依附式自主：實體化改革進程中單項體育協(xié)會與政府關(guān)系的調(diào)適機理及重構(gòu)路向

茍軼清　謝英　楊濤

摘 要：依附式自主為探索實體化改革進程中單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系提供了新的視角。運用文獻資料、專家訪談、實地調(diào)研等研究方法，從政府與協(xié)會雙向視角探討依附式自主關(guān)系的內(nèi)涵特征、價值與形成機理，探尋政會合作共治的促進機制。研究認為，制度環(huán)境和資源依附關(guān)系、實體化改革初期單項體育協(xié)會成長的稚嫩性、政府部門的政績追求與業(yè)務(wù)連帶責任是依附式自主關(guān)系形成的主要因素。依附式自主關(guān)系有助于提升單項體育協(xié)會組織公信力和社會影響力；能夠有效規(guī)避單項體育協(xié)會行為失控和業(yè)務(wù)風險；實現(xiàn)單項體育協(xié)會與政府部門的合作治理。同時，應(yīng)明確政府和協(xié)會在體育治理中的角色定位和職能邊界；保障協(xié)會資源獲取的多元性與發(fā)展空間的自主性；完善協(xié)會治理的內(nèi)部運行結(jié)構(gòu)與外部協(xié)作機制，以實現(xiàn)單項體育協(xié)會與政府的雙向互動。

關(guān)鍵詞：單項體育協(xié)會；政府；依附式自主；實體化改革；政會關(guān)系；體育治理

中圖分類號：G812.1 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2023）03-0026-07

Dependent Autonomy： Adjustment Mechanism and Reconstruction Direction of the Relationship Between Individual Sports Associations and the Government in the Process of Substantive Reform

GOU Yiqing1， XIE Ying2， YANG Tao3

1.Graduate School， Xi'an P.E. University， Xi'an 710068， Shaanxi， China; 2. Xi'an P.E. University， Xi'an 710068， Shaanxi， China; 3. School of Sports Economics and Management， Xi'an P.E. University， Xi'an 710068， Shaanxi， China

Abstract：Dependent autonomy provides a new perspective for exploring the relationship between single sport associations and the government in the process of entity reform. Using literature， expert interviews and field research， the study explores the connotation， value and formation mechanism of dependent autonomy from the two-way perspective of government and associations， and explores the promotion mechanism of cooperation and co-governance between government and associations. The study concludes that the institutional environment and resource dependency， the immaturity of the growth of individual sports associations in the early stage of substantive reform， the performance pursuit and business joint responsibility of government departments are the main factors in the formation of dependent autonomy. Dependent autonomy helps to enhance the credibility and social influence of individual sports associations， can effectively avoid the behavior of individual sports associations out of control and business risks， and can realize the cooperative governance of individual sports associations and government departments. At the same time， we should clarify the role and functional boundaries of the government and associations in sports governance， ensure the diversity of the association's resource acquisition and the autonomy of the development space and improve the internal operation structure and external collaboration mechanism of association governance to realize two-way interaction between individual sports associations and the government.

Key words：sport association; government; dependent autonomy; entity reform; political-association relations; sport governance

單項體育協(xié)會實體化改革，即打破原來“中心+協(xié)會”一套人馬、兩塊牌子的政社同構(gòu)管理模式，是“放管服”改革背景下提升政府部門和體育社會組織公共服務(wù)能力的必然選擇，同時也是推動我國體育管理體制全面深化改革、體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。從20世紀90年代初單項體育協(xié)會實體化改革提出，到2015年《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》發(fā)布并啟動新一輪政會脫鉤改革，再到2019年國家發(fā)展改革委、民政部、中央組織部等十部委聯(lián)合出臺《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的實施意見》，要求“按照去行政化的原則，全面實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤”，隨著單項體育協(xié)會脫鉤和實體化改革的進一步深化，單項體育協(xié)會與政府逐漸由“同構(gòu)”走向“分化”［1］。單項體育協(xié)會回歸社會團體法人屬性，預(yù)示著單項體育協(xié)會生存發(fā)展的資源和環(huán)境將發(fā)生巨大變化。實體化改革進程中單項體育協(xié)會如何處理好與政府的關(guān)系，是當下亟待探討和解決的現(xiàn)實問題。

