毛益民

內(nèi)容提要： 民主化往往被認(rèn)為可以提高政府質(zhì)量，但諸多國家的民主化實踐卻伴隨著政府質(zhì)量的下降。作為一種情境因素，城市化不僅會帶來群體利益的分化與關(guān)聯(lián)，推動社會結(jié)構(gòu)的變革，進(jìn)而提升社會對民主表達(dá)的需求水平，還會通過社會生活的空間集聚強(qiáng)化公眾之間的交流與互動，從而培育民主生活所需要的公民資本。本研究利用73 個國家1996—2017 年的面板數(shù)據(jù)，對城市化水平的門檻效應(yīng)進(jìn)行實證檢驗。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在民主水平與政府質(zhì)量的關(guān)系上，城市化水平的確存在門檻效應(yīng)，門檻值約為52%。當(dāng)城市化率超過門檻值后，民主化有助于提升政府質(zhì)量；而當(dāng)城市化率低于門檻值時，民主化可能會導(dǎo)致政府質(zhì)量的下降。對目前正處于民主化進(jìn)程中的國家而言，應(yīng)當(dāng)推動城市化達(dá)到較高水平，以夯實民主制度運(yùn)行的社會基礎(chǔ)。

一、問題的提出

自20 世紀(jì)七八十年代以來，大量國家踏上了民主轉(zhuǎn)型之路，形成了所謂的“第三波”民主化浪潮。據(jù)統(tǒng)計，1970 年有35 個國家采納了選舉民主體制；截至2014 年12 月底，這個數(shù)量已經(jīng)超過了110 個。①Francis Fukuyama, “Why Is Democracy Performing So Poorly?” Journal of Democracy, Vol.26, No.1,2015, pp.11-20.在各類政治宣傳中，民主化仿佛一劑良藥，能夠拯救那些腐敗無能的政府，并讓國家治理變得有序。但是，現(xiàn)實結(jié)果似乎并不如預(yù)期那么美好：在有些國家，民主化的推進(jìn)的確伴隨著政府質(zhì)量的提升；但在另一些國家，民主化并沒有帶來良好政府，反而加劇了社會的腐敗和混亂。

民主化與政府質(zhì)量的關(guān)系為何呈現(xiàn)出如此巨大的差異？對此，國內(nèi)外學(xué)界已經(jīng)展開了諸多頗有啟發(fā)性的研究。相關(guān)研究指出，民主化對政府質(zhì)量的促進(jìn)效果可能受制于發(fā)展情境。①毛益民、陳國權(quán)：《民主反腐的情境適配：一項跨國比較研究》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2018 年第2 期，第81—91 頁。比如，有學(xué)者指出，民主化對政府治理的影響受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的調(diào)節(jié)。②Michael Jetter, Alejandra Montoya Agudelo, and Andrés Ramírez Hassan, “The Effect of Democracy on Corruption: Income Is Key,” World Development, Vol.74 (C), 2015, pp.286-304.然而，現(xiàn)有研究忽視了一個基礎(chǔ)性的社會因素，即城市化水平。在最近的研究中，房寧和豐俊功從亞洲多國案例的比較中認(rèn)識到，一定水平的城市化對民主轉(zhuǎn)型的成敗發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。③房寧、豐俊功：《城市化率與亞洲政治轉(zhuǎn)型》，載《文化縱橫》，2018 年第5 期，第75—85 頁。魏建國指出，缺乏城市化根基而僅靠制度建設(shè)，是不足以支撐民主法治的。④魏建國：《論作為一種民主法治發(fā)展方法論的城市化》，載《求是學(xué)刊》，2018 年第2 期，第49—56 頁。另有一些學(xué)者指出，城市化在一定程度上有助于提升“公民資本”（civic capital），進(jìn)而讓民主制度得到更有效地發(fā)揮，由此助力于政府質(zhì)量的提升。⑤Edward L.Glaeser and Bryce Millett Steinberg, “Transforming Cities: Does Urbanization Promote Democratic Change?” Regional Studies, Vol.51, No.1, 2017, pp.58-68.但這些研究都停留在理論推導(dǎo)或案例分析的階段，尚未經(jīng)過跨國數(shù)據(jù)的實證檢驗。

鑒于此，本研究將立足于1996—2017 年的跨國面板數(shù)據(jù)，探索民主化與政府質(zhì)量之間的關(guān)系，同時運(yùn)用面板門檻分析，實證檢驗城市化水平是否在其中扮演門檻的角色。實證結(jié)果表明，民主化與政府質(zhì)量存在非線性關(guān)系，城市化水平的確發(fā)揮門檻效應(yīng)。只有跨越了城市化門檻，民主化才能發(fā)揮顯著的促進(jìn)作用，否則可能適得其反。本研究深化了對民主化和政府質(zhì)量之間關(guān)系的認(rèn)識，突出強(qiáng)調(diào)了城市化在民主化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性功能，也為當(dāng)前國家推動治理現(xiàn)代化提供重要啟示。

二、民主化、城市化與政府質(zhì)量：一種理論探討

（一）“政府質(zhì)量”的概念

建構(gòu)一個高質(zhì)量的政府，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會以及生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來，作為一種國家治理能力的結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)，政府質(zhì)量日益受到學(xué)界的關(guān)注。然而，對“政府質(zhì)量”的概念界定，或者說，究竟什么才是政府質(zhì)量的核心要素，學(xué)界存在諸多爭議。①臧雷振、徐湘林：《政府質(zhì)量：國家治理結(jié)構(gòu)性指標(biāo)研究的興起》，載《公共行政評論》，2013 年第5 期，第109—133 頁。

