2、1賦分,最后根據(jù)政策性質(zhì)(Ph)、頒發(fā)部門數(shù)(Dh)、主題詞頻數(shù)(PGh)三大方面特征計算各年度的政策力度分值,并按照細分行業(yè)匹配到樣本公司。為便于研究,取其自然對數(shù)值,該分值越大,則表示減稅降費力度越強。

地方財政壓力(LFPR):參考唐云鋒和馬春華[24]、余倩和鄒甘娜[6]的衡量方式,采用財政收支缺口來度量各地方政府財政壓力,并在此基礎(chǔ)上將地區(qū)細分至企業(yè)注冊所在地的各市、縣或者自治州,具體公式為“(預(yù)算內(nèi)財政支出-預(yù)算內(nèi)財政收入)/預(yù)算內(nèi)財政收入”。

研發(fā)補助變量(SUB):借鑒陳紅等[25]的方法,根據(jù)上市公司財報附注披露的具體信息,在樣本數(shù)據(jù)中手工收集政府補助相關(guān)明細,識別關(guān)鍵詞并通過深度學習相似詞功能查找擴展詞,結(jié)合人工閱讀構(gòu)建新的“研發(fā)”詞庫。最后,將各公司當年所獲全部類型的詞頻加總后取自然對數(shù)。

非稅收入變量(NONTAX):參考甘行瓊和雷正[27]、趙仁杰和范子英[28]的研究,使用“非稅收入/一般公共預(yù)算收入”來度量地方政府的非稅收入水平,其中非稅收入主要包含專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入及其他收入等。

3.控制變量

參考已有文獻[19],選取如下控制變量:資產(chǎn)規(guī)模(SIZE),用總資產(chǎn)自然對數(shù)衡量;企業(yè)年齡(AGE),為企業(yè)成立至當年的年齡對數(shù)值;資產(chǎn)負債率(LEV),用總負債/總資產(chǎn)衡量;盈利能力(ROA),用稅前利潤/總資產(chǎn)衡量;增長率(GROWTH),為“(本年營業(yè)收入/上一年營業(yè)收入)-1”;資本密集度(CAI),為年末固定資產(chǎn)凈額/資產(chǎn)總額;股權(quán)集中度(HERF),用第一大股東持股比例衡量。

(三)模型設(shè)定

首先,構(gòu)建模型(2)考察減稅降費政策本身對企業(yè)研發(fā)投入的影響,若α1顯著為正,則表明政策會對企業(yè)的研發(fā)投入產(chǎn)生激勵作用。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(2)

其次,建立模型(3)探究地方財政壓力在減稅降費政策與企業(yè)研發(fā)投入之間的調(diào)節(jié)作用。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2LFPRi,t+α3JSJFi,t×LFPRi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(3)

該模型中,若交乘項的估計系數(shù)α3顯著為負,則可驗證地方財政壓力的負向調(diào)節(jié)作用,假設(shè)1成立。本文使用OLS模型進行回歸檢驗,上述模型的下標i均表示企業(yè),t表示年份,Controli,t代表影響被解釋變量的其他一系列控制變量,Year、Industry分別表示控制年份、行業(yè)固定效應(yīng),εi,t代表誤差項。另外,為了控制異方差帶來的影響,在此均對標準誤差進行了公司層面的聚類調(diào)整(Cluster)。

其三,建立下列模型(4)檢驗不同財政壓力下研發(fā)補助的調(diào)節(jié)作用,式(4)中交乘項(JSJF×SUB)的系數(shù)表示研發(fā)補助對于減稅降費激勵效果的調(diào)節(jié)作用,將該模型分別按照地方財政壓力大小程度進行對比回歸,分析地方財政壓力不同時,研發(fā)補助對減稅降費的效果是否存在差異。

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2SUBi,t+α3JSJFi,t×SUBi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(4)