現(xiàn)有研究中，王家宏等［2］認為，單項體育協(xié)會和政府之間應(yīng)遵循共治邏輯，達成合作伙伴關(guān)系；袁鋼［3］認為實體化改革后政會雙方應(yīng)基于法律協(xié)議建立合作機制；黃亞玲等［4］提出在委托代理基礎(chǔ)上構(gòu)建新型合作關(guān)系；王志文［1］等提出分類改革視野下單項體育協(xié)會與政府應(yīng)形成調(diào)適性的合作關(guān)系?？梢钥闯?，建立獨立平等、合作共治的政會關(guān)系已成為學(xué)術(shù)界的主流觀點，但仍有進一步探討的空間：（1）未認識到漸進式改革視角下政會關(guān)系演變的動態(tài)性，多從靜態(tài)視角提出政會關(guān)系的理想樣態(tài)。（2）追求政會平等基礎(chǔ)上單項體育協(xié)會的獨立地位和業(yè)務(wù)自主性，忽視了現(xiàn)階段單項體育協(xié)會治理能力不足的現(xiàn)實。實踐層面，曾經(jīng)作為政府體育部門內(nèi)生性機構(gòu)的單項體育協(xié)會，與各級政府保持著密切聯(lián)系，部分協(xié)會主席、秘書長等仍由政府部門指派，業(yè)務(wù)主管部門也習(xí)慣于將其作為附屬機構(gòu)直接指揮，這在一定程度上破壞了單項體育協(xié)會作為法人主體的獨立性和自主性。截至2019年底，體育系統(tǒng)啟動脫鉤改革的89個項目或行業(yè)協(xié)會中，已完成脫鉤改革的僅有21個，剩余68個單項體育協(xié)會仍處于擬脫鉤狀態(tài)［5］。這提示我們：多重制度環(huán)境下單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系具有多變性和復(fù)雜性，不能背離現(xiàn)實一味地追求單項體育協(xié)會的超然獨立地位，需要從我國的社會文化環(huán)境、體育管理體制等因素中深刻把握雙方關(guān)系的動態(tài)變化。本研究在梳理以往研究成果的基礎(chǔ)上，闡釋依附式自主關(guān)系的內(nèi)涵特征、價值與形成機理，探尋政會合作共治的促進機制，以期為重新審視實體化改革進程中的新型政會關(guān)系提供新的視角。

1 依附式自主關(guān)系的概念內(nèi)涵、特征與價值

1.1 依附式自主關(guān)系的概念內(nèi)涵

依附式自主是指單項體育協(xié)會從政府部門獲取充足、穩(wěn)定的發(fā)展資源，在組織身份合法性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，不受外部個人或組織的干預(yù)，依靠協(xié)會集體決策和意志履行相關(guān)職責，以保證協(xié)會獨立性和自主性。相異于以往研究僅從政府或協(xié)會單一視角的思維模式，依附式自主關(guān)系作為當前制度、環(huán)境下單項體育協(xié)會正確處理與政府關(guān)系的變通路徑，從政府和協(xié)會的雙向視角出發(fā)，辯證地思考實體化改革進程中單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系。

這種關(guān)系具有兩個優(yōu)勢：一是增進雙方信任，政府體育部門向單項體育協(xié)會讓渡部分職能，并通過定向購買、項目合作等形成合作關(guān)系。每年底，單項體育協(xié)會就本年度的工作總結(jié)以及下一年度的預(yù)期目標、任務(wù)清單、資金預(yù)算進行匯報協(xié)商。政府部門能更深入地了解單項體育協(xié)會的基本情況、業(yè)務(wù)能力，確保服務(wù)質(zhì)量和預(yù)知風險的可控性，而單項體育協(xié)會依靠在相應(yīng)項目領(lǐng)域的專有性排他地位，不需要通過招、投標等形式與其他社會組織競爭，其生存和發(fā)展所需的資源得到了制度保障［6］；二是降低了治理成本和風險，有利于政會雙方合作治理的穩(wěn)定性和持續(xù)性。政府部門節(jié)省了尋找、篩選合作者以及招、投標活動所耗費的人力、物力、時間等成本，同時政府為單項體育協(xié)會提供了充足、穩(wěn)定且持續(xù)的資源，從而使協(xié)能會精心于專業(yè)能力的提升和組織建設(shè)工作。

1.2 依附式自主關(guān)系的特征

制度和發(fā)展資源是影響政會關(guān)系的重要因素，雙方合作源于政府部門在提供公共體育服務(wù)上的有責無能以及單項體育協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢，同時政府又掌握了單項體育協(xié)會發(fā)展所需的制度、資金等資源，因而實體化改革進程中雙方形成的依附性自主關(guān)系具有以下特征。