在早期研究中，政府質(zhì)量往往被簡化為政府在某方面的治理績效。比如，政府制度是否有助于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者是否能遏制腐敗的滋生等。簡單說來，一個高質(zhì)量的政府，就是能夠產(chǎn)生這些良好績效的政府。然而，這種以結(jié)果來評判政府質(zhì)量的思路，可能會混淆因果關(guān)系，因為這種良好結(jié)果也許主要是由其他因素產(chǎn)生的。此外，僅關(guān)注某一方面的績效，也可能造成以偏概全的問題。比如，盡管高腐敗水平往往伴隨低政府績效，但一個相對廉潔的政府并不必然就是一個高質(zhì)量政府。正如福山（Francis Fukuyama）所言：“現(xiàn)代國家需要提供一系列復(fù)雜的公共服務(wù)……所有這些活動都需要在人力資源和物質(zhì)條件上給予巨大的投入，從而保障國家機(jī)構(gòu)得以運(yùn)行……這些要求顯然不是簡單消除腐敗就意味著滿足的?！雹贔rancis Fukuyama, “Why Is Democracy Performing So Poorly?” Journal of Democracy, Vol.26, No.1,2015, pp.11-20.

在反思前期研究的基礎(chǔ)上，羅斯坦（Bo Rothstein）和特銳爾（Jan Teorell）將“政府質(zhì)量”界定為一種政府制度的公正性（impartiality），即政府在制定與執(zhí)行政策時不偏向于任何個人或團(tuán)體。③Bo Rothstein and Jan Teorell, “What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions,” Governance an International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol.21, No.2, 2008,pp.165-190.這種以公正性詮釋政府質(zhì)量的觀點，源于對政治正義問題的哲學(xué)思辨，試圖從程序和實質(zhì)層面闡明政治體系的價值取向。在其看來，政治公平作為一種基礎(chǔ)規(guī)范，被用來評價公民在多大程度上享有公共權(quán)力的進(jìn)入權(quán)。那么，公正性就是作為另一種基礎(chǔ)規(guī)范，用來評價政府組織實施公共權(quán)力的質(zhì)量。然而，公正性作為一種規(guī)范價值，不得不面臨以下兩個問題。第一，強(qiáng)調(diào)一種規(guī)范價值，往往會忽視別的規(guī)范價值。顯然，衡量高質(zhì)量政府的標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅是公正性，還有有效性等。“好的治理往往需要在多種理想目標(biāo)中做出艱難的權(quán)衡?！雹貵raham Wilson, “The Quality of Government,” Governance an International Journal of Policy,Administration, and Institutions, Vol.21, No.2, 2008, pp.197-200.第二，在經(jīng)驗研究中，如此抽象的規(guī)范概念也面臨難以有效操作化的問題。

近期研究傾向于將政府質(zhì)量作為一個多維度概念，通過分析其核心要素，從而獲得更為全面、綜合的理解。比如，一些學(xué)者將政府質(zhì)量理解為一國政府有效執(zhí)行政策并保持廉潔的能力。②Nicholas Charron and Victor Lapuente, “Does Democracy Produce Quality of Government?” European Journal of Political Research, Vol.49, No.4, 2010, pp.443-470.在他們看來，高質(zhì)量政府不僅要盡可能消除腐敗，還應(yīng)該具備政策執(zhí)行力。此外，有學(xué)者認(rèn)為，廉潔、法治、公正性和專業(yè)化是評價政府質(zhì)量的四個關(guān)鍵特征。③Soogwan Doh, “Social Capital, Economic Development, and the Quality of Government: How Interaction between Social Capital and Economic Development Affects the Quality of Government,” Public Administration,Vol.92, No.1, 2013, pp.104-124.而另外一些學(xué)者主張，一個高質(zhì)量的政府應(yīng)當(dāng)包括對公共倫理的遵循、決策能力、法治、效率、穩(wěn)定等諸多要素。④Marcus Agnafors, “Quality of Government: Toward a More Complex Definition,” The American Political Science Review, Vol.107, No.3, 2013, pp.433-445.

本文認(rèn)為，對“政府質(zhì)量”的界定，需要避免兩種傾向：一是過于簡單化，將其等同于某方面的治理績效，比如廉潔程度等；二是過于復(fù)雜化，將各種理想化的治理特征（比如公民參與、政治穩(wěn)定等），統(tǒng)統(tǒng)納入政府質(zhì)量的內(nèi)涵中。這種過于寬泛的概念界定，忽視了政治系統(tǒng)“輸入”與“輸出”的區(qū)別，也難以有效分離出政府本身的實際效應(yīng)。⑤Bo Rothstein and Jan Teorell, “What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions,” Governance an International Journal of Policy, Administration, and Institutions, Vol.21, No.2, 2008,pp.165-190.值得注意的是，盡管現(xiàn)有研究對“政府質(zhì)量”的界定還存有差異，但包含廉潔、官僚能力以及法治。首先，遏制腐敗是提高政府質(zhì)量的必要條件。一個腐敗的政府，往往表現(xiàn)為攫取私人利益而非維護(hù)公共利益，違背了“公正性”原則；由于公共資源的濫用，也降低了行政效率。政府官僚是公共權(quán)威的實施者，其自主性與行動能力會對公共政策績效產(chǎn)生重要影響。在韋伯看來，高度理性化的官僚組織機(jī)構(gòu)，是承載復(fù)雜國家公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的理想型組織形態(tài)。①韋伯：《韋伯作品集 III：支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004 年版，第21—82 頁。此外，法治也是政府質(zhì)量的核心構(gòu)成，它不僅意味著政府權(quán)力必須在法治框架內(nèi)運(yùn)行，也強(qiáng)調(diào)政府如何實施法律，形成全民守法的社會秩序。當(dāng)然，這三方面各有側(cè)重，彼此也存在著交疊。因此，現(xiàn)有研究通常將其綜合起來使用。