同樣地,使用類似模型(4)分別檢驗稅收征管強度、非稅收入在不同地方財政壓力下的調(diào)節(jié)作用,交乘項(JSJF×TE、JSJF×NONTAX)的系數(shù)表示稅收征管強度、非稅收入對減稅降費效果的調(diào)節(jié)作用,亦分別按照地方財政壓力大小程度進行對比回歸,分析稅收征管強度和非稅收入的作用路徑。

(四)描述性統(tǒng)計

由表1的描述性統(tǒng)計可知,企業(yè)的研發(fā)投入變量(RD_Spend)均值為0.047,即樣本企業(yè)研發(fā)投入平均約占其營業(yè)收入的4.7%,總體上達到中等水平且存在進一步提升空間,其最小值、最大值分別為0.001、0.200,表明不同公司的研發(fā)投入強度差距較大。減稅降費指標(JFJF)均值為6.991,標準差為0.835,說明政策的實施力度在樣本企業(yè)間存在一定的差異。地方財政壓力(LFPR)的平均值為0.635,最小值為-0.093,最大值為4.219,標準差為0.768,表明只有部分地區(qū)預(yù)算內(nèi)財政收入可以彌補支出。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計

其次,對主要變量的趨勢變化進行直觀描繪(圖1)。在2008—2021年間,減稅降費政策力度呈上升趨勢,2012年后有所下降,而在2016年之后大幅上升,在2018年已達到較高水平,2019年之后相對有所減弱。這與2016年我國全面實施“營改增”及大規(guī)模降費政策相吻合。地方財政壓力年均水平在2011年及之前呈現(xiàn)上升趨勢,此后壓力有所緩解,而從2015年開始大幅增加,2020年達到較高水平。該圖還顯示,JSJF與LFPR之間呈現(xiàn)出較為一致的變化趨勢,該結(jié)論與余倩和鄒甘娜[6]的發(fā)現(xiàn)類似。

圖1 主要變量的年度均值趨勢變化圖

三、實證檢驗

(一)基本回歸分析

首先驗證減稅降費對企業(yè)研發(fā)投入的激勵效應(yīng),由表2中列(1)、列(2)可知,減稅降費(JSJF)的系數(shù)在未加入控制變量及加入控制變量的情況下均顯著為正,分別為0.014 7、0.010 4,說明企業(yè)的研發(fā)投入會受到政府減稅降費力度的正向影響。列(3)、列(4)是加入交乘項之后的回歸結(jié)果,可知交乘項(JSJF×LFPR)的系數(shù)均在1% 的水平上顯著為負,表明地方財政壓力會顯著抑制減稅降費對于企業(yè)研發(fā)投入的激勵效應(yīng),假設(shè)1得到驗證。

表2 基本回歸分析結(jié)果

(二)路徑檢驗結(jié)果

研發(fā)補助路徑的回歸結(jié)果如表3的列(1)、列(2),在不同地方財政壓力水平下,研發(fā)補助(SUB)的系數(shù)均顯著為正,說明政府研發(fā)補助本身會對企業(yè)研發(fā)投入有一定的激勵作用。在財政壓力較小的樣本中,交乘項(JSJF×SUB)的系數(shù)在5%的水平上顯著為正,說明此時減稅降費政策與研發(fā)補助政策具有一定的互補效果;在財政壓力較大樣本中,該系數(shù)并不顯著,表明當?shù)胤秸媾R較大的財政壓力時,地方政府極有可能降低研發(fā)補助,最終導(dǎo)致難以發(fā)揮減稅降費政策的激勵效果。

表3 抑制與減弱減稅降費效果的政府行為表現(xiàn)

稅收征管路徑的回歸結(jié)果見表3列(3)、列(4),在財政壓力較小的樣本中,稅收征管強度(TE)及交乘項(JSJF×TE)的系數(shù)均不顯著;在地方財政壓力較大的情況下,稅收征管強度系數(shù)顯著為負,表明地方稅收征管的加強確實對企業(yè)研發(fā)投入存在一定的負向影響,同時交乘項系數(shù)在10%的水平上顯著為負,即稅收征管程度的加強對減稅降費的激勵效果具有抑制作用。上述結(jié)果說明在財政壓力較大地區(qū),地方政府會傾向于加強稅收征管,最終表現(xiàn)為減稅降費效果的弱化。