1.2.1 單項體育協(xié)會與政府部門相互依附、共生共存

單項體育協(xié)會作為政府部門建立、培育而生的內(nèi)生性組織，從“同構(gòu)”到“脫鉤”，自始至終都與政府部門在人員、職能、資產(chǎn)等方面保持著密切聯(lián)系，對政府部門存在不同程度的依附。同樣，政府部門也需要積極培育單項體育協(xié)會的自主業(yè)務(wù)能力和承擔體育公共服務(wù)的職能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資源依賴和專業(yè)優(yōu)勢是當前我國單項體育協(xié)會實體化改革進程中與政府“依附式自主”關(guān)系生成的主要因素。這種相互依附不僅體現(xiàn)在權(quán)威、技術(shù)和資源上，還表現(xiàn)在治理理念、制度文化和價值追求等方面。政府與單項體育協(xié)會基于業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，在信息、資源和組織權(quán)威等方面形成利益共享、風險共擔的依附關(guān)系。此外，在強調(diào)單項體育協(xié)會對政府依附的同時，不能忽視單項體育協(xié)會的能動性和自主性。作為與政府平等的體育社會組織，在準確界定彼此職責與權(quán)利邊界的前提下，促進政府與單項體育協(xié)會的職能分工和合作治理，以自下而上的視角洞察該運動項目發(fā)展規(guī)律和社會需求，激發(fā)單項體育協(xié)會參與體育治理的動力與活力，通過專業(yè)能力的發(fā)揮和自主空間的拓展，實現(xiàn)與政府部門的動態(tài)互動，促進政會合作與協(xié)同共治。

1.2.2 政府主導(dǎo)下的強依附關(guān)系生成與單項體育協(xié)會的有限自主

體育治理的目的是促進體育公共服務(wù)質(zhì)量的改善和提升，是以公共利益為導(dǎo)向的，需要政府與單項體育協(xié)會的雙向協(xié)同。政府作為公共利益的代表，有責任對體育公共服務(wù)的質(zhì)量進行監(jiān)管和控制，而在政府職能轉(zhuǎn)變、管辦分離的大環(huán)境下，政府需要將部分職能、權(quán)力轉(zhuǎn)移給單項體育協(xié)會。體制機制改革要求和體育治理壓力是迫使政府向單項體育協(xié)會讓渡部分空間和職能的根本原因，也是雙方建立合作關(guān)系的現(xiàn)實基礎(chǔ)。政府部門通過定向委托、賦予行業(yè)排他性地位等，與協(xié)會建立長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，即一種“自己人代理”的專有型關(guān)系［7］，因而依附式自主關(guān)系是由政府部門主導(dǎo)的、通過強制性的行政手段或引導(dǎo)性的激勵政策，來明確單項體育協(xié)會的地位和運作模式，引導(dǎo)單項體育協(xié)會走向政府期望的發(fā)展方向。由于當前我國單項體育協(xié)會存在組織建設(shè)不完善、監(jiān)管體系不健全、獨立運行能力不足等問題，政府部門通過購買公共體育服務(wù)、項目合作等形式，逐步向單項體育協(xié)會讓渡政策空間、釋放運作資源，轉(zhuǎn)移部分職能和資源，鼓勵、引導(dǎo)單項體育協(xié)會有序參與公共體育治理，不斷提升協(xié)會組織建設(shè)和自主運行能力，拓展資源獲取途徑和組織發(fā)展空間。

1.2.3 單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系具有非對稱性、非靜態(tài)性

盡管作為獨立法人主體的單項體育協(xié)會擁有行業(yè)管理的排他性地位，與政府形成了平等合作關(guān)系，但單項體育協(xié)會能夠有多大的話語權(quán)和權(quán)威性，很大程度上取決于政府職能和權(quán)利的讓渡空間，畢竟完全獨立于政府的社會組織幾乎是不存在的。政府部門是形塑單項體育協(xié)會的主體，協(xié)會為了獲得生存和發(fā)展所需的關(guān)鍵性資源而依賴政府，即生存合法性［8］。雖然單項體育協(xié)會具有政府所不具備的技術(shù)、人員等專業(yè)優(yōu)勢，但其難以對政府形成真正制約；相反，政府所掌握的資源卻對單項體育協(xié)會的發(fā)展起著關(guān)鍵作用，二者間的依附關(guān)系呈現(xiàn)出非對稱性特征。

現(xiàn)實中，單項體育協(xié)會與政府的資源依附關(guān)系并非是靜態(tài)的，雙方的資源依附關(guān)系深刻地影響著二者的互動關(guān)系，政府與單項體育協(xié)會的非對稱性依附關(guān)系將隨著雙方利益博弈而處于動態(tài)變化之中［9］。隨著單項體育協(xié)會專業(yè)優(yōu)勢的擴大和資源獲取能力的提升，協(xié)會可能降低對政府部門的依賴程度，避免受到政府干預(yù)和控制，同時隨著自主發(fā)展空間的不斷拓展，未來協(xié)會甚至可能成為與政府平等對話的獨立主體。同時，政府部門基于工作績效、民眾反饋等評估協(xié)會的履職能力，充分考量單項體育協(xié)會獨立運作水平與治理能力，據(jù)此逐漸擴大其權(quán)力范圍和行動空間，進一步向單項體育協(xié)會讓渡權(quán)力，以實現(xiàn)政府監(jiān)管與協(xié)會自治的有的放矢。