綜上所述，本研究將廉潔程度、官僚能力和法治水平作為政府質(zhì)量的核心特征。也就是說，一個高質(zhì)量的政府，應(yīng)當(dāng)能夠有效遏制腐敗、有效執(zhí)行公共政策并建構(gòu)法治秩序。

（二）民主化對政府質(zhì)量的影響

對于民主化對政府質(zhì)量的作用，多數(shù)研究者持肯定態(tài)度。這類研究通常秉持一種“轉(zhuǎn)型”范式，即將民主化視為政治發(fā)展的目標(biāo)取向，認(rèn)為民主化能夠解決權(quán)力腐敗、責(zé)任缺失等諸多問題。在這類學(xué)者看來，民主體制至少存在三種機(jī)制去糾正政府官員的不當(dāng)行為，即政治競爭、信息透明與公民參與。②Natascha S.Neudorfer, “Development, Democracy and Corruption: How Poverty and Lack of Political Rights Encourage Corruption,” Journal of Public Policy, Vol.35, No.3, 2015, pp.421-457.具體而言，民主化能夠提升信息透明度和促進(jìn)公眾參與，這不僅使得政府受到更廣泛的社會監(jiān)督，也讓政府更直接地獲取地方信息，從而制定更合適的政策；同時，競爭性選舉使得政治候選人有動力去監(jiān)督在任官員的行為，而在任官員為了爭取選民支持，也會盡可能提升政府治理的績效水平。但也有研究表明，民主化對政府質(zhì)量的影響可能沒有預(yù)期那么積極，甚至還會呈現(xiàn)出負(fù)面效應(yīng)。比如，有學(xué)者對選舉民主展開研究發(fā)現(xiàn)，其對官員腐敗的控制效果有限：那些腐敗政客事實上仍有很大的機(jī)會被再次選上。③Eric C.Chang and Miriam A.Golden, “Electoral Systems, District Magnitude and Corruption,” British Journal of Political Science, Vol.37, No.1, 2006, p.115.而且，在激烈的選舉競爭中，政治官員或政黨由于競選資金的需要，容易被利益集團(tuán)所俘獲，進(jìn)而做出一些違背公共利益的行為。此外，民主化使得更多社會公眾對于公共資源（比如資金、職位等）有了更多的進(jìn)入權(quán)，進(jìn)而使得更多人有了參與腐敗活動的機(jī)會。④Jens Chr Andvig, “Corruption and Fast Change,” World Development, Vol.34, No.2, 2006, pp.328-340.

一些學(xué)者指出，民主化可能會先降低政府質(zhì)量，然后再提升政府質(zhì)量。⑤Hanna B?ck and Axel Hadenius, “Democracy and State Capacity: Exploring A J-Shaped Relationship,”Governance, Vol.21, No.1, 2008, pp.1-24.跨國數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，民主化與行政能力之間存在“J”型關(guān)系：盡管民主化初期會降低行政能力，但民主繼續(xù)深化則會大大提升行政能力。在國家治理中，存在兩種控制模式，即自上而下模式和自下而上模式。對于前者，威權(quán)政體往往比民主政體更有效，因為它具備更嚴(yán)格的層級管制能力；對于后者，民主政體則往往比威權(quán)政體更有效，因為它具備更廣泛的媒體自由、選舉參與和公民問責(zé)。對新生民主國家而言，自上而下的控制模式已失效，而自下而上的控制能力尚未形成，因而會導(dǎo)致政府質(zhì)量的降低，但伴隨民主社會的逐漸成熟，它將會越來越有力地驅(qū)動政府去規(guī)范權(quán)力、提升效能。

就近期研究而言，學(xué)者們深刻認(rèn)識到，要準(zhǔn)確理解兩者之間的關(guān)系，就必須將情境效應(yīng)納入考量。其中，受到較多關(guān)注的情境變量就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。不同政體對領(lǐng)導(dǎo)者的行為選擇存在不同的激勵方式，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則會推動公民需求偏好的變化，這兩股力量的相互作用決定了政府質(zhì)量的高低。①Nicholas Charron, and Victor Lapuente, “Does Democracy Produce Quality of Government?” European Journal of Political Research, Vol.49, No.4 ,2010, pp.443-470.125 個國家的面板數(shù)據(jù)為相關(guān)觀點提供了經(jīng)驗支持，即：對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家，由于公民較多關(guān)注中長期投資，民主化推動了政府質(zhì)量的提升；而對于經(jīng)濟(jì)較落后的國家，由于公民更多地關(guān)注短期需求，民主化則帶來了政府質(zhì)量的下降。此外，也有研究發(fā)現(xiàn)，只有在人均GDP 超過2000 美元（2005 美元不變價）時，民主化才會產(chǎn)生有助于遏制腐敗行為。②Michael Jetter, Alejandra Montoya Agudelo, and Andrés Ramírez Hassan, “The Effect of Democracy on Corruption: Income is Key,” World Development, Vol.74, October 2015, pp.286-304.為了涵蓋更多的情境因素，毛益民和陳國權(quán)以適配邏輯為指導(dǎo)，利用135 個國家2009—2012 年的數(shù)據(jù)，借助模糊集定性比較分析，系統(tǒng)考察了民主、情境與腐敗之間的復(fù)雜因果關(guān)系。③毛益民、陳國權(quán)：《民主反腐的情境適配：一項跨國比較研究》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2018 年第2 期，第81—91 頁。結(jié)果顯示，民主化水平與政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府規(guī)模、產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的不同組合產(chǎn)生了截然不同的治理效果，這項研究著力強(qiáng)調(diào)了民主化進(jìn)程必須與發(fā)展情境相適應(yīng)。