非稅收入路徑的回歸結(jié)果見表3列(5)、列(6),在財政壓力較小的樣本中,非稅收入水平(NONTAX)及交乘項(JSJF×NONTAX)系數(shù)皆不顯著;在地方財政壓力較大時,非稅收入水平及交乘項系數(shù)均在5%的水平上顯著為負,說明地方政府非稅收入的上升會影響企業(yè)的研發(fā)投入意愿,也影響了減稅降費的研發(fā)激勵效果。當財政壓力較大時,地方政府通過增加非稅收入來緩解財政壓力,變相加劇了企業(yè)的成本負擔,減弱了微觀層面的減負“獲得感”,使得減稅降費政策難以發(fā)揮其研發(fā)激勵效果。

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.替換變量

利用“企業(yè)研發(fā)投入金額加1的自然對數(shù)”來衡量研發(fā)投入并重新回歸,基本結(jié)論不變;參考胡彬和余子然[16]的變量構(gòu)建方法,使用“(地方一般公共預(yù)算支出-地方一般公共預(yù)算收入)/GDP”來重新衡量地方財政壓力。假設(shè)1仍得到檢驗。

2.分組調(diào)節(jié)

依據(jù)財政壓力設(shè)置虛擬變量,當企業(yè)所在地財政壓力大于年度中位數(shù)時取1,否則取0,并分別基于地方財政壓力程度進行分組回歸。結(jié)果表明,在較小的財政壓力水平下,減稅降費的系數(shù)在5%的水平上顯著為正;而在較大的財政壓力水平下,估計系數(shù)并不顯著,說明地方財政壓力會顯著影響減稅降費政策對于企業(yè)研發(fā)的激勵作用,即前文的結(jié)論較為穩(wěn)健。

3.宏觀因素影響檢驗

由于減稅降費政策在作用于企業(yè)時,其效果會受到宏觀區(qū)域性特征的影響,依據(jù)李真和李茂林[29]、姚凱辛等[30]的方法,進一步加入地區(qū)經(jīng)濟水平、財政支出狀況等宏觀因素再次檢驗,結(jié)論仍成立。

4.關(guān)于內(nèi)生性的討論

雖然減稅降費(JSJF)變量屬于國家政策面的外生因素,但無法完全排除內(nèi)生性問題。因此,為了克服核心變量減稅降費、地方財政壓力與企業(yè)研發(fā)投入之間可能出現(xiàn)的反向因果問題,將減稅降費視為內(nèi)生變量并采用IV-2SLS處理內(nèi)生性問題。參考楊林和沈春蕾的方法[31],選擇當年同省份同行業(yè)其他企業(yè)所享受減稅降費力度的平均值,作為該企業(yè)減稅降費力度的工具變量:一方面,企業(yè)的減稅降費力度會受到所在省份、所在行業(yè)稅費征管環(huán)境與稅收制度的影響,滿足相關(guān)性;另一方面,同省份同行業(yè)其他企業(yè)的平均減稅降費力度與該企業(yè)個體特質(zhì)無關(guān),滿足外生性?；貧w結(jié)果顯示,財政壓力的確抑制了減稅降費的激勵效應(yīng)。同時,該工具變量通過了不可識別、弱工具變量檢驗,表明檢驗可靠。