1.3 實體化改革進程中依附式自主關(guān)系的價值審視

1.3.1 提升單項體育協(xié)會組織公信力和社會影響力

組織公信力對一個組織生命力強弱、能否持續(xù)健康發(fā)展具有重要影響［10］。以往的改革中，雖然一直強調(diào)體育社會組織參與的重要性，但由于其內(nèi)在的行政依附性和隸屬關(guān)系使政府仍然處于主導(dǎo)地位，單項體育協(xié)會服務(wù)意識不強、服務(wù)質(zhì)量低、組織庇護等問題普遍存在，全社會對單項體育協(xié)會的了解、認可不足，導(dǎo)致單項體育協(xié)會組織公信力缺失。

單項體育協(xié)會作為政府部門在社會公共領(lǐng)域的延伸，其業(yè)務(wù)范圍具有強烈的公共屬性和非營利性，協(xié)會通過創(chuàng)新體育公共服務(wù)供給形式、供給質(zhì)量提升等，合理解決人民群眾關(guān)切的痛點問題，不斷提高組織認可度和社會影響力。依附式自主關(guān)系在厘清單項體育協(xié)會與政府權(quán)責邊界的基礎(chǔ)上，賦予單項體育協(xié)會行業(yè)自治的合法性和權(quán)威性，既體現(xiàn)了政府的價值取向，又給予協(xié)會充分的自主空間開展業(yè)務(wù)工作，彌補體育公共服務(wù)和產(chǎn)品供給不足的短板，以滿足人民群眾多元化的體育公共服務(wù)產(chǎn)品需求，保障人民群眾平等的體育參與權(quán)利，提升單項體育協(xié)會的組織公信力，有效改善當前協(xié)會組織社會公信力不足的問題。

1.3.2 有效規(guī)避單項體育協(xié)會行為失控和業(yè)務(wù)風險

由于業(yè)務(wù)開展過程中涉及多個相關(guān)利益主體，單項體育協(xié)會往往從自身發(fā)展需求和目的出發(fā)，尋求利益空間的最大化，容易導(dǎo)致其失范、越界行為的發(fā)生，甚至在政府權(quán)力和市場利益的誘惑下異化為權(quán)力的附庸或演變?yōu)闋I利性機構(gòu)，無法保證其獨立性、公共性和公益性。單項體育協(xié)會與政府的依附式自主關(guān)系強調(diào)協(xié)會不受政府部門的行政干預(yù)，但政府負有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的職責。一方面，改革初期單項體育協(xié)會被動接受政府的控制和干預(yù)，主要源于協(xié)會合法性和權(quán)威性尚未得到認可；當未來其合法性、權(quán)威性得到認可，且在政策、資金等發(fā)展資源獲取較穩(wěn)定時，單項體育協(xié)會可能嘗試擺脫政府部門的干預(yù)和控制，以組織集體意志為導(dǎo)向開展業(yè)務(wù)活動。另一方面，政府購買體育公共服務(wù)、職能轉(zhuǎn)移等并不代表著政府權(quán)力的放棄和管理責任的免除，而是政府由家長角色向伙伴關(guān)系的身份轉(zhuǎn)變，政府部門向協(xié)會賦權(quán)的過程實則為政府實施間接監(jiān)管的過程，這種柔性監(jiān)管制度的嵌入既可以保證協(xié)會業(yè)務(wù)開展的自主性，還能夠有效規(guī)避協(xié)會組織的行為失控和業(yè)務(wù)風險。

1.3.3 推動實現(xiàn)單項體育協(xié)會與政府部門合作治理

人民群眾的需求和建議是政府部門決策的重要影響因素，政府部門在決策中要深入了解群眾的真切需求，在此基礎(chǔ)上對政策內(nèi)容做出合理調(diào)整。單項體育協(xié)會憑借其專業(yè)化的人才隊伍以及下沉基層等優(yōu)勢，在政府相關(guān)規(guī)劃、政策制定和調(diào)整過程中，發(fā)揮著自下而上的“傳話筒”和“智庫”作用，就相關(guān)問題提出專業(yè)性建議，降低政府的決策風險。單項體育協(xié)會與政府合作治理是推動體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管當前還處于合作治理的初期，但從其未來發(fā)展導(dǎo)向來看，單項體育協(xié)會將成為體育公共治理的重要主體，通過業(yè)務(wù)咨詢、參與表達、公共服務(wù)等形式進入體育治理領(lǐng)域，參與政府公共決策和體育治理全過程。依附式自主能夠使單項體育協(xié)會以獨立自主的姿態(tài)，主動保持與政府的密切關(guān)系，積極融入政府決策、治理活動，開展公共體育服務(wù)供給、專業(yè)評估、行業(yè)監(jiān)管等活動，提升服務(wù)質(zhì)量和行業(yè)治理水平，合理規(guī)避決策風險、資源浪費等政策失靈現(xiàn)象。此外，體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開單項體育協(xié)會的積極參與，協(xié)會能夠準確把握該運動項目發(fā)展的趨勢和社會需求，通過制定、修訂行業(yè)準入標準等促進體育行業(yè)自律，推動我國體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2 實體化改革進程中依附式自主關(guān)系的形成機理