（三）城市化水平與民主化的績效差異

從線性效應(yīng)到非線性關(guān)系再到情境效應(yīng)，現(xiàn)有研究對民主水平與政府質(zhì)量之間關(guān)系的認(rèn)識在不斷深化。然而，在探索兩者關(guān)系時，有一個基礎(chǔ)性的情境因素尚未得到充分的關(guān)注，即城市化水平。城市化是一個人口從農(nóng)村地區(qū)不斷向城市集聚的過程，這不僅意味著對自然環(huán)境與地理空間的大規(guī)模改造，也引發(fā)了社會關(guān)系與組織方式的劇烈變遷。高水平的城市化為民主制度的生存和發(fā)展提供了社會基礎(chǔ)，也調(diào)節(jié)著民主制度對政府質(zhì)量實際影響的水平。早在20 世紀(jì)30 年代的民主研究文獻(xiàn)中，學(xué)者拉斯金（Harold J.Laski）就曾指出：“有組織的民主是城市生活的產(chǎn)物?！雹貶arold J.Laski, “Democracy,” Encyclopedia of the Social Sciences, Macmillan, 1937, pp.76-85.在隨后的政治現(xiàn)代化研究中，李普塞特（Seymour Martin Lipset）也強(qiáng)調(diào)，較高程度的城市化是民主制度賴以存續(xù)的社會前提。②Seymour Martin Lipset, “Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy,” American Political Science Review, Vol.53, No.1, March 1959, pp.69-105.那么，對于民主水平與政府質(zhì)量之間的關(guān)系，城市化會如何發(fā)揮作用呢？回顧已有文獻(xiàn)，大致可以梳理出如下兩種可能的作用機(jī)制。

第一，城市化促進(jìn)了群體利益的分化與關(guān)聯(lián)，有助于提高社會各界對民主表達(dá)的需求水平。城市化使得經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)從分散走向集聚，交通成本的降低、資源調(diào)配的優(yōu)化、交易互動的加速推動了市場的形成與擴(kuò)張。同時，伴隨著人口和生產(chǎn)向城市轉(zhuǎn)移，曾經(jīng)的農(nóng)村精英群體逐漸擺脫土地的束縛，轉(zhuǎn)型成為城市社會中的中產(chǎn)階層。兩方面的力量相互推進(jìn)，造就了城市社會的利益多元化，也產(chǎn)生了“參與性社會”所需的各種利益集團(tuán)之間的功能依賴，或者說是沖突與交融。③Ibid.在這種情境下，復(fù)雜多樣的利益訴求使得民主表達(dá)的需求水平大大提升，同時使得政治妥協(xié)更多成為參與方共同的理性選擇。那些極端的自我利益在民主磋商過程中都會受到一定程度的克制，來自各方的理性訴求經(jīng)由民主制度的輸入而作用于政府組織，如此才能有助于推動政府質(zhì)量的提升。房寧和和豐俊功指出：“只有在當(dāng)工業(yè)化、現(xiàn)代化初步完成的基礎(chǔ)上，新的社會結(jié)構(gòu)和新的社會精英形成并達(dá)到一定程度的整合與默契，并且在社會心理文化層面上形成新的社會保守意識的時候，多元體制轉(zhuǎn)型才能成功?！雹芊繉?、豐俊功：《城市化率與亞洲政治轉(zhuǎn)型》，載《文化縱橫》，2018 年第5 期，第75—85 頁。他們將城市化率作為衡量一個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和社會結(jié)構(gòu)變化的關(guān)鍵指標(biāo)，通過案例比較分析后強(qiáng)調(diào)，較高水平的城市化率是亞洲國家順利通往“多元體制”的門檻。具體而言，當(dāng)城市化率超過70%時，民主轉(zhuǎn)型才能保持基本平穩(wěn)，而當(dāng)城市化率不足50%時，民主轉(zhuǎn)型的結(jié)果往往出現(xiàn)社會混亂、發(fā)展遲緩以及政局不穩(wěn)等問題。