四、進一步研究

(一)區(qū)域異質(zhì)性分析

長期以來,我國東中西部制度環(huán)境、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅負水平等的差異,使得不同地區(qū)在政府創(chuàng)新水平、財政壓力等方面存在較大異質(zhì)性。我國的地區(qū)科技創(chuàng)新綜合實力存在差異(5)中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院.中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2020[M].北京:科學技術(shù)文獻出版社,2020.,根據(jù)席衛(wèi)群和楊青瑜[14]的研究,財政收支缺口從小到大的排序是東部、中部、西部地區(qū),其中,地方政府可支配財力最高的地區(qū)是東部。一般來說,落后地區(qū)因為經(jīng)濟總量低、稅基窄而遭受更大的財政壓力[20]。鑒于不同地區(qū)的科技水平、財政壓力不盡相同,地方政府執(zhí)行減稅降費政策的意愿和能力亦存在地區(qū)差異,會相應(yīng)地影響政策產(chǎn)生的研發(fā)投入激勵效應(yīng)。在此背景下,若拋開區(qū)域性因素的影響,僅單一從整體上分析財政壓力對政策激勵研發(fā)的效果,難以形成針對性的結(jié)論,關(guān)鍵變量的作用系數(shù)容易被高估或低估。因此,本文將地區(qū)變量作為異質(zhì)性分組,旨在探索前述結(jié)論在不同的區(qū)域稟賦和環(huán)境下的差異,有助于進一步深化本文的研究價值。

基于上述分析,在此參照王小魯和樊綱[32]的研究,將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西部三組樣本(6)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南等11個省份;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆等11個省份,其中西藏數(shù)據(jù)缺失,未包含在內(nèi)。,并基于前文的模型(2)、(3)進行分組檢驗,結(jié)果如表4。首先,列(1)-(3)結(jié)果顯示,政策(JSJF)系數(shù)顯著性在東、中、西部地區(qū)依次減弱,說明東部地區(qū)的地方政府政策執(zhí)行意愿及力度較強,研發(fā)激勵效果最好,西部區(qū)域最弱。其次,由列(4)-(6)結(jié)果可知,減稅降費政策與地方政府財政壓力的交乘項(JSJF×LFPR)系數(shù)在東中西部分組中存在顯著性差異,其中東部地區(qū)在10%的水平上顯著為負,而中部、西部樣本均在1%水平上顯著為負,表明地方政府財政壓力對于減稅降費激勵研發(fā)效應(yīng)的抑制作用在中、西部地區(qū)較為明顯。上述結(jié)果說明中央減稅降費的政策激勵效果本身在不同區(qū)域之間存在著較大差異,且在西部地區(qū),地方財政壓力的強弱變動對政策效應(yīng)的發(fā)揮具有更強的調(diào)節(jié)作用,即西部地區(qū)在地方財政狀況的變化上會更加敏感。因此,在實踐中應(yīng)重點關(guān)注處于科技創(chuàng)新實力較弱地區(qū)的政府政策執(zhí)行能力,進一步提升中、西部地區(qū)的財政實力,改善其財政環(huán)境,以“橫向聯(lián)動”的方式共同增強各級政府的政策執(zhí)行效果。

表4 異質(zhì)性回歸結(jié)果

(二)增強減稅降費政策效果的政府“積極”行為特征

從行為結(jié)構(gòu)的角度,地方政府行為可分為“要求性行政行為”與“支持性行政行為”[33],結(jié)合政府創(chuàng)新理論,地方政府創(chuàng)新亦可相應(yīng)分為“被動回應(yīng)型”與“積極回應(yīng)型”,成功的地方政府創(chuàng)新結(jié)構(gòu)應(yīng)更多地以“積極回應(yīng)型”的方式呈現(xiàn),例如積極營造創(chuàng)新氛圍、選擇有助于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的領(lǐng)域推進等。在持續(xù)的減稅降費與較大的財政壓力之下,地方政府采取的策略性行為屬于前者的“被動回應(yīng)型”行為,那么,后者的“積極回應(yīng)型”創(chuàng)新行為具有哪些特征,是否有利于政策的實施效果?綜上所述,本文進一步從地方政府的創(chuàng)新偏好、競爭程度、開放度等角度尋求降低財政壓力“沖抵效應(yīng)”的路徑。