2.1 制度環(huán)境和資源依附下的關(guān)系生成

制度環(huán)境為單項體育協(xié)會與政府間依附式自主關(guān)系的生成提供了動力與約束。近年來，“放管服”改革推進下單項體育協(xié)會與政府的合作日益密切，但雙方合作尚未形成獨立平等的“合作伙伴關(guān)系”，政府所主張的行業(yè)協(xié)會自治并未完全體現(xiàn)，甚至雙方合作成為政府部門權(quán)力再生產(chǎn)的過程［6］。因此，現(xiàn)階段政會合作不僅要遵循高效、互益的原則，還應(yīng)服從于過去長期存在的科層制權(quán)力邏輯，以及民眾對單項體育協(xié)會身份、職能認知模糊的社會大環(huán)境。

資源依賴理論認為，組織生存與發(fā)展依賴于其所處環(huán)境中的諸多資源要素，通過與周圍環(huán)境相互依存、相互作用，從而實現(xiàn)其組織目標。單項體育協(xié)會的立身之本是承接政府部分職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)，其身份合法性和發(fā)展資源都依賴于政府的認可和支持［11］。政府擁有單項體育協(xié)會生存和發(fā)展所需的政策法規(guī)、注冊審批權(quán)等制度性資源，而單項體育協(xié)會則具備技術(shù)、人才和群眾基礎(chǔ)等優(yōu)勢，二者在資源構(gòu)成上存在相互依附的關(guān)系。對單項體育協(xié)會來說，出于生存發(fā)展的需要，協(xié)會往往通過與政府部門合作舉辦活動、邀請政府官員掛職等形式，擴大組織影響力和競爭力，獲得形式合法性和實質(zhì)合法性，借助政府資源和權(quán)威，使其在具體業(yè)務(wù)開展過程中工作更加順暢。這種依附關(guān)系使協(xié)會與政府保持密切關(guān)系的同時，獲得其他政府部門、社會組織以及公眾對其組織形象、權(quán)威性及職能的認同和信任，形成對政府業(yè)務(wù)權(quán)利、資源的依附。尤其在當下我國強政府弱社會的背景下，單項體育協(xié)會要實現(xiàn)長足發(fā)展，必須在外部的制度環(huán)境和內(nèi)部的專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮之間保持平衡［8］，在與政府部門保持良好關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求自主發(fā)展空間的突破。

2.2 實體化改革初期單項體育協(xié)會成長的稚嫩性

黨中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”［12］。目前，單項體育協(xié)會尚處于脫鉤和實體化改革初期，面臨自主運行能力不足、人員組織關(guān)系繁雜、內(nèi)部圈子文化濃厚、新舊體制銜接不暢等難題，復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境下僅依靠協(xié)會自身力量難以在短期內(nèi)得到社會公眾的認可，一定程度上需要依靠政府權(quán)威和行政力量。盡管其在民政部門注冊登記性質(zhì)為社會組織，實際上卻帶有強烈的官方性質(zhì)，政府將部分職能和資源轉(zhuǎn)移給單項體育協(xié)會，協(xié)會獲得政府資源配套和工作支持的同時，也要接受政府部門的指令和監(jiān)督，使得協(xié)會日常運作存在體制約束和行政干預(yù)，政府控制下的協(xié)會工作開展呈現(xiàn)出行政化與依附性的特征。

同時，由于實體化改革初期政府部門對可能發(fā)生風險的不確定性，以及單項體育協(xié)會的行業(yè)排他性地位，政府采取一系列手段來降低單項體育協(xié)會可能發(fā)生的風險，如任命體育局干部擔任協(xié)會主要領(lǐng)導(dǎo)、削減協(xié)會決策權(quán)等，防止單項體育協(xié)會因發(fā)展方向不明或治理能力不足，陷入過度社會化、市場化陷阱；而單項體育協(xié)會為了獲得生存發(fā)展的資源和空間，不得不犧牲部分自主權(quán)而依附于政府部門。