第二，城市化強(qiáng)化了公眾之間的交流與互動，有助于培育民主生活所需的“公民資本”。與農(nóng)村相比，城市中的人口密度明顯要高，公眾之間進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流和互動的機(jī)會也更高。而且，由于城市生活的集聚性，公眾之間往往存在各種相互依賴性，需要彼此合作才能實現(xiàn)訴求。可以想象，曾經(jīng)散落在鄉(xiāng)村土地上的幾百戶人家，在經(jīng)過城市化后被壓縮進(jìn)一個小區(qū)的幾棟樓里。為了處理諸如環(huán)境、治安等公共事務(wù)，就需要成立業(yè)主委員會，引進(jìn)物業(yè)管理部門等。由于公眾彼此利益的相關(guān)性，要有效參與公共事務(wù)，就必須讓渡出一部分的“個體性”以滿足實現(xiàn)公共目標(biāo)的需要。這就有助于培育所謂的公民資本，即處理社會公共問題所需的、以合作為導(dǎo)向的各類技能和意識。顯然，較高水平的公民資本是民主制度得以有效運(yùn)行的必要條件。羅伯特·帕特南在其經(jīng)典著作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中，就指出人際之間的信任以及合作的規(guī)范等，是民主制度能夠成功的社會基礎(chǔ)。①帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，江西人民出版社2001 年版，第211—233 頁。他稱這些社會要素為社會資本。公民資本可以理解為社會資本在政治生活領(lǐng)域中的表現(xiàn)。當(dāng)社會公眾具備了較高的公民資本，能夠在民主參與中進(jìn)行合作，準(zhǔn)確表達(dá)和爭取利益訴求，實行有力的監(jiān)督和問責(zé)，才能真正推動政府改革，實現(xiàn)治理的改善。一些實證研究也表明，對一個國家而言，社會資本的培育有助于政府質(zhì)量的提升。②Soogwan Doh, “Social Capital, Economic Development, and the Quality of Government: How Interaction Between Social Capital and Economic Development Affects the Quality of Government,” Public Administration,Vol.92, No.1, 2013, pp.104-124.

總體而言，城市化過程不僅能夠推動社會利益趨于多元化，使精英群體之間的相互依賴性增強(qiáng)，也有助于提升公民資本，使社會參與變得更為理性和有效。在此社會基礎(chǔ)之上，民主制度才能較為穩(wěn)定、合理地運(yùn)行，才能充分發(fā)揮其功能，如促進(jìn)競爭、強(qiáng)化問責(zé)等，進(jìn)而對政府質(zhì)量產(chǎn)生積極的推動作用。因此，本研究提出如下假說：當(dāng)城市化達(dá)到一定程度后，民主水平的提升有助于政府質(zhì)量的提升，否則將可能導(dǎo)致政府質(zhì)量的下降。

三、變量、數(shù)據(jù)與方法

（一）變量與數(shù)據(jù)

政府質(zhì)量是本研究的因變量。對于政府質(zhì)量的測量，我們采用哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究院所提供的評價指標(biāo)。具體而言，該指標(biāo)是對世界各國風(fēng)險指南（International Country Risk Guide , ICRG）中所包含的“腐敗”“官僚質(zhì)量”以及“法律與秩序”這三個指標(biāo)求均值。具體而言，“腐敗”測量了對政府組織或官員各類腐敗行為的感知程度，包括庇護(hù)關(guān)系、結(jié)黨營私、政商勾結(jié)等；“官僚質(zhì)量”測量了官僚組織的專業(yè)化程度以及在執(zhí)行政策、應(yīng)對危機(jī)等方面的能力；“法律與秩序”測量了司法體系的獨立性和公正性以及全民守法的程度。需要說明的是，這些評價立足于專家調(diào)查，因而都是主觀性的，并且該評價指標(biāo)主要服務(wù)對象是投資者，因此在取向上難免更偏向于投資環(huán)境。該聚合指標(biāo)得分從0 到1，得分越高，表明政府質(zhì)量越高。本研究將得分?jǐn)U大10 倍，即0—10，以保持變量尺度的接近。

在本研究中，核心自變量是民主水平，關(guān)注的門檻變量是城市化率。對于民主水平，實證研究中普遍采用的測量指標(biāo)是政體指數(shù)，如今已經(jīng)發(fā)展到第四代（Polity IV），涵蓋了1800 年以來的全球大多數(shù)國家。該指標(biāo)將專制與民主作為一種連續(xù)譜，-10 分為高度專制，10 分高度民主。在現(xiàn)有研究中，通常又可以劃分三組：專制（威權(quán)）政體（-10 分至0 分）、部分民主政體（1 分至7 分）以及完全民主政體（8 分至10 分）。①David L.Epstein et al., “Democratic Transitions,” American Journal of Political Science, Vol.50, No.3,2006, pp.551-569.本研究以1996 年為基準(zhǔn)年份，剔除了當(dāng)年政體指數(shù)已經(jīng)達(dá)到8 分的國家。這是因為，本研究關(guān)注民主化過程對政府質(zhì)量的影響，而這些國家在基準(zhǔn)年份就已經(jīng)是完全民主政體。而對各國城市化率的衡量，采用國際上通用的方式，即居住在城市區(qū)域的人口占國家總?cè)丝诘谋戎?。該?shù)據(jù)由聯(lián)合國人口司收集并做平滑處理，可以從世界銀行提供的世界發(fā)展指數(shù)中獲得。