1.地方政府創(chuàng)新偏好

地方政府是區(qū)域創(chuàng)新建設(shè)發(fā)展的主體,其在提升企業(yè)投資意愿、激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力等方面具有引導(dǎo)性的作用。地方政府創(chuàng)新偏好反映了其對區(qū)域創(chuàng)新活動的支持力度,通常表現(xiàn)為創(chuàng)新體制機制保護、軟硬件環(huán)境建設(shè)以及直接提供資金支持等[34]。創(chuàng)新偏好較弱的地方政府,承擔財政壓力的能力弱,不太有動機與能力通過改進支出結(jié)構(gòu)與提升支出效率等創(chuàng)新管理方式,來消化財政壓力的不利影響。而創(chuàng)新偏好較強的地方政府更能發(fā)揮財稅政策的功能[35],愿意承擔更多的財政壓力風險,較多著眼于減稅降費所帶來的實際績效,采納具有產(chǎn)出滯后性及研發(fā)高風險性的創(chuàng)新項目,推動區(qū)域創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)條件建設(shè),支持企業(yè)主動參與市場的創(chuàng)新活動。

基于上述分析,預(yù)期地方政府創(chuàng)新偏好的提高,能有效緩解地方財政壓力對減稅降費激勵效果的負向調(diào)節(jié)效應(yīng)。借鑒李政和楊思瑩[36]的相關(guān)研究,用政府財政支出中“科學技術(shù)支出/地方財政總支出”來衡量地方政府創(chuàng)新偏好(CP),并構(gòu)建下列模型(5)檢驗地方政府創(chuàng)新偏好的作用:

RD_Spendi,t=α0+α1JSJFi,t+α2LFPRi,t+α3JSJFi,t×LFPRi,t+α4CPi,t+α5JSJFi,t×CPi,t+α6LEPRi,t×

CPi,t+α7JSJFi,t×LFPRi,t×CPi,t+λControli,t+Year+Industry+εi,t

(5)

回歸結(jié)果見表5。首先,列(1)結(jié)果是在式(3)的基礎(chǔ)上引入地方政府創(chuàng)新偏好(CP),此處重點關(guān)注交互項(JSJF×LFPR×CP)的系數(shù),其系數(shù)為0.010 5,在1%的水平上顯著為正,表明隨著地方政府創(chuàng)新偏好的加強,地方財政壓力對減稅降費激勵效果的負向調(diào)節(jié)效應(yīng)得到有效抑制,即地方政府的創(chuàng)新偏好有助于對抗財政壓力所致的負面影響。其次,進一步按照創(chuàng)新偏好中位數(shù)進行分組,列(2)、列(3)展示了式(3)分別在創(chuàng)新偏好較強、較弱時的回歸結(jié)果,當?shù)胤秸膭?chuàng)新偏好較強時,財政壓力本身及其對于減稅降費效果的抑制作用在統(tǒng)計意義上并不顯著,再次驗證了地方政府創(chuàng)新偏好的積極作用。

表5 增強減稅降費政策效果的政府行為特征

2.地方政府創(chuàng)新競爭度

隨著分權(quán)化改革的推進,地方政府的自主性逐漸增強,并且受晉升錦標賽的影響,地方政府也表現(xiàn)出越來越多的競爭行為。地方政府之間的競爭促進了經(jīng)濟增長、推動了市場化進程[37]。根據(jù)創(chuàng)新擴散理論,競爭機制是擴散的重要機制之一,即一個地區(qū)政府的創(chuàng)新選擇會影響其他地區(qū)政府在產(chǎn)業(yè)培育、創(chuàng)新項目等方面的選擇,從而產(chǎn)生政府間擴散性的影響效果。當?shù)胤秸畤@科技創(chuàng)新展開競爭時,科技創(chuàng)新的考核及競爭既是壓力,也會形成新一輪競爭的強大動力,刺激地方政府促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新將為企業(yè)帶來豐厚的利潤,從而豐富地區(qū)的稅源基礎(chǔ),降低地方財政壓力的不利影響。在創(chuàng)新支出方面,政府財政支出偏好以及政府間的策略性互動行為對區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新水平具有促進作用[38],可能會改變相鄰區(qū)域政府的創(chuàng)新認知與能力,促使政府培養(yǎng)地區(qū)競爭優(yōu)勢,以尋找新的經(jīng)濟增長點,同時優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu),提升財政支出效率,緩解財政壓力的不利影響。