2.3 政府部門的政績追求與業(yè)務(wù)連帶責任

傳統(tǒng)雙重管理體制下，分級管理和非競爭性是我國單項體育協(xié)會的管理原則，單項體育協(xié)會在相應(yīng)層級的民政部門進行注冊，且同一層級只允許一種類型的項目協(xié)會注冊，沒有其他組織的參與，以此保障同一層級只有一個單項體育協(xié)會，避免了單項體育協(xié)會之間的競爭。單項體育協(xié)會作為獨立承擔管理該運動項目事務(wù)的實體社會組織，肩負著競技體育發(fā)展、群眾體育普及和項目人才隊伍建設(shè)的多重職能，并非單一的橋梁型組織。受行政體制改革影響，機構(gòu)撤銷、合并等致使政府體育部門面臨著人員短缺、工作重心難以下沉等問題。政府部門出于政績考慮，與單項體育協(xié)會建立了一種專有型合作關(guān)系，依靠單項體育協(xié)會銜接政府與社會，通過注入常規(guī)運營經(jīng)費和項目經(jīng)費，支持單項體育協(xié)會向社會提供專業(yè)性體育服務(wù)，化解公共體育服務(wù)需求擴大和供給能力不足的矛盾。

此外，處于發(fā)展稚嫩期的單項體育協(xié)會，人員構(gòu)成復(fù)雜、業(yè)余兼職人員占比高、圈子文化嚴重、制度規(guī)范不足等制約了單項體育協(xié)會的治理能力和決策水平，因此政府部門對待單項體育協(xié)會處于需要但不信任的矛盾態(tài)度，在職能轉(zhuǎn)移和賦權(quán)過程中對單項體育協(xié)會采取不同程度的監(jiān)管措施，防止因其決策隨意等不當行為而承擔連帶責任。相對于政府部門而言，依附式自主關(guān)系的形成不僅可以確保單項體育協(xié)會專業(yè)職能的發(fā)揮，堅持其公共性和非營利性的組織屬性，承接政府職能轉(zhuǎn)移，提升體育公共服務(wù)的水平，同時能夠?qū)崿F(xiàn)政府對單項體育協(xié)會的有效控制，減少協(xié)會自主運作風險和政府主管部門的連帶責任。

3 依附式自主關(guān)系下單項體育協(xié)會與政府合作共治的促進機制

3.1 明確政府和協(xié)會在體育治理中的角色定位和職能邊界

單項體育協(xié)會實體化改革是我國市場經(jīng)濟變革和體育行政體制改革背景下的必然邏輯，多重制度環(huán)境影響下要把握好單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系，確保政府和協(xié)會充分發(fā)揮各自的職能。由于長期依附于行政管理體系，單項體育協(xié)會內(nèi)部在工作中形成了一種思維定勢，即按照行政指令開展工作，社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄?qū)⑦@種在歷史或?qū)嵺`中形成的內(nèi)部思維定勢稱為“慣習(xí)”。單項體育協(xié)會往往將政府的態(tài)度和意見作為行動指南和目標導(dǎo)向，對自身定位和職能職權(quán)不清晰，工作未能從群眾的真切訴求出發(fā)，主動銜接外部社會的積極性不足，導(dǎo)致脫鉤后協(xié)會的權(quán)威性、公共性逐漸消弭。

新《體育法》首次明確了單項體育協(xié)會具有“制定相應(yīng)項目技術(shù)規(guī)范、競賽規(guī)則、團體標準，規(guī)范體育競賽活動”的職責［13］。單項體育協(xié)會要主動適應(yīng)自治組織團體的身份和角色，在政府指導(dǎo)下開展各項事務(wù)、履行權(quán)能，承接政府部門及其附屬機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)移。作為專業(yè)性行業(yè)組織的單項體育協(xié)會，要積極培育自主運行能力，開展運動項目推廣普及、資格資質(zhì)審核和行業(yè)評估監(jiān)督，加快運動員、教練員、裁判員、管理人員等專業(yè)人才隊伍建設(shè)，為人民群眾提供高質(zhì)量體育公共服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)揮體育社會組織“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”的作用，逐漸提升單項體育協(xié)會的社會影響力、公信力。