此外，本研究還有5 個可能影響政府質(zhì)量的變量。（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，衡量的指標(biāo)為各國人均GDP（采用購買力平價統(tǒng)計方法，以2011 年不變國際美元為單位）。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，政府可以動員更多的資源以實現(xiàn)公共治理的目標(biāo)，官員們進(jìn)行尋租、腐敗的邊際收益隨之遞減，而公眾對政府的監(jiān)督與問責(zé)也會有所加強(qiáng)，并且偏好會逐漸從短期的生活需求轉(zhuǎn)向為中長期的公共投資。②S?ren Holmberg, Bo Rothstein, and Naghmeh Nasiritousi, “Quality of Government: What You Get,”Annual Review of Political Science, Vol.12, No.1, May 2009, pp.135-161.（2）政治穩(wěn)定程度，采用世界治理指數(shù)中的“政治穩(wěn)定與無暴力/恐怖活動”指標(biāo)予以衡量。一國政治環(huán)境的相對穩(wěn)定，有利于民主參與和決策過程的實施，也有助于政府持續(xù)推動和落實相應(yīng)的改革。（3）人口規(guī)模，測量指標(biāo)為世界銀行提供的各國人口總量。人口規(guī)模大致反映了一個國家的治理規(guī)模，決定著國家治理的范圍、負(fù)荷與成本。已有研究表明，規(guī)模對民主績效和政府治理都有重要影響。①周雪光：《國家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2013 年第1 期，第5—8 頁。（4）教育水平，采用各國初等教育的毛入學(xué)率來衡量。受教育水平的提升，不僅有助于公民更好地參與公共事務(wù)，也為政府治理和發(fā)展提供了人力資本。②Piergiuseppe Fortunato and Ugo Panizza, “Democracy, Education and the Quality of Government,”Journal of Economic Growth, Vol.20, No.4, 2015, pp.333-363.（5）經(jīng)濟(jì)開放程度，采用各國進(jìn)出口總額占GDP 的比重來衡量。全球化作為一種跨國界的力量，不僅推動了資本、技術(shù)層面的流動，也推動著制度、文化層面的交流。研究表明，經(jīng)濟(jì)全球化對政府質(zhì)量具有顯著的推動作用。③Haroon A.Khan, “Globalization and the Quality of Government: an Analysis of the Relationship,” Public Organization Review, Vol.17, No.4, 2017, pp.509-324.

本研究樣本包含73 個國家22 年（1996—2017 年）的數(shù)據(jù)，所有變量的數(shù)據(jù)來源以及描述性統(tǒng)計結(jié)果如表1 所示。

表1 所有變量的數(shù)據(jù)來源以及描述性統(tǒng)計

（二）面板門檻模型

立足于本研究的假說，民主水平對政府質(zhì)量的影響是非線性的，其函數(shù)形式可能依賴于城市化水平，即城市化水平作為門檻變量。此時，漢森（Bruce E.Hansen）提出的面板門檻模型適用于此。①Bruce E.Hansen, “Threshold Effects in Non-dynamic Panels: Estimation, Testing, and Inference,” Journal of Econometrics, Vol.93, No.2, December 1999, pp.345-368.就單個門檻的情況而言，該模型可以寫成如下方程：

其中，qit代表了門檻變量，γ 為待估的門檻值，而I（·）則為示性函數(shù)，即當(dāng)括號中的表達(dá)式為真，則取值為1，反之則取0。因此，如果存在單個門檻，示性函數(shù)就把樣本分成了兩個體系，β1和β2則是外生解釋變量Xit在不同體系上的系數(shù)。上述方程可以更加直觀地寫成如下方式：

因此，面板門檻模型的核心，就是檢驗門檻變量低于或超過某個水平時，所關(guān)注的解釋變量是否會存在顯著不同的斜率。具體思路如下：在給定γ的情況下，對方程進(jìn)行OLS估計，得到系數(shù)估計值（γ）以及殘差平方和SSR（γ），再選擇使得SSR（）最小化，最后獲得估計系數(shù)（）。對于是否存在門檻效應(yīng)，漢森進(jìn)一步構(gòu)造了如下檢驗，即原假設(shè)為：H0:β1=β2。倘若接受該原假設(shè)，那么就不存在門檻效應(yīng)。事實上，原模型就簡化為普通的固定效應(yīng)模型。此時，可以通過F 統(tǒng)計量并結(jié)合自助抽樣（bootstrap）方法來進(jìn)行檢驗，即：

此處，S0是線性模型的殘差平方和，而S1則是門檻模型的殘差平方和。若能顯著拒絕原假設(shè)，那么就可以認(rèn)為存在門檻效應(yīng)。當(dāng)然，有必要繼續(xù)檢驗是否存在兩個或更多的門檻值，方法類似。此外，盡管顯著性檢驗表明了存在門檻效應(yīng)，仍需要對門檻效應(yīng)的真實性進(jìn)行檢驗。檢驗估計門檻值與實際門檻值的一致性，即γ=γ0，可以運(yùn)用似然比統(tǒng)計量構(gòu)造“非拒絕域”，即：

給定置信水平α，可以計算出限值，公式為。比如，在0.05 的置信水平上，限值約為7.35。當(dāng)LR1（γ）超過該限值，則可以拒絕原假設(shè)，反之則認(rèn)為兩者不存在顯著差異，也即門檻值具有真實性。需要說明的是，上述面板門檻模型是靜態(tài)的且要求平衡面板。在操作上，本研究采用xthreg 命令①Q(mào)unyong Wang, “Fixed-Effect Panel Threshold Model Using Stata,” The Stata Journal: Promoting Communications on Statistics and Stata, Vol.15, No.1, November 2015, pp.121-134.運(yùn)行該模型，并設(shè)定網(wǎng)格搜索點為300，自助抽樣次數(shù)為500，削減比例設(shè)定為0.05。