基于上述分析,地方政府“為創(chuàng)新而競爭”的行為特征應(yīng)有利于改善地方財政壓力對減稅降費效果的不利影響。參考李恩極和李群[39]的方法,使用“當年地方政府科技支出的增長率”來衡量政府競爭程度(COM),檢驗?zāi)Ｐ屯鲜鍪?5)。可知表5列(4)交互項(JSJF×LFPR×COM)的系數(shù)為0.000 6,且在5%的水平上顯著為正,表明隨著地方政府創(chuàng)新競爭度的提高,地方財政壓力對減稅降費效果的負向調(diào)節(jié)效應(yīng)得到有效緩解。列(5)、列(6)的分組回歸結(jié)果表明,當?shù)胤秸膭?chuàng)新競爭度較低時,交乘項系數(shù)顯著為負,表明財政壓力的負面影響依然存在。當政府創(chuàng)新競爭度處于較高水平時,財政壓力本身及其對于減稅降費效果的抑制作用在統(tǒng)計意義上不顯著,即證明了地方政府的創(chuàng)新競爭行為有利于抵消財政壓力的不利影響。

3.地方政府創(chuàng)新開放度

地區(qū)經(jīng)濟的開放度影響著企業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境,改變了政策執(zhí)行過程中的環(huán)境因素,其“引技、引才、引智、引制”的作用對于擴大地方稅基、緩解財政壓力具有現(xiàn)實意義。發(fā)展改革委等六部門于近期發(fā)布了以制造業(yè)為重點的外資政策措施(7)來源于發(fā)改外資〔2022〕1586號《關(guān)于以制造業(yè)為重點促進外資擴增量穩(wěn)存量提質(zhì)量的若干政策措施》。,其政策目標是提升引資質(zhì)量,擴大制造業(yè)外資流入?？梢?地方政府的創(chuàng)新開放性特征也是企業(yè)外部激勵政策的重要環(huán)境因素之一,且以外資為主要表現(xiàn)形式的相關(guān)政策能夠與減稅降費形成相互疊加作用,增強地區(qū)的吸引力。創(chuàng)新開放度越深,區(qū)域的創(chuàng)新效率越高[40],地方政府通過創(chuàng)新管理方式使財政收入彌補支出的效率越高,從而財政資金利用效率越好,有利于降低財政壓力的不利影響。

基于上述分析,地區(qū)對外開放程度的提升有助于整體開放型創(chuàng)新環(huán)境的塑造,是地方政府促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的體現(xiàn),對財政壓力引起的負面影響具有一定的抑制作用。參考林子秋和張馳[41]的研究,使用“地區(qū)當年實際利用外資總額/GDP”來衡量地方政府的創(chuàng)新開放度(FDI)。同樣地,由表5列(7)結(jié)果,交互項(JSJF×LFPR×FDI)的系數(shù)為0.371 3,且在5%的水平上顯著為正。由列(8)、列(9)的中位數(shù)分組回歸可知,當?shù)胤秸膭?chuàng)新開放度較弱時,財政壓力及交乘項系數(shù)均顯著為負,而在政府創(chuàng)新開放度較強的樣本中,財政壓力本身及其與減稅降費的交乘項并不顯著,即創(chuàng)新開放度這一行為特征能夠在減稅降費、財政壓力與企業(yè)研發(fā)的關(guān)系中產(chǎn)生差異性影響,較強的創(chuàng)新開放度能夠緩解財政壓力的負面影響,提升減稅降費的激勵效果。