《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》指出，“要引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會自主運行、有序競爭、優(yōu)化發(fā)展”［14］。政府部門要轉(zhuǎn)變對以往單項體育協(xié)會身份、職能的認知，主動“放權(quán)”和“讓利”［15］，建立適應(yīng)社會化、市場化的新型體育社會組織管理體系，明確單項體育協(xié)會是具有獨立法人身份的社會團體，而非政府部門的附屬機構(gòu)。從全面管理轉(zhuǎn)向管育并舉、協(xié)會去行政化是推動協(xié)會實體化改革的現(xiàn)實之需，協(xié)會去行政化并非政府管理的弱化，而是更多依靠《體育法》《社會團體登記管理條例》等間接手段對協(xié)會形成約束。政府對單項體育協(xié)會的建立、運行和資產(chǎn)處置等負有監(jiān)管責任［16］，要警惕單項體育協(xié)會在自主能力培育和發(fā)展空間拓展過程中偏離其公共屬性和非營利性。通過委托第三方機構(gòu)對協(xié)會服務(wù)能力、組織績效等進行評估，以黨建引領(lǐng)［17］、服務(wù)購買等形式推動單項體育協(xié)會走向成熟和良性運行。此外，依照脫鉤改革的相關(guān)要求，實現(xiàn)人員、組織關(guān)系剝離和職能轉(zhuǎn)移，將單項體育協(xié)會由管理客體轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鲗ο?，減少對協(xié)會運行方式、人員設(shè)置、業(yè)務(wù)活動的管理和控制，履行好引導(dǎo)、培育和監(jiān)管等責任。

3.2 保障協(xié)會資源獲取的多元性與發(fā)展空間的自主性

政府部門與單項體育協(xié)會之間機構(gòu)、資產(chǎn)、人員等關(guān)系的剝離，切斷了協(xié)會的資源獲取渠道，使脫鉤后協(xié)會短期內(nèi)資源汲取能力不足等問題難以解決［18］。脫胎于計劃經(jīng)濟體制的單項體育協(xié)會，主要以財政撥款為資金來源，長期依附政府部門而忽視了市場運營能力的培育，導(dǎo)致實體化改革后協(xié)會無法適應(yīng)市場化、社會化的運行環(huán)境變化，自主運行和獲取資源的能力不足，缺乏社會基礎(chǔ)；僅僅依靠會費、社會捐贈等，很難滿足單項體育協(xié)會履行職能和責任的需要，嚴重制約了協(xié)會與政府合作中的權(quán)力博弈和自主空間獲取。為此，單項體育協(xié)會應(yīng)明確對政府資源和制度的依附不是一個長期持續(xù)且健康的狀態(tài)，需不斷拓寬單項體育協(xié)會資源獲取途徑和自主運行空間。

（1）創(chuàng)新協(xié)會財產(chǎn)性收入管理制度。根據(jù)《社會團體登記管理條例條例》《體育法》《財政部、國家計委關(guān)于事業(yè)單位和社會團體有關(guān)收費管理問題的通知》等法規(guī)制度，厘清單項體育協(xié)會經(jīng)營行為的界限與標準，防止對其經(jīng)營性活動采取“一刀切”的方式［2］。適當允許協(xié)會在保證協(xié)會服務(wù)宗旨、公益屬性的基礎(chǔ)上，開展與本行業(yè)相關(guān)的市場經(jīng)營活動；開發(fā)體育賽事IP等無形資產(chǎn)獲得收入作為補充資金，確保協(xié)會組織正常運行；保證協(xié)會全方位獲取政府、市場和社會資源，改變協(xié)會生存發(fā)展資源過度依賴政府的局面。（2）主動培育自身造血能力，爭取更多發(fā)展資源和自主空間。在依附政府發(fā)展的同時，積極拓展業(yè)務(wù)范圍，如向市場企業(yè)、社會組織等提供咨詢服務(wù)，避免為獲取發(fā)展資源而讓渡組織自主空間。主動搭建項目資源共享平臺，吸引更多相關(guān)利益主體的加入，建立長效穩(wěn)定的利益協(xié)同共享機制；與各市場主體合作，共同開發(fā)協(xié)會無形資產(chǎn)，做大做強做好運動項目產(chǎn)業(yè)和市場。自主發(fā)展空間的拓展有助于單項體育協(xié)會獲得政策、項目、資金等資源，進而以平等的姿態(tài)與政府進行交流、協(xié)商，以集體意志為導(dǎo)向自主開展活動，保持其組織張力和發(fā)展平衡，同時防止因過度依賴政府及其資源而削弱協(xié)會的自主權(quán)。

3.3 完善協(xié)會治理的內(nèi)部運行結(jié)構(gòu)與外部協(xié)作機制

黨的十九大明確了新時期社會組織的發(fā)展改革方向，即打造共建、共治、共享的社會治理格局。推動治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化，是單項體育協(xié)會改革的基礎(chǔ)性工程［19］。實體化改革初期，在確保單項體育協(xié)會發(fā)展自主性的同時，其專業(yè)性的發(fā)揮和治理能力的提升更為關(guān)鍵。單項體育協(xié)會的特殊性在于其不僅承擔著全民健身項目普及、競技水平提高等職能，還具有行業(yè)監(jiān)管、處罰與仲裁等責任，應(yīng)以完善協(xié)會治理的內(nèi)部運行結(jié)構(gòu)和外部協(xié)作機制為著手點，推動協(xié)會內(nèi)部治理和體育行業(yè)治理走向善治。