四、實證結(jié)果及其討論

（一）民主化與政府質(zhì)量的變化及其關(guān)系

在進(jìn)入門檻分析之前，我們先對民主水平和政府質(zhì)量的變化進(jìn)行繪圖，以便更直觀地呈現(xiàn)兩者之間的關(guān)系。如圖1 所示，橫軸表示民主水平的變化，而縱軸表示政府質(zhì)量的變化。一個直觀的印象是：多數(shù)國家民主水平得到了提升，而多數(shù)國家的政府質(zhì)量出現(xiàn)了下降，導(dǎo)致第四象限（右下角）聚集了的圓圈最多。具體而言，本樣本包含在1996 年政體得分低于8（尚未達(dá)到成熟民主）的73 個國家，經(jīng)過22 年的發(fā)展，有42 個國家的民主水平有了不同程度的提升，但只有8 個國家的政府質(zhì)量得到改善，有34 個國家的政府質(zhì)量出現(xiàn)了下降。一些國家如印度尼西亞、緬甸、肯尼亞、尼日利亞等，從威權(quán)政體轉(zhuǎn)向民主政體，但政府質(zhì)量卻大打折扣。這也印證了福山發(fā)出的感慨：“為什么民主表現(xiàn)得如此差勁？”②Francis Fukuyama, “Why Is Democracy Performing So Poorly?” Journal of Democracy, Vol.26, No.1,2015, pp.11-20.

圖1 民主水平與政府質(zhì)量的變化及其關(guān)系（1996—2017 年）

表2 對那些處于第一、四象限的國家進(jìn)行數(shù)據(jù)比較。我們可以發(fā)現(xiàn)，就平均水平而言，第一象限國家民主水平上升了6.88 分，政府質(zhì)量也上漲了0.78；第四象限國家民主水平上升了6.15 分，政府質(zhì)量卻下降了1.17 分。值得注意的是，對兩組國家1996 年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，第一象限國家的城市化率均值為54%，明顯高于第四象限國家的45.7%。但就人均GDP 而言，第一象限國家均值卻低于第四象限國家。對此一個合理的推測就是，城市化水平可能限制了民主化績效的發(fā)揮，這也是我們要進(jìn)行面板門檻模型分析的現(xiàn)實動機(jī)來源。

表2 第一象限、第四象限中國家相關(guān)數(shù)據(jù)比較表

（二）對城市化門檻效應(yīng)的實證檢驗

立足73 個國家的面板數(shù)據(jù)，本研究進(jìn)一步對城市化率的門檻效應(yīng)進(jìn)行了檢驗，考察其是否生成了民主水平與政府質(zhì)量之間存在非線性關(guān)系。表3 呈現(xiàn)了城市化門檻效應(yīng)的檢驗結(jié)果。我們發(fā)現(xiàn)，城市化率僅存在單個門檻，其值為51.896%。這意味著城市化率是否達(dá)到51.896%將影響民主水平如何作用于政府質(zhì)量。

表3 門檻效應(yīng)檢驗

為了確保城市化門檻值的真實性，本研究又利用似然比值進(jìn)行了檢驗，圖2給出了檢驗結(jié)果。從圖中我們可以清楚地看到，當(dāng)城市化率處于門檻值時，似然比值小于7.35。也即此時，似然比值落在95%置信水平上的非拒絕域內(nèi)，因而接受估計門檻值等于實際門檻值的原假設(shè)。

圖2 對城市化率單個門檻值的似然比檢驗

表4 給出了門檻回歸的結(jié)果。觀察民主水平的系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)城市化率超過門檻值后，民主水平的系數(shù)為0.071 且在95%的置信水平上顯著，這表明此時民主化有助于提升政府質(zhì)量。然而，當(dāng)城市化率低于門檻值時，民主水平的系數(shù)為-0.004，雖然并不顯著，但足以表明在此種情況下，民主化并不能帶來預(yù)期效果，反而可能會導(dǎo)致政府質(zhì)量的下降。由此可見，在不同的城市化水平上，民主化對政府質(zhì)量產(chǎn)生了截然不同的效果。通過上述實證檢驗，本研究所提出的假說得到了支持。

表4 城市化門檻效應(yīng)的檢驗及回歸結(jié)果

此外，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模以及對外開放程度對政府質(zhì)量均起到顯著的推動作用，而教育水平的系數(shù)雖為正，但并不顯著，這可能是因為教育對政府質(zhì)量的影響往往存在一定的滯后性。

（三）基于實證結(jié)果的拓展性討論

本研究呼應(yīng)了房寧和豐俊功的觀點。①房寧、豐俊功：《城市化率與亞洲政治轉(zhuǎn)型》，載《文化縱橫》，2018 年第5 期，第75—85 頁。他們對亞洲多國案例比較分析后指出，城市化率超過70%的國家在民主轉(zhuǎn)型后能夠保持基本平穩(wěn)，而那些城市化率低于50%的國家在民主轉(zhuǎn)型后往往陷入混亂、停滯的泥潭。本研究經(jīng)面板門檻分析后發(fā)現(xiàn)，城市化率的確存在門檻效應(yīng)，但只有單個而不是多個門檻。經(jīng)檢驗確認(rèn)，該門檻值約為52%，這點與他們的觀察非常接近?？梢哉f，他們的研究為本文提供了案例支撐，而本研究則為他們提供了更廣泛的證據(jù)。對于城市化的門檻效應(yīng)，戴蒙德（Larry Diamond）的觀點頗有啟示意義。他在反思多年的民主化績效（尤其是拉美國家的發(fā)展經(jīng)驗）后指出，那種認(rèn)為更多民主就可以治愈國家劣質(zhì)治理的觀點難以讓人信服，因為對許多國家而言，劣質(zhì)治理嵌入于其政治、社會以及文化之中，而民主化往往難以真正變革這些深層次的結(jié)構(gòu)因素。②Larry Diamond, “A Quarter-Century of Promoting Democracy,” Journal of Democracy, Vol.18, No.4,2007, pp.118-120.在本研究看來，城市化作為一種全方位、基礎(chǔ)性的變革力量，或許有助于重構(gòu)這些“深層次的結(jié)構(gòu)因素”，并為民主制度的運(yùn)行奠定社會基礎(chǔ)，進(jìn)而使其更有效地推動政府質(zhì)量的改善。