五、結(jié)論及政策建議

(一)主要結(jié)論

創(chuàng)新高質(zhì)量激勵與地方財政平衡是中央減稅降費政策效應(yīng)發(fā)揮的難點,既要關(guān)注減稅降費在企業(yè)層面上的實施運用,也要重視地方財政壓力所引致的調(diào)節(jié)作用。本文從政策執(zhí)行主體的視角,研究地方政府對減稅降費作用于企業(yè)研發(fā)投入的效應(yīng),發(fā)現(xiàn):(1)地方財政壓力對減稅降費表現(xiàn)出一定的制約作用,當?shù)胤秸斦毫^大時,其推廣政策的積極性減弱,政府的風險承擔能力減弱,政策的信號引導(dǎo)作用受限,形成“沖抵效應(yīng)”與“負向激勵”,從而使企業(yè)研發(fā)投入的作用受到抑制。(2)當?shù)胤截斦毫^大時,地方政府可能會通過減少研發(fā)補助、增強稅收征管、擴大非稅收入等策略性行為來緩解財政壓力,使得企業(yè)的稅費負擔減少效應(yīng)有所削弱,企業(yè)的研發(fā)投入意愿受到影響。(3)政策對企業(yè)的研發(fā)投入激勵效果及財政壓力的調(diào)節(jié)效應(yīng)在不同區(qū)域間具有顯著異質(zhì)性特征,東、中、西部的政策執(zhí)行效應(yīng)依次減弱,而財政壓力的抑制作用在東、中、西部區(qū)域依次增強。(4)地方政府是促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵主體,能夠?qū)^(qū)域內(nèi)企業(yè)的研發(fā)活動發(fā)揮導(dǎo)向性的引領(lǐng)作用,其較強的創(chuàng)新偏好、創(chuàng)新競爭度、創(chuàng)新開放度等積極行為特征有利于降低財政壓力的負面影響。

(二)政策建議

1.推動減稅降費落地實施,關(guān)注其在政策執(zhí)行層面的問題,充分發(fā)揮有為政府“有形之手”的作用。在政策制定及設(shè)計方面,應(yīng)注重執(zhí)行的可操作性,及時跟蹤受影響方的動態(tài)反饋,評估政策理想目標與實際執(zhí)行效果的差異,熟悉政府偏好與企業(yè)偏好在不同階段的差異;兼顧地域性因素對于政策執(zhí)行的影響,整合地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展要素、創(chuàng)新資源稟賦,從地區(qū)間財政的實際狀況出發(fā)有針對性地落實政策措施。

2.重視財政壓力引致的負向影響,考慮地方政府的策略性反應(yīng),防止該壓力通過政府行為偏好傳導(dǎo)給微觀企業(yè)從而抵消減稅降費的政策效應(yīng)。建立減稅降費和緩解地方財政壓力的協(xié)同機制,可適度將部分財權(quán)移交地方,改善地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的情況,從減稅降費與降成本、促信心的協(xié)同角度反過來提升地方財政承壓能力;進一步規(guī)范地方政府征管權(quán)的使用、各類非稅收入的設(shè)置及各項支出的流向,將相關(guān)財政收支納入預(yù)算績效管理體系,將減稅降費與健全現(xiàn)代財稅體制相結(jié)合。

3.鼓勵地方政府厚植創(chuàng)新土壤,充分發(fā)揮地方政府在減稅降費激勵創(chuàng)新中的積極主導(dǎo)作用。提升科技創(chuàng)新資源利用效率,優(yōu)化地方績效考核體系,從根源上扭轉(zhuǎn)地方政府對企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的忽視;適當引導(dǎo)地方政府之間的合理創(chuàng)新競爭,發(fā)揮“為創(chuàng)新而競爭”錦標賽機制的獨特作用;加大對高質(zhì)量外資的引進力度,提高引進外資的消化、吸收、利用和再創(chuàng)新能力,與此同時,地方政府應(yīng)加強區(qū)域間的創(chuàng)新開放交流與合作,充分利用不同地區(qū)間的創(chuàng)新溢出效應(yīng),為減稅降費營造良好的政策環(huán)境。