（1）單項體育協(xié)會應(yīng)積極依托政策法規(guī)、協(xié)會章程和行業(yè)規(guī)章等制度，優(yōu)化協(xié)會內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成和會員注冊管理程序，健全會員大會制度和會員集體決策機制，厘清會員大會、理事會和監(jiān)事會的職責權(quán)力，改善當前精英治理或者少數(shù)人參與的協(xié)會內(nèi)部治理格局。建立內(nèi)部信息披露機制和追責機制，引入第三方機構(gòu)等參與協(xié)會工作績效核算和財務(wù)審計；完善資產(chǎn)信息公開、披露和監(jiān)督制度，增強財產(chǎn)性收入的透明性和公開性；規(guī)范組織內(nèi)部選舉、人員選聘、民主決議程序與標準，推動實現(xiàn)從科層制下的垂直治理結(jié)構(gòu)向扁平化治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，強化其在體育治理網(wǎng)絡(luò)中的主體地位。（2）隨著實體化改革的不斷深化，單項體育協(xié)會與政府部門的行政隸屬關(guān)系得以解除， 其獨立法人主體地位逐漸強化。從虛位走向?qū)嶓w化的單項體育協(xié)會，要密切與各級政府部門、事業(yè)單位以及同行業(yè)組織的交往和協(xié)作，構(gòu)建新型組織社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，汲取政府部門外的橫向社會資源，積累社會資本。注重單項體育協(xié)會與政府部門、基層社區(qū)、市場企業(yè)、社會公眾等主體的良性互動，促進彼此間政策、資金、信息等資源的多向流動與反饋，積極適應(yīng)體制機制改革和內(nèi)外部生存發(fā)展環(huán)境的變化。創(chuàng)新治理思維和手段，強化協(xié)會服務(wù)宗旨、初心使命和治理理念，積極回應(yīng)社會公眾多樣化的體育需求，推動協(xié)會治理走向科學(xué)化、精細化，提升體育公共產(chǎn)品供給能力和公共體育服務(wù)水平，增強協(xié)會組織權(quán)威和社會公信力。

4 結(jié) 語

當前，我國體育事業(yè)發(fā)展仍處于政府主導(dǎo)階段，但政府部門也逐漸認識到單項體育協(xié)會作為凝聚社會力量的重要組織載體，在促進居民體育參與、整合體育資源等方面的獨特優(yōu)勢和作用。在體育管理體制、社會環(huán)境等多重因素影響下，我國單項體育協(xié)會與政府的關(guān)系正發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變：合作取代了包辦、多元主體治理取代了單一主體供給，雙方合作正取代行政控制成為一種主導(dǎo)性關(guān)系模式，并顯現(xiàn)出依附與自主并存的特征。雖然政府與單項體育協(xié)會成為形式意義上的平等主體，但在實際操作層面仍表現(xiàn)為不平等的合作伙伴關(guān)系，改革初期單項體育協(xié)會不得不依附于政府部門，而尋求發(fā)展資源和空間。依附式自主，一種調(diào)適性的特殊關(guān)系，有利于單項體育協(xié)會保持原有體制下的政策、資源優(yōu)勢，是實體化改革初期單項體育協(xié)會與政府關(guān)系的理性選擇。一方面，政會關(guān)系從同構(gòu)到合作的轉(zhuǎn)變，政府部門讓渡權(quán)力和制度空間，將部分職能、資源逐步轉(zhuǎn)移給單項體育協(xié)會。另一方面，政府在賦權(quán)于單項體育協(xié)會的同時，又以制度規(guī)范、購買服務(wù)等形式實現(xiàn)對單項體育協(xié)會的監(jiān)管，再生產(chǎn)單項體育協(xié)會所需的資源，實現(xiàn)技術(shù)治理。這種雙向互動的出現(xiàn)，有利于單項體育協(xié)會和政府在最大化保持組織特性的同時，提供更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)，實現(xiàn)政會雙方合作互動與協(xié)同共治。

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收稿日期：2022-10-25

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目（編號：18BTY066）；陜西省科技廳軟科學(xué)一般項目（編號：2023-CX-RKX-168）。

作者簡介：茍軼清（1997- ），男，甘肅慶陽人，碩士研究生，研究方向為體育管理。

通訊作者：楊 濤（1979- ），男，山東諸城人，博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為體育賽事與體育產(chǎn)業(yè)。