值得注意的是，不論城市化率是否達(dá)到門檻值，民主水平的系數(shù)值都非常小，表明其對政府質(zhì)量的影響其實并不如想象中的那么大。比如，即使在城市化率達(dá)到門檻值后，民主水平增加10 分，政府質(zhì)量也才上升0.71 分。造成這種結(jié)果的原因可能有以下兩個。一方面，政府質(zhì)量的變化是相當(dāng)緩慢的。相比之下，民主制度具有一定程度的可移植性，而建設(shè)法治、負(fù)責(zé)、有效的政府往往更難、更需要花費(fèi)更多的時間去建構(gòu)。另一方面，民主的績效可能不僅僅取決于當(dāng)前的水平，還取決于民主經(jīng)驗的歷史積累。比如，有學(xué)者考察了民主制度與人類發(fā)展（以嬰兒死亡率衡量）之間的關(guān)系，檢驗了如下假說：一是當(dāng)前民主水平減少了嬰兒死亡率；二是前一個世紀(jì)的民主存量減少了嬰兒死亡率。實證結(jié)果表明，前者只獲得少量支持，而后者的證據(jù)則十分充足。③John Gerring, Strom C.Thacker, and Rodrigo Alfaro, “Democracy and Human Development,” The Journal of Politics, Vol.74, No.1, January 2012, pp.1-17.這也表明，民主存量，而非當(dāng)前民主水平，更能發(fā)揮出積極的社會效應(yīng)。因此，民主制度對政府質(zhì)量的積極影響可能在較長時期的積累后得到更好的體現(xiàn)。本研究以處于民主化進(jìn)程中的國家為樣本且只有22 年的跨度，并不能夠有效揭示民主存量的效應(yīng)。

五、結(jié)論與展望

民主化往往被認(rèn)為能改善政府質(zhì)量。但是，從73 個國家20 多年的實踐經(jīng)驗來看，只有少量國家的民主化的確提升了政府質(zhì)量，而大量國家民主水平的上升卻伴隨著政府質(zhì)量的下降。另外，一個有意思的現(xiàn)象是：兩類國家城市化的平均水平存在差異，后者要明顯低于前者。回顧現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，城市化的確可能會調(diào)節(jié)民主水平對政府質(zhì)量的影響。它不僅會帶來群體利益的分化與關(guān)聯(lián)，推動社會結(jié)構(gòu)的變革，提升社會對民主表達(dá)的需求水平，還會通過社會生活的空間集聚強(qiáng)化公眾之間的交流與互動，從而培育民主生活所需要的公民資本。因此，本研究提出了如下假說，即民主化對政府質(zhì)量的影響存在城市化門檻。利用跨國數(shù)據(jù)，本研究采用面板門檻模型對城市化水平的門檻效應(yīng)進(jìn)行了實證檢驗。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在民主水平與政府質(zhì)量的關(guān)系上，城市化水平的確存在門檻效應(yīng)，門檻值約為52%。當(dāng)城市化率超過門檻值后，民主化有助于提升政府質(zhì)量；而當(dāng)城市化率低于門檻值時，民主化反而可能會導(dǎo)致政府質(zhì)量的下降。換句話說，民主水平的提升能否帶來政府質(zhì)量的改善取決于城市化率能否達(dá)到門檻水平。本研究呼應(yīng)了已有研究對城市化門檻的推測，但為其提供了更為廣泛的經(jīng)驗證據(jù)。

民主化是政治現(xiàn)代化的必然趨勢，而優(yōu)質(zhì)政府是世界各國的共同追求。然而，若試圖以民主化提升政府質(zhì)量，則必須考量其社會基礎(chǔ)。城市化作為一種基礎(chǔ)性的情境因素，深刻影響著民主化對政府質(zhì)量的影響。當(dāng)然，本文還存在諸多不足之處，后續(xù)研究還需要在如下幾方面進(jìn)行努力。第一，本研究采用的是靜態(tài)模型，解釋變量未包含政府質(zhì)量的滯后項。隨著動態(tài)面板門檻模型的逐漸成熟，有必要在納入政府質(zhì)量的延續(xù)效應(yīng)后進(jìn)一步考察城市化的門檻效應(yīng)。第二，城市化率可能只是制約民主化績效的因素之一。因此，可以考察更多的情境因素作為門檻變量，進(jìn)一步了解民主化績效對社會情境的依賴性。第三，與案例研究相比，實證研究在回答“如何”上有所欠缺，因此有必要深入剖析一個或多個案例來揭示城市化究竟是如何發(fā)揮作用并影響民主化的。